CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite ante el Consejo de Estado / RESOLUCIÓN ADMNISTRATIVA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / PERSONERÍA JURÍDICA / AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA / PATRIMONIO INDEPENDIENTE / CORPOGUAJIRA La Corporación Autónoma Regional de la Guajira “CORPOGUAJIRA” es una entidad pública del orden nacional que cumple una función administrativa del Estado, creada por el Decreto 3453 de 1983, modificada por la Ley 99 de 1993, 2811 de 1974, 1076 de 2015 y demás normas concordantes.
Con base en lo precedente, la Sala determina que puede conocer del presente trámite, toda vez que la entidad que profirió el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, es del orden nacional, cumpliendo uno de los requisitos señalados por el numeral 8 del artículo 111 del CPACA que trata de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 99 DE 1993 / LEY 2811 DE 1974 / LEY 1076 DE 2015 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de las corporaciones autónomas regionales, ver auto de unificación de la Corte Constitucional de 24 de febrero de 2009, A089 de 2009, sentencia C 578 de 1999, sentencia C 593 de 1995, sentencia C 275 de 1998.
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD / CORONAVIRUS / COVID 19 / EMERGENCIA SANITARIA / PANDEMIA / MEDIDAS – Para prevenir y mitigar la propagación / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / ESTADO DE EMERGENCIA SANITARIA La Organización Mundial de la Salud – OMS- identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, el 7 de enero de 2020.
La OMS declaró el brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, el 11 de marzo de 2020. El ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 (…) y, en virtud de dicha resolución, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / EMERGENCIA SANITARIA / ESTADO DE EMERGENCIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / COVID 19 / CORONAVIRUS / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 531 DE 2020 – Prórroga / DECRETO / AISLAMIENTO PREVENTIVO / DECRETO 637 DE 2020 El Presidente de la República consideradas, entre otras circunstancias, la insuficiencia de las medidas adoptadas (…) mediante el ejercicio de sus atribuciones ordinarias, expidió, con la firma de todos sus ministros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, y por medio de este declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
(…) Que el Gobierno Nacional, por Decreto 531 del 8 de abril de 2020, ordenó la ampliación de la medida de aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de Colombia entre el 13 de abril y el 27 de abril de 2020. (…) Que a través del Decreto 637 de 06 de mayo de 2020, el señor presidente de la República con la firma de todos sus ministros, declaró un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 MINISTERIO DEL TRABAJO / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA / CIRCULAR EXTERNA / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD / CORPOGUAJIRA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA Que el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública emitieron de manera conjunta la Circular Externa No 100 - 009 de 7 de mayo de 2020, por la cual establecen las acciones para implementar en la Administración Pública las medidas establecidas en el Protocolo General de Bioseguridad adoptado en la Resolución No. 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.
Que CORPOGUAJIRA adoptó de manera integral la citada Resolución No. 666 por medio de la Resolución No 736 de 29 de abril de 2020. Así mismo, la citada Corporación estableció el Protocolo de Bioseguridad, de acuerdo a las características institucionales a través de la Resolución No. 792 de 15 de mayo de 2020. PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / ACTOS CONTRA LOS CUALES RECAE EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / DECRETO LEGISLATIVO / ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL [E]l control inmediato de legalidad es el mecanismo judicial que permite verificar, enjuiciar o controlar de manera urgente las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos en el marco de los Estados de Excepción -como lo es el estado de emergencia económica, social y ecológica-, control que será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar en el que se expidan -si se tratare de entidades territoriales- o del Consejo de Estado si provienen de autoridades nacionales.
