11001-03-15-000-2020-03559-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03559-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22Auto2020-08-12

Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra

Actor: Corporación Autónoma Regional De La Guajira·Demandado: Resolución 792 Del 15 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa; (ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional; y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es solo el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, lo que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma. En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales. No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la resolución 792 del 15 de mayo de 2020En el presente caso, se advierte que la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020, proferida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (…), corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad estatal, en cumplimiento de sus funciones consagradas en la Ley 99 de 1993, esto es, administrar los recursos naturales renovables y el ambiente, generando desarrollo sostenible en su jurisdicción, así como, propender por la satisfacción de sus grupos de interés, sin distinción, a través de servicios de calidad. En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. (…). En este caso, se tiene que la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta disposiciones sobre el protocolo de bioseguridad dirigido a todo el personal de la entidad sin identificar de manera particular a sus destinatarios. Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que la Corporación Autónoma Regional de la Guajira es un ente corporativo de carácter público del orden nacional. (…). Por tanto, al emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronavirus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo. En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción». En el presente caso, se advierte que (…) no se encuentra satisfecho este último requisito, habida cuenta que el acto sometido a control no es consecuencia o desarrollo del correspondiente estado de excepción. En ese orden de ideas, concluye el despacho que la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, no es susceptible del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del C.P.A.C.A., al no cumplir con los requisitos de procedencia enunciados en dicha disposición.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, M.P. Alfonso Vargas Rincón, radicación 2003 - 00360-01(3875-03).

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional; y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es solo el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, lo que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.

En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 792 del 15 de mayo de 2020 En el presente caso, se advierte que la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020, proferida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (…), corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad estatal, en cumplimiento de sus funciones consagradas en la Ley 99 de 1993, esto es, administrar los recursos naturales renovables y el ambiente, generando desarrollo sostenible en su jurisdicción, así como, propender por la satisfacción de sus grupos de interés, sin distinción, a través de servicios de calidad.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. (…). En este caso, se tiene que la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta disposiciones sobre el protocolo de bioseguridad dirigido a todo el personal de la entidad sin identificar de manera particular a sus destinatarios.

Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que la Corporación Autónoma Regional de la Guajira es un ente corporativo de carácter público del orden nacional. (…). Por tanto, al emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronavirus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, se advierte que (…) no se encuentra satisfecho este último requisito, habida cuenta que el acto sometido a control no es consecuencia o desarrollo del correspondiente estado de excepción. En ese orden de ideas, concluye el despacho que la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, no es susceptible del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del C.P.A.C.A., al no cumplir con los requisitos de procedencia enunciados en dicha disposición. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, M.P. Alfonso Vargas Rincón, radicación 2003-00360-01(3875-03).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 3453 DE 1983 / LEY 99 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03559-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA Demandado: RESOLUCIÓN 792 DEL 15 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad AUTO QUE NO AVOCA Procede el despacho a estudiar la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020 proferida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira - CORPOGUAJIRA: «Por la cual se establece el Protocolo de Bioseguridad para el retorno presencial de los servidores públicos a las oficinas de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira – CORPOGUAJIRA en cumplimiento a la Resolución No. 666 de 2020 del Ministerio de Salud y la Resolución 736 de 2020 de Corpoguajira», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Corporación Autónoma Regional de La Guajira remitió al Consejo de Estado copia de la referida resolución, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación procedió a realizar el reparto, correspondiéndole el conocimiento de este asunto al suscrito magistrado, lo cual fue comunicado mediante correo electrónico del 10 de agosto de 2020. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa, el artículo 20 de la ley 137 de 1994 y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado. 2.2.

Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional; y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es solo el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, lo que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

En el presente caso, se advierte que la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020, proferida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira resuelve, en su artículo 1° «establecer el protocolo de bioseguridad para el retorno de algunos funcionarios a las oficinas de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira al terminarse el período de Aislamiento Preventivo Obligatorio»; y por último, en su artículo 2° señala su vigencia a partir de su publicación; razón por cual, corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad estatal, en cumplimiento de sus funciones consagradas en la Ley 99 de 1993[5], esto es, administrar los recursos naturales renovables y el ambiente, generando desarrollo sostenible en su jurisdicción, así como, propender por la satisfacción de sus grupos de interés, sin distinción, a través de servicios de calidad. 2.2.2.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman[6].

(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta disposiciones sobre el protocolo de bioseguridad dirigido a todo el personal de la entidad sin identificar de manera particular a sus destinatarios. 2.2.3. Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que la Corporación Autónoma Regional de la Guajira es un ente corporativo de carácter público del orden nacional[7], encargado de administrar el medio ambiente y propender por el desarrollo sostenible dentro del departamento de La Guajira, que cuenta con autonomía administrativa y financiera, así como patrimonio propio y personería jurídica, de conformidad con el artículo 1° del Decreto 3453 de 1983.

Por tanto, al emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. 2.2.4. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronavirus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, se advierte que el acto estudiado tiene como fundamento la Resolución 736 del 29 de abril de 2020, proferida por CORPOGUAJIRA «por la cual se adopta íntegramente la Resolución No. 666 de 2020 del Ministerio de Salud en referencia al protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID-19, ante una posible reactivación laboral de la corporación Autónoma Regional de La Guajira – CORPOGUAJIRA, Vigencia 2020» y, la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social «por la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19” y esta última fue proferida al amparo del artículo 5° de la Ley 1751 de 2015 «por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones», título VII, artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social» y, el artículo 1° del Decreto 539 del 13 de abril de 2020 «por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».

En consecuencia, no se encuentra satisfecho este último requisito, habida cuenta que el acto sometido a control no es consecuencia o desarrollo del correspondiente estado de excepción. En ese orden de ideas, concluye el despacho que la que la Resolución 792 del 15 de mayo de 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, no es susceptible del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del C.P.A.C.A., al no cumplir con los requisitos de procedencia enunciados en dicha disposición. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de que la Resolución No. 792 del 15 de mayo de 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer, de acuerdo con lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.

Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a: a. El director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira. b. El director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. El agente del Ministerio Público. 2.

Infórmese a la comunidad en general, por medio de la página web de la corporación o de cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General de la corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original). [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52. [5] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambienta, SINA y se dictan otras disposiciones”. [6] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”.

Sentencia del 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. [7] CORTE CONSTITUCIONAL – SALA PLENA. Auto 089A del 24 de febrero de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.