MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / MEDIDAS CAUTELARES / EFECTOS DE LA MEDIDAS CAUTELARES / DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES / PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO [L]a demandante solicita la reparación del daño antijuridico que considera haber sufrido como consecuencia de la imposición de una medida cautelar durante el desarrollo del proceso administrativo sancionatorio.

(…) En este caso, es claro que la posibilidad de demandar surge para la demandante como consecuencia de la exoneración y revocatoria de la medida. Antes de esa decisión no podía alegar el carácter antijurídico de la misma. (…) Por tal razón, a juicio de la Sala el medio de control procedente sí es la reparación directa, toda vez que se trata de establecer la responsabilidad del Estado como consecuencia de una acción -medida cautelar impuesta en el curso de una investigación administrativa – que según la demandante le ha causado un daño, y por lo tanto, el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que se exoneró al administrado y se dispuso su levantamiento.

(…) Así las cosas, el término de caducidad para la presentación de demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, previsto por el artículo 164 del CPACA, se debe contabilizar desde el día siguiente al de la notificación de la Resolución (…). En tal virtud, (…) tenía hasta el 9 de junio de 2019 para presentar demanda y lo hizo el 9 de julio de 2018, es decir, dentro del término legal.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00654-01(63885) Actor: QUIROLIFE COLOMBIA S.A.S. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ-SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: Cuando se reclaman perjuicios derivados del decreto de medidas cautelares, el término de caducidad empieza a contarse desde que se profiere la decisión definitiva en la que se exonera al particular y se levanta la medida.

Se revoca providencia que rechazó demanda por haber sido presentada luego de transcurrido el término de caducidad. AUTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de enero de 2019, por medio del cual se rechazó la demanda por haber sido presentada luego de transcurrido el término de caducidad.

Corresponde a la Sala resolver el presente recurso, en aplicación de lo establecido por los artículos 125 y 243 numeral 1° del CPACA, según los cuales es de su competencia dictar los autos que resuelven los recursos de apelación interpuestos contra las providencias que rechacen la demanda. I.- Antecedentes 1.- El 9 de julio de 2018 la sociedad Quirolife Colombia S.A.S. (en adelante Quirolife) presentó demanda de reparación directa contra el Distrito Capital de Bogotá-Secretaría Distrital de Salud[1] (en adelante la Secretaría), en la que formuló las siguientes pretensiones: <<PRIMERO: Que se declare que la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá – SDS, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales, daño emergente y lucro cesante, causados a Quirolife, por el cierre del establecimiento y honorarios por concepto de defensa jurídica en la entidad (sic), durante toda la operación administrativa ocurrida que llegó a su fin a partir de la notificación de la Resolución 1310 del 9 de mayo de 2017, surtida el 8 de junio del 2017.

SEGUNDO: En consecuencia, se ordene condenar a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, a la reparación del daño ocasionado por las sumas que a continuación se dividen así: - DAÑO EMERGENTE: Con ocasión al cierre de la clínica y gastos de manutención del inmueble de QUIROLIFE COLOMBIA S.A.S., durante la época del cierre del establecimiento equivalentes a SESENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS DIECIOCHO MIL DOSCIENTOS NOVENTA PESOS ($65.618.290). - Con ocasión de los honorarios de abogado para asumir la defensa de QUIROLIFE COLOMBIA S.A.S. ante la operación administrativa de la Secretaría de Salud, equivalentes a TRECE MILLONES DE PESOS ($13.000.000). - LUCRO CESANTE: Con ocasión al cierre de la clínica, frente a los ingresos dejados de percibir por el tiempo de su cierre, equivalente a la suma de CUATROCIENTOS SEIS MILLONES CINCUENTA Y TRES MIL PESOS ($406.053.000).(…)>> 2.- La demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Quirolife fue constituida el 27 de septiembre de 2011 con el objeto de prestar servicios de manejo, funcionamiento y administración de centros terapéuticos especializados en servicios quiroprácticos, realización de tratamientos terapéuticos para mejorar la función del sistema músculo- esquelético, mediante técnicas no invasivas, etc. 2.2.- El 11 de septiembre de 2014 la Secretaría cerró sin previo aviso las instalaciones de Quirolife por considerar que la práctica de medicina “ayurveda”, servicio médico alternativo prestado en esa institución, no tenía relación con la quiropráctica.

