RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por no ser el acto demandado susceptible de control judicial / EMBARGO DE RECURSOS PÚBLICOS / PROCESO EJECUTIVO CONTRA MUNICIPIO – Decisión de desembargar de dineros por ser inembargables y de levantar las medidas cautelares / ACTO ADMINISTRATIVO DEL MUNICIPIO DE LA TOLA NARIÑO – Orden a particular de devolver dineros pagados en virtud del embargo / ACTO DE EJECUCIÓN – No lo es el que pretende dar cumplimiento a un pronunciamiento judicial que no presta mérito ejecutivo / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel que ordena la devolución de unos dineros pagados en virtud de un embargo judicial que fue dejado sin efectos / RECHAZO DE LA DEMANDA – No procede por ser el acto demandado susceptible de control judicial [L]a Sala considera que la Resolución No. 032-2018 de 26 de noviembre de 2018 –acto demandando en el sub lite-, expedida por el alcalde del municipio de La Tola, no es un acto de ejecución, en tanto que la orden judicial que pretendía ejecutarse carece de fuerza vinculante respecto del hoy demandante.

Como sustento de la anterior afirmación, la Sala recuerda que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco, a través de providencia de 16 de mayo de 2018, manifestó que “de manera alguna [el auto de 22 de septiembre de 2016] puede ser entendido como un auto de condena y menos como un auto que tenga virtud de prestar mérito ejecutivo, pues en ese proveído no se impone una obligación como tal a cargo del ejecutante, sino que simplemente se hace un llamado para que voluntariamente devuelva unos dineros que corresponden al erario público”.

En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la resolución demandada en el presente proceso no es un acto de ejecución, por cuanto pretende dar cumplimiento a un pronunciamiento judicial que no prestaba mérito ejecutivo. En esa medida, lo que contiene el acto administrativo demandado es una manifestación de voluntad de la administración municipal que creó una situación jurídica autónoma e independiente de la providencia judicial de 22 de septiembre de 2016, cuyo contenido, mirado desde esta perspectiva, es susceptible de ser demandado ante el juez contencioso administrativo. […] Así pues, y contrariamente a lo señalado por el a quo, esta Sala de Decisión considera que el acto administrativo demandado, no obstante que deviene de la intención de ejecutar una orden judicial, sí es susceptible de control judicial, en consideración a que creó de manera autónoma una obligación clara, expresa y actualmente exigible.

En esta misma línea argumentativa, la Sala destaca que, con ocasión de la orden dada en el acto demandado, la administración municipal de La Tola recibiría directamente unos dineros que aún no le han sido devueltos por el juez competente de la causa; aspecto que no solo crea una situación jurídica autónoma, sino que, además, modifica sustancialmente la referida orden judicial, en tanto lo habilita, entre otras actuaciones, para ejercer el cobro coactivo de la obligación. En consecuencia, la Sala revocará el auto de 4 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, en tanto dispuso el rechazo del medio de control de la referencia, para, en su lugar, ordenar que el a quo, teniendo en cuenta las consideraciones efectuadas en la presente providencia, realice un nuevo estudio de admisibilidad de la demanda en el que se analice el cumplimiento de los demás requisitos exigidos por la ley.

ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica / ACTO DE EJECUCIÓN – Finalidad / ACTO DE EJECUCIÓN – Por regla general no es susceptible de control judicial / ACTO DE EJECUCIÓN – Eventos en que es enjuiciable / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]sta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional ante el juez contencioso, son aquellos catalogados como definitivos, esto es, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. […] En ese orden de ideas, es dable precisar que, los actos preparatorios, de mero trámite o de ejecución, por regla general, no son actos plausibles de control judicial, en tanto que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta y particular, asimismo, en consideración a que su finalidad no es otra que la de impulsar el proceso administrativo o dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa. […] En los mismos términos, la doctrina especializada ha señalado que el acto de ejecución “sea cual fuere la forma en que se manifieste, no crea, modifica o extingue situación alguna, ya que tal efecto jurídico lo produce el acto administrativo objeto de la ejecución”.