Para efecto de garantizar su control inmediato, las autoridades competentes que expidan estos actos administrativos, deberán enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición a la jurisdicción contencioso administrativa indicada. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD NACIONAL / LEY ESTATUTARIA DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN [T]eniendo en cuenta que el examen de legalidad que se hace es integral, la autoridad judicial competente lo realiza por medio de la confrontación del acto administrativo objeto de control con todo el ordenamiento jurídico vigente, en particular con las normas constitucionales que permitan la declaratoria de los estados de excepción, esto es, los artículos 212 al 215 de la Constitución Política, así como con la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 1734 de 1994); el decreto declarativo que establece la situación excepcional y, finalmente, con los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional que establecen las medidas para superar o atenuar esta circunstancia particular.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver sentencia del 3 de mayo de 1999; Radicación número: CA- 011, C.P. Ricardo Hoyos Duque. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1734 DE 1994 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD NACIONAL / LEY ESTATUTARIA DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN [L]os actos administrativos que pueden ser objeto de verificación o enjuiciamiento de manera urgente a través del control inmediato de legalidad son aquellos que de manera expresa desarrollen legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. En este orden, son tres los requerimientos para la procedencia del control inmediato de legalidad: (i) que se trate de un acto de contenido general;
(ii) que este haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa y, (iii) que el acto tenga como propósito desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos durante la declaratoria de los estados de excepción. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 185 NO AVOCA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COVID19 / CORONAVIRUS / CORPOGUAJIRA / MEDIDAS GENERALES / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite ante el Consejo de Estado / RESOLUCIÓN ADMNISTRATIVA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / CORPOGUAJIRA TRABAJO EN CASA – Aunque cumple con los demás presupuestos no es posible de control inmediato de legalidad / PROCEDENCIA DE MEDIO DE CONTROL [A]unque en la parte resolutiva de la Resolución No. 816 de 26 de mayo de 2020 se adoptaron medidas que, en principio, podrían resultar fácticamente similares al Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, en el sentido de promover el trabajo en casa como medida para la protección laboral y de los contratistas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, la Sala considera que de acuerdo con en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el numeral 8 del artículo 111 y el artículo 136 del CPACA y la jurisprudencia que ha trazado esta Corporación tales aspectos no bastan para que se satisfaga a plenitud el requisito legal consistente en que la medida objeto del control inmediato de legalidad constituya un desarrollo de dicho decreto durante los estados de excepción, no obstante que en el presente caso se hubiese cumplido con los otros dos presupuestos para que esta Corporación conociera del asunto como que 1.
El acto administrativo emanado de una autoridad del orden nacional tenga un contenido general y 2. Sea dictado en ejercicio de la función administrativa. Con fundamento en lo expuesto, la Sala colige que la Resolución No. 816 de 26 de mayo de 2020 no es pasible del control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el artículo 136 del CPACA, lo cual no excluye que el citado acto administrativo sea objeto de control, a través de otro medio, por ejemplo el de nulidad simple.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver sentencia de 11 de mayo de 2020. Expediente 11001-03-15-000-2020-00944-00. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN N 816 DE 26 DE MAYO DE 2020 - CORPOGUAJIRA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PLENA Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03547-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA CORPOGUAJIRA Demandado: RESOLUCIÓN N 816 DE 26 DE MAYO DE 2020 Referencia: Control Inmediato de Legalidad - Auto, Avoca conocimiento El despacho del magistrado sustanciador procede a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8º, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.
Competencia La Corporación Autónoma Regional de la Guajira “CORPOGUAJIRA” es una entidad pública del orden nacional[1] que cumple una función administrativa del Estado, creada por el Decreto 3453 de 1983, modificada por la Ley 99 de 1993, 2811 de 1974, 1076 de 2015 y demás normas concordantes. Con base en lo precedente, la Sala determina que puede conocer del presente trámite, toda vez que la entidad que profirió el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, es del orden nacional, cumpliendo uno de los requisitos señalados por el numeral 8 del artículo 111[2] del CPACA que trata de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 2.
Tramite del control inmediato de legalidad. El artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 prescribe el trámite que ha de observarse para el adelantamiento del control inmediato de legalidad que ordena el artículo 136 ejusdem. 3. Antecedentes fácticos y normativos 3.1. La Organización Mundial de la Salud – OMS- identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, el 7 de enero de 2020. 3.2.
La OMS declaró el brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, el 11 de marzo de 2020. 3.3. El Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de dicha resolución, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020. 3.4.
