11001-03-15-000-2020-01710-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01710-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2020-07-14

Ponente: Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Nación-Ministerio De Ambiente Y Desarrollo Sostenible·Demandado: Resolución 319 Del 31 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: Los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA y 23 del reglamento de esta Corporación prevén que la Sala Plena del Consejo de Estado es competente para ejercer en única instancia el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general y del orden nacional dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Asimismo, conforme al reglamento interno de la Corporación, las Salas Especiales de Decisión están facultadas para asumir este tipo de asuntos asignados al pleno de la Corporación, según lo decidido en sesión del 1º de abril de 2020. (…) En ese orden, esta Corporación es competente para conocer del asunto dado que el control recae sobre un acto de carácter general, cuyos supuestos fueron objetivos y abstractos y sus efectos impersonales; que fue expedido por una autoridad nacional en ejercicio de función administrativa, dado que adoptó unas pautas respecto de los procedimientos administrativos adelantados en virtud de las funciones propias de la entidad; y con el fin de desarrollar un decreto legislativo, en particular los Decretos Legislativos 440 del 20 de marzo de 2020 y 491 del 28 de marzo de 2020.ESTADO DE EXCEPCIÓN / CLASES DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Controles de orden político y jurídico / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / FACULTADES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / DECRETO LEGISLATIVO - Controles / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO / CORTE CONSTITUCIONAL - Control formal y materialLa Constitución Política prevé la existencia de tres clases de Estados de Excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215). (…) A su vez, la Carta Política, al ocuparse de los Estados de Excepción, dispuso una serie de controles de orden político y jurídico, a los que deben someterse desde la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que dicte el Gobierno en uso de las facultades constitucionalmente conferidas, hasta las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. (…) El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos expedidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto que lo declara, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga. Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. (…) [A] la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo.DECRETO LEGISLATIVO - Controles / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Naturaleza[E]l legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción. (…) Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / BLOQUE DE LEGALIDAD INTERNO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Clases de medidas de carácter general / POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO DERIVADO DE LA POTESTAD INSTRUCTIVA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos Subjetivo y objetivoUn análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones exige identificar las distintas clases de “medidas de carácter general” que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control. En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. (…) Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las “medidas de carácter general”, es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / FACULTADES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE[S]e observa que la resolución fue suscrita por la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible (E), en uso de las facultades previstas en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 3570 de 2011, que la designan como representante legal y primera autoridad ejecutiva, con capacidad para dirigir la imposición de medidas sancionatorias, ejercer control disciplinario y suscribir contratos. (…) Así, en la medida que dicho acto, como se explicó en precedencia, dispuso una serie de medidas relacionadas con esos tópicos, es claro que corresponden a un asunto de competencia de dicha funcionaria. (…) Aunado a ello, se advierte que la resolución en comento tiene elementos suficientes que permiten su identificación, como número, fecha, identificación de las facultades que permiten su expedición, expresión del mecanismo de publicidad, consideraciones, articulado y firma de quien la suscribe. Lo anterior permite concluir que el acto cumple a cabalidad con los requisitos de forma, que, si bien no son sustanciales, deben ser cumplidos por la autoridad.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos formales de los actos administrativos, consultar providencia de 15 de octubre de 2013, Exp. 2010 - 000390-00(CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Radicación y respuesta de peticiones / DERECHO DE PETICIÓN / RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / MEDIOS ELECTRÓNICOS / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS - Utilización de canales virtuales y suspensión de la atención presencial / EMERGENCIA SANITARIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / CORONAVIRUS / COVID19[L]a Sala advierte que el acto [resolución 319 de 2020] desarrolló tópicos relacionados con el ejercicio del derecho de petición en los artículos 1 y 2. (…) La Sala advierte que las medidas adoptadas en esos artículos son un desarrollo directo de los artículos 3 y 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, por manera que su adopción fue adecuada al ordenamiento, puesto que la utilización de canales virtuales y suspensión de la atención presencial hasta que se superara la emergencia sanitaria, fueron una de las formas allí autorizadas para favorecer el distanciamiento social.