DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Respecto del acto que comunica que no es procedente incorporar un folio en la ficha catastral de una matrícula inmobiliaria / RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión tomada en audiencia inicial que declara no probada la excepción previa de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Oportunidad para presentar la demanda / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Debe contabilizarse a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No se configura porque la demanda fue presentada en tiempo / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No probada [E]l Despacho advierte que el oficio demandado no ha sido declarado inexistente, y constituye el objeto del presente proceso judicial según la pretensión del actor, por lo que la caducidad hay lugar a contarla desde la fecha en que aquél fue notificado o comunicado.

En virtud de lo prescrito en literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el demandante contaba a partir del día siguiente a la notificación del Oficio 2013- EE44912 de 23 de agosto de 2013 para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, la notificación del oficio en comento acaeció el 28 de agosto de 2013, según comunicación enviada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital al apoderado de las sociedades actoras […].

Por lo tanto, las sociedades demandantes contaban desde el 29 de agosto de 2013 hasta el 29 de diciembre de 2013 para la interposición de la demanda. Este término fue suspendido el día 22 de noviembre de 2013, fecha en la que se presentó el escrito de solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 32 Judicial ll para Asuntos Administrativos […].

El día 20 de febrero de 2014, la Procuraduría emitió constancia en la que se declaró fallida la audiencia. A partir del día siguiente continúo el conteo del término de caducidad, el cual vencía el día 30 de marzo de 2014. Sin embargo, la demanda fue interpuesta el día 21 de febrero de 2014, por lo que la misma fue presentada en tiempo. […] Por los motivos anteriores, el despacho confirmará la decisión adoptada en la audiencia inicial […], por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones previas de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital de Bogotá. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Respecto del acto que comunica que no es procedente incorporar un folio en la ficha catastral de una matrícula inmobiliaria / RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión tomada en audiencia inicial que declara no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Clases / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Concepto / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No probada respecto de la Unidad Administrativa de Catastro Distrital de Bogotá / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a legitimación en la causa en el proceso contencioso hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material. […] De igual forma, se ha señalado que el análisis de ese aspecto particular debe darse en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con el proceso -legitimación de hecho-, que estudiar el vínculo de uno de los sujetos en los supuestos que dieron lugar a la formulación de la demanda -legitimación material-. […] En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, […] el Despacho advierte que, al margen de la existencia o no de un conflicto entre particulares, lo cierto es que en el caso concreto la entidad pública que expidió el oficio que se demanda en este proceso es la Unidad Administrativa Especial de Catastro de Bogotá, pues, en efecto, el Oficio 2013-EE44912 de 23 de agosto de 2013 fue expedido por la Subgerente de Información Física y Jurídica de dicha entidad […].

En este escenario, la entidad demandada es quien tiene la aptitud para ser llamada a pronunciarse sobre el derecho reclamado en este proceso, dado que fue quien expidió el oficio que aquí se cuestiona, independientemente de lo que deba decidir la jurisdicción sobre la argumentación de la defensa en su decisión de fondo. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Respecto del acto que comunica que no es procedente incorporar un folio en la ficha catastral de una matrícula inmobiliaria / RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión tomada en audiencia inicial que declara no probada la excepción previa de inepta demanda por inexistencia del acto acusado / RECURSO DE APELACIÓN – Objeto / RECURSO DE APELACIÓN – Deber de sustentación / RECURSO DE APELACIÓN – Falta de sustentación / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No probada, se debe determinar en la sentencia si el acto demandado es susceptible de control judicial De conformidad con los artículos 320 y 322 numeral 3 del Código General del Proceso, aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, el recurso de apelación tiene como objetivo controvertir uno o varios de los fundamentos de la decisión adoptada por el a quo.

Es decir, por medio de la apelación el recurrente debe exponer razones de hecho y de derecho tendientes a controvertir los fundamentos de la decisión adoptada por el a quo, con el fin de que ésta sea revocada o modificada. En este caso, el recurrente no expone un argumento tendiente a controvertir si la excepción que él denominó “inexistencia del acto acusado” es previa, mixta o de fondo; por el contrario, plantea una discusión sobre la cual el a quo ha indicado que decidirá en la sentencia, consistente en que el acto objeto de control judicial no constituye un acto administrativo.

