NIVELACIÓN SALARIAL CON EL TOPE MÁXIMO AUTORIZADO POR EL GOBIERNO NACIONAL POR RECATEGORIZACIÓN DE MUNICIPIO – No obligatoriedad / ESCALA SALARIAL DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES DENTRO DE LOS TOPES FIJADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL – Competencia / INCREMENTO SALARIAL AL ALCALDE, PERSONERO Y CONTRALOR MUNICIPAL / PRINCIPIO DE TRABAJO IGUAL, SALARIO IGUAL El hecho de que el municipio de Armenia haya ascendido de categoría no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, el gasto social.
Si bien es cierto que en el momento de presentación de la demanda había una diferencia entre el aumento salarial del alcalde, el personero, y el contralor respecto de los demás servidores del ente territorial, no por ello se puede ordenar un incremento del salario en favor del demandante, por cuanto: (i) no se han vulnerado los topes fijados por el Gobierno Nacional de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales;
(ii) el municipio de Armenia actuó dentro del marco legal que le ha sido conferido por la Constitución, y con respeto de los límites fijados en la Ley 617 de 2000; (iii) no se ha vulnerado el principio de «a trabajo igual, salario igual», pues los empleos respecto de los cuales se pretende la nivelación tienen diferentes requisitos y responsabilidades; y (iv) no se trata de disposiciones expedidas por una misma autoridad administrativa en las que de manera caprichosa se establezcan diferencias no justificadas, sino de normas expedidas una por el concejo municipal, y la otra, por la alcaldía, por lo que cada cual actuó dentro de los límites de sus competencias.
En este punto es necesario señalar que precisamente el concejo municipal dentro del debate democrático establece las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y concretamente fijan el que corresponde al alcalde, por lo que no son de recibo los argumentos expuestos por la parte demandante según los cuales los miembros de esa corporación se limitan a aprobar lo que la máxima autoridad del municipio les impone.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la no procedencia de la nivelación salarial automática de los servidores territoriales por ascenso de categoría de la entidad territorial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2019, radicación: 1136-19, C.P.: Sandra Ibarra Vélez.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 53 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 14 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 7 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 3 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 6 COSTAS PROCESALES – Rubros que las integran / CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo Esta Sección ha señalado que el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los ordinales 3.° y 4.º del artículo 366 del Código General del Proceso, y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8.º de la ley 1123 de 2007.
(…). En la sentencia de primera instancia se condenó en costas al demandante, por resultar vencido en el proceso, sin que para ello se deba acudir a argumentos de orden subjetivo como lo pretende el apoderado recurrente. De igual manera, se observa que el razonamiento realizado por el a quo para fijar la condena en costas fue objetivo y valorativo, toda vez que se encuentra dentro de los parámetros señalados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura 10554 de 2016 y en la sentencia de 7 de abril de 2016, proferida por la Subsección A dentro del proceso radicado bajo el número 15001-23-33- 000-2012-00162-01, número interno 4492 de 2013 FUENTE FORMAL: LEY 1153 DE 2007 – ARTÍCULO 28 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 366 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00288-01(3962-18) Actor: MISAEL BARRERO CORTÉS Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Nivelación Salarial-recategorización. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 19 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA. El señor Misael Barrero Cortés, actuando mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, demandó al Municipio de Armenia, en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.
Pretensiones. (i). Declarar la nulidad del Oficio DF-PTH-AJL 4234 de 27 de septiembre de 2016, por medio del cual la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional del Municipio de Armenia le negó el pago de la diferencia adeudada entre lo pagado por concepto de salario y lo que realmente ha debido devengar desde el año 2013, producto del reajuste salarial que debió efectuarse por la recategorización de la entidad territorial.
(ii). Declarar la nulidad de la Resolución núm. 1116 de 19 de diciembre de 2016, a través de la cual el Alcalde del Municipio de Armenia, al resolver el recurso de apelación, confirmó en todas y cada una de sus partes el anterior acto administrativo. (iii). Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada entre lo pagado por concepto de salario y lo que realmente ha debido devengar desde el año 2013, producto del mayor valor generado a causa del reajuste salarial que debió efectuarse por la recategorización de la entidad territorial, suma debidamente indexada con base en el índice de precios al consumidor.