El Presidente de la República consideradas, entre otras circunstancias, la insuficiencia de las medidas adoptadas en ejecución de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, y la aptitud de la pandemia causada por el COVID 19 para obrar como detonante de un crisis económica y social que no podía ser afrontada por las autoridades estatales mediante el ejercicio de sus atribuciones ordinarias, expidió, con la firma de todos sus ministros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, y por medio de este declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. 3.5.
Que, a través del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el Presidente de la República impartió, entre otras «instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público», la de «ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020». 3.6.
Así mismo, con fundamento en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, por el cual adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, tales como la instrucción que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las autoridades dispondrán las medidas necesarias para que los servidores públicos, contratistas y docentes ocasionales o de hora cátedra de instituciones de educación superior públicas cumplan sus funciones mediante la modalidad de trabajo en casa, 'haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones” y que en el evento que se requieran adelantar actividades presenciales estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado, los servidores públicos y contratistas del Estado no podrán suspender la prestación de los servicios y en virtud de ello, las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias; la habilitación de un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones de actos administrativos; la ampliación de términos para atender las peticiones; la permisión de que los órganos, corporaciones, salas, juntas o consejos colegiados, de todas las ramas del poder público y en todos los órdenes territoriales, realicen sesiones no presenciales cuando por cualquier medio sus miembros puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, entre otras medidas. 3.7.
Que el Gobierno Nacional, por Decreto 531 del 8 de abril de 2020, ordenó la ampliación de la medida de aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de Colombia entre el 13 de abril y el 27 de abril de 2020. 3.8. Que a través del Decreto 593 de 24 de abril de 2020, el Gobierno Nacional impartió instrucciones para el cumplimiento del aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, entre el 27 de abril y el 11 de mayo de 2020. 3.9.
El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID-19. 3.10. Que mediante el Decreto 636 de 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas de la república de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.), del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID 19. 3.11.
Que a través del Decreto 637 de 06 de mayo de 2020, el señor presidente de la República con la firma de todos sus ministros, declaró un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario contados a partir de la vigencia de dicho decreto y dispuso en su artículo 3 que “El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto[3], todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá de las operaciones presupuesta les necesarias para llevarlas a cabo”. 3.12.
Que el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública emitieron de manera conjunta la Circular Externa No 100 - 009 de 7 de mayo de 2020, por la cual establecen las acciones para implementar en la Administración Pública las medidas establecidas en el Protocolo General de Bioseguridad adoptado en la Resolución No. 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social. 3.13.
Que CORPOGUAJIRA adoptó de manera integral la citada Resolución No. 666 por medio de la Resolución No 736 de 29 de abril de 2020. Así mismo, la citada Corporación estableció el Protocolo de Bioseguridad, de acuerdo a las características institucionales a través de la Resolución No. 792 de 15 de mayo de 2020. 3.14. Que la declaratoria emergencia sanitaria en todo el territorio nacional por causa del coronavirus COVID-19 efectuada a través de la citada Resolución N. 385 del 12 de marzo de 2020 emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, fue prorrogada hasta el 31 de agosto de 2020, mediante la Resolución N. 844 del 26 de mayo de 2020. 3.15.
Que CORPOGUAJIRA dictó la Resolución No. 816 de 26 de mayo de 2020, "Por la cual se garantiza el Trabajo en Casa a los empleados públicos en especial a los mayores de 60 años y con morbilidades preexistentes identificadas como factores de riesgo para COVID - 19 de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira - CORPOGUAJIRA, en cumplimiento a la Resolución No 666 de 2020 del Ministerio de Salud y se dictan otras disposiciones". 3.16.
Que el citado acto administrativo fue remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado con el fin de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad sobre este. 3.17. Que de conformidad con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 6 de agosto de 2020 para surtirse el trámite de rigor. 4.
Consideraciones para resolver 4.1. De conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 –Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción[4]-, el control inmediato de legalidad es el mecanismo judicial que permite verificar, enjuiciar o controlar de manera urgente las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos en el marco de los Estados de Excepción -como lo es el estado de emergencia económica, social y ecológica-, control que será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar en el que se expidan -si se tratare de entidades territoriales- o del Consejo de Estado si provienen de autoridades nacionales.