Ahora bien, en el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la decisión por medio de la cual el tribunal negó la prosperidad de la excepción de caducidad […], se advierte que el recurrente no prueba en su recurso de apelación, cómo la decisión demandada se trata de una simple comunicación y no crea modifica o extingue una situación jurídica, pues contrario a lo manifestado por ella, se observa que el oficio objeto de debate judicial indica que “no es procedente incorporar el folio 050N- 20106229” en la ficha catastral respectiva, toda vez que también existe la matrícula inmobiliaria nro. 479543, igualmente vigente, para el mismo predio georreferenciado, lo cual daría a entender que, en principio se crea una situación jurídica, consistente en la negativa de incorporación de un folio de matrícula inmobiliaria.

En consecuencia, deberá transcurrir el proceso, para que escuchadas las alegaciones de las partes y examinadas las pruebas en su integridad, se determine en sentencia definitiva si el oficio demandado constituye un verdadero acto administrativo, susceptible de control judicial ante esta jurisdicción. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sección Tercera, de 10 de diciembre de 2018, Radicación 05001-23-31-000-2009-00485-01(47697), C.P. Martha Nubia Velásquez Rico; 16 de mayo de 2019, Radicación 25000-23- 26-000-2011-00438-01(47649), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; y 28 de junio de 2019, Radicación 05001-23-33-000-2015-00397-01(57565), C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 320 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 322 NUMERAL 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00277-01 Actor: ZABALA INGENIEROS LTDA Y LR INGENIEROS S.A.S Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL DE BOGOTÁ, SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – SUPERNOTARIADO Y OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE BOGOTÁ – ZONA NORTE Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho AUTO QUE CONFIRMA Corresponde al Despacho resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá (en adelante UAECD) en contra de la decisión adoptada por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial llevada a cabo el 24 de noviembre de 2015, por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones de caducidad, falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda propuestas por la UAECD y el tercero interesado en las resultas del proceso.

I.- ANTECEDENTES El 21 de febrero de 2014, las sociedades Zabala Ingenieros LTDA y LR Ingenieros S.A.S., por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandaron el Oficio 2013-EE44912 fechado el 23 de agosto de 2013, por medio del cual la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá le comunicó al coordinador del Grupo Jurídico de la Superintendencia de Notariado y Registro que no era procedente incorporar el folio de matrícula inmobiliaria 050N-20106229.

Como pretensiones de la demanda se indicaron las siguientes: “1º QUE MEDIANTE SENTENCIA SE DECLARE NULO EL ACTO ADMINISTRATIVO contenido en el OFICIO fechado el 23 de agosto de 2013, con radicado 2013EE44912, PROFERIDO POR LA UNIDAD ADMINISTRATIVA DE CATASTRO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C. mediante el cual dispuso DENEGAR EL CUMPLIMIENTO DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 000679 del 27 de octubre de 2003, expedida por la REGISTRADORA PRINCIPAL de la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS de Bogotá -ZONA NORTE, ACTO ADMINISTRATIVO que ordenó la reapertura de la M.I. 050N-20106229. 2º.

QUE MEDIANTE SENTENCIA SE ORDENE A LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C., EL CUMPLIMIENTO DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 000679 del 27 de octubre de 2003, expedida por la REGISTRADORA PRINCIPAL de la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS de Bogotá - ZONA NORTE, ACTO ADMINISTRATIVO que ordenó la reapertura de la M.I. 050N-20106229 para que, en consecuencia, asigne el CHIP Y LA CÉDULA CATASTRAL para el predio correspondiente a la M.l. 050N20106229. 3º.