(iv) Condenar a la entidad demandada a dar aplicación a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y al reconocimiento y pago de costas. 1.2. Fundamentos fácticos. Los siguientes son los fundamentos de hecho de las pretensiones: (i). El señor Misael Barrero Cortés presta sus servicios desde el 6 de agosto de 2012 en el Municipio de Armenia y en el momento de presentación de la demanda ocupaba el cargo de agente de tránsito, grado 1, del nivel técnico.
(ii). Por medio del Acuerdo 097 de 9 de octubre de 2012 el Concejo Municipal de Armenia determinó que de conformidad con las Leyes 617 de 2000[1] y 1551 de 2012[2] a partir del año 2013 el citado municipio pasaría ser de primera a categoría, lo cual implicó, entre otras cosas, que al alcalde, personero y contralor municipal se le reajustara su salario al límite máximo mensual, sin incluir a los demás empleados públicos del municipio.
(iii). El demandante indicó que a través del Decreto 140 de 2015 se efectuó una nivelación salarial de algunos cargos del nivel asistencial. Sin embargo, adujo que no se realizó con los máximos establecidos por el Gobierno Nacional. (iv). El 22 de septiembre de 2016, el demandante solicitó al Alcalde del Municipio de Armenia el reconocimiento de la diferencia adeudada entre lo pagado por concepto de salario y lo que ha debido devengar producto del reajuste salarial y prestacional como consecuencia de la recategorización de la entidad territorial, petición que fue negada mediante los actos administrativos, por considerar que se les ha venido respetado a los empleados los límites fijados por el Gobierno Nacional en materia de asignaciones salariales. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación. Como normas violadas se invocan las siguientes: Constitución Política, artículos 13, 53, 320 De orden legal: Ley 4 de 1992; Ley 617 de 2000; Decretos 1015 de 2013; 185 de 2014; 1096 de 2015; y, 226 de 2016. Al desarrollar el concepto de violación sostuvo que con fundamento en los principios de igualdad y de favorabilidad previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, es necesario que se le realice el ajuste a su salario como consecuencia de la recategorización que se produjo en el Municipio de Armenia desde el año 2013, el cual implicó que al alcalde, contralor y personero se les efectuara dicho incremento.
Indicó que con la recategorización surtida en el Municipio de Armenia, no solo se le debe aumentar el salario a las citadas autoridades administrativas, sino también a los demás funcionarios que se encuentran vinculados en el ente territorial, máxime cuando por medio de la Resolución 763 de 2015, la entidad demandada reconoció la necesidad de efectuar la nivelación salarial y que se concretó parcialmente en relación con los cargos del nivel asistencial, pero no respecto de la totalidad de la planta de personal del municipio.
Finalmente, adujo que la administración no puede excusarse en la inviabilidad presupuestal para realizar los pagos justos y concernientes a los empleados públicos de primera categoría, pues si bien el cambio no puede ser automático, ha transcurrido el suficiente tiempo para realizar los ajustes que correspondan.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El Municipio de Armenia[3], por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que los actos administrativos acusados, se encuentran amparados bajo las normas constitucionales y de orden municipal sin que exista lesión o daño de algún derecho Consideró que en los eventos en que un municipio ascienda de categoría, el Concejo Municipal puede aumentar las escalas salariales siempre y cuando se cuente con el respectivo presupuesto, esto es, que se garantice la sostenibilidad económica en el corto, mediano y largo plazo y, además, que dicho ajuste no vulnere los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional para los entes territoriales.
Refirió que, en aplicación de los principios de economía, eficacia y eficiencia del gasto público, el Municipio de Armenia ha venido realizando los incrementos salariales de los servidores públicos en concordancia con las políticas y metas del Gobierno Nacional y en especial el comportamiento de los ingresos corrientes de libre destinación del municipio.