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / DERECHO DE PETICIÓN / ALCANCE DEL DERECHO DE PETICIÓN / RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / TÉRMINO DE RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN - Ampliación de la oportunidad para responder / REGLAMENTACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN / NORMATIVIDAD DEL DERECHO DE PETICIÓN / PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL / PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Posibilidad de limitar derechos fundamentales bajo los lineamientos legales / LÍMITES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE[E]l Ministerio Público solicitó la declaratoria de nulidad del artículo 2 [de la resolución 319 de 2020] (…) pues consideró que la regulación del derecho de petición era un asunto reservado al legislador estatutario y que no podía desarrollarse a través de un acto administrativo. (…) Para solventar el punto, la Sala recuerda la oportunidad para resolver las peticiones está regulada en la Ley 1755 de 2015, que prevé los términos en que deben atenderse las peticiones de los ciudadanos, salvo norma legal expresa que autorice uno distinto. Nótese cómo la ley no asignó competencia a las autoridades administrativas para suspender dichos términos y solo excepcionalmente autorizó desconocerlos previa información al peticionario las razones y, en todo caso, sin superar el doble del tiempo legalmente previsto. (…) Asimismo, de conformidad con el artículo 152 constitucional, los derechos fundamentales de las personas y los procedimientos para su protección son asuntos de reserva legal estatutaria. El derecho de petición y la oportunidad para resolverlo hace parte de aquellos que solo el legislador puede reglamentar. (…) [A] pesar de la reserva estatutaria en comento, lo cierto es que las medidas administrativas que se adopten durante los estados de excepción pueden limitar derechos, entre ellos el de petición, en los términos previstos en los decretos legislativos, tal como sucedió en el presente asunto. (…) En efecto, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia constitucional permiten dicha posibilidad dentro de los límites que ahí se han desarrollado. Sin que ello signifique que las restricciones adoptadas deroguen o modifiquen de forma permanente la regulación estatutaria de derechos fundamentales, pues todas estas limitaciones son temporales. (…) Así las cosas, la ampliación de términos para la solución y respuesta de peticiones corresponde a una limitación temporal del derecho que se hizo con apego a las directrices del Decreto Legislativo 491 de 2020. El acto reprodujo los lineamientos ahí dispuestos sin que ello supusiera la suspensión del derecho de petición, pues se podía seguir ejerciéndolo solo que bajo otros parámetros. Asunto que por fuera de un estado de excepción era ajeno a cualquier modificación por parte del ministerio, pero este no es el caso, por lo que habrá de declararse ajustado a derecho.NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la reserva legal estatutaria del derecho de petición, y el análisis de constitucionalidad de la Ley 1437 de 2011, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 1 de noviembre de 2011, Exp. C - 811, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En relación con la diferencia entre los conceptos de privación, suspensión y limitación de los derechos fundamentales, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 25 de febrero de 2009, Exp. C-136, M.P. Jaime Araújo Rentería.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Trámites ambientales / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS - De las actuaciones a cargo de la entidad estatal / VENTANILLA ÚNICA DE TRAMITES AMBIENTALES EN LÍNEA / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / EMERGENCIA SANITARIA / CORONAVIRUS / COVID19 / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGALEl acto [resolución 319 de 2020] incorporó en los artículos 3 y 4 unas pautas para los trámites ambientales a cargo del ministerio. (…) La Sala encuentra ajustada estas determinaciones ajustadas a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Dado que ahí se autoriza a las autoridades a suspender los términos de las actuaciones a su cargo hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria. (…)CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD - Suspensión de trámites de la entidad / DISTANCIAMIENTO SOCIAL / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / FACULTADES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - Inspección, vigilancia y control / EMERGENCIA SANITARIA / CORONAVIRUS / COVID19 / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGALEl acto [resolución 319 de 2020] estableció en los artículos 5, 6 y 7 las directrices para continuar con las funciones de inspección, vigilancia y control propias del ministerio durante emergencia. (…) Así las cosas, la suspensión de los trámites que no fuera posible continuar con el fin de respetar el distanciamiento social, al igual que la anterior medida, corresponde a la necesidad de impedir la propagación y el contagio. (…) Asimismo, la práctica de visitas necesarias para superar una situación de riesgo y la necesidad de presentar la documentación requerida por el ministerio se enmarca en la discrecionalidad otorgada en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Ahí se previó que la suspensión de términos y trámites no era obligatoria, sino que estaba sujeta al criterio de la respectiva autoridad, quien podía definir los asuntos que debían continuar su curso.USO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / MECANISMOS DE NOTIFICACIÓN PERSONAL / NOTIFICACIÓN PERSONAL / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA / NOTIFICACIÓN POR MEDIO ELECTRÓNICO / EMERGENCIA SANITARIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / CORONAVIRUS / COVID - 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLEEl artículo 8 [de la resolución 319 de 