25000-23-37-000-2016-02069-01 — Consejo de Estado

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO PARA ESTABLECER LAS CUOTAS PARTES PENSIONALES A PAGAR POR ENTIDADES PREVISIONALES - Improcedencia / PRESTACIÓN PERIÓDICA El caso en concreto tiene como fin estudiar el soporte del sistema de seguridad social en pensiones, es decir, la proporción que corresponde a cada entidad para concurrir en el pago de las mesadas pensionales de Rafael Antonio Forero Castellanos. En otras palabras, el debate sobre la determinación de la cuota parte que corresponde a la entidad territorial demandante implica una discusión sobre el reconocimiento pensional con fundamento en la obligación de asistir a su pago.

(…) Al tratarse de la determinación de la cuota parte correspondiente al pago mensual de una pensión, la cual tiene naturaleza jurídica de prestación periódica, se debe aplicar el literal c) del numeral 1º del artículo 164 del cpaca, citado previamente. Así las cosas, de acuerdo con lo mencionado en esta providencia, es claro que en el caso particular no es posible aplicar la caducidad del medio de, pues al e control, pues al estar involucrada una prestación periódica la demanda puede presentarse en cualquier tiempo.

En ese orden, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha de ser revocada y en su lugar se ordenará proferir un nuevo pronunciamiento sobre la admisión de la demanda teniendo en cuenta lo expuesto en esta providencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011(CPACA)- ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-37-000-2016-02069-01(1075-19) Actor: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA – FONDO PENSIONAL TERRITORIAL DE BOYACÁ Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – FONPRECON Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho. Tema: Recurso de apelación contra auto interlocutorio.

Rechazo de la demanda por caducidad. Artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Cuotas partes pensionales. APELACIÓN AUTO INTERLOCUTORIO Procede la Sala de Subsección a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra del auto de 11 de diciembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso el rechazo de la demanda. i. Antecedentes 1.

Pretensiones de la demanda.[1] El Departamento de Boyacá – Secretaría de Hacienda – Fondo Pensional Territorial de Boyacá, actuando a través de apoderado, en aplicación del artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó lo siguiente: «1. Declarar PARCIALMENTE NULO, el artículo segundo de la Resolución No 5585 del 4 de octubre de 1983, emitida por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, en relación al monto de la cuota parte establecida a la extinta Caja de Previsión Social de Boyacá, hoy Departamento de Boyacá, en valor de $3.221,58 a partir del 1 de abril de 1973, demostrando retiro definitivo del servicio, por haber sido liquidada contraria a derecho. 2.

Declarar PARCIALMENTE NULO, el artículo segundo de la Resolución No 2190 de 23 de junio de 1976, emitida por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, en relación el monto de la cuota parte establecida a la extinta Caja de Previsión Social de Boyacá, hoy Departamento de Boyacá, en valor de $6.957,92 a partir del 20 de abril de 1976, demostrando retiro definitivo del servicio, por haber sido liquidada contraria a derecho. 2.

Declarar PARCIALMENTE NULO, el artículo tercero de la Resolución No 0642 del 05 de julio de 1994, emitida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, mediante la cual se reajustó la pensión jubilación, respecto del monto de la cuota parte establecida para la Caja de Previsión Social del Boyacá, hoy Departamento de Boyacá, en la medida que aplicó normas pensionales especiales. 3.

Declarar PARCIALMENTE NULO, el parágrafo del artículo segundo de la Resolución No 0174 del 05 de marzo de 2012, emitida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, mediante la cual se reajustó en forma definitiva una pensión de jubilación, respecto del monto de la cuota parte establecida a la Caja de Previsión Social del Boyacá, hoy Departamento de Boyacá, en valor de $1.020.023 m/l, a partir de la fecha de su expedición, porque se liquidó desconociendo las normas sobre cuotas partes pensionales aplicables.