Al respecto, anotó que se han aplicado los límites máximos en los gastos de funcionamiento señalados en el artículo 6 de la Ley 617 de 2000. Agregó que el presupuesto del ente territorial no está compuesto solamente de gastos de funcionamiento, dado que también están incluidos, entre otros aspectos, la deuda pública y los gastos de inversión correspondientes al programa de gobierno, por ende, no se puede pretender que solo se atiendan los gastos de personal.
Propuso como excepciones: (i) la improcedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso objeto de debate, dada la inexistencia legal de los requisitos que permiten su prosperidad; (ii) ausencia de ilegalidad del acto acusado en consideración a que la actuación de la administración se desarrolló con sujeción al ordenamiento jurídico y la constitución;
(iii) ausencia de causa efectiva legal para la exigibilidad del reajuste de la asignación mensual devengada por el demandante; (iv) imposibilidad presupuestal y financiera del Municipio de Armenia para fijar a los empleados públicos una asignación mensual conforme al tope máximo fijado por el Gobierno Nacional; (v) cobro de lo no debido; (vi) inexistencia de la obligación salarial y prestacional reclamada por parte de la demandante;
(vii) buena fe; (viii) prescripción y (ix) la innominada. 3. AUDIENCIA INICIAL[4]. En la audiencia inicial desarrollada el 5 de diciembre de 2017, se realizó el saneamiento del proceso y se resolvieron las excepciones de la siguiente manera: «Verificada la contestación de la demanda se encontró que la parte demandada propuso solamente excepciones de mérito, las mismas serán resueltas cuando se decida el fondo del asunto».
En la fijación del litigio se planteó el siguiente problema jurídico: «¿Vulneran los actos administrativos demandados el principio de igualdad y las normas superiores invocadas, al no reajustar la asignación salarial del demandante al límite máximo fijado por el Gobierno Nacional para los empleados públicos del orden territorial de primera categoría, como consecuencia de la recategorización del municipio, en aplicación de los mismos criterios que fueron tenidos en cuenta para el aumento del salario del Alcalde, Personero, y Contralor Municipal? En caso de que la respuesta anterior sea positiva, se debe establecer ¿si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales respecto de los emolumentos percibidos desde el año 2013 y el mayor valor que debió percibir como consecuencia del respectivo reajuste salarial?».
Finalmente, se prescindió de las audiencias de pruebas y de alegaciones y juzgamiento, y se ordenó la presentación de los alegatos de conclusión por escrito.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[5]. Mediante sentencia de 19 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Expresó que conforme el límite máximo de salarios de los empleados públicos que expide el Presidente de la República año a año, el Concejo Municipal debe determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos, y el Alcalde a su vez tiene la facultad de fijar los emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, sin que pueda crear obligaciones que excedan el monto fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado, criterio que se cumplió en el caso sub examine toda vez que los incrementos autorizados no fueron inferiores al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior, ni excedieron el tope autorizado por el Gobierno Nacional.
En relación con el derecho a la igualdad, encontró que no es posible equiparar el cargo del demandante con los empleos beneficiados con la nivelación por el máximo fijado por el Gobierno Nacional porque no pertenecen al mismo nivel, y las funciones de los cargos son claramente disímiles a las del demandante, las cuales, por demás, no se acreditaron en el expediente, pues no se aportó elemento alguno frente a los requisitos y funciones del cargo por él desempeñado.
Finalmente, condenó en costas al demandante por resultar vencido en el proceso.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN. El señor Misael Barrero Cortés[6], mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar parcialmente la sentencia del 19 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, con base en los siguientes argumentos. Consideró que el Tribunal interpretó de manera errónea las pretensiones de la demanda, dado que las mismas no están encaminadas a equiparar las funciones entre unos y otros empleados, sino en valorar el impacto positivo del ascenso de categoría del ente territorial, concretamente, en lo que se refiere al aumento salarial, pues mientras que a los altos funcionarios de la administración se les viene remunerando desde el año 2013 una suma de dinero mayor a la que venían percibiendo, a los demás empleados hasta la fecha no se les ha efectuado reajuste alguno. Indicó que no es procedente realizar un test de igualdad en la medida que no se está ante una relación entre iguales, toda vez que es evidente que el alcalde, personero y contralor desempeñan funciones que distan del resto de los empleados públicos, y, por tanto, debe entonces por principio de favorabilidad aplicar el “Test de Razonabilidad” al ostentar una relación de carácter horizontal y por la posible existencia de un derecho violado.