En ese orden de ideas, puede decirse que los actos de ejecución son todas aquellas manifestaciones de la administración que se encuentran encaminadas al cumplimiento de una determinada orden, bien sea judicial o administrativa. Manifestaciones que, al no ser constitutivas de una situación jurídica definitiva, se encuentran excluidas del control jurisdiccional, salvo que, en dichos actos o actuaciones administrativas, se cree o modifique la orden que pretende ejecutarse, constituyendo así una nueva situación jurídica particular sujeta al control del juez contencioso administrativo.

RECURSO DE APELACIÓN – Procedencia frente al auto que rechaza la demanda / RECURSO DE APELACIÓN – Forma y oportunidad para interponerlo / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA – Para conocer del recurso de apelación en contra del auto que rechaza la demanda proferido por los tribunales administrativos / COMPETENCIA DE LA SALA – Para decidir recurso de apelación frente auto que rechaza la demanda De conformidad con el artículo 243.1 del CPACA, el recurso de apelación es procedente en contra del auto que rechaza demanda, el cual se interpuso de manera oportuna y fue debidamente sustentado, en los términos del artículo 244 ibídem.

Por otra parte, en los términos del artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, la Sala tiene la competencia para resolver la respectiva impugnación. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Secciones Primera, Segunda, Tercera y Cuarta, de 18 de junio de 2015, Radicación 11001-03-24- 000-2011-00271-00, C.P. María Elizabeth García González; 20 de octubre de 2017, Radicación 25000-23-41-000-2015-00175-01, C.P. María Elizabeth García González; 14 de noviembre de 2013, Radicación 05001-23-31-000-2003-00490- 01(2277-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve; 23 de agosto de 2018, Radicación 11001-03-25-000-2011-00490-00, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; 8 de febrero de 2012, Radicación 15001-23-31-000-1997-17648-01(20689), C.P. Ruth Stella Correa Palacio; y 14 de mayo de 2015, Radicación 25000-23-27-000- 2011-00385-01(20200), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 244 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-23-33-000-2019-00385-01 Actor: HAROLD EDUARDO RUIZ BÁRCENAS Demandado: MUNICIPIO DE LA TOLA (NARIÑO) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DE AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA Auto que resuelve el recurso de apelación La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora[1] en contra del auto de 4 de febrero de 2020[2], proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño[3], mediante el cual se dispuso el rechazo del medio de control de la referencia. I.

ANTECEDENTES El señor Harold Eduardo Ruiz Bárcenas, a través de apoderado judicial, e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en contra del Municipio de La Tola (Nariño)[4], en la que elevó las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA.- Se declare la nulidad de la Resolución No. 032-2018, proferida el 26 de noviembre de 2018 por el Alcalde del municipio de la Tola (N), por medio de la cual se “ordenó al Señor HAROLD EDUARDO RUIZ BÁRCENAS, identificado con la cédula de ciudadanía No. 87.550.005 la devolución de la suma de OCHOCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y UN PESOS CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS M/C ($ 844.282.661,95) a favor del municipio de la Tola (N)” SEGUNDA.- Que en consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se ordene que la devolución de los dineros correspondientes a OCHOCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y UN PESOS CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS M/C $ 844.282.661,95, debe realizarla el Señor HAROLD EDUARDO RUIZ BÁRCENAS, a órdenes del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco y dentro del proceso ejecutivo acumulado No. 2012 – 00022 – 00., en cumplimiento del auto del 22 de septiembre de 2016 proferido dentro del mencionado proceso judicial […]”.

II. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto de 4 de febrero de 2020, dispuso rechazar de plano la demanda de la referencia, por considerar que el acto acusado no es susceptible del control jurisdiccional y como sustento de su decisión indicó lo siguiente: “[…] Con fundamento en el estudio de la demanda y los documentos que a ella se adjuntaron, concluye la Sala que, la parte actora enuncia, en el libelo inicial, que pretende la nulidad del acto contenido en la Resolución 032 de noviembre de 2018.

