11001-03-15-000-2020-02350-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02350-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4Auto2020-08-19

Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Ministerio De Salud Y Protección Social·Demandado: Resolución No. 00845 De 26 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido que la procedencia del control inmediato de legalidad asignado a esta Corporación pende en forma concurrente de tres clases de factores competenciales, a saber: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y; un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”. Por regla general, el análisis de estos presupuestos es realizado por las autoridades judiciales en la etapa primigenia de este trámite, al establecer si resulta o no posible avocar el conocimiento de la legalidad de los actos administrativos expedidos en el marco de los estados de excepción, regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política de 1991. Ahora bien, y aunque en principio se trata de un examen pormenorizado de los requisitos de procedencia, puede suceder que tras la expedición de la providencia de avocación del control inmediato de legalidad surjan situaciones que permitan al operador judicial reevaluar las determinaciones adoptadas sobre la viabilidad de una decisión de fondo en el asunto que se estudia, habida cuenta del incumplimiento de alguno de los presupuestos de habilitación para ello. En ese sentido, el derecho pretor creado por el Consejo de Estado acude a la declaratoria de improcedencia para hacer frente a las circunstancias que de manera sobreviniente demuestran que el escrutinio de la legalidad de las medidas generales concebidas por las autoridades administrativas no puede ser desarrollado desde la perspectiva de este mecanismo jurisdiccional especial, con el que se excepciona el principio rogatorio que orienta la actividad judicial puesta en marcha por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…). En forma unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”. A la luz de la normativa propia del Control Inmediato de Legalidad, el Despacho procede a analizar con mayor escrutinio los factores de procedencia. (…). [E]n lo que corresponde al examen de los requisitos de forma del acto administrativo objeto de control, se observa la competencia y la motivación del acto, así como sus requisitos formales propiamente dichos. De ellos, en el estadio para avocar se hace un análisis formal y a priori, propio de las etapas iniciales del proceso y otorga la viabilidad para permitir el acceso a la administración de justicia, dentro del Control Inmediato de Legalidad, pero ello no obsta para que con mayores elementos de juicio, luego se analice a profundidad aquellos controles o factores que permiten adoptar la decisión de declaratoria de encontrarse ajustado o no ajustado a derecho. Dos aspectos medulares, considera el Despacho deben retomarse del auto que avocó el conocimiento de este vocativo, a saber: (i) que la resolución 00845 de 2020 sí tuvo dentro de sus considerandos expresos al decreto 417 de 2020 y a los decretos legislativos 539 de 2020 y 491 de 2020, pero que en realidad su punto nodal de soporte fue la resolución 666 de 28 de abril de 2020, expedida por dicha cartera ministerial y (ii) que esta última se tuvo en cuenta, a fin de determinar si se enviaba el expediente a otro Despacho que conoce de la legalidad de aquella para su posible acumulación, encontrando que no era razonado ni acorde al derecho procesal adoptar dicha medida. (…). En este punto, el Despacho considera pertinente acotar que en el auto de avocación se explicó la razón por la cual el vocativo de la referencia no se enviaba para ser acumulado con aquel que se conoce en el Consejo de Estado, respecto de la legalidad de la resolución 666 de 28 de abril de 2020 al interior del expediente de radicado 11001-03-15-000-2020-01901-00, en conocimiento del Magistrado Ramiro Pazos Guerrero. (…). Se consideró que mientras el acto contenido en la resolución 666 de 24 de abril de 2020, es un acto administrativo general que irradia a todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, a todos los empleadores y trabajadores del sector público y privado, aprendices, cooperados de cooperativas o pre cooperativas de trabajo asociado, afiliados partícipes, entre otros, dentro del esquema de las medidas de bioseguridad que se deben adoptar para hacer frente al COVID-19, la resolución 845 de 2020, dentro del mismo ámbito de dichas medidas, incide en un conglomerado menos grande al tener como destinatarios a los servidores, contratistas y usuarios del Ministerio de Salud y Protección Social. (…). Pero el punto de inflexión que permite evidenciar la posibilidad del análisis de legalidad de la Resolución en cita, desde el medio del Control Inmediato de Legalidad, ya que la resolución 666 de 2020 adquiere una particular importancia en el asunto de marras, ya que como se desprende del contenido de la resolución 845 de 2020, objeto de este proceso judicial, ella constituye la norma marco de su expedición y es aquella la que sí deviene, en forma directa, del Decreto Legislativo 539 de 2020, mientras que la Resolución que se escruta es un acto derivado de la Resolución 666 de 2020.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen de competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El acto objeto de estudio se expidió con competenciaDentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. (…). Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso. (…). El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal. (…). [E]l asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la resolución No. 00845 de 26 de mayo de 2020, suscrita por el señor Fernando Ruíz Gómez, Ministro De Salud Y Protección Social. (…). [E]l Despacho observa que el referido acto administrativo, por medio del cual se adaptó e implementó al interior de la entidad el protocolo de bioseguridad para mitigar y controlar la expansión del Covid-19, fijado en la resolución 666 de 2020, en cuyo contenido se definió que mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria los servidores públicos, pasantes y contratistas seguirían desempeñando sus funciones bajo la modalidad de trabajo en casa, se establecieron las condiciones para su prestación, las responsabilidades a cargo de cada uno, teniendo en cuenta su rol dentro de la entidad, y las condiciones para el desarrollo del trabajo presencial en las sedes del Ministerio acorde con la situación actual. Por contera, se encuentra que el Ministro de Salud y Protección Social tiene la facultad de formular las políticas en los temas de su competencia y hacerles seguimiento, así como dirigir la administración del personal a su cargo, en ese sentido, se concluye que la resolución N°. 00845 de 26 de mayo de 2020, por medio de la cual se adaptaron e implementaron las medidas de bioseguridad al interior de la entidad para mitigar y controlar la propagación de la pandemia, se expidió en el marco competencial de la entidad y las atribuciones del señor ministro de Salud y Protección Social.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen de motivación del acto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El acto objeto de control no desarrolla decretos legislativosEl control de motivación o de causa que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad. (…). La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional, constitucional y administrativo contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad. De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder. (…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas. Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención del Despacho, en la resolución N°. 00845 de 26 de mayo de 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tiene como fin la adaptación y ejecución de las medidas de bioseguridad, fijadas en la Resolución 666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, y aunque menciona el decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020, expedido como desarrollo directo del decreto declaratorio de emergencia 417 de 17 de marzo de 2020 (…) lo cierto es que lo hace como invocación para dar soporte a la facultada de su norma marco, esto es, a la resolución 666 de 2020, pues (…) el contenido literal del decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020 (…) faculta al Ministro de Salud para expedir dicha norma administrativa marco. (…). [S]e evidencia que ese decreto legislativo tenía un fin específico y fue dar génesis, como en efecto, aconteció a la resolución 666 de 2020, que en últimas es el acto devenido en forma directa del decreto legislativo en cita y, claro, del declaratorio de emergencia 417 de 2020 y no la resolución 00845 que se analiza, porque ésta se deriva pero de aquel acto general (Resolución 666). Emerge entonces el primer punto de inflexión que da viabilidad a declarar la improcedencia, pero no por la razón esbozada por el interviniente como entidad autora del acto, esto es, el Ministerio de Salud y Protección Social, quien esgrimió que las medidas hacen parte de sus competencias ordinarias o regulares, pues si así fuera, no habría tenido necesidad de contar con la resolución 666 de 2020. (…). En la resolución 00845, se refirieron como antecedentes normativos los siguientes: (i) la resolución N°. 385 de 12 de marzo de 2020; (ii) el decreto legislativo N°. 539 de 13 de abril de 2020; (iii) la resolución 666 de 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, (iv) el decreto reglamentario 614 de 30 de abril de 2020, (v) el decreto ordinario 636 de 6 de mayo de 2020 y, (vi) la directiva presidencial 003 de 2020. (…). De esta manera, el Ministerio de Salud, por conducto del señor ministro, identificó las premisas normativas en que fincó las disposiciones plasmadas en la resolución N° 00845 de 26 de mayo de 2020, aplicándolas a los hechos experimentados con ocasión de la pandemia en el ejercicio de sus actividades administrativas como autoridad sanitaria a cargo de la vigilancia en materia de salud pública, en procura de dar continuidad a la prestación del servicio a su cargo y protegiendo, acorde con la actividad laboral que cada trabajador, contratista o pasante desempeña al interior de la entidad, su salud mediante la implementación de las medidas de bioseguridad tanto de quienes desempeñen su trabajo desde casa como de aquellos que deben acudir de forma presencial; estructurando así una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con lo real o fáctico, como dinámica que guía igualmente la motivación de los actos administrativos. (…). Así las cosas, para el Despacho resulta evidente que la resolución 00845 de 2020 se fundó en el ejercicio propio de las funciones del señor ministro de salud, pero derivadas de la necesaria implementación, al interior de su cartera, de la resolución 666 de 2020 y no en desarrollo de un decreto legislativo o del declaratorio del estado de excepción. (…). Por lo expuesto, en este estadio del proceso y ante una auscultación más profunda (…) el Despacho encuentra que no se cumple el requisito de motivación y causa que permita abordar el estudio de la resolución 00845 de 26 de mayo de 2020, desde el vocativo del Control Inmediato de Legalidad, por lo que se impone declarar su improcedencia.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los factores de competencia en el control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001 - 03-15-000-2020-00944-00 (CIL). Acerca de la improcedencia en el control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 19 de mayo de 2020, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 11001-03-15-000-2020-01013-00. En cuanto al control inmediato de legalidad de un acto administrativo expedido con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia social y económica, por falta de motivación o de causa que denotan su improcedencia, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Ramiro Pazos Guerrero, Rad. 11001-03-15-000-2020-01128-00. En lo relacionado a los elementos esenciales de los actos administrativos para su eficacia y capacidad de producir efectos jurídicos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, radicación 11001-03-25-000-2016-01017-00. En cuanto a la declaratoria de improcedencia por parte de otras Salas Especiales de Decisión, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de junio de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-01012-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 30 de junio 2020, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Rad. 11001-03-15-000-2020-01855-00. Sobre la competencia de la autoridad que expide el acto, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. De la incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo como causal de anulación, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. De las potestades otorgadas a la administración pública en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 9 de diciembre de 2019, M.P. William Hernández Gómez, Rad. 11001-03-25-000-2015-01089-00. De la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de octubre de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 8 de octubre de 2014, M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad.11001-03-28-000-2013-00060-00.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia / ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos esenciales [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido que la procedencia del control inmediato de legalidad asignado a esta Corporación pende en forma concurrente de tres clases de factores competenciales, a saber: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y; un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Por regla general, el análisis de estos presupuestos es realizado por las autoridades judiciales en la etapa primigenia de este trámite, al establecer si resulta o no posible avocar el conocimiento de la legalidad de los actos administrativos expedidos en el marco de los estados de excepción, regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política de 1991.

Ahora bien, y aunque en principio se trata de un examen pormenorizado de los requisitos de procedencia, puede suceder que tras la expedición de la providencia de avocación del control inmediato de legalidad surjan situaciones que permitan al operador judicial reevaluar las determinaciones adoptadas sobre la viabilidad de una decisión de fondo en el asunto que se estudia, habida cuenta del incumplimiento de alguno de los presupuestos de habilitación para ello.

En ese sentido, el derecho pretor creado por el Consejo de Estado acude a la declaratoria de improcedencia para hacer frente a las circunstancias que de manera sobreviniente demuestran que el escrutinio de la legalidad de las medidas generales concebidas por las autoridades administrativas no puede ser desarrollado desde la perspectiva de este mecanismo jurisdiccional especial, con el que se excepciona el principio rogatorio que orienta la actividad judicial puesta en marcha por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(…). En forma unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”.

A la luz de la normativa propia del Control Inmediato de Legalidad, el Despacho procede a analizar con mayor escrutinio los factores de procedencia. (…). [E]n lo que corresponde al examen de los requisitos de forma del acto administrativo objeto de control, se observa la competencia y la motivación del acto, así como sus requisitos formales propiamente dichos.

De ellos, en el estadio para avocar se hace un análisis formal y a priori, propio de las etapas iniciales del proceso y otorga la viabilidad para permitir el acceso a la administración de justicia, dentro del Control Inmediato de Legalidad, pero ello no obsta para que con mayores elementos de juicio, luego se analice a profundidad aquellos controles o factores que permiten adoptar la decisión de declaratoria de encontrarse ajustado o no ajustado a derecho.