Explicó que la desigualdad no se advierte del contenido de los decretos mediante los cuales se han fijado los límites máximos salariales, sino en el trato inequitativo a través del cual el Alcalde del Municipio de Armenia desbordó las facultades que le han sido conferidas en la Constitución y la Ley para fijar los salarios, en tanto que se favoreció, incluso, las asignaciones del Personero y del Contralor.
Adicionalmente, expresó que existen algunos cargos correspondientes al nivel técnico, que se han beneficiado con el incremento propio de la reclasificación con posterioridad a la presentación de la demanda, lo cual denota la desigualdad. Adujo que no es procedente la condena en costas, dado que el ente territorial demandado no incurrió en gasto alguno para que asistiera al proceso porque el municipio cuenta con un departamento de defensa jurídica.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. La parte demandante[7] reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandada no presentó alegatos de conclusión en esta instancia.
7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[9] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, el señor Misael Barrero Cortes es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por el apelante. 2.
Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, le corresponde a la Sala determinar ¿si en virtud del principio de favorabilidad y el derecho a la igualdad y con ocasión de la reclasificación del municipio de Armenia realizada en el año 2013, el demandante tiene derecho al reajuste del salario con el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional para los empleados del orden territorial de primera categoría? Asimismo, se deberá determinar ¿si era procedente la condena en costas al demandante en primera instancia? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) competencia para fijar los salarios de los empleados públicos;
(ii) el derecho a la igualdad; (iii) el principio de favorabilidad, y (iv) análisis del caso en concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial. 3.1. Competencia para fijar los salarios de los empleados públicos. En el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política se señaló que le corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Posteriormente, en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política se estableció que el presidente de la República debe «crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales».
En ese sentido, se fijó una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la determinación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. El marco general al que se hizo referencia se concretó en la Ley 4 de 1992, y dentro de los criterios que le fueron establecidos por el legislador al ejecutivo, se indicó que este debería señalar el límite máximo salarial de los servidores del nivel territorial (parágrafo del artículo 12, Ley 4 de 1992).
Ahora bien, en la Constitución también se le atribuyeron competencias en la materia a los entes territoriales, tanto del nivel departamental como del municipal. En lo que corresponde a este último, debe tenerse en cuenta que en el numeral 6 del artículo 313 se les asignó a los concejos la función de determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.
Por su parte, en el numeral 7 del artículo 315 se señaló que les corresponde a los alcaldes crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. De acuerdo con lo anterior se concluye que la facultad constitucional conferida a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial, y, así mismo, la competencia que le corresponde a los alcaldes para la fijación de los emolumentos debe respetar esos mismos límites.
Adicionalmente, de acuerdo con el texto del artículo 3 de la Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
En el artículo 6 de dicha norma se estableció que el valor máximo de los gastos de funcionamiento de los municipios de primera categoría no puede superar el 65% de los ingresos corrientes de libre destinación. Luego, en el momento de analizar la posibilidad de realizar incrementos salariales, el alcalde debía tener en cuenta esos límites fijados por el legislador y no se podían desconocer los principios presupuestales contenidos en el artículo 12 del Decreto 111 de 1996. 3.2.
El derecho a la igualdad. El derecho a la igualdad está consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, según el cual «Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica».
La Corte Constitucional ha precisado que la igualdad se concibe como un principio y un derecho. Un principio dispuesto en el preámbulo y en el artículo 1º que implica su obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y un derecho subjetivo que se materializa en los deberes de abstención como la prohibición de la discriminación y en obligaciones de acción tales como la consagración de tratos favorables para grupos en circunstancias de debilidad manifiesta.