Como consecuencia de las anteriores DECLARACIONES LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C. a título de restablecimiento del derecho, pague a las sociedades DEMANDANTES ZABALA INGENIEROS LTDA. Y LR. INGENIEROS SAS, los perjuicios materiales, calificados como DAÑO EMERGENTE y EL LUCRO CESANTE, causados con la conducta omisiva y lesiva implementada por la UAECD, perjuicios que cuantifico de la siguiente forma: DAÑO EMERGENTE: QUINIENTOS VEINTICINCO MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($525.000.000).

LUCRO CESANTE: CUATROCIENTOS SESENTA Y TRES MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($463.OOO.OOO.00) 4º. Ordénese también que la condena de que trata la pretensión tercera se ajuste en su valor, tomando como base el índice de precios al consumidor, como lo indica expresamente el artículo 187, 192 del CPCA., disponiéndose de igual manera el pago de los intereses comerciales, bancarios y moratorios legales aplicables a las sumas que resulten reconocidas y adeudadas por las Demandadas. 5º.

Que a la Sentencia que ponga fin a este proceso se le dé cumplimiento dentro del término previsto en los Artículos 192 y 195 del CPCA. 6º. PETICIÓN SUBSIDIARIA – QUE SUBSIDIARIAMENTE EN LA SENTENCIA SE ORDENE A LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE BOGOTÁ, ZONA NORTE, anular de manera inmediata el registro de la Escritura Pública 4110 otorgada el 14/12/2000 en la Notaria 25 de Bogotá, asentada tanto en la anotación número once (11) del folio de matrícula inmobiliaria 50N-479543 como dentro de la sección de DESCRIPCIÓN: CABIDA Y LINDEROS del mismo folio; por tratarse del asiento de un acto abiertamente ilegal que la mencionada Entidad se ha negado a reconocer. 7º.

PETICIÓN SUBSIDIARIA – QUE SUBSIDIARIAMENTE EN LA SENTENCIA SE ORDENE a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE BOGOTÁ, ZONA NORTE, activar las acciones judiciales conducentes a la anulación del folio de matrícula inmobiliaria 50N-479543 por tratarse de un folio simbólico derivado de una compraventa ilegal. 8º. Que se condene en costas a la DEMANDADA UAECD.” Como hechos de la demanda, el apoderado de las sociedades actoras explicó, en síntesis, que las sociedades LR INGENIEROS S.A. y Zábala Ingenieros LTDA adquirieron la propiedad y el dominio del predio localizado en la KR 48 # 165-50 de Bogotá, registrado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N- 20106229.

Indicó que las sociedades verificaron las condiciones del terreno para construir un proyecto inmobiliario consistente en 48 viviendas. Posteriormente, esas sociedades adquirieron el predio contiguo, localizado en la KR 48# 165-46 y registrado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N- 570225. Aseveró que el proyecto urbanístico fue paralizado con una medida de secuestro proferida por el Juzgado 22 Civil del Circuito de Bogotá, sobre un predio registrado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N-479543, la cual fue materializada debido a que dicho folio determinaba una nomenclatura, área y linderos del predio de propiedad de las sociedades actoras, registrado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N-20106229.

Explicó que el secuestro practicado, además de interrumpir la negociación del predio contiguo, implicó la pérdida de la proyección inmobiliaria inicialmente prevista. Por lo anterior, las sociedades presentaron un incidente de desembargo del inmueble de su propiedad teniendo como soporte el hecho incontrovertible de que el predio secuestrado no correspondía con el predio embargado.

Este incidente fue resuelto favorablemente en sentencia proferida el 21 de enero de 2014, por parte del Juzgado 22 Civil del Circuito de Bogotá. Las sociedades actoras realizaron gestiones ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, Zona Norte (en adelante ORIPZN), para resolver la confusión registral que sustentó la abusiva medida cautelar, obteniendo como respuesta la ratificación de la existencia de dos folios de matrícula inmobiliaria independientes, el 50N-479543 y el 50N-20106229.