Dos aspectos medulares, considera el Despacho deben retomarse del auto que avocó el conocimiento de este vocativo, a saber: (i) que la resolución 00845 de 2020 sí tuvo dentro de sus considerandos expresos al decreto 417 de 2020 y a los decretos legislativos 539 de 2020 y 491 de 2020, pero que en realidad su punto nodal de soporte fue la resolución 666 de 28 de abril de 2020, expedida por dicha cartera ministerial y (ii) que esta última se tuvo en cuenta, a fin de determinar si se enviaba el expediente a otro Despacho que conoce de la legalidad de aquella para su posible acumulación, encontrando que no era razonado ni acorde al derecho procesal adoptar dicha medida.

(…). En este punto, el Despacho considera pertinente acotar que en el auto de avocación se explicó la razón por la cual el vocativo de la referencia no se enviaba para ser acumulado con aquel que se conoce en el Consejo de Estado, respecto de la legalidad de la resolución 666 de 28 de abril de 2020 al interior del expediente de radicado 11001-03-15-000-2020-01901-00, en conocimiento del Magistrado Ramiro Pazos Guerrero.

(…). Se consideró que mientras el acto contenido en la resolución 666 de 24 de abril de 2020, es un acto administrativo general que irradia a todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, a todos los empleadores y trabajadores del sector público y privado, aprendices, cooperados de cooperativas o pre cooperativas de trabajo asociado, afiliados partícipes, entre otros, dentro del esquema de las medidas de bioseguridad que se deben adoptar para hacer frente al COVID-19, la resolución 845 de 2020, dentro del mismo ámbito de dichas medidas, incide en un conglomerado menos grande al tener como destinatarios a los servidores, contratistas y usuarios del Ministerio de Salud y Protección Social.

(…). Pero el punto de inflexión que permite evidenciar la posibilidad del análisis de legalidad de la Resolución en cita, desde el medio del Control Inmediato de Legalidad, ya que la resolución 666 de 2020 adquiere una particular importancia en el asunto de marras, ya que como se desprende del contenido de la resolución 845 de 2020, objeto de este proceso judicial, ella constituye la norma marco de su expedición y es aquella la que sí deviene, en forma directa, del Decreto Legislativo 539 de 2020, mientras que la Resolución que se escruta es un acto derivado de la Resolución 666 de 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto objeto de estudio se expidió con competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. (…).

(…). El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal. (…). [E]l asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la resolución No. 00845 de 26 de mayo de 2020, suscrita por el señor Fernando Ruíz Gómez, Ministro De Salud Y Protección Social.

(…). [E]l Despacho observa que el referido acto administrativo, por medio del cual se adaptó e implementó al interior de la entidad el protocolo de bioseguridad para mitigar y controlar la expansión del Covid-19, fijado en la resolución 666 de 2020, en cuyo contenido se definió que mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria los servidores públicos, pasantes y contratistas seguirían desempeñando sus funciones bajo la modalidad de trabajo en casa, se establecieron las condiciones para su prestación, las responsabilidades a cargo de cada uno, teniendo en cuenta su rol dentro de la entidad, y las condiciones para el desarrollo del trabajo presencial en las sedes del Ministerio acorde con la situación actual.

Por contera, se encuentra que el Ministro de Salud y Protección Social tiene la facultad de formular las políticas en los temas de su competencia y hacerles seguimiento, así como dirigir la administración del personal a su cargo, en ese sentido, se concluye que la resolución N°. 00845 de 26 de mayo de 2020, por medio de la cual se adaptaron e implementaron las medidas de bioseguridad al interior de la entidad para mitigar y controlar la propagación de la pandemia, se expidió en el marco competencial de la entidad y las atribuciones del señor ministro de Salud y Protección Social.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de motivación del acto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto objeto de control no desarrolla decretos legislativos El control de motivación o de causa que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad. (…). La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional, constitucional y administrativo contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad.

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder. (…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención del Despacho, en la resolución N°. 00845 de 26 de mayo de 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tiene como fin la adaptación y ejecución de las medidas de bioseguridad, fijadas en la Resolución 666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, y aunque menciona el decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020, expedido como desarrollo directo del decreto declaratorio de emergencia 417 de 17 de marzo de 2020 (…) lo cierto es que lo hace como invocación para dar soporte a la facultada de su norma marco, esto es, a la resolución 666 de 2020, pues (…) el contenido literal del decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020 (…) faculta al Ministro de Salud para expedir dicha norma administrativa marco.

(…). [S]e evidencia que ese decreto legislativo tenía un fin específico y fue dar génesis, como en efecto, aconteció a la resolución 666 de 2020, que en últimas es el acto devenido en forma directa del decreto legislativo en cita y, claro, del declaratorio de emergencia 417 de 2020 y no la resolución 00845 que se analiza, porque ésta se deriva pero de aquel acto general (Resolución 666).

Emerge entonces el primer punto de inflexión que da viabilidad a declarar la improcedencia, pero no por la razón esbozada por el interviniente como entidad autora del acto, esto es, el Ministerio de Salud y Protección Social, quien esgrimió que las medidas hacen parte de sus competencias ordinarias o regulares, pues si así fuera, no habría tenido necesidad de contar con la resolución 666 de 2020.

(…). En la resolución 00845, se refirieron como antecedentes normativos los siguientes: (i) la resolución N°. 385 de 12 de marzo de 2020; (ii) el decreto legislativo N°. 539 de 13 de abril de 2020; (iii) la resolución 666 de 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, (iv) el decreto reglamentario 614 de 30 de abril de 2020, (v) el decreto ordinario 636 de 6 de mayo de 2020 y, (vi) la directiva presidencial 003 de 2020.

(…). De esta manera, el Ministerio de Salud, por conducto del señor ministro, identificó las premisas normativas en que fincó las disposiciones plasmadas en la resolución N° 00845 de 26 de mayo de 2020, aplicándolas a los hechos experimentados con ocasión de la pandemia en el ejercicio de sus actividades administrativas como autoridad sanitaria a cargo de la vigilancia en materia de salud pública, en procura de dar continuidad a la prestación del servicio a su cargo y protegiendo, acorde con la actividad laboral que cada trabajador, contratista o pasante desempeña al interior de la entidad, su salud mediante la implementación de las medidas de bioseguridad tanto de quienes desempeñen su trabajo desde casa como de aquellos que deben acudir de forma presencial; estructurando así una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con lo real o fáctico, como dinámica que guía igualmente la motivación de los actos administrativos.

(…). Así las cosas, para el Despacho resulta evidente que la resolución 00845 de 2020 se fundó en el ejercicio propio de las funciones del señor ministro de salud, pero derivadas de la necesaria implementación, al interior de su cartera, de la resolución 666 de 2020 y no en desarrollo de un decreto legislativo o del declaratorio del estado de excepción. (…).

Por lo expuesto, en este estadio del proceso y ante una auscultación más profunda (…) el Despacho encuentra que no se cumple el requisito de motivación y causa que permita abordar el estudio de la resolución 00845 de 26 de mayo de 2020, desde el vocativo del Control Inmediato de Legalidad, por lo que se impone declarar su improcedencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los factores de competencia en el control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00 (CIL).

Acerca de la improcedencia en el control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 19 de mayo de 2020, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 11001-03-15-000-2020-01013- 00. En cuanto al control inmediato de legalidad de un acto administrativo expedido con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia social y económica, por falta de motivación o de causa que denotan su improcedencia, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Ramiro Pazos Guerrero, Rad. 11001-03-15-000-2020-01128- 00.

En lo relacionado a los elementos esenciales de los actos administrativos para su eficacia y capacidad de producir efectos jurídicos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, radicación 11001-03-25-000-2016-01017-00. En cuanto a la declaratoria de improcedencia por parte de otras Salas Especiales de Decisión, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de junio de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-01012-00;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 30 de junio 2020, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Rad. 11001-03-15-000-2020-01855-00. Sobre la competencia de la autoridad que expide el acto, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00.

De la incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo como causal de anulación, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. De las potestades otorgadas a la administración pública en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 9 de diciembre de 2019, M.P. William Hernández Gómez, Rad. 11001-03-25-000-2015- 01089-00.

De la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de octubre de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 8 de octubre de 2014, M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad.11001-03-28-000-2013-00060-00.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / RESOLUCIÓN 666 DE 2020 / DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 / DECRETO 614 DE 2020 / DECRETO ORDINARIO 636 DE 2020 / DIRECTIVA PRESIDENCIAL 003 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 / LEY 1444 DE 2011 / DECRETO 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 1.1.1.1 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.8.8.1.4.3 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02350-00 Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Declara la improcedencia del control inmediato de legalidad por derivarse de acto administrativo general AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Agotadas las etapas del trámite judicial descrito en el artículo 185[1] del CPACA, en armonía con el artículo 136 ibidem y la Ley 137 de 1994 (art. 20), correspondería proferir decisión de fondo respecto de la legalidad de la RESOLUCIÓN N°. 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, “Por medio de la cual se adaptan, e implementan en el Ministerio las medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del COVID-19 establecidas en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social”, de no ser porque el Despacho encuentra una razón impeditiva para continuar conociendo de este vocativo, bajo la égida del Control Inmediato de Legalidad.

ANTECEDENTES 1. Hechos El Despacho resume los hechos relevantes del presente control inmediato de legalidad: 1. La Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19)[2] como una Emergencia en Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII)[3], bajo ese criterio informó que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que puede llegar a ser leve, moderada o grave(…) [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[4]. 2.

Según dicho Organismo Mundial, una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005) como “un evento extraordinario (…) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[5]. De conformidad con ese concepto, se concluye que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada;

(ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y (iii) puede necesitar una acción internacional inmediata” [6]. 3. En todos los continentes se han determinado casos de Coronavirus (COVID-19), siendo el primero confirmado en Colombia el 6 de marzo de 2020[7]. 4. El 12 DE MARZO DE 2020, el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, expidió la RESOLUCIÓN N°. 385[8] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9ª de 1979, el Decreto 780 de 2016 y el artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la Organización Mundial de la Salud (OMS), quien desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII).

Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa. (Negrillas fuera de texto). (…)”. 1.1.5 Derivado de la declaratoria de emergencia contenida en el DECRETO N°. 417 de la presente anualidad, el 13 DE ABRIL DE 2020, el Gobierno Nacional expidió el DECRETO LEGISLATIVO N°. 539, “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”. 1.1.6.

En desarrollo de la Declaratoria del Estado de Emergencia, el señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA dictó el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, dirigido a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas.

En relación con la prestación de los servicios a cargo de las autoridades contempló: “Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

(…) Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma”[9].

(Negrillas fuera de texto) 1.1.7. Teniendo en cuenta la velocidad de propagación del virus y la ausencia de medidas farmacológicas, el Presidente de la República expidió los DECRETOS ORDINARIOS NÚMEROS 531, 593, 689 y 749, por medio de los cuales prolongó la medida de aislamiento preventivo. 1.1.8. El 24 DE ABRIL DE 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la RESOLUCIÓN N°. 666, “Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.”, en la que se dispuso entre otros, medidas y adaptaciones, que acorde con su actividad deben efectuar los trabajadores y contratistas de prestación de servicios y las obligaciones que al respecto contraen, dentro de las que están cumplir los protocolos de bioseguridad, reportar al empleador y contratante cualquier caso de contagio que se presente en su núcleo cercano, aunado a los lineamientos de auto cuidado y salud que deben atender. 1.1.7.

El 6 DE MAYO DE 2020, fue expedido el DECRETO ORDINARIO N°. 636, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, en el que se estableció que en las actividades del sector público en las que no sea indispensable la presencia física en la sede de trabajo, se desarrollará la labor bajo la modalidad de teletrabajo o trabajo en casa, prolongándose la medida de aislamiento preventivo. 1.1.8.

Mediante DECRETO N°. 637[10] DE 6 DE MAYO DE 2020, el Presidente de la República declaró una vez más el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, adoptando, mediante decretos legislativos, todas aquellas medidas necesarias para hacer frente a los efectos nocivos del coronavirus. 1.1.9. El 22 DE MAYO DE 2020, el Presidente de la República dio a conocer la DIRECTIVA PRESIDENCIAL N°. 03, en la que se fijaron los lineamientos para el trabajo en casa de los servidores públicos y contratistas en el marco del aislamiento inteligente y productivo. 1.1.10.