2020] dispuso la necesidad de notificar a los interesados las decisiones de la entidad por medios electrónicos, las posibles direcciones para hacerlo y que todo ello se haría a través del buzón institucional. (…) La Sala encuentra plenamente justificada la mencionada modalidad de notificación, puesto que el artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020 la autorizó hasta tanto permaneciera vigente la emergencia sanitaria. Aunado a ello, el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011 consagró la posibilidad de notificar personalmente los actos administrativos a través de medios electrónicos. Asimismo, el artículo 291 del Código General del Proceso indica que una vez conocida la dirección electrónica a través de esta podrá practicarse la notificación personal. (…) Así las cosas, la Sala encuentra que el artículo bajo examen tampoco presenta obstáculos para su validez legal, pues guarda correspondencia con la regulación contenida en el decreto legislativo aludido, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y Código General del Proceso.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Suspensión de visitas, reuniones o audiencias para cumplir sentencias o requerimientos judiciales / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DISTANCIAMIENTO SOCIAL / FACULTADES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA JUDICIAL / CUMPLIMIENTO DE ORDEN JUDICIAL / DERECHO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA JUDICIAL / EMERGENCIA SANITARIA / CORONAVIRUS / COVID 19 / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / VALIDEZ CONDICIONADA - De artículo que suspende de manera general las visitas técnicas, reuniones o audiencias / DERECHOS FUNDAMENTALES / PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / RECONOCIMIENTO DE DERECHOS FUNDAMENTALES / PROTECCIÓN EFECTIVA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS INTANGIBLESEl acto [resolución 319 de 2020] dispuso en su artículo 9 la suspensión de toda visita técnica, reunión o audiencia necesaria para cumplir sentencias o requerimientos judiciales y el deber de comunicar la situación al respectivo despacho judicial. (…) El Decreto Legislativo 491 de 2020 permitió a las autoridades la suspensión de los términos en los procedimientos administrativos a su cargo, como sería el caso de las diligencias necesarias para cumplir con los requerimientos judiciales y sentencias. (…) De esta forma, el ministerio bien podía suspender las diligencias a su cargo para atender requerimientos y cumplir sentencias. Sin embargo, el acto no desarrolló las razones para hacerlo de forma general, pues la única razón que sustentaría la suspensión sería la necesidad de evitar el contacto físico entre los encargados de ejecutar esas actividades. En consecuencia, la Sala no vislumbra razones suficientes para suspender totalmente esas diligencias, pues ello solo cobra sentido para favorecer el distanciamiento social. (…) Asimismo, la suspensión de procedimientos tampoco podría cobijar las diligencias necesarias para la efectividad de los derechos intangibles y los fundamentales, tal como lo advierte los artículos 4 y 5 de la Ley 137 de 1994 y el parágrafo 3 del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. (…) En ese orden, la Sala declarará la validez condicionada del citado artículo, bajo el entendido de que, de un lado, la suspensión no puede afectar la efectividad de los derechos intangibles y fundamentales, y de otro lado, solo las visitas técnicas, reuniones o audiencias presenciales se entienden cobijadas por la suspensión ahí dispuesta.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria condicionada de validez de actos administrativos, consultar providencias de 23 de julio de 2015, Exp. 36805, C.P. Hernán Andrade Rincón; de 22 de febrero de 2017, Exp. 35361, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo; y de 14 de junio de 2019, Exp. 36860, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - Ejecución de actividades por medios no presenciales / DISTANCIAMIENTO SOCIAL / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGALEl artículo 10 [de la resolución 319 de 2020] previó que las actividades requeridas para el correcto funcionamiento interno de la entidad debían llevarse a cabo por medios no presenciales. (…) Para la Sala, esta disposición resulta ajustada a derecho por cuanto va en línea con la necesidad de implementar el distanciamiento social, por lo que su desarrollo estuvo ajustado a la ley, en tanto no contrarió las disposiciones vigentes al momento de su expedición.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Suspensión de los procesos disciplinarios / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS PROCESALES / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / DISTANCIAMIENTO SOCIAL / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / USO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS / IGUALDAD FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLEEl artículo 11 [de la resolución 319 de 2020] previó la suspensión de los términos procesales establecidos en la Ley 734 de 2002 y la Ley 1474 de 2011 en relación con las actuaciones disciplinarias a cargo de la entidad. Asimismo, dispuso la notificación de decisiones de trámites e interlocutorias a través de medios digitales. (…) En ese orden, para la Sala no cabe duda de que la medida analizada se relaciona directamente con las causas que dieron origen al estado de emergencia. El artículo propendió por el distanciamiento y aislamiento social, para limitar las posibilidades de propagación y proteger la salud del público en general. (…) En suma, la señalada suspensión temporal o transitoria de términos, garantiza para las partes involucradas en el trámite de los procesos disciplinarios, en condiciones de igualdad, que ninguna de ellas se beneficie o tenga algún provecho de la situación de crisis generada por la pandemia, situación que se agravaría al no tomar la medida, obligando tanto a los funcionarios de la entidad que fallan tales procesos, como a los interesados, a concurrir a la entidad para evitar el vencimiento de términos, so pena de incurrir en una falta disciplinaria o de perder el proceso por falta de defensa técnica.