Con base en lo anterior, las sociedades acudieron ante la UAECD para solicitar la expedición de un certificado catastral de su predio, petición que le fue negada, indicándoles que debían adelantar un proceso de incorporación predial de su inmueble. Aseveró que la demandada UAECD expidió como respuesta a la ORIPZN el Oficio fechado 23 de agosto de 2013, con radicado 2013EE44912, dirigido al coordinador del grupo jurídico oficina de registro zona norte de Bogotá donde se pone fin a la actuación iniciada absteniéndose de otorgar Chip y singularizar con la MI. 050N-20166229 al predio de su propiedad.

Como fundamento de esa decisión, se expuso lo siguiente: “En respuesta a su comunicación de la referencia, de manera atenta le informo que esta Unidad considera al igual que ustedes, que se debe dar aplicación a la Resolución 0679/03 de la Superintendencia de Notariado y Registro, Oficina Zona Norte, la cual ordenó reabrir la matrícula inmobiliaria 050N 201066229.

No obstante lo anterior, esta entidad no puede incorporar dicha matrícula en la ficha catastral respectiva, toda vez que también existe la matrícula inmobiliaria No. 479543, igualmente vigente, para el mismo predio georreferenciado, por lo que se dio aplicación a la Resolución No. 70 de 2011 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC artículo 64, en el sentido que para efectos catastrales se debe dejar el del título registrado más antiguo.

Es de señalar que la entidad no puede realizar modificación alguna a la información que se encuentra actualmente en el archivo del censo inmobiliario catastral hasta tanto no se surtan las aclaraciones del aspecto jurídico del predio, tal como lo Sentenció el Juzgado 15 Administrativo del Circuito 23/3/2012 dentro de la Acción de Cumplimiento No. 2012 085 de la Sociedad Zabala contra la UAECD, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.” I.1.

Excepciones propuestas en las contestaciones a la demanda I.1.1. El apoderado de la UAECD planteó como excepciones las siguiente: - Inexistencia del acto jurídico demandado. Explicó que no puede tomarse como acto administrativo toda comunicación que una entidad expida. El Oficio 2013EE44912 simplemente reitera la decisión y las razones por las cuales no es posible incorporar la matrícula inmobiliaria nro. 050N201066229, empero no crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta, razón por la cual no puede ser considerado como acto administrativo. - Falta de legitimación en la causa por pasiva.

Indicó que no es competencia de la UADECD determinar quién tiene el mejor derecho sobre el predio, lo que hace es inscribir el título más antiguo. - Caducidad de la acción. Manifestó que el Oficio 2013EE44912 no contiene una nueva decisión de la Unidad, sino que recoge la contenida en el Oficio del Área de Conservación Zona Norte 201100-162 de 5 de febrero de 1998 y 2012EE12472 de 12 de marzo de 2012 que fueron objeto de debate judicial.

Aseguró además que, a partir de allí, se han expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos diversos actos administrativos, como el Oficio 2013EE44912, por medio de los cuales dicha Unidad reitera la decisión y las razones por las cuales no es posible incorporar la matrícula inmobiliaria nro. 050N 201066229. En consecuencia, a su juicio se pretende demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho un problema que data desde el año 1998, motivo por el cual ya operó la caducidad.

I.1.2. El tercero interesado Luis Fernando Pabón San Miguel planteó la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, pues a su juicio, el Oficio nro. 2013EE44912 de 23 de agosto de 2013, expedido por la UAECD, no fue objeto de recursos administrativos por los ahora accionantes, por lo que no se encuentra agotada la vía gubernativa.

I.1.3. El apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no está dentro de su competencia establecer la autenticidad o falsedad de los documentos que suscriben los particulares en las Notarías, ni mucho menos ir ante las autoridades judiciales para solicitar que se anule un folio de matrícula inmobiliaria, toda vez que dicha anulación es una consecuencia del análisis que hace la autoridad competente.

II.- LA DECISIÓN RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el trámite de la audiencia inicial celebrada el día 24 de noviembre de 2015, resolvió declarar no probadas las excepciones previas de caducidad, falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda. II.1. Caducidad El apoderado de la UAECD fundamentó esta excepción en que el oficio nro. 2013 EE44912, cuya nulidad y restablecimiento del derecho se pretende, no contiene una nueva decisión de la Unidad, sino que recoge, entre otras, la decisión contenida en el oficio del Área de Conservación Zona Norte 201100- 162 de febrero 5 de 1998 y 2012 EE12472 de 12 de marzo de 2012, los cuales ya fueron objeto de debate judicial, y respecto de las cuales operó la caducidad.