Por medio de la RESOLUCIÓN 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social cuyo objeto fue la adaptación e implementación del protocolo de bioseguridad al interior de la entidad, fijado en la RESOLUCIÓN 666 DE 24 DE ABRIL DE 2020, dicha cartera ministerial dispuso, entre otras, las medidas de trabajo en casa para los servidores públicos, pasantes y contratistas de prestación de servicios, las condiciones para su desempeño, las responsabilidades a cargo de cada uno y las condiciones para quienes deban acudir a prestar su labor de forma presencial. 1.1.11.

En cumplimiento de los mandatos contenidos en el artículo 136[11] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA–, mediante auto de 12 de junio de 2020, el Consejo de Estado avocó el conocimiento oficioso de la RESOLUCIÓN Nº. 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020 en aras de examinar su legalidad.

1.2. TEXTO DE LA RESOLUCIÒN ESCRUTADA “MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL RESOLUCIÓN NÚMERO 00845 DE 2020 Por medio de la cual se adoptan, adaptan e implementan en el Ministerio las medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del COVID-19, establecidas en la Resolución 666 del 24 de abril del 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, En ejercicio de sus facultades establecidas en el Decreto 4107 de 2011 y en desarrollo de la Resolución 666 de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, y,

CONSIDERANDO

Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social decretó la emergencia sanitaria, con el fin de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Que de conformidad con lo señalado en el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril del 2020, durante el término de la emergencia sanitaria, el Ministerio de Salud y Protección Social es la Entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y los sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del COVID-19, los cuales tienen carácter vinculante.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió, mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020, el Protocolo General de Bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del COVID-19, aplicable para todas las actividades económicas sociales y los sectores de la administración pública, con excepción del sector misional de la salud y sin perjuicio de las especificidades propias de los protocolos que se estimen pertinentes para cada sector.

Que dicha Resolución señala que las medidas aplican a los trabajadores y contratistas de prestación de servicios, señalando, igualmente, que cada sector, empresa o entidad deberá, con el apoyo de sus administradoras de riesgos laborales, efectuar las adaptaciones correspondientes a su actividad, definiendo las diferentes estrategias que garanticen el distanciamiento físico y adecuados procesos de higiene y protección en el trabajo.

Que dentro de las obligaciones para el empleador, previstas en dicho Acto Administrativo están: "3.1.1. Adoptar, adaptar e implementar las normas contenidas en esta resolución. 3.1.2. Capacitar a sus trabajadores y contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios o de obra las medidas indicadas en este protocolo. 3.1.3.

Implementar las acciones que permitan garantizar la continuidad de las actividades y la protección integral de los trabajadores, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios o de obra, y demás personas que estén presentes en las instalaciones o lugares de trabajo. 3.1.4. Adoptar medidas de control administrativo para la reducción de la exposición, tales como la flexibilización de turnos y horarios de trabajo, así como propiciar el trabajo remoto o trabajo en casa. 3.1.5.

Reportar a la EPS y a la ARL correspondiente los casos sospechosos y confirmados de COVID-19. 3.1.6. Incorporar en los canales oficiales de comunicación y puntos de atención establecidos la información relacionada con la prevención, propagación y atención del COVID-19 con el fin de darla a conocer a sus trabajadores, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios o de obra y comunidad en general. 3.1.7.

Apoyarse en la ARL en materia de identificación, valoración del riesgo y en conjunto con las EPS en lo relacionado con las actividades de promoción de la salud y prevención de la enfermedad. 3.1.8. Solicitar la asistencia y asesoría técnica de la ARL para verificar medidas y acciones adoptadas a sus diferentes actividades. 3.1.9. Proveer a los empleados los elementos de protección personal que deban utilizarse para el cumplimiento de las actividades laborales que desarrolle para el empleador. 3.1.10.

Promover ante sus trabajadores y contratistas, que tengan celulares inteligentes el uso de la aplicación CoronApp para registrar en ella su estado de salud ". Que dentro de las obligaciones establecidas para el servidor público o contratista se prevén: "a 2,1. Cumplir los protocolos de bioseguridad adoptados y adaptados por el empleador o contratante durante el tiempo que permanezca en las instalaciones de su empresa o lugar de trabajo y en el ejercicio de las labores que esta le designe. 3.2.2.

Reportar al empleador o contratante cualquier caso de contagio que se llegase a presentar en su lugar de trabajo o su familia, para que se adopten las medidas correspondientes. 3.2.3. Adoptar las medidas de cuidado de su salud y reportar al empleador o contratante las alteraciones de su estado de salud, especialmente relacionados con síntomas de enfermedad respiratoria y reportar en CoronApp." Que el Decreto 614 del 30 de abril del 2020 señaló que las canales oficiales de atención telefónica y móvil durante las emergencias sanitaras, son: i) la aplicación tecnológica oficial en el territorio nacional "CoronApp Colombia" (CoronApp), la cual permite a los habitantes del territorio nacional, de manera gratuita (zero rating), tener acceso a información actualizada y veraz sobre emergencias sanitarias, su evolución en el país y alertas de prevención, así como reportar, a través de terminales móviles, un autodiagnóstico de su estado de salud; y ii) la línea oficial de atención telefónica 192, que permite a los habitantes del territorio nacional tener acceso a información actualizada sobre emergencias sanitarias, su evolución en el país, así como reportar un autodiagnóstico de su estado de salud.

Que el Decreto 636 de 2020 por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, establece que durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria por causa de la pandemia del Coronavirus COVID-19, las entidades del sector público y privado procurarán que sus empleados o contratistas cuya presencia no sea indispensable en la sede de trabajo; desarrollen las funciones y obligaciones bajo las modalidades de teletrabajo, trabajo en casa u otras similares.

Que el Decreto Ley 1295 de 1994, mediante el cual se establece la organización y administración del Sistema General de Riesgos Laborales, establece en su artículo 22 los deberes de los trabajadores, así: "son deberes de los trabajadores: a. Procurar el cuidado integral de su salud; b. Suministrar información clara, veraz y completa sobre su estado de salud; c. Colaborar y velar por el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los empleados en este decreto; d. Cumplir las normas, reglamentos e instrucciones del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST de la empresa y asistir periódicamente a los programas de promoción y prevención adelantados por las Administradoras de Riesgos Laborales".

Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 242 de la Ley 1952 de 2019, constituye una falta disciplinaria y da lugar a la imposición de la sanción correspondiente "el incumplimiento de los deberes y prohibiciones, la incursión en las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y demás leyes".

Que en la presente Resolución se dictan las medidas para la adopción, adaptación e implementación en el Ministerio de Salud y Protección Social del Protocolo General de Bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en cumplimiento de la Resolución 666 de 24 de abril de 2020.

Que mediante la Directiva Presidencial No. 03 del 22 de mayo, se dan lineamientos para el trabajo en casa de los servidores públicos y contratistas en el marco del aislamiento inteligente y productivo, estableciendo que es necesario "priorizar e implementar el Trabajo en Casa con todos los servidores y contratistas de la entidad cuyas labores puedan ser desarrolladas por fuera de las Instalaciones físicas de las oficinas, mientras se encuentre vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social por causa del Coronavirus CO VID — 19, para lo cual resultan igualmente pertinentes las directrices impartidas mediante la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020".

Que adicionalmente dicha Directiva Presidencial del 22 de mayo, señala los porcentajes de ocupación de las entidades, exceptuando de los mismos a "las entidades que cumplan funciones o actividades estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID — 19, o para garantizar el funcionamiento de los servicios del Estado que deben prestarse de manera presencial'.

Que, en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

Articulo 1. Objeto. Adoptar, adaptar e implementar al interior del Ministerio de Salud y Protección Social, las medidas definidas en el Protocolo General de Bioseguridad y su anexo técnico, expedido por este Ministerio mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, orientadas a minimizar los factores que puedan generar la transmisión de la enfermedad por COVID-19 y garantizar la continuidad de la prestación del servicio.

Articulo 2. Ámbito de aplicación. La presente resolución aplica, en lo pertinente, a los servidores públicos, contratistas, pasantes, visitantes y otras personas que se encuentren en las sedes del Ministerio de Salud y Protección Social. Artículo 3. Trabajo en casa de los servidores públicos, pasantes y contratistas de prestación de servicios y de apoyo a la Gestión del Ministerio de Salud y Protección Social.

En el marco del Decreto Legislativo 491 de 2020 y de la Resolución 666 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento físico, por regla general y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los servidores públicos, pasantes y contratistas del Ministerio, continuarán desempeñando sus funciones o prestando sus servicios mediante la modalidad de trabajo en casa.

Los servidores públicos, pasantes y contratistas mayores de 60 años y/o que presenten morbilidades preexistentes identificadas como factores de riesgos para COVID-19 (tales como diabetes, enfermedad cardiovascular -hipertensión arterial-HTA, accidente cerebrovascular — ACV, VIII, cáncer, enfermedad pulmonar obstructiva crónica -EPOC-, hagan uso de corticoides o inmunosupresores, sufran de mal nutrición -obesidad y desnutrición-, entre otras), y las mujeres en estado de embarazo, continuarán desempeñando sus funciones o prestando sus servicios bajo la modalidad de trabajo en casa hasta tanto esté vigente la emergencia sanitaria declarada en la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo 1. Una vez superada la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, se impartirán las directrices para el retorno progresivo a las instalaciones de la Entidad por parte de los servidores públicos, pasantes y contratistas de prestación de servicios y de apoyo a la gestión. Parágrafo 2. Los jefes inmediatos y los supervisores contractuales, según corresponda, determinarán las funciones u obligaciones contractuales que por su naturaleza y en función de las necesidades del servicio, exijan la presencia física del servidor público, pasante o contratista en las sedes del Ministerio.

El no acatamiento de esta disposición, sin que medie justa causa, generará la comunicación inmediata por parte del jefe inmediato a la Oficina de Control Interno Disciplinario, quien adelantará las acciones a que haya a lugar para el caso de los servidores públicos, y frente a los contratistas el supervisor del contrato deberá enviar comunicación de manera inmediata al Grupo de Ejecución y Liquidación Contractual, para lo que corresponda.

Artículo 4. Condiciones para el trabajo en casa. Para continuar con el cumplimiento de las funciones y de las obligaciones contractuales por parte de los servidores públicos, pasantes y contratistas bajo la modalidad de trabajo en casa, se deberán cumplir los siguientes lineamientos: 1. Las Subdirecciones de la Secretaria General, en los temas de su competencia, tienen la responsabilidad de: - Suministrar las herramientas tecnológicas disponibles para el cumplimiento de las funciones y de sus actividades contractuales, de acuerdo con las directrices dispuestas en su momento en las diferentes circulares internas. - Continuar impartiendo las capacitaciones, de forma virtual, del Plan Institucional de Capacitación. - Adelantar las acciones de capacitación sobre las medidas adoptadas en el protocolo definido mediante la Resolución 666 de 2020 de este Ministerio, como mínimo en los temas señalados en el numeral 4.1.1 de su anexo. - Difundir información periódica respecto de la implementación de medidas de prevención (distancia física, correcto lavado de manos, cubrimiento de nariz y boca con el codo al toser o estornudar), uso adecuado de elementos de protección personal e identificación de síntomas (fiebre — temperatura superior a 38°-, tos seca y dificultad para respirar). - Buscar la asesoría y acompañamiento de la ARL y las EPS para atender las necesidades de salud mental de los servidores públicos o contratistas. - Adelantar acciones para fomentar los hábitos de vida saludable (hidratación frecuente, pausas activas, disminución del consumo de tabaco -como medida de prevención-). - Informar a la EPS y a la Secretaria de Salud, para lo de su competencia, una vez tenga conocimiento de que un servidor público, pasante o contratista presente síntomas de fiebre, tos, dificultad para respirar o un cuadro gripal, información que deberá manejar de manera confidencial. 2.