En consecuencia, la correcta aplicación del derecho a la igualdad no solo supone la igualdad de trato respecto de los privilegios, oportunidades y cargas entre los iguales, sino también el tratamiento desigual entre supuestos disímiles[10]. También ha precisado la Corte, que el análisis del derecho a la igualdad parte de una concepción relacional que se construye en las situaciones concretas, de tal suerte que el intérprete tiene que definir y aplicar tres etapas: (i).
Debe establecer cuál es el criterio de comparación porque antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes, en primer lugar, debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se realiza un parangón entre sujetos de la misma naturaleza. (ii). Debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y, (iii).
Debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual. El principio de igualdad constituye también un límite al ejercicio de las facultades administrativas y en ese orden de ideas, doctrina y jurisprudencia insisten en que lo esencial para que el trato discriminatorio sea considerado transgresor del ordenamiento jurídico, es que carezca de justificación, o que dicha justificación, en caso de que exista, no sea ni objetiva ni razonable, pues se parte de la base de que no todo trato desigualitario necesariamente contraviene el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, es preciso conocer de manera clara y expresa las circunstancias que serán objeto de cotejo en el test de igualdad para así adelantar en debida forma su estudio y poder determinar, a través de la valoración pertinente de los hechos comparativamente traídos al proceso, si en efecto le fueron afectados los derechos al demandante y si le asiste razón para equiparar o no su situación al alcalde, contralor y personero del municipio de Armenia como lo pretende en su demanda. 3.3.
El principio de favorabilidad. Esta sala encuentra necesario recordar en qué consiste el principio de favorabilidad dado que la parte demandante lo invocó como fundamento de sus pretensiones: De acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política, este principio es de aplicación para los casos en los cuales exista duda respecto del alcance o interpretación de las fuentes formales del derecho.
Esto es, no se trata de una fórmula general que se puede invocar cada vez que exista una situación abstracta en la que se pueda beneficiar a los trabajadores, sino que su intervención opera exclusivamente en el supuesto de hecho concreto de duda en la interpretación o alcance de las fuentes formales del derecho. El mismo tiene diferentes dimensiones: por una parte, la favorabilidad en sentido estricto que se presenta cuando la duda surge sobre la aplicación de dos o más normas entendidas estas como un enunciado hipotético al cual se enlaza una determinada consecuencia jurídica, y se requiere que se presenten las siguientes características: se debe tratar de disposiciones que sean válidas y estén en vigor; adicionalmente deben regular la misma situación fáctica, y, al emplearse, debe respetarse el principio de la inescindibilidad o conglobamento[11].
Junto con este principio se encuentra el denominado in dubio pro operario que se presenta en los eventos en los que frente a una misma norma laboral surgen varias interpretaciones sensatas y que da lugar a que se acoja aquella que más le favorezca al trabajador[12]. En relación con el mismo, la Corte Suprema de Justicia ha afirmado que tiene las siguientes particularidades: solo hay lugar a recurrir a él en aquellos eventos en los que nace en el juez una duda en la interpretación, es decir, así la norma permita otras interpretaciones no es obligatorio su empleo si para el conductor del proceso no hay ninguna inquietud.
Adicionalmente, los jueces no están obligados en todos los casos a acoger como correctas las interpretaciones que de las normas propongan las partes, tanto demandante como demandado, y, por último, no se hace extensivo a los casos en que al juzgador pueda surgirle incertidumbre respecto de la valoración de una prueba, pues las mismas se aprecian de acuerdo con el criterio de la sana crítica[13]. 4.
Análisis del caso concreto. Como motivo de censura el señor Misael Barrero Cortés reiteró su pretensión de reconocimiento y pago de la diferencia salarial causada como consecuencia de la recategorización en la entidad territorial. Afirma el apelante que el a quo interpretó de manera errónea la demanda, por cuanto no se está cuestionando la diferencia de funciones entre algunos de sus empleados, sino el impacto positivo que debió presentarse como consecuencia del ascenso de categoría del Municipio de Armenia.