En consecuencia de lo anterior y como restablecimiento del derecho, sírvase ordenar: 4. La modificación del artículo segundo de las resoluciones No 5585 del 4 de octubre de 1983 y 2190 del 23 de junio de 1976, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL -; el artículo tercero de la resolución No 0642 de 06 de julio de 1994 y el parágrafo del artículo segundo de la Resolución No 0174 del 5 de marzo del 2012, proferidas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON-, estableciendo que el porcentaje correcto de la cuota parte pensional correspondiente al Departamento de Boyacá, es del 24,82% del valor de la pensión, correspondiente a la suma de $11.648 m/l, efectiva a partir del 1 del 20 de abril de 1978, teniendo en cuenta tiempos de servicio y los factores salariales ordinarios devengados y cotizados, de acuerdo con el artículo 29 de la ley 6 de 1946 y las ley 33 de 1983, excluyendo el ajuste de pensión. 5.

Que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, expida nuevo acto administrativo, donde modifique el porcentaje y valor de la cuota parte pensional asignadas a la Caja de Previsión Social de Boyacá, en las resoluciones Nos 5585 del 4 de octubre de 1983, 2190 del 23 de julio de 1976, 0642 de 06 de julio de 1994 y 0174 del 5 de marzo de 2012, teniendo en cuenta lo expuesto en los numerales anteriores e incluyendo sólo los ajustes pensionales legales ordinarios, a partir del 20 de abril de 1978. 6.

El reintegro de las sumas de dinero correspondiente a la diferencia entre las cuotas partes pensionales que legalmente se deben y las efectivamente pagadas por el Fondo de Pensión Territorial de Boyacá, respecto de la pensión del señor, RAFAEL ANTONIO FORERO CASTELLANOS, canceladas a partir del día 20 de febrero de 1978 y hasta la fecha en que la entidad demandada ajuste legalmente dicha cuota, en atención a sentencia definitiva. 7.

Condenar al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, a que indexe las sumas que resulten como diferencias de valor entre las cuotas partes pensionales que legalmente se deben y las efectivamente pagadas, de conformidad con el índice de precios al consumidor, a partir del día 20 de febrero de 1978 y hasta cuando se reintegren en su totalidad; y a los intereses moratorios sobre dichas sumas, a partir de la ejecutoria de la sentencia, de acuerdo con el artículo 192 del CPACA.» (sic) 2.

Trámite en primera instancia. La demanda fue radicada el 26 de octubre de 2016 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1. Decisión impugnada.[2] Mediante auto de 11 de diciembre de 2017, el mencionado tribunal rechazó la demanda. Como fundamento de la decisión, indicó: «[…], por tratarse de la caducidad del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, a acción que corresponde ejercitarla dentro de un plazo de cuatro meses de conformidad con el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrado en concordancia con el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, término que debe computarse según el calendario, “por meses”.

Por ello, si las Resoluciones No 5585 del 4 de octubre de 1983 (notificada el 22 de junio de 1994), la No 2190 del 23 de junio de 1976 (notificada el 28 de junio de 1976) proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, la No 0642 de 06 de junio de 1994 (notificada el 11 de julio de 1994) y No 0174 del 5 de marzo de 2012 (aun cuando en el expediente no obra copia de la notificación de dicho acto, sí obra copia de las cuotas partes pendientes por pagar al señor Rafael Antonio Forero Castellanos en porcentaje del 28.556% establecido en el parágrafo del artículo segundo de la resolución No 174 de 2012 (En todo caso, tomando como fecha en que se enteró la demandante la última fecha el corte realizado por la demandante del 31 de diciembre de 2015, la demanda estaría por fuera del término legal), fueron proferidas por FONPRECON, por medio de las cuales se reconoció la pensión de jubilación y determinó la concurrencia de las mesadas pensionales, y posteriormente se reajustó la cuota parte pensional, el plazo para presentar la demanda se encuentra más que vencido según lo señalado en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y como quiera que la demanda se presentó el 26 de octubre de 2016, la misma fue interpuesta fuera del tiempo establecido en la norma citada.

Por todo lo anterior, se procederá al rechazo de la presente demanda, tal y como lo dispone el numeral 1º del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» (sic) 3. Recurso de apelación.[3] El Departamento de Boyacá presentó y sustentó recurso de apelación en contra del auto que dispuso el rechazo de la demanda.