Los jefes inmediatos tienen la responsabilidad de: - Cumplir las metas y objetivos pactados para la dependencia en el acuerdo de gestión. - Hacer seguimiento y acompañamiento al cumplimiento de las evaluaciones del desempeño suscritos con los servidores públicos. - Respetar la jornada laboral de los servidores públicos, la cual de conformidad con lo señalado en el Decreto Ley 1042 de 1978, es máximo de 44 horas a la semana. - Realizar las coordinaciones necesarias, para que, en los casos en los cuales se requiera prestar los servicios en las instalaciones del Ministerio se cumplan las medidas de distanciamiento físico, mínimo 2 metros de distancia entre las personas. - Verificar que las funciones a desempeñar estén acordes con las del Manual de Funciones y con las evaluaciones del desempeño. - Mantener contacto permanente con los servidores públicos y pasantes que estén bajo su dirección y control, con el fin de verificar su estado de salud. 3.

Los supervisores de los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, tienen la responsabilidad de: - Cumplir las funciones propias de su condición de supervisor y en especial las relativas al seguimiento permanente al cumplimiento de las obligaciones y actividades pactadas. - Las actividades exigidas al contratista deben ser las pactadas en sus contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión. - Mantener contacto permanente con los contratistas que estén bajo su supervisión, con el fin de verificar su estado de salud y para apoyar en el cumplimiento de las actividades. - - En caso de requerirse, adelantar las solicitudes de modificación de las obligaciones, en el marco del objeto contractual pactado. 4.

Los servidores públicos, pasantes y contratistas de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, tienen la responsabilidad de: - Cumplir los compromisos concertados en las evaluaciones del desempeño y, para los contratistas, adelantar con oportunidad y calidad las obligaciones y actividades de los respectivos contratos. - Llevar a cabo todas las medidas necesarias para procurar su autocuidado, cumpliendo a cabalidad las medidas adoptadas para mitigar los riesgos generados por el COVID — 19. - Cumplir las medidas adoptadas en la presente Resolución y en el Protocolo General de Bioseguridad establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020. - Extremar las medidas de seguridad y dar cumplimiento al numeral 4.6 del anexo técnico del Protocolo General de Bioseguridad establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social, cuando el servidor público, pasante o contratista o conviva con una persona de alto riesgo. - Cumplir el protocolo de lavado de manos con una periodicidad mínima de 3 horas.

Durante el lavado, el contacto con el jabón, de acuerdo con los lineamientos de la OMS debe durar mínimo 20 segundos. Igualmente debe realizarse el lavado después de entrar en contacto con superficies que hayan podido ser contaminadas por otra persona (manijas, pasamanos, cerraduras, transporte), después de ir al baño, manipular dinero y antes y después de comer.

Artículo 5. Condiciones para el trabajo presencial. Para garantizar la continuidad en el cumplimiento presencial en las sedes del Ministerio, de las funciones, obligaciones y compromisos por parte de los servidores públicos, contratistas y pasantes del Ministerio, respectivamente, se imparten las siguientes directrices: Las Subdirecciones de la Secretaría General, en los temas de su competencia, además de las responsabilidades pertinentes señaladas para la prestación del servicio bajo la modalidad del trabajo en casa, deberán: 1.

Impartir las directrices y desarrollar el protocolo de limpieza permanente de las sedes y del mobiliario, en los términos establecidos en el anexo técnico de la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, así como verificar la efectiva dotación de elementos de protección individual y acompañar la capacitación al personal contratado para la prestación de servicios generales. 2.

Adoptar el protocolo señalado en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 para el ingreso y permanencia de los servidores públicos, pasantes, contratistas y visitantes a las sedes, para lo cual tendrán en cuenta los siguientes lineamientos: - El ingreso a las instalaciones de la Entidad por parte de servidores públicos, pasantes y contratistas se hará con el carné institucional y con los elementos de bioseguridad necesarios (tapabocas). - No se permitirá el ingreso y/o acompañamiento a las instalaciones de personas que presenten síntomas de gripa ni cuadros de temperatura mayor o igual a 38°C. - Solo se permitirá el ingreso de visitantes a las instalaciones de la Entidad, si se trata de personas que tengan programada alguna actividad institucional que no pueda adelantarse en forma virtual, previa autorización del servidor público que le haya convocado. - Para ingresar y permanecer en las instalaciones del Ministerio, los servidores públicos, pasantes, contratistas y visitantes, deberán contar con los elementos necesarios (tapabocas) para evitar la propagación del COVID - 19, lo cual será verificado por el personal de la empresa de vigilancia de la Entidad. - Durante el tiempo de permanencia en la Entidad, los servidores públicos, pasantes, contratistas y visitantes deberán lavarse las manos con suficiente agua y jabón, por al menos 20 segundos y repetir dicho procedimiento por lo menos cada 3 horas o antes si lo requiere y de acuerdo con las instrucciones señaladas en el protocolo establecido en la Resolución 666 de 2020 para el lavado de manos. - No saludar con besos, ni abrazos, ni dar la mano y evitar cualquier acción de contacto físico. - Con el ánimo de preservar medidas de autocuidado y distancia, los servidores públicos, pasantes, contratistas y visitantes durante su permanencia en la Entidad, deberán guardar una distancia de seguridad de al menos 2 metros.

Asimismo, se deberán seguir los lineamientos establecidos en el Protocolo de la Resolución 666 de 2020 para el distanciamiento físico, - Durante la permanencia en la Entidad se hará uso de la escalera, de manera preferencial; en todo caso, sólo se podrán utilizar los ascensores con máximo 4 personas en su interior. Adicionalmente, se reprogramarán las paradas de los mismos, con el objetivo de obtener un uso más racional de los mismos. - Se podrán utilizar áreas y/o espacios comunes, salas de juntas, comedores, baños, entre otros, siempre y cuando se garantice una distancia de seguridad de por lo menos 2 metros y utilizando todos los elementos de protección y autocuidado. - Tomar medidas locativas para favorecer la circulación y recambio de aire, tales como mantener las ventanas abiertas, en lo posible. - Por regla general, todos los documentos y expedientes se deberán manejar por medios digitales y a través del sistema Orfeo, La firma y traslado de los documentos que por su naturaleza se necesiten en medio físico será coordinada por el responsable del documento y podrá contar con el apoyo del Grupo de Gestión Documental, cuando se requiera. - La asesoría y asistencia técnica a las entidades del sector y la participación del Ministerio en otras instancias de coordinación institucional e interinstitucional, en lo posible, se hará mediante la utilización de herramientas tecnológicas. - Disponer en las instalaciones del Ministerio de canecas en todos los pisos, rotuladas debidamente con tapa y bolsa para residuos ordinarios para el desecho de tapabocas y guantes (siempre que sea necesario su recambio) e implementar los protocolos para su disposición final de acuerdo con los lineamientos técnicos establecidos en el numeral 3.6 de la Resolución 666, expedida por este Ministerio. - No se permitirá el uso de las áreas de gimnasio hasta tanto se declare superado el estado de emergencia sanitaria. - Para el uso de comedor, se deberá garantizar el distanciamiento físico de 2 metros entre los usuarios. - Verificar la adopción e implementación de la Resolución 666 de 2020 por parte de las empresas contratistas que prestan servicios de aseo, cafetería, mantenimiento y vigilancia en las instalaciones.

Artículo 6. Mecanismos de reporte de los servidores públicos, pasantes y contratistas. En atención a la necesidad de que el Ministerio disponga de las fuentes de datos oportunas y fidedignas que le permitan tomar las medidas administrativas necesarias para mitigar y controlar la pandemia del COVID-19 y garantizar el cumplimiento de su misión constitucional en las condiciones sanitarias actuales, se establecen los siguientes mecanismos de reporte aplicables a todos los servidores públicos, contratistas y pasantes: - Todos los servidores públicos, pasantes y contratistas que tengan celulares inteligentes deberán descargar, registrarse y usar la aplicación CoronApp -Colombia, conforme lo previsto en el artículo 5.1 de la Resolución 666 de 2020.

Realizar el reporte inmediato si se presentan síntomas de gripa, tos seca, fiebre mayor o igual a 38° C, dificultad respiratoria, entre otras, través de la dirección https://intranet.minsalud.gov.co/Ministeriosaludable/Actividades- ELS/PaginasiEncuesta-de-sintomas-Covid19.aspx u otro que se disponga. -Realizar el reporte inmediato a la dirección https://intranet.minsalud.gov.co/Ministeriosaludable/Actividades- ELS/PaqinasfEncuesta-de-sintomas-Covid19.aspx en caso de diagnóstico positivo de COVID-19 de él mismo o de alguna persona de su núcleo cercano o con quien haya tenido contacto en los últimos 14 días. - Realizar, en caso de notificación positiva de COVID -19, el registro en el correo reporteestadodesalud@minsalud.goy.co, de todas las personas y lugares visitados dentro y fuera de la operación laboral o contractual en los últimos 10 días y a partir del primer momento de notificación, cada día. La información debe incluir: fecha, lugar, nombre y número de las personas con las que se ha tenido contacto. - Si durante la permanencia en las instalaciones del Ministerio se presenta cualquier eventualidad en la salud, el servidor público, pasante o contratista deberá dar aviso al Grupo de Vigilancia a la Salud establecido en esta Resolución, con el objeto de que se active la atención y aislamiento preventivo, para lo cual debe colocarse tapabocas, trasladarse a la zona aislada y avisar a la EPS, para que establezcan los pasos a seguir.

Además, se deberá bloquear de la programación de asistencia a la Entidad hasta tanto no sea dado de alta por el servicio médico. Parágrafo. El Ministerio realizará el manejo confidencial de esta información y la usará para los fines exclusivos de la presente reglamentación. Artículo 7. Prohibición. Las medidas dispuestas en la presente resolución buscan impedir la propagación de la epidemia, por lo que está prohibido, sin excepción alguna, hacer presencia en las sedes del Ministerio cuando la persona presente cualquiera de los factores de riesgo, entre otros, síntomas de gripa, tos seca, fiebre mayor o igual a 8° C y dificultad respiratoria.

El incumplimiento de esta prohibición generará las consecuencias previstas en el ordenamiento jurídico vigente. Artículo 8. Medidas que deben tomar los servidores públicos, pasantes y contratistas a su salida y regreso a casa. Las medidas que deben adoptar los servidores públicos, pasantes y contratistas deberán acoger las siguientes medidas: Al salir de la vivienda: - Estar atento a las indicaciones de la autoridad competente sobre restricciones a la movilidad y acceso a lugares públicos. - Utilizar tapabocas en el transporte público, paraderos, supermercados, bancos y demás sitios que frecuente durante su traslado al trabajo. - Mantener, en lo posible, alcohol glicerinado mínimo al 60% para aplicación al ingreso y salida del transporte. - Visitar solo aquellos lugares estrictamente necesarios para su traslado y evitar asistir a sitios con conglomeraciones de personas. - Usar medios alternativos de transporte como bicicleta, motocicleta, entre otros, y hacer la limpieza de los elementos como cascos, guantes, gafas, cada vez que los utilice. - No saludar con besos, abrazos, ni dar la mano y mantener el distanciamiento físico y evitar el contacto físico entre personas. - Cuando ingrese a las instalaciones del Ministerio, inmediatamente realizar el protocolo de lavado de manos. Al regresar a la vivienda: - Utilizar los elementos de protección durante el trayecto a casa (tapabocas). - Guardar el distanciamiento físico en el transporte público. - Usar medios alternativos de transporte como bicicleta, motocicleta, entre otros y hacer la limpieza de los elementos como cascos, guantes, gafas, cada vez que los utilice. - Retirar los zapatos a la entrada y lavar la suela con agua y jabón. Realizar el protocolo de lavado de manos. - Antes de tener contacto con los miembros de familia, cambiarse de ropa y mantener separada la ropa de trabajo de las prendas personales. - La ropa debe lavarse en la lavadora a más de 60 grados centígrados o a mano con agua caliente (que no queme las manos) y jabón, y secarse por completo.

No debe reutilizarse ropa sin antes lavarla, ni sacudir las prendas de ropa antes de lavarlas para minimizar el riesgo de dispersión del virus a través del aire. Bañarse con abundante agua y jabón. Artículo 9. Elementos de Protección Personal — EPP, para la prestación de los servicios en las sedes del Ministerio. El Ministerio suministrará a todos los servidores públicos, pasantes y contratistas los elementos de protección a usar al interior de la Entidad, para uso personal (EPP).