Ante al cierre del establecimiento, Quirolife solicitó a la Secretaría una visita con el fin de formalizar su situación y cumplir con los requisitos exigidos. 2.3.- El 12 de diciembre de 2014 los funcionarios de la Secretaría realizaron una visita a la sede de Quirolife y se suscribió un acta en la que se dejó constancia que los servicios prestados allí estaban orientados a la atención quiropráctica, profesión que no estaba regulada en Colombia.

Se mantuvo la decisión de cierre fundada en que <<los quiroprácticos no son profesionales de la salud, por lo cual no estarían habilitados para desarrollar actividades propias de los auxiliares de la salud>>. 2.4.- El 30 de enero de 2015, los funcionarios de la Secretaría se presentaron nuevamente en la sede de Quirolife con el fin de efectuar otra visita.

En esa oportunidad se les aportó la convalidación del título de uno de los médicos vinculados a la sociedad demandante; sin embargo, alegaron que la resolución proferida por el Ministerio de Salud para la convalidación no se refería a un profesional de la salud. 2.5.- El 26 de diciembre de 2016, la Secretaría formuló pliego de cargos contra Quirolife, por la presunta infracción al Decreto 1011 de 2006, que regula lo relativo a la inscripción en el Registro Especial de Servicios de Salud. 2.6.- La demandante contestó el pliego de cargos mediante escrito del 6 de marzo de 2017, en el cual se expuso la problemática generada por la falta de regulación de la quiropráctica en Colombia. 2.7.- Mediante Resolución 1310 de 9 de mayo de 2017, notificada el 8 de junio de 2017, la Secretaría resolvió exonerar a Quirolife de toda responsabilidad administrativa. 3.- El 2 de abril de 2018 la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación. El 25 de junio de 2018 se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio. 4.- Mediante auto del 24 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por haber sido presentada luego de transcurrido el término de caducidad.

En esta providencia se señaló: 4.1.- Que las pretensiones de la demanda estaban encaminadas a que se declarara la responsabilidad del Distrito Capital de Bogotá-Secretaria Distrital de Salud por el cierre del establecimiento Quirolife S.A.S. y por los honorarios causados en el transcurso de la operación administrativa que finalizó con la expedición de la Resolución 1310 del 9 de mayo de 2017. 4.2.- Que los perjuicios reclamados fueron ocasionados por el cierre del establecimiento, decisión que se adoptó a través de actas expedidas por la Secretaría para dicho fin, por lo que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichas decisiones. 4.3.- Debido a que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda debió haber sido presentada dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición de las decisiones administrativas, plazo que vencía en septiembre de 2014.Sin embargo, la demanda se presentó el 9 de julio de 2018. 4.4.- Finalmente señaló que, sin perjuicio de lo anterior, si la acción procedente hubiera sido la de reparación directa, la demanda también habría sido presentada fuera de término, dado que el hecho dañoso se conoció en septiembre de 2014, por los que los dos años para demandar vencieron en septiembre de 2016. 5.- La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, que fundamentó, en síntesis, en lo siguiente: 5.1.- La acción procedente sí era la de reparación directa toda vez que todos los actos previos a la Resolución 1310 del 9 de mayo de 2017 no eran actos definitivos y se trataba de una operación administrativa. 5.2.- Con la demanda no se controvertía la legalidad de ningún acto administrativo, pues el procedimiento adelantado por la Secretaría se encontraba conforme al ordenamiento legal, sino que tenía por objeto la declaratoria de responsabilidad fundada en los perjuicios causados en el desarrollo de la actuación administrativa. 5.3.- El daño en este caso fue continuado y solamente cesó cuando la Secretaría levantó la orden de cierre, lo que ocurrió el 8 de junio de 2017.

II.- Consideraciones 6.- La Sala revocará la decisión tomada por el a quo, toda vez que, a partir de lectura de los hechos y las pretensiones de la demanda, resulta claro que la acción procedente sí es la de reparación directa y que la demanda fue interpuesta dentro del término legal. 7.- No se comparte la conclusión del Tribunal acerca de que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que la decisión de cierre correspondió a una medida provisional o cautelar, adoptada con fundamento en el artículo 579 de la Ley 9 de 1979[2] según el cual, en las investigaciones por violación de las normas sanitarias las autoridades pueden adoptar medidas de protección de la salud pública, entre ellas, la clausura temporal del establecimiento, medida de inmediata ejecución, de carácter preventivo y transitorio. 8.- Le asiste razón a la apelante cuando afirma que dicha medida no tuvo carácter definitivo y que contra la decisión en la que se adoptó no procedía ningún recurso.