Explicó que la decisión demandada no crea, modifica ni extingue situación jurídica concreta, razón por la cual, no es un acto administrativo. Al respecto, el a quo consideró que en el presente asunto se tiene que las sociedades ZABALA INGENIEROS LTDA Y LR. INGENIEROS S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UAECD, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte (ORIPZN), pretenden la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio nro. 2013EE44912 de 23 de agosto de 2013, proferido por la UAECD.

Aseveró que, en aplicación a lo contemplado en el literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el demandante contaba con un término de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del mismo, esto es, entre el 28 de agosto de 2013 hasta el 29 de diciembre de 2013. Este término fue suspendido el día 22 de noviembre de 2013, fecha en la que se presentó el escrito de solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 32 Judicial ll para Asuntos Administrativos, faltando un mes y ocho días para que operara el fenómeno de la caducidad.

El día 20 de febrero de 2014, se expidió la constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad, por lo que a partir del día siguiente continuó el conteo del término de caducidad, faltando hasta el día 30 de marzo de 2014 para la interposición de la demanda. Explicó que, como quiera que la demanda fue interpuesta el día 21 de febrero de 2014, la misma fue presentada en tiempo.

En consecuencia, no prosperó la excepción de caducidad del medio de control. Aseguró que el cuestionamiento en torno a si la decisión demandada es o no un acto administrativo, se trata de una excepción de fondo que deberá ser resuelta al momento de la sentencia. II.2. Inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa Esta excepción fue planteada por el tercero interesado Luis Fernando Pabón San Miguel, quien indicó que el Oficio nro. 2013EE44912 de 23 de agosto de 2013, expedido por la UAECD, no fue objeto de recursos administrativos por los ahora accionantes, por lo que no se encuentra agotada la vía gubernativa.

En relación con este aspecto, el a quo consideró que el recurso de reposición es meramente discrecional por parte del interesado, su no uso no implica defecto alguno en la vía gubernativa; es más, en estos casos no sería indispensable su interposición para agotarla. Aseveró que, si en una norma especial el legislador lo hace obligatorio, debe entenderse que constituye una excepción a la regla antes indicada.

Explicó que el acto demandado no indica qué recurso procede contra el mismo, por lo que no es necesaria la interposición de recurso alguno para entenderse agotada la sede administrativa, más aún cuando, de conformidad con el numeral 20 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, no se le dio oportunidad al demandante para su interposición. II.3.

Falta de legitimación en la causa por pasiva En relación con este medio exceptivo, la Superintendencia de Notariado y Registro consideró que no está dentro de su competencia establecer la autenticidad o falsedad de los documentos que suscriben los particulares en las Notarías, ni mucho menos ir ante las autoridades judiciales para solicitar que se anule un folio de matrícula inmobiliaria, toda vez que dicha anulación es una consecuencia del análisis que hace la autoridad competente, y en este caso corresponde a ella definir cuál escritura es falsa y con ello proceder a anular los actos administrativos que nacieron a la vida producto de la misma.

Por su parte, la UAECD consideró que no es competencia de dicha entidad determinar quién tiene el mejor derecho sobre el predio, ya que lo que en realidad hace dicha Unidad es inscribir el título más antiguo, por lo que se genera una falta de legitimidad en la causa por pasiva. Sobre este punto, el a quo consideró que las pretensiones formuladas en la demanda se dirigen no solo a la declaratoria de nulidad del Oficio 2013 EE44912 de 23 de agosto de 2013, proferido por la Subgerente de Información Física y Jurídica de la UAECD, sino también al cumplimiento de la Resolución 679 de 2003, acto último proferido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos – Zona Norte.