La Entidad mantendrá visibles las técnicas de uso y disposición de los EPP definidas en el Protocolo General de Bioseguridad, las cuales deberán ser aplicadas por todos los servidores, pasantes y contratistas. Para el caso de los tapabocas reutilizables, los servidores públicos, los pasantes y los contratistas deberán garantizar su lavado y desinfección constante, abstenerse de compartirlos y desecharlos cuando cumplan su tiempo de uso en las canecas con bolsa para desechos ordinarios y tapa y con los protocolos adoptados por la Entidad para tal fin.

Artículo 10. Grupo de Vigilancia a la Salud. En el marco del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo intégrese el Grupo de Vigilancia a la Salud, cuyo objeto será asegurar, por el tiempo que dure la emergencia sanitaria, el cumplimiento de las disposiciones y recomendaciones previstas en la presente resolución, así como en el Protocolo General de Bioseguridad y su anexo técnico, establecido en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, expedida por este Ministerio.

El Grupo de Vigilancia a la Salud estará conformado por: - Secretario General, quien lo presidirá. - Subdirector de Gestión del Talento Humano. - Subdirector Administrativa. - Subdirector de Gestión de Operaciones. - Subdirector de Riesgos laborales. - El representante de los trabajadores ante el Comité Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo, que haya obtenido el mayor número de votos para su elección en dicho comité. - Un representante de la ARL, como invitado.

Parágrafo. La Secretaría Técnica del Grupo de Vigilancia a la Salud será ejercida por un servidor público de la Subdirección de Gestión del Talento Humano del área de seguridad y salud en el trabajo, quien realizará el seguimiento a las funciones previstas en la presente resolución y elaborará las actas, para revisión y aprobación de los miembros del Grupo de Vigilancia a la Salud.

Artículo 12. Funciones del Grupo de vigilancia a la salud. El Grupo de Vigilancia a la Salud tendrá las siguientes funciones: - Acompañar el cumplimiento en la Entidad las disposiciones y recomendaciones de las autoridades de salud en relación con la prevención del contagio por COVID-19. - Establecer un canal de información entre las ARL y EPS para el reporte de situaciones de riesgo en relación con el COVID-19.

La información tendrá carácter de confidencial. - Adoptar las medidas de coordinación con la ARL que aseguren la asesoría y acompañamiento continuo para atender las necesidades de control del riesgo laboral por COVID - 19. - Brindar a las entidades competentes, la información con la que cuente el Ministerio, en el caso en que un servidor público, pasante, contratista o visitante del Ministerio presente diagnóstico positivo con COVID 19. - Realizar las reuniones virtuales necesarias para realizar el seguimiento a casos positivos para COVID-19 y demás medidas adoptadas por la presente resolución. Artículo 13.

Plan de comunicaciones durante la emergencia sanitaria por COVID - 19. El Grupo de Comunicaciones, durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria, adoptará un plan de comunicaciones, el cual contendrá como mínimo las siguientes acciones: - Divulgar las medidas contenidas en la presente resolución y lo dispuesto en la Resolución No. 666 de 2020, expedida por este Ministerio. - Incorporar en los canales oficiales de comunicación y puntos de atención establecidos la información relacionada con la prevención, propagación y atención del COVID-19 con el fin de darla a conocer a los servidores públicos, pasantes y contratistas. - Expedir mensajes continuos a todos los servidores públicos, pasantes, contratistas y visitantes, sobre el autocuidado y las pausas activas para desinfección. - Divulgar de manera permanente los protocolos que se deben seguir para el manejo de riesgos del COV1D-19 y las demás medidas de autocuidado y protección que se expidan por las autoridades competentes. - Divulgar de manera permanente la información de los protocolos de prevención de contagio de COVID-19 con el acompañamiento de la Subdirección de Gestión del Talento Humano y del responsable del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo. - Establecer mecanismos de información para los servidores públicos, contratistas, pasantes y visitantes de forma visible, legible, que sean oportunos, claros y concisos, a través de sus redes sociales, carteleras, afiches o cualquier otro medio de difusión, sobre las medidas de prevención y atención, Se deben utilizar medios de comunicación internos, protectores de pantalla de los computadores, aplicaciones digitales donde se recuerde el protocolo del lavado de manos y demás medidas de prevención del contagio de COVID-19.

Se deben tener en cuenta las infografías y demás lineamientos expedidos por este Ministerio. - Promover ante servidores públicos, pasantes y contratistas, que tengan celulares inteligentes, el uso de la aplicación CoronApp Colombia para registrar en ella su estado de salud, - Apoyar el desarrollo de charlas informativas periódicas a los servidores públicos, pasantes, contratistas que presten sus servicios en la Entidad respecto de la implementación de medidas de prevención (distanciamiento físico, correcto lavado de manos, cubrimiento de nariz y boca con el codo al toser o estornudar), uso adecuado de elementos de protección personal e identificación de síntomas (fiebre — temperatura superior a 38°-, tos seca y dificultad para respirar).

Cuando sean presenciales, estas actividades deben realizarse de acuerdo con la normatividad establecida para el efecto. Artículo 14. Horarios de trabajo durante la Emergencia Sanitaria. Durante la emergencia sanitara los servidores públicos prestarán sus servicios en los siguientes horarios: • De 06:00 a.m. a 3:00 p.m. con una hora de almuerzo. • De 07:00 a.m. a 4:00 p.m. con una hora de almuerzo. • De 08:00 a.m. a 5:00 p.m. con una hora de almuerzo. • De 09:00 a.m. a 6:00 p.m. con una hora de almuerzo.

Parágrafo. Estos horarios deben concertarse entre el servidor público y su jefe inmediato, y una vez concertados se informarán a la Subdirección de Gestión del Talento Humano. Artículo 15. Seguimiento a las medidas adoptadas en la presente Resolución. La Oficina de Control Interno Disciplinario deberá hacer seguimiento permanente al cumplimiento de las medidas adoptadas en la presente Resolución y hará las recomendaciones a que haya lugar una vez evidencie dificultades o posibles incumplimientos.

Artículo 16. Comunicación. El Grupo de Comunicaciones informará el presente acto administrativo a todos los servidores públicos, pasantes y contratistas del Ministerio, mediante los medios de comunicación digitales con los que cuenta el Ministerio. Artículo 17. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y hasta tanto se declare superado el estado emergencia sanitaria.

Dada en Bogotá, D.C., a los 26 MAY 2020 COMÚNIQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO RUIZ GÓMEZ Ministro de Salud y Protección Social”.

1.3. ACTUACIONES PROCESALES Mediante auto de 12 de junio de 2020, el Despacho ponente avocó conocimiento en única instancia del control inmediato de la RESOLUCIÓN N°. 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020, Por medio de la cual se adaptan, e implementan en el Ministerio las medidas de bioseguridad para mitigar y controlar la pandemia del COVID-19 establecidas en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social”, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Como decisiones consecuenciales y siguiendo los postulados del artículo 185[12] del CPACA, se ordenó notificar el auto al señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA o a su representante judicial, al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, a través del ministro, a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO y al MINISTERIO PÚBLICO. A su vez, dispuso informar, a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, fijando un aviso email por un término de diez (10) días para que intervinieren dentro de este asunto para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo que se controla.

Se corrió traslado por diez (10) días al Ministerio de Salud y Protección Social, para que: (i) Se pronunciara sobre la legalidad de la RESOLUCIÓN N°. 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020; (ii) Aportara todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; (iii) Suministrara los antecedentes administrativos del referido acto; y (iv) Por medio de la página web oficial de esa entidad, publicara el auto mediante el cual se avocó el medio de control del vocativo de la referencia, a fin de que todos los interesados, tuvieran conocimiento de la existencia del control inmediato de legalidad y del inicio de la presente causa.

Finalmente, se invitó a las instituciones universitarias en general para que en el término de diez (10) días se pronunciaran sobre la legalidad de la Circular escrutada. 1.4. INTERVENCIÓN Durante el término otorgado por el Despacho, el apoderado del MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL solicitó que se declare la improcedencia del presente control de legalidad por ser un acto emitido en el marco de las facultades ordinarias de la entidad, o, que en su lugar, se declare su legalidad.

Como fundamentos de defensa de la legalidad del acto escrutado, señaló que el DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 13 DE ABRIL DE 2020 dispuso en su artículo 1° que el Ministerio de Salud sería el encargado de expedir los protocolos de bioseguridad que se requirieran para todas las actividades económicas y sectores de la administración pública, con el fin de mitigar y controlar la expansión de la pandemia del Covid – 19, debido a ello profirió la RESOLUCIÓN 666 DE 24 DE ABRIL DE 2020 en la que se adoptó el protocolo general de bioseguridad, estableciendo que cada sector o empresa debía implementarlo con apoyo de las administradoras de riesgos laborales, de acuerdo a su actividad productiva.

Adicionó que dentro de las bases normativas de la Resolución enjuiciada está la DIRECTIVA PRESIDENCIAL 03 DE 22 DE MAYO DE 2020, en la que se fijaron lineamientos para el trabajo en casa de los servidores públicos y contratistas cuyas labores puedan ser desarrolladas por fuera de las instalaciones de la entidad. Sin embargo, fue en el marco de las competencias y facultades ordinarias que le otorgó a ese ministerio el Decreto 4107 de 2011, que profirió el acto que se estudia, pues las medidas de bioseguridad para mitigar y prevenir la transmisión del Covid – 19 al interior de sus instalaciones son medidas que puede tomar la cartera ministerial como empleador, y de conformidad con el artículo 136 del CPACA, el estudio en sede de control inmediato de legalidad solo procede para los actos administrativos de carácter general que hayan sido expedidos en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Adujo que los lineamientos que se abordaron en el acto escrutado aplican a los servidores públicos, contratistas, pasantes, visitantes y otras personas que se encuentren en las sedes del Ministerio.

Para concluir, expuso nuevamente que la RESOLUCIÓN 00845 DE 2020 fue expedida por la autoridad competente, esto es, el Ministro de Salud, en ejercicio de las facultades ordinarias que le otorgó el artículo 6 numeral 17 del Decreto 4107 de 2011, con la observancia de todas las normas y requisitos legales al respecto y en cumplimiento de la Resolución 666 de 24 de abril de 2020. 1.5.

La delegada de la Procuraduría General de la Nación guardó silencio en el presente trámite. II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[13] y los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer y decidir sobre la legalidad de los actos de carácter general que sean dictados en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Este trámite, por ser de control inmediato, se asume o bien por remisión del acto que efectúa la autoridad administrativa o, en su defecto, de oficio, cuando el órgano responsable omite el reenvío o guarda silencio, siendo necesaria la aprehensión de su conocimiento por parte del juez[14]. En esa línea, para fines logísticos y de mayor eficiencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1° de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[15], por lo que la instrucción y proyección de las decisiones estarían a cargo del Magistrado a quien se le repartiera el asunto.

En ese sentido, puede manifestarse que, en el marco de este tipo de trámites, la expedición de los autos de sustanciación e interlocutorios corresponderá a los operadores judiciales integrantes de la respectiva Sala Especial de Decisión. Por su parte, las decisiones colegiadas serán asunto de la totalidad de los Consejeros que la conforman, al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 del Reglamento de esta Corporación, relativo al funcionamiento de las mencionadas Salas.

Como consecuencia, corresponde a este Despacho adoptar la decisión sobre la solicitud de declaratoria de improcedencia de este medio de control esbozada por el Ministerio de Salud y Protección Social durante el traslado del auto de avocación respectivo.

2.2. DE LA DECLARATORIA DE IMPROCEDENCIA EN EL MARCO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia[16] del Consejo de Estado ha admitido que la procedencia del control inmediato de legalidad asignado a esta Corporación pende en forma concurrente de tres clases de factores competenciales, a saber: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y; un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Así, por ejemplo, en decisión de ponente de 7 de mayo de 2020[21], el Consejo de Estado declaró improcedente el control inmediato de legalidad sobre la Circular N°. 007 de 16 de marzo de 2020 del Director General del Servicio Geológico Colombiano –SGC-, luego de haber advertido que se trataba de un acto administrativo expedido con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia social y económica y, por consiguiente, al inobservar el factor de motivación o de causa que autorizaba la realización de ese medio de control en el asunto de autos.