Como fundamento de este realizó la transcripción de las pretensiones de la demanda y concluyó: «De declararse la caducidad con los argumentos esgrimidos por el Tribunal Administrativo, se estaría contraviniendo los derechos fundamentales al debido proceso y al libre acceso a la administración de justicia, previsto en el artículo 29 y 229 C.P.; pues no sería equitativo ni razonable que se permitiera demandar en cualquier tiempo el derecho pensión y la cuota parte que soporta el financiamiento de la misma no, pues entre las dos existe una relación directa e infranqueable, que hace que juntas sean prestaciones periódicas de carácter vitalicio en la medida que la una coexiste con la otra.

Es de resaltar que los actos administrativos demandados, no surge del trámite de un proceso de cobro coactivo por concepto de cuotas partes pensionales, sino que es fruto del proceso administrativo de reconocimiento y/o reliquidación de una pensión. Razón por la cual la caducidad de la demanda es predicable sólo en relación con los actos administrativos proferidos dentro de un proceso coactivo para el cobro de tributos o cuota partes pensionales, más no de los de reconocimiento y asignación de cuota parte pensional, toda vez que no son actos administrativos generados en aplicación de las normas procedimentales de cobro de obligaciones tributarias.

Es tal el carácter de prestación periódica de la cuota parte pensional, que el propio Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la fecha ha tramitado y fallado más de 40 demandas similares a la planteada, por temas de cuotas partes pensionales, siendo resueltas a favor del Departamento de Boyacá, como se puso de presente en la demanda, sin que el a quo haya manifestado nada el respecto.» II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia. Los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señalan lo correspondiente a la interposición, procedencia y trámite del recurso de apelación contra autos interlocutorios, al efecto señalan: «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.

También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. […]. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.

Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 2.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes.

El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 3. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. 4. Contra el auto que decide la apelación no procede ningún recurso.» De acuerdo con lo anterior, el caso que hoy nos ocupa cumple con los requisitos previamente transcritos, es procedente que esta Sala resuelva el recurso de apelación presentado en contra del auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. De otra parte, es necesario recordar que la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por la parte actora, tal como lo dispone el artículo 320 del Código General del Proceso, que señala: «Artículo 320.

Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]» (Subraya de la Sala) 2. Problema jurídico. Con el fin de resolver el recurso de apelación presentado por el Departamento de Boyacá, en contra del auto de 11 de diciembre de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta Sala considera que el problema jurídico a resolver recae en establecer si la cuota parte pensional discutida tiene la naturaleza jurídica de prestación periódica y, en esa medida, los actos administrativos controvertidos podían demandarse en cualquier tiempo.

Para resolver este cuestionamiento, se analizará el siguiente tema: 3. Cuotas partes pensionales. El concepto de cuotas partes pensionales ha sido desarrollado doctrinal y jurisprudencialmente, desprendiéndose de las normas legales que prevén la integración del sistema de seguridad social público y privado, tal y como se observa a continuación: «En el régimen de seguridad social del sector público anterior a la Ley 100, se creó la institución de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que permitía a la última entidad oficial empleadora o a la última entidad de previsión, que hubiera reconocido una pensión, repartir el costo de la misma entre las demás entidades públicas empleadoras o cajas de previsión, mediante el cobro a éstas de la “cuota parte” respectiva, en proporción al tiempo de servicios o aportes a cada una de ellas.» [4] (Subrayado fuera de texto) En sentencia de la Subsección B de esta Sección[5], la Sala recordó el pronunciamiento de la Corte Constitucional[6] sobre el tema en cuestión, y que a continuación se pone de presente: «[…] el origen de las cuotas partes pensionales antecede al sistema de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993.