Por tanto, indicó que en aplicación de los principios de igualdad y favorabilidad le asiste el derecho a la nivelación salarial solicitada. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Quindío en la sentencia apelada consideró que ello no es viable por cuanto: (i) el Concejo Municipal de Armenia puede aumentar las escalas salariales siempre y cuando se garantice la sostenibilidad financiera del municipio y (ii) indicó que no por el hecho de incrementar el salario del alcalde, personero y contralor se debe nivelar el de los demás empleados.
Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio obrante del proceso, cuya presunción de autenticidad no fue objetada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos: 4.1. Hechos demostrados. a) Recategorización del municipio de Armenia: Mediante el Decreto 097 de 2012 el Alcalde del Municipio de Armenia clasificó dicho ente territorial para la vigencia fiscal del año 2013 en categoría primera; en virtud de lo anterior, el Concejo municipal fijó el salario de las autoridades administrativas, durante el periodo de los años 2013 a 2017.
(b) Vinculación del demandante De acuerdo con la certificación expedida por la Directora del Departamento de Fortalecimiento Institucional del Municipio de Armenia que obra a folio 28 del expediente, se estableció que el señor Misael Barrero Cortés presta sus servicios desde el 6 de agosto de 2012 en el cargo de Agente de Tránsito, Código 340, Grado 01; y también los salarios reconocidos durante las vigencias 2013 a 2016. c) Solicitud de nivelación salarial: El 22 de septiembre de 2016, el demandante le solicitó al Alcalde del Municipio de Armenia el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada entre lo pagado por concepto de salario y lo realmente adeudado desde el año 2013, como consecuencia del reajuste salarial que se debió efectuar por la recategorización de la entidad territorial. c) Actos demandados: Mediante el Oficio DF-PTH-AJL 4234 de 27 de septiembre de 2016, la Directora del Departamento de Fortalecimiento Institucional del Municipio de Armenia se opuso a tal pretensión, por considerar que cuando se cambia de categoría el municipio, el incremento salarial no es automático, en razón a que ello procede una vez el Concejo Municipal expida el correspondiente Acuerdo.
A través de la Resolución 1116 de 19 de diciembre de 2016, expedida por el Alcalde del Municipio de Armenia se confirmó el anterior acto administrativo, por considerar que se le ha respetado al demandante el poder adquisitivo del salario desde el momento mismo en que fue vinculado. Textualmente se consideró: «Teniendo en cuenta los anteriores principios de economía eficacia y del gasto público, el incremento salarial que ha realizado el MUNICIPIO DE ARMENIA ha respetado los derechos de los funcionarios públicos con respecto al salario fijado para los años, 2013 a 2016, toda vez que se han respetado los límites fijados por el Gobierno Nacional en materia de asignaciones salariales, incluido lógicamente al reclamante, incrementos que no podían exceder el renglón fijado por el Concejo Municipal en el respectivo presupuesto, pues esto obedece, al análisis y programación presupuestal que permite establecer los lineamientos, instrumentos y procedimientos para la elaboración, presentación y estudio del presupuesto de la entidad territorial.
Es decir, una política presupuestal, con el propósito fundamental de concluir las decisiones presupuestales de forma estratégica, considerando así las necesidades prioritarias para el municipio, que permiten la generación de procesos de sostenibilidad financiera y fiscal, de conformidad con lo preceptuado en la Ley 617 de 2000. En consecuencia, pretender un incremento salarial al peticionario, cuando se le ha respectado el poder adquisitivo del salario desde el momento en que fue vinculado, realizando los reajustes anuales establecidos por Ley, y pretender que se acceda a un nuevo aumento salarial, sobrepasaría el límite que ha fijado el Concejo Municipal y la escala fijada por el Gobierno Nacional para las entidades territoriales, conllevando a un gasto de recursos desproporcionado del erario público, que el Municipio de Armenia no podría soportar presupuestalmente, de acuerdo con los ingresos que percibe, máxime cuando este ente territorial también tiene que velar por la atención y satisfacción del bienestar social y material de la comunidad, que es la finalidad última del ente territorial». 2.