Al respecto, en la providencia se afirmó: “8. Visto el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio Público, el cual fue presentado dentro del término legal, se tiene que la Circular N°. 007 del 16 de marzo de 2020 fue expedida con anterioridad a la declaratoria del Estado de Excepción contenida en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Efectivamente, los fundamentos de la Circular N°. 007 de 2020 fueron la Directiva Presidencial N°. 02 y la resolución N° 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y no el Estado de Excepción referido, como se impone para la procedencia del medio de control en estudio. 9. Así las cosas, se impone revocar el auto del 20 de abril de 2020 y, en su lugar, se accede a declarar improcedente el control inmediato de legalidad.

Lo anterior no impide que se pueda demandar la nulidad del acto a través de los medios de control pertinentes.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) De otra parte, el Magistrado Ponente de la causa CIL N°. 11001-03-15-000- 2020-00968-00, conocida por la Sala de Decisión Especial N°. 21[22], declaró la improcedencia del control inmediato de legalidad seguido contra la Circular N°. 100-000003 de 17 de marzo de 2020, expedida por el Superintendente de Sociedades, por medio de la cual modificó en primera medida los plazos para la presentación de los estados financieros del año 2019, al estimar que, de acuerdo con la intervención de la autoridad al origen del acto, la medida general estudiada no había sido dictada con base en los decretos legislativos de los estados de excepción, sino en las facultades ordinarias de esa entidad.

En ese orden, sostuvo: “(…), si bien esta circular externa fue emitida el mismo día en que se profirió el Decreto N.º 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, también lo es que no desarrolla directa ni indirectamente ningún decreto legislativo proferido durante dicho estado de excepción, pues, como lo refiere el superintendente de sociedades en su informe, dicho acto se fundamentó en la Directiva Presidencial N.º 02 de 12 de marzo de 2020 y en la Resolución N.º 385 de la misma fecha, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social; por lo que, en consecuencia, no tiene como finalidad desarrollar o reglamentar un decreto legislativo durante ese estado excepcional.

En ese orden de ideas, en atención a que las medidas adoptadas en la circular externa N.º 100-000003 de 17 de marzo de 2020, no fueron asumidas en desarrollo del decreto legislativo dictado durante el estado de excepción, dicho acto no es objeto de control inmediato de legalidad, razón por la cual no es procedente continuar con el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que se dispondrá́ su terminación con el consecuente archivo de la actuación.” La declaratoria de improcedencia ha sido igualmente empleada por la Salas Especiales de Decisión Números 6[23] y 4[24]de esta Corporación, en providencias de 2 y 30 de junio de 2020, respectivamente, con la que se ha resaltado la imposibilidad de proferir decisión de fondo ante el incumplimiento del factor de causa o motivación por parte del acto administrativo conocido, al no desarrollar directa o indirectamente el Decreto Declaratorio de emergencia o alguno de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, devenidos del estado de excepción de emergencia social y económica.

Precisado lo anterior, el Despacho procede a ahondar en la posible declaratoria de improcedencia formulada por la entidad autora del acto que se escruta, en su escrito de intervención de 3 de julio de 2020.

2.4. CASO CONCRETO En forma unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[25].

A la luz de la normativa propia del Control Inmediato de Legalidad, el Despacho procede a analizar con mayor escrutinio los factores de procedencia, como sigue: Al respecto, se tiene que en lo que corresponde al examen de los requisitos de forma del acto administrativo objeto de control, se observa la competencia y la motivación del acto, así como sus requisitos formales propiamente dichos.

Dos aspectos medulares, considera el Despacho deben retomarse del auto que avocó el conocimiento de este vocativo, a saber: (i) que la RESOLUCIÓN 00845 DE 2020 sí tuvo dentro de sus considerandos expresos al DECRETO 417 DE 2020 y a los DECRETOS LEGISLATIVOS 539 DE 2020 y 491 DE 2020, pero que en realidad su punto nodal de soporte fue la RESOLUCIÓN 666 DE 28 DE ABRIL DE 2020, expedida por dicha cartera ministerial y (ii) que esta última se tuvo en cuenta, a fin de determinar si se enviaba el expediente a otro Despacho que conoce de la legalidad de aquella para su posible acumulación, encontrando que no era razonado ni acorde al derecho procesal adoptar dicha medida, con base en los siguientes derroteros: En este punto, el Despacho considera pertinente acotar que en el auto de avocación se explicó la razón por la cual el vocativo de la referencia no se enviaba para ser acumulado con aquel que se conoce en el Consejo de Estado, respecto de la legalidad de la RESOLUCIÓN 666 DE 28 DE ABRIL DE 2020 al interior del expediente de radicado 11001-03-15-000-2020-01901-00, en conocimiento del Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO, de la Sala 12 Especial de Decisión y, las itera, a fin de dar claridad, pues luego de analizar el epígrafe, los fundamentos de facultades, los soportes normativos y motivacionales y las decisiones contenidas en ambos actos se concluyó lo siguiente: Se consideró que mientras el acto contenido en la RESOLUCIÓN 666 DE 24 DE ABRIL DE 2020, es un acto administrativo general que irradia a todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, a todos los empleadores y trabajadores del sector público y privado, aprendices, cooperados de cooperativas o pre cooperativas de trabajo asociado, afiliados partícipes, entre otros, dentro del esquema de las medidas de bioseguridad que se deben adoptar para hacer frente al COVID-19, la RESOLUCIÓN 845 DE 2020, dentro del mismo ámbito de dichas medidas, incide en un conglomerado menos grande al tener como destinatarios a los servidores, contratistas y usuarios del Ministerio de Salud y Protección Social.

Por lo que en el proceso de la referencia, se conoce, entonces, la legalidad del acto general que focaliza esas medidas “macro” de bioseguridad establecidas en la RESOLUCIÓN 666, en el ámbito específico del Ministerio de Salud y Protección Social, que afecta transversalmente a todo el conglomerado que rodea a dicha cartera ministerial, lo cual puede decirse genera una relación entre continente y contenido, que abstrae y permite escindir el conocimiento de la RESOLUCIÓN 845 DE MARZO DE 2020 del de la Resolución marco 666 de 2020, por lo que el proceso de la referencia continuará su trámite y decisión sin necesidad de aplicar trámite de acumulación entre procesos[26].

Retomando el estudio, en estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y, que en dado caso se implementarían pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Pero el punto de inflexión que permite evidenciar la posibilidad del análisis de legalidad de la Resolución en cita, desde el medio del Control Inmediato de Legalidad, ya que la RESOLUCIÓN 666 DE 2020 adquiere una particular importancia en el asunto de marras, ya que como se desprende del contenido de la RESOLUCIÓN 845 DE 2020, objeto de este proceso judicial, ella constituye la norma marco de su expedición y es aquella la que sí deviene, en forma directa, del Decreto Legislativo 539 de 2020, mientras que la Resolución que se escruta es un acto derivado de la Resolución 666 de 2020, como se explica a continuación dentro de los análisis de competencia y de motivación subsiguientes:

2.4.1. DEL EXAMEN DE COMPETENCIA Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[27], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[28].

El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[29], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[30].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[31]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN N°. 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020, suscrita por el señor FERNANDO RUÍZ GÓMEZ, MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL designado en el cargo desde el 3 de marzo de 2020[32]. Vale recordar que la LEY 1444 DE 4 DE MAYO DE 2011[33] dio génesis a esta cartera ministerial.

Dentro de sus objetivos, están, dentro del marco de sus competencias, de conformidad con el artículo 1° del DECRETO 4107 DE 2011[34]: “…formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales…”[35].

El artículo 3° de esta normativa, establece que la dirección del Ministerio de Salud y Protección Social, está a cargo del Ministro en colaboración con los viceministros. De otro lado el artículo 1.1.1.1. del DECRETO 780 DE 2016[36] establece que el Ministerio de Salud es la cabeza del sector administrativo de salud y protección social y tiene como funciones “… formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, promoción social en salud, así como, participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos laborales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo.”.

En síntesis, el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL es una entidad pública de la rama ejecutiva del sector central, “… encargada de conocer, dirigir, evaluar y orientar el sistema de seguridad social en salud, mediante la formulación de políticas, planes y programas, la coordinación intersectorial y la articulación de actores de salud con el fin de mejorar la calidad, oportunidad, accesibilidad de los servicios de salud y sostenibilidad del sistema, incrementando los niveles de satisfacción de los pacientes, familias, comunidades y habitantes del territorio nacional.”.

En concreto, sobre las competencias específicas del MINISTRO DE SALUD, como director de dicha cartera ministerial, tiene a su cargo las siguientes: “Articulo 6. Funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social. Además de las señaladas por la Constitución Política y el artículo 61[37] de la Ley 489 de 1998, el Despacho del Ministro de Salud y Protección Social tendrá las siguientes funciones: 1.

Formular las políticas en los temas de competencia del Ministerio de Salud y Protección Social, bajo la dirección del Presidente de la República. 2. formular y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Salud. y Protección Social. 3. Ejercer la representación legal del Ministerio. 4.

Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuesto de funcionamiento, de inversión y de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen para el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 5. Dirigir, orientar y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos del Ministerio. 6. Evaluar y adelantar el seguimiento de la ejecución de los compromisos internacionales en las materias de su competencia. 7.

Presentar, orientar e impulsar los proyectos de actos legislativos y de ley ante el Congreso de la República, en las materias relacionadas con los objetivos y funciones del Ministerio. 8. Preparar los proyectos de decreto y resoluciones ejecutivas que deban expedirse en ejercicio de las atribuciones correspondientes al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, en los asuntos de su competencia. 9.

Suscribir en nombre de la Nación y de conformidad con el Estatuto de Contratación Pública y la Ley Orgánica de Presupuesto. los contratos relativos a asuntos propios del Ministerio, función que podrá ser delegada. 10. Representar en los asuntos de su competencia, al Gobierno Nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales, de acuerdo con las normas legales sobre la materia. 11.

Orientar, dirigir y controlar, en los temas de competencia del Ministerio, la atención de emergencias y desastres, así como la gestión territorial, la participación y la promoción social. 12. Orientar, dirigir y controlar la gestión de la información a cargo del Ministerio. 13. Orientar y organizar los asuntos internacionales, de agenda legislativa, de gobierno, de medios de comunicación y prensa, así como los de comunicaciones internas y externas a cargo de su despacho. 14.

Nombrar y remover los funcionarios del Ministerio y distribuir los empleos de su planta de personal, con excepción de los empleos cuya nominación esté atribuida a otra autoridad. 15. Coordinar la actividad del Ministerio en lo relacionado con sus objetivos y funciones con las entidades públicas del orden nacional, del sector central y del descentralizado, los entes territoriales y sus entidades. 16.

Vigilar la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio. 17. Dirigir la administración de personal conforme a las normas sobre la materia. 18. Ejercer la función de control disciplinario interno en los términos de la Ley 734 de 2002 o en las normas que lo modifiquen. 19. Implementar, mantener y mejorar el Sistema Integrado de Gestión Institucional. 20.

Crear, conformar y asignar funciones a los órganos de asesoría y coordinación, así como los grupos internos de trabajo necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones del Ministerio. 21. Convocar periódicamente a los Secretarios de Salud Departamentales o Municipales, para coordinar la implementación de las políticas públicas sectoriales a nivel regional, local y discutir la problemática del sector salud y atender los demás temas relacionados con las funciones del Ministerio. 22.

Ejercer las funciones que el Presidente de la República le delegue o la ley le confiera y vigilar el cumplimiento de. las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio así como las que hayan sido delegados en funcionarios del mismo.”. Dicho ello, el Despacho observa que el referido acto administrativo, por medio del cual se adaptó e implementó al interior de la entidad el protocolo de bioseguridad para mitigar y controlar la expansión del Covid- 19, fijado en la RESOLUCIÓN 666 DE 2020, en cuyo contenido se definió que mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria los servidores públicos, pasantes y contratistas seguirían desempeñando sus funciones bajo la modalidad de trabajo en casa, se establecieron las condiciones para su prestación, las responsabilidades a cargo de cada uno, teniendo en cuenta su rol dentro de la entidad, y las condiciones para el desarrollo del trabajo presencial en las sedes del Ministerio acorde con la situación actual.

Por contera, se encuentra que el MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL tiene la facultad de formular las políticas en los temas de su competencia y hacerles seguimiento[38], así como dirigir la administración del personal a su cargo[39], en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN N°. 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020, por medio de la cual se adaptaron e implementaron las medidas de bioseguridad al interior de la entidad para mitigar y controlar la propagación de la pandemia, se expidió en el marco competencial de la entidad y las atribuciones del señor ministro de Salud y Protección Social.