A título de restablecimiento del derecho solicitó, se ordene que el señor Harold Eduardo Ruiz Bárcenas devuelva la suma de OCHOCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y UNO CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS ($ 844´282.661.95), a órdenes del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco, dentro del proceso ejecutivo No. 2012-0022, en cumplimiento del auto de 22 de septiembre de 2016, que se profirió en el mencionado proceso.

No obstante, es indudable que el escrito que emanó de la administración municipal, que hoy se demanda, no es un acto susceptible de control jurisdiccional, pues se trata de un acto de ejecución, en el cual se reprodujo una orden judicial, que, ante vicios de ilegalidad, ordenó a la parte demandante la devolución de unos dineros […]” (Destacado de la Sala).

III. DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, inconforme con tal decisión, presentó recurso de apelación con miras a que la providencia de 4 de febrero de 2020 fuera revocada, manifestando para el efecto, lo siguiente[5]: “[…] no se comparte la decisión del juzgado en el auto recurrido en alzada, en tanto que en su argumentación no tiene en cuenta que no se discute la decisión judicial que en su momento adoptó el Juzgado Primero Civil del Circuito de San Andrés de Tumaco en providencias de 16 de mayo y 22 de septiembre de 2016, dentro del proceso Ejecutivo Singular No. 2012-00022, pues claramente existe una orden de devolver unos dineros a favor de ese Despacho judicial la cual debe acatarse.

Y es que precisamente lo que se sostiene como argumentación para demandar la nulidad de la Resolución No. 032-2018, proferida el 26 de noviembre de 2018 por el Alcalde del municipio de La Tola (N), es que se dé estricto cumplimiento a dichas decisiones judiciales, ya que en el auto del 22 de septiembre de 2016 proferido dentro del mencionado proceso judicial, se ordenó que la devolución de los dineros debe realizarla el señor HAROLD EDUARDO RUIZ BÁRCENAS a órdenes del Juzgado Primero Civil del Circuito Tumaco y dentro del proceso ejecutivo acumulado No. 2012 -00022-00, y no directamente al municipio demandado.

La orden judicial claramente dice que la devolución de los dineros debe realizarse a las órdenes de ese juzgado y en su cuenta bancaria. Lo que cambia drásticamente los fundamentos que utiliza el Ente Territorial para motivar el acto administrativo demandado, toda vez que por el auto de 22 de septiembre de 2016, es una orden judicial la cual debe cumplirse por mandato legal, entonces, es inadmisible que en su afán de expedir un acto administrativo que pretenda cambiarle la singularidad de la orden impartida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco […]” (Destacado de la Sala).

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Procedencia del recurso de apelación interpuesto y competencia de la Sala para resolverlo De conformidad con el artículo 243.1[6] del CPACA, el recurso de apelación es procedente en contra del auto que rechaza demanda, el cual se interpuso de manera oportuna y fue debidamente sustentado, en los términos del artículo 244 ibídem.

Por otra parte, en los términos del artículo 150[7] del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125[8] ibídem, la Sala tiene la competencia para resolver la respectiva impugnación. 2.

Antecedentes del acto administrativo demandado La Sala con considera pertinente destacar los hechos relevantes que antecedieron a la expedición del acto administrativo demandado, los cuales resultan indispensables para efectos de resolver la controversia que nos ocupa, estos son: • El señor Harold Eduardo Ruiz Bárcenas, previamente a presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, fungió como parte demandante dentro del proceso ejecutivo con radicación 2012-00022-00[9], seguido en contra del municipio de La Tola.

En aquel proceso judicial se solicitó la ejecución de unos títulos valores girados en favor del ejecutante y que se encontraban pendientes de pago. El reparto de dicho proceso le correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco (Nariño). • El citado juzgado civil del circuito, mediante sentencia de 29 de marzo de 2012[10], ordenó seguir adelante la ejecución en contra del municipio de La Tola, toda vez que encontró demostrado que las obligaciones consignadas en los títulos valores presentados con la demanda, eran claras, expresas y actualmente exigibles en favor del ejecutante.