Además de ello, explicó que, tal y como lo establece el numeral 2.7.2. del artículo 12 del Decreto 2723 de 2014, "por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro", las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro, por lo que, al cuestionarse un folio de matrícula proveniente de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte y al ser ésta una dependencia de la Superintendencia de Notariado y Registro, es a la misma a quien le corresponde ejercer la defensa sobre la actuación adelantada por dicha dependencia. Por lo anterior, estimó que no prospera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la UAECD y la Superintendencia de Notariado y Registro.

III.- EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la UAECD interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de negar las excepciones previas de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva. III.1. Caducidad En relación con esta excepción, expuso que hay un cuestionamiento de la naturaleza jurídica del acto demandado, dado que el mismo no corresponde a un acto administrativo, pues no crea, modifica o niega derechos y por ese motivo se plantea en forma separada la excepción de “inexistencia del acto administrativo demandado”.

De lo anterior se deriva que la excepción de caducidad está llamada a prosperar, puesto que, ante la inexistencia del acto demandado, no habría posibilidad de contabilizar el término de los 4 meses. Aseveró que el acto demandado no es una nueva decisión que adopte la UAECD, sino que es una respuesta que emite al Registro de Instrumentos Públicos en la cual recoge unas posiciones jurídicas que ya se habían tomado desde el año 1989 en torno a la naturaleza jurídica netamente privada del conflicto que acá nos ocupa.

Es por esto que, con fundamento en esta manifestación que hace el ente distrital, consistente en simplemente dar a conocer una posición jurídica y dar una respuesta en relación con un predio u oficio de la entidad notarial y registral, no se puede considerar la existencia de una nueva decisión modificadora o negadora de derechos. Dijo que, independientemente de la naturaleza del acto acusado, lo cierto es que la decisión adoptada data ya desde el año 1988 y recogida también en otros pronunciamientos que obran en el expediente, y hacen patente que el paso del tiempo es incuestionable en este caso; por lo tanto, ha vencido el término que tenía el particular para pronunciarse y ejercer esta acción. Agregó que la decisión de fondo tomada por la entidad demandada fue decidida desde el año 1998 en atención a decisiones y actos administrativos y pronunciamientos anteriores al que aquí se demanda.

III.2. Falta de legitimación en la causa por pasiva En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, explicó que, si bien es cierto esa entidad expidió el oficio demandado, no hay una relación directa entre su actuación y el presunto daño causado. Aseveró que el presente conflicto es entre particulares, iniciado desde el año 1998 o 1999 y en relación con la titulación de un predio, por lo que ella no es la causante del presunto daño, ya que no está decidiendo sobre la titularidad del derecho de dominio en cuestión. Aseguró que es la autoridad judicial en otra jurisdicción y en otro proceso diferente donde se debe resolver la controversia, ya que la misma deviene de un conflicto entre particulares.

Afirmó que es como resultado de ese conflicto que surge el daño que el particular dice haber sufrido y que sería objeto de la demanda, pero no el pronunciamiento de la UADEC, quien simplemente, en cumplimiento de la ley, no puede realizar dos registros catastrales respecto a un mismo predio ubicado en el mismo lugar y, por lo tanto, no se puede atender a la solicitud que desde el año 1985 viene realizando el particular, consistente en que se le inscriba su registro catastral.

IV.- TRASLADO DEL RECURSO La parte actora expresó que resulta asombroso que se manifieste que no existe acto administrativo, dado que la decisión demandada resuelve una situación jurídica, consistente en contestar una petición formulada por la Oficina de Registro con el fin de que se cumpla una resolución vigente. Por otro lado, afirmó que no existe un conflicto inter partes, dado que este hubiera sido resuelto en la jurisdicción civil.

Explicó que son dos matrículas, dos folios inmobiliarios diferentes, y si la apoderada de la UAECD se hubiera detenido a leer lo que expresa el folio de matrícula inmobiliaria, no estaría expresando esto. V.- CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA En virtud de lo previsto en el inciso final del numeral 6º del artículo 180 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem, corresponde al Despacho, en Sala Unitaria, resolver el asunto de la referencia.