Análisis sustancial. Primer problema jurídico. ¿En virtud del principio de favorabilidad, del derecho a la igualdad y con ocasión de la reclasificación del municipio de Armenia realizada en el año 2013, el demandante tiene derecho al reajuste del salario con el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional para los empleados del orden territorial de primera categoría? (i).
Respecto al derecho a la igualdad, en el caso concreto se pretende que se realice un ejercicio de comparación entre disposiciones que expiden diferentes autoridades: por una parte, las que le corresponden al concejo municipal de Armenia dentro del ámbito de su competencia, y aquellas que se encuentran en cabeza del alcalde municipal. Esta sola circunstancia amerita ser tenida en cuenta en el momento de analizar los argumentos relacionados con la desigualdad, pues las consideraciones relevantes para expedir las disposiciones en las que se materializan las facultades relativas al régimen salarial varían, así como el impacto fiscal de las mismas.
Por otra parte, es preciso poner de presente que las normas no se refieren a una misma categoría de servidores públicos, sino que se trata de disposiciones salariales y prestacionales de cargos que tienen diferentes responsabilidades y requisitos, y por lo tanto, es posible que existan diferencias en el trato sin que esa sola circunstancia implique una vulneración del derecho a la igualdad.
Además, es necesario tener en cuenta que, tal como se puso de presente en la contestación de la demanda, el municipio de Armenia fijó el régimen salarial de acuerdo con lo establecido en el Decreto 111 de 1996, y que de acceder a las pretensiones se superarían los límites a los gastos de funcionamiento impuestos en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000.
Ahora bien, resulta imperioso analizar el contexto en el que fueron expedidas las disposiciones relativas al régimen salarial de los empleados del municipio de Armenia: Por medio del Decreto 97 de 2012 el alcalde del Municipio de Armenia decretó que para la vigencia fiscal del año 2013 se clasificaría dicho ente territorial en categoría primera; en virtud de lo anterior, el concejo municipal fijó el salario de las siguientes autoridades administrativas, durante los periodos de años 2013 a 2017, así: |Año |Acuerdo |Autoridad |Salario | | | |administrativa | | |2013 |12 de 2013 |Alcalde |$10.091.220 | | |21 de 2013 |Personero y |$10.091.220 | | | |contralor | | |2014 |03 de 2014 |Alcalde |$10.387.902 | | |06 de 2014 |Personero y |$10.387.902 | | | |contralor | | |2015 |045 de 2015 |Alcalde |$10.871.959 | | |046 de 2015 |Personero y |$10.871.959 | | | |contralor | | |2016 |059 de 2016 |Alcalde |$11.716.732 | | | |Personero y |$11.716.732 | | | |contralor | | |2017 |095 de 2017 |Alcalde |$12.507.612 | | | |Personero y | | | | |contralor | | | | | |$12.507.612 | Por su parte, el demandante[14] percibió la siguiente retribución: |Año |Salario |Aumento IPC |Salario que debió | | | |acumulado para el|recibir de acuerdo| | | |año |con el incremento | | | | |del IPC acumulado | | | | |en el año anterior| |2013 |$1.302.600 |1,94% | | |2014 |$1.340.900 |3,66% |$1.327.870 | |2015 |$1.407.900 |6,77% |$1.389.976 | |2016 |$1.531.400 |5,75% |$1.503.214 | Como se puede observar, el aumento realizado al salario del señor Misael Barrero Cortés estuvo por encima de la simple variación del índice de precios al consumidor.
Además, se advierte que el Municipio de Armenia respetó los límites establecidos por el Gobierno Nacional para los empleados del nivel técnico del orden territorial que para el año 2016 fue de $2.426.891[15]. Ahora bien, tal como lo ha precisado esta Corporación[16], el hecho de que el Municipio de Armenia haya ascendido de categoría no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, el gasto social.