Para efecto de garantizar su control inmediato, las autoridades competentes que expidan estos actos administrativos, deberán enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición a la jurisdicción contencioso administrativa indicada. 4.2. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-[5], por su lado, reitera en términos similares la anterior disposición con la advertencia de que, cuando la autoridad administrativa no remita los actos administrativos a la autoridad judicial indicada dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, esta última aprehenderá de oficio su conocimiento en el marco de sus competencias.
Con fundamento en las disposiciones en estudio, resulta claro que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de aquellos actos administrativos de carácter general que reglamenten y/o desarrollen lo dispuesto en los decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. Ahora, teniendo en cuenta que el examen de legalidad que se hace es integral, la autoridad judicial competente lo realiza por medio de la confrontación del acto administrativo objeto de control con todo el ordenamiento jurídico vigente, en particular con las normas constitucionales que permitan la declaratoria de los estados de excepción, esto es, los artículos 212 al 215 de la Constitución Política, así como con la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 1734 de 1994); el decreto declarativo que establece la situación excepcional y, finalmente, con los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional que establecen las medidas para superar o atenuar esta circunstancia particular[6]. 4.3.
Por último, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y 136 y 185[7] de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, junto con la jurisprudencia reiterativa de la Sala Plena de esta Corporación[8], los actos administrativos que pueden ser objeto de verificación o enjuiciamiento de manera urgente a través del control inmediato de legalidad son aquellos que de manera expresa desarrollen legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. En este orden, son tres los requerimientos para la procedencia del control inmediato de legalidad: (i) que se trate de un acto de contenido general;
(ii) que este haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa y, (iii) que el acto tenga como propósito desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos durante la declaratoria de los estados de excepción. 4.4. Pues bien, traídas estas consideraciones al asunto bajo estudio es importante recordar que CORPOGUAJIRA es una autoridad del orden nacional, que cumple una función administrativa del Estado, creada por el Decreto 3453 de 1983, modificada por la Ley 99 de 1993, 2811 de 1974, 1076 de 2015 y demás normas concordantes.
Además de lo anterior, para el despacho resulta claro que la Resolución No. 816 de 26 de mayo de 2020 fue expedida por el Director General de la Corporación Autónoma regional de la Guajira –CORPOGUAJIRA– en uso de sus facultades que como representante legal de esa entidad le fueron conferidas por los artículos 7 y 8 A del Decreto 3453 de 1983 por el cual se creó esa entidad, y 28 de la Ley 99 de 1993.
Por tanto, fueron proferidas por autoridad competente en ejercicio de la función administrativa, para señalar lineamientos concernientes a la implementación de la modalidad de trabajo en casa de sus funcionarios, entre otros aspectos, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho. 4.5. Frente a la exigencia de que la medida tenga carácter general, el Despacho encuentra que este también se cumple, como quiera que la Resolución objeto de estudio es un acto administrativo dirigido a todos los funcionarios de la entidad.
En ese sentido, resulta claro que este acto contiene verdaderas decisiones que producen efectos jurídicos de carácter general. 4.6. Por último, en lo que tiene que ver con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, el Despacho encuentra una vez revisado el contenido de la Resolución No. 816 de 26 de mayo de 2020, que ella no desarrolló decreto legislativo alguno, sino que fue expedida por CORPOGUAJIRA en uso de sus facultades legales, estatutarias y en especial las que le fueron conferidas en el numeral 8º del artículo 29 de la Ley 99 de 1993; y en consideración a preceptos ordinarios, tales como la Resoluciones N. 385, 666 y 844 del 12 de marzo, 24 de abril y 26 de mayo de 2020 emitidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, la Circular Externa No 100 - 009 de 7 de mayo de 2020 emanada del Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Directiva Presidencial No 03 del 22 de Mayo de 2020, el Decreto 1042 de 1978 y la Ley 734 de 2002.