2. ANÁLISIS DEL DESPACHO 5.2.1. Cuestión previa Como quiera que el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la UAECD parte del supuesto que la decisión demandada no es un acto administrativo susceptible de control judicial ante esta jurisdicción, y plantea la excepción de “inexistencia del acto demandado”, el Despacho se permite hacer un pronunciamiento en el ámbito de la apelación, en torno a lo manifestado por la parte recurrente.

Se destaca que, contra la decisión del tribunal de no declarar probada la excepción mixta de caducidad, la UAECD demandada desarrolló la denominada excepción previa de “inexistencia del acto administrativo”, la cual no fue objeto de pronunciamiento por parte del a quo, al considerar que se trataba de una excepción de fondo, y no previa, que debía resolverse en la sentencia. Luego, comoquiera que, contra lo expresado por el Tribunal, la parte recurrente no elevó argumento alguno, no es posible que en esta segunda instancia se estudie si la decisión demandada constituye o no un acto administrativo susceptible de control judicial ante esta Corporación. Para decirlo en otros términos, el recurrente simplemente insiste en que el acto demandado es inexistente, pero no explica la razón por la cual la decisión sobre el particular deba ser tomada en este momento, y no con la sentencia, que fue lo argumentado por el Tribunal al resolver sobre la respectiva excepción; lo que le impide a esta instancia asumir el conocimiento de este asunto en particular, pues la apelación debe contener las razones de disenso que tenga el recurrente con lo decidido en la primera instancia, y en el caso presente no hay argumento alguno que permita afirmar que no está de acuerdo con que la decisión sobre la naturaleza del oficio demandado deba ser tomada en la sentencia respectiva.

De conformidad con los artículos 320 y 322 numeral 3 del Código General del Proceso, aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, el recurso de apelación tiene como objetivo controvertir uno o varios de los fundamentos de la decisión adoptada por el a quo. Es decir, por medio de la apelación el recurrente debe exponer razones de hecho y de derecho tendientes a controvertir los fundamentos de la decisión adoptada por el a quo, con el fin de que ésta sea revocada o modificada.

En este caso, el recurrente no expone un argumento tendiente a controvertir si la excepción que él denominó “inexistencia del acto acusado” es previa, mixta o de fondo; por el contrario, plantea una discusión sobre la cual el a quo ha indicado que decidirá en la sentencia, consistente en que el acto objeto de control judicial no constituye un acto administrativo.

Ahora bien, en el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la decisión por medio de la cual el tribunal negó la prosperidad de la excepción de caducidad, esta se limitó a asegurar que el acto demandado no es una nueva decisión que adopte la UAECD, sino que es una respuesta que emite al Registro de Instrumentos Públicos en la cual recoge unas posiciones jurídicas que ya se habían tomado desde el año 1989.

Al respecto, se advierte que el recurrente no prueba en su recurso de apelación, cómo la decisión demandada se trata de una simple comunicación y no crea modifica o extingue una situación jurídica, pues contrario a lo manifestado por ella, se observa que el oficio objeto de debate judicial indica que “no es procedente incorporar el folio 050N-20106229” en la ficha catastral respectiva, toda vez que también existe la matrícula inmobiliaria nro. 479543, igualmente vigente, para el mismo predio georreferenciado, lo cual daría a entender que, en principio se crea una situación jurídica, consistente en la negativa de incorporación de un folio de matrícula inmobiliaria.

En consecuencia, deberá transcurrir el proceso, para que escuchadas las alegaciones de las partes y examinadas las pruebas en su integridad, se determine en sentencia definitiva si el oficio demandado constituye un verdadero acto administrativo, susceptible de control judicial ante esta jurisdicción. 5.2.2. Caducidad Según lo planteado por la UAECD tanto en la contestación a la demanda como en la apelación, constituye un presupuesto para resolver sobre la caducidad, definir si el Oficio 2013-EE44912, fechado el 23 de agosto de 2013 (demandado), es un acto administrativo susceptible de control judicial ante esta jurisdicción, dado que si no lo es, entiende que los verdaderos actos administrativos son decisiones anteriores que se han venido adoptando desde el año 1998, respecto de las cuales ya operó la caducidad.