Si bien es cierto que en el momento de presentación de la demanda había una diferencia entre el aumento salarial del alcalde, el personero, y el contralor respecto de los demás servidores del ente territorial, no por ello se puede ordenar un incremento del salario en favor del demandante, por cuanto: (i) no se han vulnerado los topes fijados por el Gobierno Nacional de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales;
(ii) el municipio de Armenia actuó dentro del marco legal que le ha sido conferido por la Constitución, y con respeto de los límites fijados en la Ley 617 de 2000; (iii) no se ha vulnerado el principio de «a trabajo igual, salario igual», pues los empleos respecto de los cuales se pretende la nivelación tienen diferentes requisitos y responsabilidades; y (iv) no se trata de disposiciones expedidas por una misma autoridad administrativa en las que de manera caprichosa se establezcan diferencias no justificadas, sino de normas expedidas una por el concejo municipal, y la otra, por la alcaldía, por lo que cada cual actuó dentro de los límites de sus competencias.
En este punto es necesario señalar que precisamente el concejo municipal dentro del debate democrático establece las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y concretamente fijan el que corresponde al alcalde, por lo que no son de recibo los argumentos expuestos por la parte demandante según los cuales los miembros de esa corporación se limitan a aprobar lo que la máxima autoridad del municipio les impone.
¿Era procedente la condena en costas a la demandante en primera instancia? Esta Sección[17] ha señalado que el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los ordinales 3.° y 4.º del artículo 366 del Código General del Proceso, y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8.º de la ley 1123 de 2007[18].
En materia, de lo contencioso administrativo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo 10554 de 2016 se fijó las agencias en derecho, de la siguiente manera: «PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V. En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.
(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V». Ahora bien, a raíz de la expedición del CPACA, en anteriores oportunidades y en materia de condena en costas, la Subsección A sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio.
Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla, o no. Sin embargo, a través de la sentencia de 7 de abril de 2016, la Subsección A[19] dentro del proceso radicado bajo el número 15001-23-33-000-2012-00162- 01, número interno 4492 de 2013, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), sino los aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.
Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En tal sentido, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código Procedimiento Civil», en armonía con lo anterior, el numeral 10 del artículo 365 del Código General del Proceso señala que la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: «[…] se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto […]».
En la sentencia de primera instancia se condenó en costas al demandante, por resultar vencido en el proceso, sin que para ello se deba acudir a argumentos de orden subjetivo como lo pretende el apoderado recurrente. De igual manera, se observa que el razonamiento realizado por el a quo para fijar la condena en costas fue objetivo y valorativo, toda vez que se encuentra dentro de los parámetros señalados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura 10554 de 2016 y en la sentencia de 7 de abril de 2016, proferida por la Subsección A dentro del proceso radicado bajo el número 15001-23-33-000-2012-00162-01, número interno 4492 de 2013[20].
Conclusión. De acuerdo con lo anterior, al demandante no le asiste el derecho a obtener la nivelación salarial que reclama, pues no hubo desconocimiento de los principios de favorabilidad e igualdad en los que se fundaron las pretensiones de la demanda. Por las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 19 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que negó las pretensiones de la demanda. 5.
Condena en costas de segunda instancia. En el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas al demandante, toda vez que, si bien no prosperaron los argumentos del recurso de apelación interpuesto, la entidad demandada no intervino en el trámite de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 19 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Misael Barrero Cortés contra el Municipio de Armenia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Nota: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] “(…)Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional (…)”. [2] “(…) Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios (…)”. [3] Folios 71 a 86 del cuaderno 2 del expediente [4] Folios 171 a 176 del cuaderno 2 del expediente. [5] Folios 135 a 144 [6] Folios 214 a 237 del cuaderno principal [7] Folios 358 a 363 del cuaderno principal del expediente. [8] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [9] «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia» [10] Corte Constitucional.
Sentencia C-862 de 2008. [11] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 15 de febrero de 2011, expediente 40.662, magistrado ponente: Carlos Ernesto Molina Monsalve. [12] Ibidem. [13] Ibidem. [14] Folios 28 y 29 del expediente. [15] Tal como consta en el Decreto 225 de 2016. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 1136-19, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 4136-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 20 de agosto de 2019, expediente 2552-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de agosto de 2019, expediente 1715-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de junio de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número de radicado: 13-001-23-33-000-2013-00100-01 (3515- 2015) [18] Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto” [19] Consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. [20] Consejero ponente William Hernández Gómez