Ahora, si bien es cierto que en las consideraciones del acto administrativo objeto de control se señaló que “[q]ue el Departamento Administrativo de la Función Pública indica a través del documento ABC Preguntas frecuentes del Decreto 491 de 2020 señala que los que los servidores públicos que son cuidadores de adultos mayores de 70 años y niños una vez se levante el aislamiento preventivo obligatorio deberán seguir los lineamientos o protocolos que imparta la Presidencia de la Republica para el retorno a la actividad laboral en las oficinas” (Énfasis por fuera del texto original), el Despacho considera que el anterior texto no se puede entender como desarrollo directo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, sino que es la mención de una doctrina emanada del Departamento Administrativo de la Función Pública, lo cual no cumple con la exigencia legal para que se surta el trámite de control inmediato de legalidad.
De otra parte, aunque en la parte resolutiva de la Resolución No. 816 de 26 de mayo de 2020 se adoptaron medidas que, en principio, podrían resultar fácticamente similares al Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, en el sentido de promover el trabajo en casa como medida para la protección laboral y de los contratistas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, la Sala considera que de acuerdo con en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el numeral 8 del artículo 111[9] y el artículo 136[10] del CPACA y la jurisprudencia que ha trazado esta Corporación[11] tales aspectos no bastan para que se satisfaga a plenitud el requisito legal consistente en que la medida objeto del control inmediato de legalidad constituya un desarrollo de dicho decreto durante los estados de excepción, no obstante que en el presente caso se hubiese cumplido con los otros dos presupuestos para que esta Corporación conociera del asunto como que 1.
El acto administrativo emanado de una autoridad del orden nacional tenga un contenido general y 2. Sea dictado en ejercicio de la función administrativa[12]. 4.7. Con fundamento en lo expuesto, la Sala colige que la Resolución No. 816 de 26 de mayo de 2020 no es pasible del control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el artículo 136 del CPACA, lo cual no excluye que el citado acto administrativo sea objeto de control, a través de otro medio, por ejemplo el de nulidad simple.
En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 816 de 26 de mayo de 2020 proferida por el Director General de la Corporación Autónoma regional de la Guajira –CORPOGUAJIRA –. SEGUNDO.- Archívese el expediente. Cópiese, Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional en el auto de unificación A089 de 2009, del 24 de febrero de 2009, estas (i) no pertenecen al sector central de la administración ya que, por mandato de la Constitución, son organismos autónomos (artículo 150 numeral 7)[ Sentencia C-578-99];
(ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central [Sentencias C-593-95, C-275-98 y C-578-99]; y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial [Sentencias C-593- 95 y C-578-99.], concluyendo y adoptado como criterio de unificación que “no es posible sostener que las CAR son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR.
En este sentido, las CAR son entidades públicas del orden nacional”. [2] “ARTÍCULO 111. FUNCIONES DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
(Énfasis por fuera del texto original) [3] Dentro de las consideraciones del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 se señaló como medidas generales que se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos “Que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis” y “Que con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector”. [4] “Artículo 20.
Control de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [5] “Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [6] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 3 de mayo de 1999; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque; Radicación número: CA- 011. [7] “Artículo 185. Trámite Del Control Inmediato de Legalidad de Actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.
Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.
Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.
Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.” [8] Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949-01; sentencia del 7 de octubre de 2003, Exp. 2003-0472-01; sentencia del 16 de junio de 2009, Exp. 2009-00305-00 y sentencia del 9 de diciembre de 2009, Exp. 2009-0732-00. [9] “ARTÍCULO 111.
FUNCIONES DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. (Énfasis por fuera del texto original) [10] “ARTÍCULO 136.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
(…)”. (Énfasis por fuera del texto original) [11] Sobre el presupuesto de procedencia del control inmediato de legalidad concerniente a que el acto administrativo tenga como “finalidad desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante el Estado de Excepción” revisar SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N. 25.
Auto de 14 de mayo de 2020. Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01770- 00. [12] SALA ESPECIAL DE DECISION N. 10, Sentencia de 11 de mayo de 2020. Expediente 11001-03-15-000-2020-00944-00.