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Suspensión de los procedimientos contractuales / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE / DECRETO LEGISLATIVO / PROCESO CONTRACTUAL / SUSPENSIÓN DEL PROCESO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / DISTANCIAMIENTO SOCIAL / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / EMERGENCIA SANITARIA / COVID - 19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGALEl artículo 12 [de la resolución 319 de 2020] suspendió los términos para la liquidación de los contratos (…). Ahora bien, la suspensión en los términos legales previstos para la liquidación de los contratos resulta jurídicamente justificada y pertinente, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. (…) [E]l Decreto Legislativo 491 de 2020, expedido en desarrollo del Decreto 417 de 2020, autorizó a los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia sanitaria con el objeto de prevenir y controlar la propagación del virus, hasta tanto permanezca vigente la referida emergencia sanitaria, por lo que en esa autorización se entiende comprendidos los términos para liquidar bien sea unilateral o bilateralmente.CONTRATACIÓN ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CLASES DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / NORMATIVIDAD DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL[V]ale recordar que la Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007, contempló los términos para liquidar los contratos estatales, trámite necesario para verificar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por las partes durante su ejecución. (…) Es preciso advertir que el procedimiento de liquidación, según la modalidad adoptada por las partes del contrato, ostenta una naturaleza bilateral propia del negocio jurídico, cuando al trámite acuden de consuno los dos extremos de la relación negocial, entre tanto, la liquidación realizada de manera unilateral por la entidad, sin participación del contratista, bien sea por la falta de acuerdo o por su inasistencia, tiene el carácter de acto administrativo, es decir, es el resultado del agotamiento de una actuación administrativa contractual.NOTA DE RELATORÍA: En relación con el procedimiento de liquidación del contrato, consultar providencia de 26 de junio de 2015, Exp. 25387, C.P. Danilo Rojas Betancourth.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Suspensión de los procedimientos contractuales / DECRETO LEGISLATIVO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO JUDICIAL / SUSPENSIÓN DEL PROCESO / PROCESO CONTRACTUAL / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS / PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / DISTANCIAMIENTO SOCIAL / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / EMERGENCIA SANITARIA / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / COVID - 19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE[R]especto del segundo asunto objeto de suspensión [dispuesta en el artículo 12 de la resolución 319 de 2020] -imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento-, la Sala encuentra que esa decisión se tomó de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, que permite suspender los términos de esas actuaciones y cuyo procedimiento está previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. (…) A más de lo anterior, el artículo precisó que los trámites liquidatarios y procedimientos sancionatorios iniciados con anterioridad a su vigencia, seguirían su curso. Esta posibilidad de continuar ciertos trámites se enmarcó en la discrecionalidad otorgada en los artículos 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 y 2 del Decreto Legislativo 440 de 2020.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DECRETO LEGISLATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD NORMATIVA / EMERGENCIA SANITARIA / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / COVID - 19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - La medida resultó idónea, necesaria y proporcional con la gravedad de los hechos / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE[L]a Sala encuentra que la resolución [319 de 2020] (…) cumple con el requisito material de proporcionalidad, en tanto mediante ese acto administrativo la entidad acogió y puso en práctica las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para la atención de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia. (…) En suma, la resolución analizada resulta idónea, necesaria y proporcional si se compara con la gravedad de los hechos que originaron la declaración del estado de excepción y la inminencia de que el virus se propagara con mayor rapidez si no se acataban las órdenes del Gobierno Nacional y los expertos en la materia.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COSA JUZGADA / COSA JUZGADA RELATIVA - Sobre aspectos analizados / CONTROL DE LEGALIDAD / EFECTOS DE LA COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA RELATIVA / COSA JUZGADA RELATIVA EN SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO[L]a Sala se permite recordar que como lo ha establecido el Consejo de Estado, aunque el control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que “no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”, por lo cual los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad.NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la cosa juzgada relativa en relación con las sentencias que deciden proceso de control inmediato de legalidad, consultar providencia de 20 de octubre de 2009, Exp. 2009 - 00549-00, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

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