Como consecuencia de ello, se le ordenó al citado ente territorial cancelar la totalidad de las acreencias adeudadas al demandante. • Seguidamente, las partes, en audiencia de conciliación judicial llevada a cabo el 9 de agosto de 2012, solicitaron de común acuerdo la acumulación de los procesos ejecutivos con radicaciones 2012-00004, 2012-00022, 2012-00052 y 2012-00030, en razón a que dichos trámites judiciales tenían identidad de partes.

Tal solicitud fue aceptada por el juez de conocimiento y, en consecuencia, se dispuso la acumulación de los referidos expedientes al proceso con radicación 2012-00022, por ser este el de mayor cuantía. • Asimismo, producto del acuerdo de conciliación suscrito entre las partes, el municipio de La Tola se comprometió a transferir, mensualmente, un porcentaje del 9% de los valores depositados en la cuenta corriente del Sistema General de Participaciones No. 04826000943-5 del Banco Agrario de Colombia, sucursal El Charco, a la cuenta de Depósitos Judiciales del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco.

Ello para efectos de cancelar las obligaciones pecuniarias adeudadas al ejecutante. • La juez civil del circuito, a cargo del conocimiento del referido proceso ejecutivo, mediante providencia de 16 de octubre de 2012, dispuso aprobar en su integridad los acuerdos plasmados en el acuerdo conciliatorio y, además, decidió aprobar la liquidación del crédito presentada por el ejecutante[11]. • El Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco, mediante auto de 4 de junio de 2013[12], decretó, como medida cautelar, la retención del 9% de los recursos que se consignen a la cuenta corriente del Sistema General de Participaciones del municipio de La Tola, con miras a pagar las acreencias adeudadas al señor Harold Eduardo Ruiz. • Ahora bien, el nuevo juez a cargo del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco, en consideración a que encontró: i) que la cuenta embargada al municipio de La Tola era inembargable, y ii) que las acreencias que motivaron su embargo no se encontraban dentro de las excepciones que habilitaban el embargo de recursos públicos, previstas en la Ley 715 de 2001 y en el Decreto Ley 28 de 2008[13], mediante providencia de 16 de mayo de 2016[14] adoptó las siguientes medidas de saneamiento: “[ ] 1- DECLARAR LA ILEGALIDAD del auto de fecha 04 de junio de 2013 mediante el cual se decretó como medida cautelar, la retención del 9% de los recursos que se consignen en la cuenta corriente 048260009435 del Banco Agrario de Colombia sucursal El Charco, perteneciente al Municipio de La Tola. 2. – ORDENAR EL LEVANTAMIENTO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES que se hayan decretado sobre la cuenta corriente 048260009435 del Banco Agrario de Colombia sucursal El Charco, perteneciente al Municipio de La Tola. 3.- ORDENAR la devolución a través de la Secretaría de los depósitos judiciales que se encuentran a órdenes de éste juzgado por cuenta de este asunto, a la cuenta corriente 048260009435 del Banco Agrario de Colombia sucursal El Charco, perteneciente al Municipio de La Tola. 4.- COMUNICAR la anterior determinación al Representante Legal del Municipio de La Tola (Nariño) y a la Contraloría General de la Nación. 5.- ORDENAR COMPULSAR COPIAS del presente asunto (y los procesos acumulados) ante la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y a la SALA DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, en contra de la abogada PAULA XIMENA GRANJA ACOSTA quien se desempeñó como Juez Primera Civil del Circuito de Tumaco y el señor FAUSTINO SILVA MORENO, quien se desempeñó como Alcalde del Municipio de La Tola, con el fin de que se investigue, si a ello hubiere lugar, la posible comisión de actos que impliquen responsabilidad penal y disciplinaria en el trámite del presente asunto.