En este escenario han sido consideradas como “soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras. Su configuración ha tenido en cuenta básicamente cuatro elementos: (i) El derecho del trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo);

(ii) La obligación correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las mesadas pensionales; y (iii) El derecho de la entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el desembolso correspondiente. (iv) La obligación correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada. […] 4.3.4.- En síntesis, las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas. […]» De lo anterior se puede concluir, que las cuotas partes pensionales «están dirigidas a contribuir al pago de la totalidad de la pensión, la cual por tanto, comprende sus reajustes, que ciertamente hacen parte de la cuantía de la prestación. De otra manera, las cuotas serían deficitarias para la entidad a cuyo cargo se encuentra la obligación de pagar la pensión»[7], y al ser causadas mes a mes, por ser correlativas al pago de una prestación periódica, siguen la suerte de lo principal, por lo tanto le es aplicable la situación prevista en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de la siguiente manera: «Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. […]» Así las cosas, al ser considerada una prestación periódica, la demanda encaminada a estudiar la legalidad del acto que determinó el pago de una pensión, en donde se vea necesario establecer las cuotas partes de las entidades involucradas en el pago de la prestación social podrá ser presentada en cualquier tiempo, teniendo en cuenta la jurisprudencia y la norma citada previamente. 4.

Caso concreto. De acuerdo con lo expuesto previamente, la Sala recuerda que el Departamento de Boyacá – Secretaría de Hacienda – Fondo Pensional Territorial de Boyacá, demandó la nulidad parcial de i) el artículo segundo de la Resolución No 5585 del 4 de octubre de 1983, emitida por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, ii) el artículo segundo de la Resolución No 2190 de 23 de junio de 1976, emitida por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, iii) el artículo tercero de la Resolución No 0642 del 05 de julio de 1994, emitida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, y iv) del parágrafo del artículo segundo de la Resolución No 0174 del 05 de marzo de 2012, emitida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, por medio de las cuales se reajustó una pensión jubilación, modificando su cuota parte pensional, con la cual debía contribuir para el pago de dicha prestación, comoquiera que, en su criterio, la suma que sirvió de base para calcularla se fijó en relación con la mesada pensional correspondiente al 75% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los congresistas para 1994, esto es, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en ese cargo, lo que es diferente a discutir el recobro realizado por esta última como entidad pagadora de la pensión de Rafael Antonio Forero Castellanos (caso en el cual se estaría ante una obligación crediticia del orden parafiscal).

Ahora bien, el caso en concreto tiene como fin estudiar el soporte del sistema de seguridad social en pensiones, es decir, la proporción que corresponde a cada entidad para concurrir en el pago de las mesadas pensionales de Rafael Antonio Forero Castellanos. En otras palabras, el debate sobre la determinación de la cuota parte que corresponde a la entidad territorial demandante implica una discusión sobre el reconocimiento pensional con fundamento en la obligación de asistir a su pago.

Es por ello, que al tratarse de la determinación de la cuota parte correspondiente al pago mensual de una pensión, la cual tiene naturaleza jurídica de prestación periódica, se debe aplicar el literal c) del numeral 1º del artículo 164 del cpaca, citado previamente. Así las cosas, de acuerdo con lo mencionado en esta providencia, es claro que en el caso particular no es posible aplicar la caducidad del medio de control, pues al estar involucrada una prestación periódica la demanda puede presentarse en cualquier tiempo.

RESUELVE

Primero: REVOCAR la decisión de 11 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso el rechazo de la demanda. En su lugar, SE ORDENA al mencionado tribunal que profiera nueva decisión frente a la admisión, teniendo en cuenta lo anotado en esta providencia. Segundo: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folios 9 al 18 del expediente. [2] Folios 69 al 76 del expediente. [3] Folios 80 a 81 del expediente. [4] Arenas Monsalve, Gerardo, “El derecho colombiano de la seguridad social”.

Tercera Edición. Legis. Bogotá 2012. Pp. 453 – 455. [5] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Número de Radicado. 25000232500020080094901. Sentencia de Segunda Instancia de 14 de noviembre de 2013. [6] Sentencia C–895 de 2 de diciembre de 2009. Expediente D-7749. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º (parcial) de la Ley 1066 de 2006. [7] Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil.

Consulta de 26 de mayo de 2016. Radicado: 11001030600020160000300 (2280)