Sobre el punto, el Despacho advierte que el oficio demandado no ha sido declarado inexistente, y constituye el objeto del presente proceso judicial según la pretensión del actor, por lo que la caducidad hay lugar a contarla desde la fecha en que aquél fue notificado o comunicado. En virtud de lo prescrito en literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el demandante contaba a partir del día siguiente a la notificación del Oficio 2013-EE44912 de 23 de agosto de 2013 para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este caso, la notificación del oficio en comento acaeció el 28 de agosto de 2013, según comunicación enviada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital al apoderado de las sociedades actoras, tal como se observa a folio 183 del expediente. Por lo tanto, las sociedades demandantes contaban desde el 29 de agosto de 2013 hasta el 29 de diciembre de 2013 para la interposición de la demanda.

Este término fue suspendido el día 22 de noviembre de 2013, fecha en la que se presentó el escrito de solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 32 Judicial ll para Asuntos Administrativos, tal y como se encuentra contenido en la constancia obrante a folio 59 del expediente, faltando un mes y ocho días para que operara la caducidad.

El día 20 de febrero de 2014, la Procuraduría emitió constancia en la que se declaró fallida la audiencia. A partir del día siguiente continúo el conteo del término de caducidad, el cual vencía el día 30 de marzo de 2014. Sin embargo, la demanda fue interpuesta el día 21 de febrero de 2014, por lo que la misma fue presentada en tiempo. Por lo anterior, no prospera el cargo planteado. 5.2.3.

Falta de legitimación en la causa por pasiva Esta Corporación[1] ha sostenido que “[…] la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona, como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.

En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.” Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material. Al respecto precisó: «i) La de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material que da cuenta de la participación o relación que tienen las personas naturales o jurídicas -sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demandada.[2]» (Negrillas originales) De igual forma, se ha señalado que el análisis de ese aspecto particular debe darse en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con el proceso -legitimación de hecho-, que estudiar el vínculo de uno de los sujetos en los supuestos que dieron lugar a la formulación de la demanda -legitimación material-.

Sobre este último asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado[3] se ha pronunciado en los siguientes términos: «La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, de tal suerte que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.

A su vez, la legitimación material es condición necesaria –aunque no suficiente- para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.» (Negrilla fuera de texto) 5.2.3.1.

Falta de legitimación en la causa por pasiva en el caso concreto En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, el recurrente explicó que, si bien es cierto esa entidad expidió el oficio demandado, no hay una relación directa entre su actuación y el presunto daño causado. Aseveró que el presente conflicto es entre particulares en relación con la titulación de un predio, por lo que la UAECD no es la causante del presunto daño, por cuanto no está decidiendo sobre la titularidad del derecho de dominio en cuestión. Al respecto, el Despacho advierte que, al margen de la existencia o no de un conflicto entre particulares, lo cierto es que en el caso concreto la entidad pública que expidió el oficio que se demanda en este proceso es la Unidad Administrativa Especial de Catastro de Bogotá, pues, en efecto, el Oficio 2013-EE44912 de 23 de agosto de 2013 fue expedido por la Subgerente de Información Física y Jurídica de dicha entidad, según se observa a folio 43 del expediente.

En este escenario, la entidad demandada es quien tiene la aptitud para ser llamada a pronunciarse sobre el derecho reclamado en este proceso, dado que fue quien expidió el oficio que aquí se cuestiona, independientemente de lo que deba decidir la jurisdicción sobre la argumentación de la defensa en su decisión de fondo. Por los motivos anteriores, el despacho confirmará la decisión adoptada en la audiencia inicial llevada a cabo el 24 de noviembre de 2015, por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones previas de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital de Bogotá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial llevada a cabo el 24 de noviembre de 2015, por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital de Bogotá.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 16 de mayo de 2019. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00438-01(47649). [2] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 28 de junio de 2019.

Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00397-01(57565). [3] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 10 de diciembre de 2018. Consejero Ponente: Martha Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00485-01(47697).