OFÍCIESE con los insertos necesarios […]”. • En el mismo sentido, el citado juez civil del circuito, a través de providencia de 22 de septiembre de 2016, y en atención a que había omitido pronunciarse respecto de los dineros que ya habían sido apropiados irregularmente de la cuenta general de participaciones del municipio de La Tola, dispuso el siguiente saneamiento: “[…] ORDENAR a la parte demandante la devolución de los dineros pagados en virtud del embargo decretado mediante proveído de 4 de junio de 2013, y pagados mediante órdenes de pago visibles a fls. 150, 151, 152, 157, 212, 213, 214, 217, 219, 214, 216, 217, 219, (sic) 222, 223, 224, 227, 228, 230, 231, 233, 234, 235, 244, 245, 246 y 248 del expediente principal que ascienden a la suma de OCHOCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y UN PESOS CON NOVENTA CENTAVOS M/c ($844.282.661,95).

Para dicho menester la parte demandante deberá consignar la totalidad de los dineros a órdenes del presente asunto, en la cuenta de este Juzgado. Ofíciese […]” (Negrillas originales del texto) (Subrayas de la Sala). • En virtud de dicha orden, la administración municipal de La Tola, mediante escrito radicado el 5 de mayo de 2018 en el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco[15], instauró demanda ejecutiva en contra del señor Harold Eduardo Ruiz Bárcenas, en la que se solicitó la ejecución de la obligación contenida en el auto de 22 de septiembre de 2016, proferida por dicho juzgado, toda vez que el demandado no había dado cumplimiento a la orden de devolver los dineros que le fueron consignados irregularmente. • El Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco, a través de providencia de 16 de mayo de 2018[16], decidió negar la petición incoada por el municipio de La Tola, en consideración a que: “el auto por medio del cual el Juzgado requirió a la parte ejecutante para que devolviera los dineros que, a juicio de éste Despacho, no debieron embargarse y menos pagarse por tener el carácter de inembargables, no puede considerarse de manera alguna como un auto de condena y menos como un auto que tenga virtud de prestar mérito ejecutivo, pues en ese proveído no se impone una obligación como tal a cargo del ejecutante, sino que simplemente se hace un llamado para que voluntariamente devuelva unos dineros que corresponden al erario público”.

(Destacado de la Sala). En ese contexto, el municipio de La Tola expidió la Resolución No. 032-2018 de 26 de noviembre de 2018, en la cual se ordenó lo siguiente: “[…] ARTÍCULO PRIMERO- Ordenase al señor HAROLD EDUARDO RUIZ BÁRCENAS, identificado con la C.C. 87.550.005 la devolución de la suma de OCHOCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y UN PESOS CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS M/C (844.282.661,95), a favor del Municipio de la Tola (N) […]” (Negrillas del original) (Subraya de la Sala). 3.

Planteamiento del problema jurídico Una vez explicado el contexto jurídico en el que se profirió el acto administrativo demandado, la Sala procede a analizar si dicha manifestación de la administración es susceptible o no de control jurisdiccional. Para ello es importante destacar que el tribunal de primera instancia dispuso el rechazo de la demanda, en razón a que el acto demandado era un acto de mera ejecución, no susceptible de control judicial, comoquiera que en este únicamente se estaba dando cumplimiento a la orden judicial de 22 de septiembre de 2016, sin que ello significara la creación o modificación de una situación jurídica particular distinta de la ya creada en la providencia judicial que se ejecutó por parte de la administración. Por su parte, el recurrente señaló que aunque el acto demandado es de ejecución, lo cierto es que, a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicho acto es demandable, por cuanto modifica la decisión judicial que pretendía ejecutar, en razón a que, al determinarse una cuenta bancaria distinta de la señalada en el auto de 22 de septiembre de 2016, para efectos de realizar la consignación de los dineros que fueron girados al señor Harold Eduardo Ruiz -como consecuencia de los embargos efectuados a la cuenta del sistema general de participaciones del municipio de La Tola-, la administración creó una nueva situación jurídica concreta y particular susceptible de ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Aunado a ello, el impugnante pone de presente que el mismo juez de conocimiento de los procesos ejecutivos relacionados con el acto cuestionado, mediante providencia 16 de mayo de 2018, al resolver una acción ejecutiva presentada por la entidad demandada, en la cual se pretendía ejecutar la orden dada por ese despacho judicial el 22 de septiembre de 2016 dentro del proceso ejecutivo 2012-00022-00, dispuso que dicha decisión no había generado un documento que prestara mérito ejecutivo y que la misma era un simple conminamiento a devolver unos dineros en favor del juzgado.