2.4.2. EXAMEN DE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO A PROFUNDIDAD El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[40].

La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[41], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de la función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[42].

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[43], constitucional[44] y administrativo[45] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[46].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[47]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención del Despacho, en la RESOLUCIÓN N°. 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tiene como fin la adaptación y ejecución de las medidas de bioseguridad, fijadas en la Resolución 666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, y aunque menciona el DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 13 DE ABRIL DE 2020, expedido como desarrollo directo del DECRETO DECLARATORIO DE EMERGENCIA 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, en el que se determinó que en el marco de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia, el Ministerio de Salud y Protección Social sería el encargado de “…determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y los sectores de la administración pública…”, encaminados a evitar, mitigar y controlar el Covid-19, lo cierto es que lo hace como invocación para dar soporte a la facultada de su norma marco, esto es, a la RESOLUCIÓN 666 DE 2020, pues nótese el contenido literal del DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 13 DE ABRIL DE 2020 "Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", en el que se refleja que se faculta al Ministro de Salud para expedir dicha norma administrativa marco: “Artículo 1.

Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.

Artículo 2. Obligaciones de las autoridades territoriales en materia de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID19, los gobernadores y alcaldes estarán sujetos a los protocolos que sobre bioseguridad expida el Ministerio de Salud y Protección Social, en virtud de la facultad otorgada en el artículo anterior.

La secretaría municipal o distrital, o la entidad que haga sus veces, que corresponda a la actividad económica, social, o al sector de la administración pública del protocolo que ha de ser implementado, vigilará el cumplimiento del mismo. Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de su publicación.”. De lo que se evidencia que esa decreto legislativo tenía un fin específico y fue dar génesis, como en efecto, aconteció a la RESOLUCIÓN 666 DE 2020, que en últimas es el acto devenido en forma directa del DECRETO LEGISLATIVO en cita y, claro, del DECLARATORIO DE EMERGENCIA 417 DE 2020 y no la RESOLUCIÓN 00845 que se analiza, porque ésta se deriva pero de aquel acto general (Resolución 666).

Aclarado lo anterior, el Despacho continúa con el análisis a profundidad de la motivación del acto que se analiza: En la RESOLUCIÓN 00845, se refirieron como antecedentes normativos los siguientes: (i) la RESOLUCIÓN N°. 385 DE 12 DE MARZO DE 2020[48]; (ii) el DECRETO LEGISLATIVO N°. 539 DE 13 DE ABRIL DE 2020[49]; (iii) la RESOLUCIÓN 666 DE 24 DE ABRIL DE 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social[50], (iv) el DECRETO REGLAMENTARIO 614 DE 30 DE ABRIL DE 2020[51], (v) el DECRETO ORDINARIO 636 DE 6 DE MAYO DE 2020[52] y, (vi) la DIRECTIVA PRESIDENCIAL 003 DE 2020[53].

(i) la RESOLUCIÓN N°. 385 DE 12 DE MARZO DE 2020, mediante la cual el Ministro de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y adoptó medidas para hacer frente al virus. Se fundamentó en todas aquellas regulaciones sobre medidas sanitarias, tales como, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 y el artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS.

Se recuerda que dentro de las múltiples medidas sanitarias que adoptó, indicó que el objeto era la prevención y control para la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Entre tales medidas, impuso a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, la adopción de las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19, implementando al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo.

Modificada parcialmente por la RESOLUCIÓN 407 DE 13 DE MARZO DE 2020. (ii) el DECRETO LEGISLATIVO N° 539 DE 2020, como ya se transcribió en precedencia, a través del cual se determinó que el Ministerio de Salud y Protección Social sería el encargado de determinar y expedir los protocolos de bioseguridad que se requieran en el marco de la emergencia sanitaria, para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, con la finalidad de mitigar, evitar y controlar la propagación del Covid - 19.

Dentro de los sustentos de la norma en cuestión, se encuentra el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, por medio del cual, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en el país; la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, a través de la que el Ministerio de Salud adoptó el aislamiento y cuarentena de las personas que arribaran a Colombia, provenientes de la República Popular China, Italia, Francia y España; la Resolución 385 de 2020 mediante la cual el Ministerio de Salud declaró la emergencia sanitaria, los niveles expansionistas del contagio que se han presentado en el país desde el primer caso confirmado el 6 de marzo de 2020, la Resolución 453 de 2020 en la que se ordenó la clausura de establecimientos y locales comerciales de esparcimiento, diversión y ocio y la Resolución 464 de 2020 mediante la cual se dispuso el aislamiento preventivo obligatorio de los adultos mayores de 70 años.

(iii) la RESOLUCIÓN 666 DE 24 DE ABRIL DE 2020 del Ministerio de Salud, mediante la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, los sectores sociales y los de la administración pública. Dicho acto está dirigido a los empleadores y trabajadores del sector público y privado, aprendices, cooperativas, contratistas, y a todos los sectores económicos y productivos.

En su contenido se definen las responsabilidades a cargo de los empleadores y contratantes, las de los trabajadores, contratistas, cooperados o partícipes y establece que la vigilancia en cuanto a su cumplimiento recae en la secretaría municipal o distrital de la organización administrativa de cada ente territorial, quienes deberán reportar las novedades a las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo.

(iv) el DECRETO REGLAMENTARIO 614 DE 30 DE ABRIL DE 2020 en el que se establecieron los canales de atención telefónica y móvil oficiales durante la vigencia de la emergencia sanitaria. (v) El DECRETO ORDINARIO 636 DE 6 DE MAYO DE 2020 mediante el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país de las 00:00 horas del 11 a las 00:00 horas del 25 de mayo de 2020.

(vi) La DIRECTIVA PRESIDENCIAL 003 DE 2020 en la que se dispuso que es tarea de todos los servidores públicos y contratistas del Estado liderar y avanzar de forma diligente con la prestación de los servicios a su cargo, con sujeción a los protocolos de bioseguridad del Ministerio de Salud y Protección Social. De esta manera, el Ministerio de Salud, por conducto del señor ministro, identificó las premisas normativas en que fincó las disposiciones plasmadas en la RESOLUCIÓN N° 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020, aplicándolas a los hechos experimentados con ocasión de la pandemia en el ejercicio de sus actividades administrativas como autoridad sanitaria a cargo de la vigilancia en materia de salud pública, en procura de dar continuidad a la prestación del servicio a su cargo y protegiendo, acorde con la actividad laboral que cada trabajador, contratista o pasante desempeña al interior de la entidad, su salud mediante la implementación de las medidas de bioseguridad tanto de quienes desempeñen su trabajo desde casa como de aquellos que deben acudir de forma presencial; estructurando así una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con lo real o fáctico, como dinámica que guía igualmente la motivación de los actos administrativos[54].

Así, el señor ministro de Salud expidió dicha Resolución al evidenciar lo acontecido fácticamente entorno a la pandemia del Covid-19, con la atención de los servicios administrativos en su cabeza y normativamente con invocación en una mixtura de normas, unas de mera estirpe administrativas, y otras, específicamente el Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020 que se expidió en desarrollo del Decreto Declaratorio del Estado de excepción[55], para aludir al soporte de la norma general y devenida en forma directa de aquellas, esto es, la RESOLUCIÓN 666 DE 2020.

Y es que en virtud del numeral 3°, del artículo 2° del Decreto 4107 de 2011, el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual es la máxima autoridad sanitaria de vigilancia en salud pública[56], tiene como función “Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades.”.

Ahora bien, el Gobierno Nacional por medio del Decreto Legislativo 539 de 2020 dispuso en su artículo 1° que mientras perdure la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social esa entidad sería la encargada de expedir y definir los protocolos que sobre bioseguridad resulten necesarios para el desarrollo de todas las actividades económicas y sociales y los sectores de la administración pública con el fin de disminuir y controlar la propagación del virus.

De ese modo, en ejercicio de las facultades legales que le concede el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, que establece que “…Con el objeto de prevenir o controlar la ocurrencia de un evento o la existencia de una situación que atenten contra la salud individual o colectiva, se consideran las siguientes medidas sanitarias preventivas, de seguridad y de control: (…) g. Suspensión parcial o total de trabajos o servicios…” así como del parágrafo de la citada norma que dispone que “…en caso de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, se podrán adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objetivo de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo que se haya extendido ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada…” y el artículo 1° del Decreto legislativo 539 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió por medio de Resolución 666 de 24 de abril de 2020 el protocolo general de bioseguridad para mitigar y prevenir el contagio del Covid – 19.

Posteriormente, el 26 de mayo de 2020, mediante el acto que se escruta, dicha cartera ministerial, en ejercicio de las facultades establecidas en el numeral 3° del artículo 2° del Decreto 4107 de 2011 que señala como función a su cargo la formulación de políticas encaminadas a “… dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades.”, y del numeral 17 del artículo 6° de la misma norma[57] desarrolló al interior de la entidad el protocolo general de bioseguridad definido por medio de la RESOLUCIÓN 666 DE 2020, para todas las actividades productivas y sociales En la mentada Resolución, cuyo ámbito de aplicación recae en los servidores públicos, contratistas, pasantes, visitantes y todas aquellas personas que se encuentren en las instalaciones de la entidad, se fijaron como medidas las siguientes: - Hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria y con el fin de evitar el contacto físico, los servidores públicos, pasantes y contratistas del ministerio desempeñarán sus funciones bajo la modalidad de trabajo en casa[58].

Una vez se supere la emergencia, se retornará progresivamente a las instalaciones de la entidad[59]. - Los jefes inmediatos y supervisores contractuales establecerán cuales servidores públicos y contratistas deben acudir por las necesidades del servicio a desempeñar presencialmente sus labores[60]. - El cumplimiento de las funciones bajo la modalidad de trabajo en casa, a cargo de las subdirecciones de la secretaría general, de los jefes inmediatos y los supervisores[61]. - Los deberes a cargo de quienes requieran acudir a las instalaciones de la entidad, tales como la limpieza permanente de su puesto de trabajo y el mobiliario, el uso permanente de los elementos de bioseguridad, la prohibición de acudir de quienes presenten síntomas de gripe, el lavado constante de manos, la distancia mínima entre puesto y puesto y persona y persona, entre otras de similar magnitud[62]. - Como mecanismos para prevenir y mitigar el contagio de los trabajadores de la entidad, se les insta a todos los servidores públicos, pasantes y contratistas a instalar la aplicación CoronApp y a realizar el reporte inmediato en caso de contraer síntomas.

En caso de dar positivo al virus, se deberá notificar a un buzón electrónico dispuesto en la entidad para tales efectos, e informar de inmediato todas las personas y lugares visitados dentro y fuera de la entidad en días anteriores[63]. - La prohibición de acudir a la entidad bajo el padecimiento de síntomas como tos seca, fiebre mayor o igual a 38° C y dificultad respiratoria[64]. - Los lineamientos a seguir por los servidores públicos, pasantes y contratistas al salir y regresar a sus viviendas, tales como no saludar de besos y abrazos, utilizar tapabocas en el transporte público, visitar los lugares que sea estrictamente necesario, limpiar los elementos personales reutilizables, etc.[65]. - Aclara que los elementos de protección son de uso personal[66]. - Crea un grupo de “vigilancia a la salud”, cuyo objeto es asegurar el cumplimiento del protocolo de bioseguridad hasta tanto dure la emergencia sanitaria[67].

Dentro de sus funciones, encarga el establecimiento de un canal de información entre las ARL y EPS para el reporte de situaciones de riesgo, reuniones virtuales de seguimiento, entre otras[68]. - Dispone que el grupo de comunicación, durante la vigencia de la emergencia sanitaria desempeñara acciones, tales como, la expedición de mensajes continuos a todos los servidores públicos, la divulgación de los protocolos de bioseguridad, el incentivo del uso de la aplicación CoronApp[69]. - Establece los horarios de trabajo durante la emergencia sanitaria para los servidores, contratistas y pasantes de la entidad[70]. - Fija a cargo de la Oficina de Control Interno Disciplinario el seguimiento de las disposiciones adoptadas en la Resolución[71].