Por tratarse de un acto de trámite o intermedio tampoco era susceptible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que solo son objeto de control judicial por parte de esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, los cuales define el artículo 43 del CPACA como aquellos que <<decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación>>. 9.- Según se desprende de la Resolución No. 1310 del 9 de mayo de 2017 que obra a folio 84 a 103 del expediente, la orden de suspensión de servicios y la investigación contra la demandante ocurrió así: 9.1.- El día 11 de septiembre de 2014 se realizó una visita por parte de la Secretaría en atención a una queja ciudadana y allí se dispuso el cierre temporal del establecimiento, pues se consideró que no estaba prestando los servicios conforme a la ley. 9.2.- Está medida de cierre fue ratificada en visitas posteriores realizadas al establecimiento y, mediante auto del 26 de diciembre de 2016, se formuló pliego de cargos por la presunta infracción del Decreto 1011 de 2006 en concordancia con el artículo 4 de la Resolución No. 2003 de 2014 por la prestación de servicios por parte de quienes no se encontraban inscritos en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud 9.3.- Luego de lo anterior se adelantó una investigación administrativa de carácter sancionatorio que terminó con la expedición de la Resolución No. 1310 del 9 de mayo de 2017, en la que se exoneró de toda responsabilidad a la demandante.

Según la demanda, la medida provisional de suspensión de servicios ordenada en el curso de la investigación estuvo vigente desde el 11 de septiembre de 2014 hasta el 8 de junio de 2017. 10.- La demandante no está controvirtiendo la Resolución 1310 de 2017 que la exoneró de toda responsabilidad. Por el contrario, en su demanda afirma que dicho acto administrativo se encuentra ajustado a la legalidad.

Lo que ocurre aquí es que ante la exoneración de Quirolife y el consecuente levantamiento de la medida cautelar, la demandante solicita la reparación del daño antijuridico que considera haber sufrido como consecuencia de la imposición de una medida cautelar durante el desarrollo del proceso administrativo sancionatorio. 11.- En este caso, es claro que la posibilidad de demandar surge para la demandante como consecuencia de la exoneración y revocatoria de la medida.

Antes de esa decisión no podía alegar el carácter antijurídico de la misma. 12.- Por tal razón, a juicio de la Sala el medio de control procedente sí es la reparación directa, toda vez que se trata de establecer la responsabilidad del Estado como consecuencia de una acción -medida cautelar impuesta en el curso de una investigación administrativa – que según la demandante le ha causado un daño, y por lo tanto, el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que se exoneró al administrado y se dispuso su levantamiento. 13.- Así las cosas, el término de caducidad para la presentación de demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, previsto por el artículo 164 del CPACA, se debe contabilizar desde el día siguiente al de la notificación de la Resolución 1310, que ocurrió el 8 de junio de 2017[3].

En tal virtud, Quirolife tenía hasta el 9 de junio de 2019 para presentar demanda y lo hizo el 9 de julio de 2018, es decir, dentro del término legal. 14.- En consecuencia, se revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 24 de enero de 2019 mediante la cual se rechazó la demanda. En su lugar, se ordenará al Tribunal admitir la presente demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE, por las razones expuestas en esta providencia, el auto del 24 de enero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Se pone de presente que a pesar de que en las pretensiones sólo se reclama la responsabilidad de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, en la demanda, en el acápite de partes, se identifica como demandado al Distrito Capital de Bogotá-Secretaría Distrital de Salud. [2] El artículo 576 de la Ley 9 de 1979 dispone que <<Podrán aplicarse como medidas de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, las siguientes: a) Clausura temporal del establecimiento, que podrá ser total o parcial; b) La suspensión total o parcial de trabajos o de servicios; c) El decomiso de objetos y productos; d) La destrucción o desnaturalización de artículos o productos, si es el caso, y e) La congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos, mientras se toma una decisión definitiva al respecto.

PARAGRAFO. Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.>> [3] Visible a folio 104 del cuaderno de pruebas.