Así pues, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolverse en el presente asunto se contrae a determinar si el acto administrativo demandado es susceptible o no de control jurisdiccional y, en esa medida, disponer si la decisión impugnada debe ser o no confirmada. 3.1. De los actos los de ejecución y su control jurisdiccional Para efectos de resolver, la Sala estima pertinente desarrollar el concepto de actos de ejecución y determinar en qué casos dichos actos pueden ser objeto de control ante el juez de lo contencioso administrativo.

Sea lo primero señalar que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Ahora bien, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional ante el juez contencioso, son aquellos catalogados como definitivos, esto es, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”[17]. Así las cosas, y tal como lo indicó la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 23 de agosto de 2018[18]: “[…] la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados […]” (Destacado de la Sala). En ese orden de ideas, es dable precisar que, los actos preparatorios, de mero trámite o de ejecución, por regla general, no son actos plausibles de control judicial, en tanto que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta y particular, asimismo, en consideración a que su finalidad no es otra que la de impulsar el proceso administrativo o dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa.

Visto lo anterior, y descendiendo al concepto de “actos de ejecución”, la Sala estima pertinente destacar la definición y alcance que la jurisprudencia de esta corporación le ha dado a tales actos, así: “[…] los actos de ejecución tienen como propósito materializar una orden administrativa, conciliación o decisión judicial, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado, pues por su naturaleza les está vedado apartarse de las indicaciones ordenadas y ´la voluntad de la administración se dirige solamente al cumplimiento del acto, no a sus efectos´.

En esta línea argumentativa, se ha explicado que los actos de ejecución no pueden ser recurridos en sede administrativa o judicial, salvo que supriman o cambien el acto objeto de ejecución, pues ello implica la adopción de decisiones diferentes y la creación de nuevas situaciones jurídicas. Bajo este contexto, esta Corporación ha precisado que el acto de ejecución puede demandarse cuando se aparta del acto objeto de cumplimiento, introduce modificaciones sustanciales o se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.

(…) Así las cosas, cuando se demanda un acto de ejecución, es necesario contrastar la orden administrativa, conciliación o decisión judicial, con el acto de materialización, en aras de verificar si se presenta alguna de las causales excepcionales que dan lugar a un análisis de legalidad en sede judicial [19] […]”. En los mismos términos, la doctrina especializada ha señalado que el acto de ejecución “sea cual fuere la forma en que se manifieste, no crea, modifica o extingue situación alguna, ya que tal efecto jurídico lo produce el acto administrativo objeto de la ejecución[20]”.

En ese orden de ideas, puede decirse que los actos de ejecución son todas aquellas manifestaciones de la administración que se encuentran encaminadas al cumplimiento de una determinada orden, bien sea judicial o administrativa. Manifestaciones que, al no ser constitutivas de una situación jurídica definitiva, se encuentran excluidas del control jurisdiccional[21], salvo que, en dichos actos o actuaciones administrativas, se cree o modifique la orden que pretende ejecutarse, constituyendo así una nueva situación jurídica particular sujeta al control del juez contencioso administrativo. 4.

Caso concreto Descendiendo al caso sub examine, la Sala considera que la Resolución No. 032-2018 de 26 de noviembre de 2018 –acto demandando en el sub lite-, expedida por el alcalde del municipio de La Tola, no es un acto de ejecución, en tanto que la orden judicial que pretendía ejecutarse carece de fuerza vinculante respecto del hoy demandante.

Como sustento de la anterior afirmación, la Sala recuerda que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco, a través de providencia de 16 de mayo de 2018, manifestó que “de manera alguna [el auto de 22 de septiembre de 2016] puede ser entendido como un auto de condena y menos como un auto que tenga virtud de prestar mérito ejecutivo, pues en ese proveído no se impone una obligación como tal a cargo del ejecutante, sino que simplemente se hace un llamado para que voluntariamente devuelva unos dineros que corresponden al erario público”.