De ese modo, aclara el Despacho que aunque fue en desarrollo de la Resolución 666 de 2020 que se funda en las facultades que le otorga a esa cartera ministerial, el Decreto Legislativo 539 de 2020, que se profirió el acto escrutado, por lo que el señor ministro de Salud estaba facultado para expedir el protocolo de bioseguridad al interior de la entidad, producto incluso de enfermedades comunes, ambientales o sanitarias, y de aquellas transmisibles, pues conforme el artículo 2.8.8.1.4.3. del Decreto 780 de 2016 y las demás regulaciones citadas, como director del Ministerio tiene a su cargo la administración del personal.

En efecto, ese Decreto 780 de 2016 mencionado establece en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social como uno de sus objetivos, la formulación, adopción, coordinación y ejecución de la política pública en materia de salud pública, y dispone específicamente que con el objeto de prevenir o controlar la ocurrencia de un evento o la existencia de una situación que atente contra la salud individual o colectiva, como medidas sanitarias preventivas el Ministerio puede por ejemplo, ordenar el aislamiento de personas o animales, la vacunación a personas y animales, controlar agentes infecciosos, clausurar establecimientos, suspender trabajos o servicios, entre otros[72], aunado, se itera, a que ya se encontraba facultado para seguir las directrices macro de bioseguridad, determinadas en el RESOLUCIÓN 666 DE 2020, que fue dictada a partir de las facultades excepcionales otorgada por el DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020.

En ese contexto, el DECRETO 4107 DE 2011 establece como función propia del Ministerio de Salud y Protección Social la dirección, orientación, adopción, evaluación y demás, de proyectos en materia de salud pública, se puntualiza que dichas medidas tendrían como objeto la prevención de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias, entre otras.

Con base en lo expuesto, se evidencia que el ministro, como director de la cartera ministerial de cuya autoría se predica la resolución escrutada, estaba facultado para adoptar medidas tales como el trabajo en casa, la regulación de los elementos de protección personal que por la situación actual se requieran, la prohibición de ingreso a la entidad de aquellos que padezcan alguno de los síntomas con el fin de evitar el contagio, las medidas de cuidado y limpieza con el fin de mitigar la exposición, la creación de un grupo de vigilancia de las medidas dentro de sus instalaciones, el plan de comunicación y la divulgación masiva de mensajes recordando los protocolos de bioseguridad para los servidores públicos y el seguimiento de dichas disposiciones, teniendo en cuenta que de un lado, como director de la entidad tiene a cargo la administración del personal, y que los lineamientos allí establecidos permanecerán hasta tanto continúe vigente la emergencia sanitaria, la cual fue también declarada en el marco de sus funciones ordinarias[73], pero para la situación del estado de anormalidad, apoyado o soportado en la RESOLUCIÓN 666 DE 2020 que es conexa directamente al DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020, derivado del declaratorio 417 DE 2020, que le otorgó la facultad de expedir el protocolo de bioseguridad general y de aquella Resolución 666, es que pende la RESOLUCIÓN 00845 que se analiza.

Así las cosas, para el Despacho resulta evidente que la RESOLUCIÓN 00845 DE 2020 se fundó en el ejercicio propio de las funciones del señor ministro de Salud, pero derivadas de la necesaria implementación, al interior de su cartera, de la RESOLUCIÓN 666 DE 2020 y no en desarrollo de un decreto legislativo o del declaratorio del estado de excepción, sin que se advierta a priori, que en el hipotético de que no hubiera contado con la Resolución 666, no hubiera requerido de la normativa de excepción, como lo da a entender en su intervención al predicarlo como competencia propia y ordinaria, aspecto que no se puede asumir en este estudio, ante la rampante improcedencia para conocer de este vocativo.

Al respecto, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, precisa que el control inmediato de legalidad procede contra aquellas medidas generales que sean dictadas por las autoridades en ejercicio de su función administrativa “…y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción…”, valga mencionar, no contra aquellas que se profieran en desarrollo de las normas administrativas que expidan las autoridades en el marco de disposiciones administrativas que si bien emergieron del estado de excepción, no permiten permear a otras que implementan las órdenes respectivas, de conexidad directa a la normativa de excepción. Es claro para el Despacho fuera diferente si la RESOLUCIÓN 00845 DE 2020, no tuviera en medio y como antecesora en el tiempo a la Resolución 666 de 2020, porque si no existiera, para el caso concreto, sí requeriría de una facultad y competencia devenida del legislador de excepción. Y es que la Resolución que se escruta al derivarse de la ya mencionada 666 de 2020 que sí deviene de la normativa de excepción, es un acto administrativo general que se convierte en una “subnorma” derivada de aquella, pero que pierde su conexidad directa con las normas que declararan el estado de anormalidad.

Corolario, la RESOLUCIÓN 00845, lejos de responder a las medidas excepcionales adoptadas en el Decreto Declaratorio o en los decretos legislativos, la implementación del protocolo de bioseguridad dentro del espectro destinado al interno de la Cartera Ministerial es respuesta o “subregla” de la RESOLUCIÓN 666 DE 2020, claro está sin perder su naturaleza de acto administrativo general.

Por lo que conforme a las previsiones del artículo 136 del CPACA y del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, la Circular escrutada no es de aquellas que puedan conocerse por vía de control inmediato de legalidad, que al efecto, prevén como presupuesto sine qua non que el acto administrativo general expedido por autoridad nacional en ejercicio de funciones administrativas, devenga correlacionalmente del DECRETO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y DE SUS DECRETOS LEGISLATIVOS, circunstancia que no acontece en el presente caso.

Finalmente, el Despacho considera pertinente advertir que tales consideraciones de improcedencia del control inmediato de legalidad no son aprobación de la legalidad del acto analizado, pues por el contrario lo que implica es que no constituye obstáculo para que los interesados puedan demandar o judicializar la legalidad del acto administrativo en cita, a través, de los diferentes medios de control que ofrece el ordenamiento contencioso administrativo cuando se pretende cuestionar la presunción de legalidad de las manifestaciones de voluntad de la administración. Por lo expuesto, en este estadio del proceso y ante una auscultación más profunda, derivada de las intervenciones y de contar con el vademécum normativo completo que le dio fundamento al acto analizado, el Despacho encuentra que no se cumple el requisito de motivación y causa que permita abordar el estudio de la RESOLUCIÓN 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020, desde el vocativo del Control Inmediato de Legalidad, por lo que se impone declarar su improcedencia, pero por las razones expuestas en el proveído, que son diferentes a las glosadas por el Ministerio de Salud y Protección Social en su intervención. En mérito de lo expuesto, se III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN 00845 DE 26 DE MAYO DE 2020, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, al no cumplir con el factor de causa o motivación que implica que debía devenir del Decreto Declaratorio del Estado de Excepción o de los Decretos Legislativos que se dictan en desarrollo de éste, conforme se explicó en la parte considerativa de este proveído.

SEGUNDO. Todos los interesados y participantes en este control inmediato de legalidad deben estarse a lo resuelto en el numeral primero de esta parte resolutiva.

TERCERO. NOTIFICAR este auto, personalmente o, en su defecto, a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del COVID-19, estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA o a su representante judicial o a quien haga sus veces; al señor MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y al MINISTERIO PÚBLICO, de conformidad con los artículos 185 y 186 del CPACA, también teniendo en cuenta los medios electrónicos disponibles, garantizando la autenticidad, integración, conservación, consulta y el debido acuso de recibo, como lo dispone el artículo 186 ibídem.

CUARTO: En firme esta decisión, archivar el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Trámite del control inmediato de legalidad. [2] Acrónimo del inglés coronavirus disease 2019.

Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020. [3] Organización Mundial de la Salud (OMS), Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005), Tercera Edición, pág 7. Citado en la página oficial del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [4] Ibidem. [5] Página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS). [6] Consultado el 21 de abril de 2020 en la página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS): https://www.who.int/features/qa/39/es/ [7] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [8] Modificada parcialmente por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [9] Artículo 3º Decreto Nº. 491 de 1991. [10] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional.” [11] “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [12] “TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: (…) 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale (…)”. [13] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia.” [14] Art. 136 C.P.A.C.A.: “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [15] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [16] Ver, en ese sentido: Consejo de Estado. Sala Especial de Decisión N°. 10. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00 (CIL). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [17] Guerra exterior. [18] Conmoción interior. [19] Emergencia económica, social y ecológica. [20] Sobre el particular, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decision Especial N°. 2. Rad. 11001-03-15-000-2020- 01013-00. M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020. [21] Rad. 11001031500020200112800. M.P. Ramiro Pazos Guerrero, perteneciente a la Sala 12 Especial de Decisión. [22] Auto de ponente de 21 de mayo de 2020.

M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [23] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 6. Rad. 11001-03-15-000-2020-01012-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Acto administrativo estudiado: Resolución 691 del 20 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 2 de junio de 2020. [24] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 4. Rad. 11001-03-15-000-2020-01855-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Acto administrativo estudiado: Resolución N°. 20201300000895 de 27 de abril de 2020 del IPSE. Auto de 30 de junio 2020. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00.

M.P. César Palomino Cortés. [26] Véase el auto de avocación proferido dentro de este mismo expediente el día 12 de junio de 2020. [27] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [28] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [29] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [30] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. [31] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M.P. William Hernández Gómez. [32] Conforme al Decreto 333 de 3 de marzo de 2020. [33] “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.”. [34] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.”. [35] Artículo 1 del Decreto 4134 de 2011. [36] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [37] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones… Artículo 61.

Funciones de los Ministros. Son funciones de los ministros, además de las que les señalan la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes: a) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que se hayan delegado en funcionarios del mismo; b) Participar en la orientación, coordinación y control de las superintendencias, entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta, adscritas o vinculadas a su Despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos; c) Dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo; d) Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento y el prospecto de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen para el sector a su cargo; e) Vigilar el curso de la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio; f) Suscribir en nombre de la Nación y de conformidad con el Estatuto General de Contratación y la Ley Orgánica de Presupuesto, los contratos relativos a asuntos propios del Ministerio previa delegación del Presidente de la República; g) Dirigir las funciones de administración de personal conforme a las normas sobre la materia; h) Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas.

PARÁGRAFO. La representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y a las disposiciones especiales relacionadas.”. Aparte subrayado declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-727-00 del 21 de junio de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en el entendido de que “la propia Carta, en su artículo 115, dispone que 'el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.' Así, es claro que el poder central, titular del control de tutela, está conformado por ellos y no,… por las dependencias administrativas a su cargo.

Por lo cual no resulta contrario a la Constitución que la disposición bajo examen, en lo acusado, disponga que es función de los ministros, actuar como superior inmediato de los representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas. Ello bajo el entendimiento de que esta superioridad le confiere el control administrativo que es propio de la figura de la descentralización, y que debe entenderse dentro del contexto normativo completo de la Ley 489…'”. [38] Artículo 6°, numerales 1° y 2° del Decreto 4107 de 2011. [39] Numeral 17 ídem. [40] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [41] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [42] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [43] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8 y 25. [44] Constitución Política, artículos 1°, 29 y 123. [45] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [46] Corte Constitucional sentencia SU- 917 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. [47] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed.., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [48] Ministerio de Salud y Protección Social: “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Modificada parcialmente por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [49] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”. [50] “Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19.”. [51] "Por el cual se adiciona el título 18 a la parte 2 del libro 2 del Decreto 1078 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para establecer los canales oficiales de reporte de información durante las emergencias sanitarias" [52] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público [53] Cuyo asunto es el “…AISLAMIENTO INTELIGENTE Y PRODUCTIVO - TRABAJO EN CASA SERVIDORES PÚBLICOS Y CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y APOYO A LA GESTIÓN.”. [54] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [55] Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [56] De conformidad con el Decreto 780 de 2016. [57] 17. Dirigir la administración de personal conforme a las normas sobre la materia. [58] Artículo 3°. [59] Parágrafo 1 del artículo 3°. [60] Parágrafo 2° ídem. [61] Artículo 4°. [62] Artículo 5°. [63] Artículo 6°. [64] Artículo 7°. [65] Artículo 8°. [66] Artículo 9°. [67] Artículo 10°. [68] Artículo 12°. [69] Artículo 13°. [70] Artículo 14°. [71] Artículo 15°. [72] Véase artículo 2.8.8.1.4.3. del Decreto en cita. [73] Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Mod. Resolución 407 de 13 de marzo de 2020.