En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la resolución demandada en el presente proceso no es un acto de ejecución, por cuanto pretende dar cumplimiento a un pronunciamiento judicial que no prestaba mérito ejecutivo. En esa medida, lo que contiene el acto administrativo demandado es una manifestación de voluntad de la administración municipal que creó una situación jurídica autónoma e independiente de la providencia judicial de 22 de septiembre de 2016, cuyo contenido, mirado desde esta perspectiva, es susceptible de ser demandado ante el juez contencioso administrativo.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala pone de relieve que tampoco resulta acertado lo afirmado por el Tribunal de instancia cuando afirma que la resolución demandada es un acto de ejecución derivado de la providencia de 22 de septiembre de 2016, pues lo cierto es que en su contenido también se modificó el tenor literal de lo ordenado por el juez competente de la causa, tal como se evidencia en el siguiente cuadro comparativo: |Parte resolutiva de la providencia de |Parte resolutiva de | |22 de septiembre de 2016, proferida por|Resolución No. 032-2018 de | |el Juzgado Primero Civil del Circuito |26 de noviembre de 2018 | |de Tumaco | | |“[…] ORDENAR a la parte demandante la |“[…] ARTÍCULO PRIMERO- | |devolución de los dineros pagados en |Ordenase al señor HAROLD | |virtud del embargo decretado mediante |EDUARDO RUIZ BÁRCENAS, | |proveído de 4 de junio de 2013, y |identificado con la C.C. | |pagados mediante órdenes de pago |87.550.005 la devolución de | |visibles a fls. 150, 151, 152, 157, |la suma de OCHOCIENTOS | |212, 213, 214, 217, 219, 214, 216, 217,|CUARENTA Y CUATRO MILLONES | |219,(sic) 222, 223, 224, 227, 228, 230,|DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL| |231, 233, 234, 235, 244, 245, 246 y 248|SEISCIENTOS SESENTA Y UN | |del expediente principal que ascienden |PESOS CON NOVENTA Y CINCO | |a la suma de OCHOCIENTOS CUARENTA Y |CENTAVOS M/C | |CUATRO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y |(844.282.661,95), a favor | |DOS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y UN PESOS |del Municipio de la Tola (N)| |CON NOVENTA CENTAVOS M/c |[…]” (Negrillas del | |($844.282.661,95) |original) (Subraya de la | | |Sala). | |Para dicho menester la parte demandante| | |deberá consignar la totalidad de los | | |dineros a órdenes del presente asunto, | | |en la cuenta de este Juzgado.

Ofíciese | | |[…]” (Negrillas originales del texto) | | |(Subrayas de la Sala). | | Así pues, y contrariamente a lo señalado por el a quo, esta Sala de Decisión considera que el acto administrativo demandado, no obstante que deviene de la intención de ejecutar una orden judicial, sí es susceptible de control judicial, en consideración a que creó de manera autónoma una obligación clara, expresa y actualmente exigible.

En esta misma línea argumentativa, la Sala destaca que, con ocasión de la orden dada en el acto demandado, la administración municipal de La Tola recibiría directamente unos dineros que aún no le han sido devueltos por el juez competente de la causa; aspecto que no solo crea una situación jurídica autónoma, sino que, además, modifica sustancialmente la referida orden judicial, en tanto lo habilita, entre otras actuaciones, para ejercer el cobro coactivo de la obligación. En consecuencia, la Sala revocará el auto de 4 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, en tanto dispuso el rechazo del medio de control de la referencia, para, en su lugar, ordenar que el a quo, teniendo en cuenta las consideraciones efectuadas en la presente providencia, realice un nuevo estudio de admisibilidad de la demanda en el que se analice el cumplimiento de los demás requisitos exigidos por la ley.

Sin perjuicio de lo anterior, y en consideración a que la Sala advierte una eventual afectación del patrimonio y de los recursos del erario público destinados a la prestación de servicios públicos esenciales tales como la salud, educación, agua potable y saneamiento que benefician a la población más necesitada[22], se dispondrá exhortar a la Fiscalía General de la Nación, Seccional Nariño, así como a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, para que, en desarrollo de la compulsa de copias ordenada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco dentro del proceso ejecutivo con radicación 2012-00022-00, investiguen de manera célere si se cometieron o no las conductas penales, disciplinarias y fiscales a las que hace alusión la referida providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto de 4 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual rechazó la demanda, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, que provea sobre la admisión de la misma, previa verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley.

TERCERO: EXHORTAR a la Fiscalía General de la Nación – Seccional Nariño, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, para que, en desarrollo de la compulsa de copias ordenada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco dentro del proceso ejecutivo con radicación 2012-00022-00, investiguen de manera célere si se cometieron o no las conductas penales, disciplinarias y fiscales a las que hace alusión la referida providencia.

CUARTO: Por Secretaría, LÍBRENSE los oficios correspondientes anexando copia de la presente decisión.

QUINTO: En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P (17). ----------------------- [1] Escrito visible de folios 99 a 104 del cuaderno principal No. 1. [2] Proceso asignado por reparto el 12 de marzo de 2020. [3] Integrada por los Magistrados: Beatriz Isabel Melodelgado Pabón (Ponente);

Edgar Guillermo Cabrera Ramos y Álvaro Montenegro Calvachy. [4] Mediante escrito presentado el 18 de julio de 2019 ante la oficina de reparto del Tribunal Administrativo de Nariño, visible de folios 1 a 92 del cuaderno principal No. 1. [5] Folios 99 a 104. [6] “[…] Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.

También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda […]” [7] “[…] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]”. [8] “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]” (Destacado de la Sala). [9] No fue posible determinar con exactitud los 23 dígitos del proceso referido, toda vez que en los documentos que aparecen en el plenario siempre se identifica con 11 dígitos. [10] Folios 46 a 53 del cuaderno No. 1. [11] Auto visible de folios 56 a 58 del cuaderno principal No. 1.

La liquidación del crédito fue de MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS OCHO PESOS ($ 1.948.855.308). [12] Cabe resaltar que en el proceso contencioso administrativo no obra copia de dicha providencia, sin embargo, la misma es citada en el auto de 16 de mayo de 2016, en la que se decretó la ilegalidad de todo lo actuado al interior de dicho proceso ejecutivo. [13] Entre los rubros que se exceptúan para el embargo de las cuentas del sistema general de participaciones, podemos mencionar las acreencias a los sectores: salud, educación, saneamiento básico, agua potable. [14] Folios 77 a 82. [15] Folio 85 del cuaderno principal No. 1. [16] Folios 86 a 87 del cuaderno principal No. 1. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 18 de junio de 2015, Expediente 11001-03-24-000-2011- 00271-00, C.P. María Elizabeth García González. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, Sentencia de 23 de agosto de 2018, Expediente 11001- 03-25-000-2011-00490-00, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [19] Ibídem, En los mismos términos ver: • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 de octubre de 2017, Expediente 25000-23-41- 000-2015-00175-01, C.P. María Elizabeth García González. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 14 de mayo de 2015, Expediente 25000-23-27-000- 2011-00385-01(20200), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 14 de noviembre de 2013, Expediente 05001-23-31-000-2003-00490-01(2277-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, Sentencia de 8 de febrero de 2012, Expediente 15001-23-31-000-1997-17648-01(20689), C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [20] Luis Enrique Berrocal Guerrero, “Manual del Acto Administrativo” Séptima Edición, Librería Ediciones del Profesional LTDA., 2016, Pág. 331. [21] Sobre el particular, es importante destacar que de acuerdo con el artículo 75 del CPACA, “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. [22] Los dineros pertenecientes al Sistema General de Participaciones, de acuerdo con el artículo 356 de la Constitución Política, modificado por los actos legislativos 1° de 1993 y 2° de 2001, tienen dicha destinación específica.