23001-23-33-000-2016-00070-01 — Consejo de Estado

23001-23-33-000-2016-00070-01Consejo de Estado · SECCION TERCERASentencia2020-05-28

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Ana Juanita Beltrán Guzmán Y Otros·Demandado: Departamento De Córdoba, Contraloría General Del Departamento De Córdoba

De qué trata

Síntesis: Sobre las excepciones previas es sabido que éstas corresponden a los planteamientos jurídicos que atacan o se dirigen a desvirtuar la forma de la demanda, sus requisitos y la adecuación del escenario procesal sobre el cual se desarrollará el litigio, ello con el fin de dar por terminada la actuación en razón de un yerro formal que impide la continuación de la causa jurídica o bien para sanearla en orden de evitar pronunciamientos inhibitorios por parte del juez de conocimiento. Los mentados presupuestos incluso son taxativos y se encuentran enlistados en el artículo 100 del CGP, por lo que su invocación es limitada a las contemplaciones normativas y no a la intelección de los apoderados. Estas formulaciones de contradicción, así como las mixtas, están previstas para ser resueltas (en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo), durante el desarrollo de la respectiva etapa contemplada en la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, específicamente según lo consagrado en el numeral 6° ibídem, tal como acaeció en el presente caso según acta de la aludida diligencia llevada a cabo el 6 de diciembre de 2016 (Folios 760 a 769, C2).EXCEPCIONES DE FONDO, DE MÉRITO O PERENTORIAS - Objeto / EXCEPCIONES DE FONDO, DE MÉRITO O PERENTORIAS - Se resuelven con la sentenciaLas excepciones de fondo o dilatorias, corresponden a todos los planteamientos argumentativos abstractos e indefinidos que esgrime la parte demandada en su contestación, y que se dirigen a infirmar las pretensiones de la parte activa con sustentos fácticos y jurídicos contrapuestos a los señalados en el libelo, de modo que con estos se busca llevar a convencimiento al juez para que deniegue aquellos pedimentos y en consecuencia sea absuelta de toda responsabilidad, es decir, con aquellos medios de defensa se controvierte la esencia de la demanda y el litigio en sí mismo. Por lo anterior, se ha considerado que los mecanismos en comento efectivamente son argumentaciones que sin estar definidas por la norma, pueden ser nombradas, estructuradas y planteadas por la parte demandada desde su propio estilo de redacción, así como bajo su entendimiento y convicción acerca del caso, sin que se le exija un formalismo específico para tal fin o un título para cada una. Esta particularidad hace que los medios exceptivos referidos deban ser valorados, contrastados, rebatidos o coadyuvados por el juez, solo al momento de emitir una decisión de fondo sobre el asunto y no antes, esto con el deber de pronunciarse sobre tales argumentos bien sea para declararlos probados o no, pero con el fin de absolver todos los extremos que componen la Litis y de aquella manera proferir una decisión en derecho.NIVELACIÓN SALARIAL DE EMPLEADO DE CONTRALORÍA TERRITORIAL CON EMPLEO HOMÓLOGO EN EL NIVEL EJECUTIVO TERRITORIAL - Improcedencia / CARGA DE LA PRUEBANo es procedente la nivelación salarial deprecada por los demandantes en su calidad de empleados de la Contraloría General del Departamento de Córdoba, tendiente a igualar su remuneración y prestaciones a las percibidas por los funcionarios del respectivo ente territorial en virtud de la escala de asignaciones mensuales fijada en el Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015, expedido por el gobernador de dicha autoridad local, puesto que no se predica igualdad objetiva y material entre ambos extremos a comparar más allá de la similitud en la nomenclatura, debido a que no se evidenciaron ni aportaron por la parte activa los elementos materiales de juicio necesarios para poder contrastar las funciones, responsabilidades, requisitos y perfiles de los libelistas con los previstos para los cargos en la planta de personal de la Gobernación del Departamento de Córdoba; esto en adición a que en efecto ambas entidades son diferentes al igual que sus regímenes salariales, sin que resulte aplicable a los funcionarios del ente de control, la regulación salarial emitida por el gobernador, pues contraviene la competencia que para tal efecto tiene constitucional y legalmente solo la Asamblea Departamental respectiva.NOTA DE RELATORÍA: En relación con los requisitos de procedencia de la solicitud de nivelación salarial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de febrero de 2019, radicación: 0069-15. En cuanto a la carga de la prueba de la pretensión de nivelación salarial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de diciembre de 2019, radicación: 4858-18.CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS - A cargo de la parte vencida en el procesoLa condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas de ambas instancias a la parte demandante, en la medida que conforme el numeral 4° del artículo 365 del CGP, se revocará en su totalidad la sentencia apelada, por tanto ésta resultó vencida, en adición a que la parte demandada intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta corporación conforme la constancia secretarial visible a folio 904 del plenario.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo en la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291 - 14, C.P.: William Hernández Gómez.

EXCEPCIONES PREVIAS – Objeto / EXCEPCIONES PREVIAS – Son taxativas / EXCEPCIONES PREVIAS – Se resuelven en la audiencia inicial Sobre las excepciones previas es sabido que éstas corresponden a los planteamientos jurídicos que atacan o se dirigen a desvirtuar la forma de la demanda, sus requisitos y la adecuación del escenario procesal sobre el cual se desarrollará el litigio, ello con el fin de dar por terminada la actuación en razón de un yerro formal que impide la continuación de la causa jurídica o bien para sanearla en orden de evitar pronunciamientos inhibitorios por parte del juez de conocimiento.

Los mentados presupuestos incluso son taxativos y se encuentran enlistados en el artículo 100 del CGP, por lo que su invocación es limitada a las contemplaciones normativas y no a la intelección de los apoderados. Estas formulaciones de contradicción, así como las mixtas, están previstas para ser resueltas (en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo), durante el desarrollo de la respectiva etapa contemplada en la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, específicamente según lo consagrado en el numeral 6° ibídem, tal como acaeció en el presente caso según acta de la aludida diligencia llevada a cabo el 6 de diciembre de 2016 (Folios 760 a 769, C2).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 EXCEPCIONES DE FONDO, DE MÉRITO O PERENTORIAS – Objeto / EXCEPCIONES DE FONDO, DE MÉRITO O PERENTORIAS – Se resuelven con la sentencia Las excepciones de fondo o dilatorias, corresponden a todos los planteamientos argumentativos abstractos e indefinidos que esgrime la parte demandada en su contestación, y que se dirigen a infirmar las pretensiones de la parte activa con sustentos fácticos y jurídicos contrapuestos a los señalados en el libelo, de modo que con estos se busca llevar a convencimiento al juez para que deniegue aquellos pedimentos y en consecuencia sea absuelta de toda responsabilidad, es decir, con aquellos medios de defensa se controvierte la esencia de la demanda y el litigio en sí mismo.

Por lo anterior, se ha considerado que los mecanismos en comento efectivamente son argumentaciones que sin estar definidas por la norma, pueden ser nombradas, estructuradas y planteadas por la parte demandada desde su propio estilo de redacción, así como bajo su entendimiento y convicción acerca del caso, sin que se le exija un formalismo específico para tal fin o un título para cada una.

Esta particularidad hace que los medios exceptivos referidos deban ser valorados, contrastados, rebatidos o coadyuvados por el juez, solo al momento de emitir una decisión de fondo sobre el asunto y no antes, esto con el deber de pronunciarse sobre tales argumentos bien sea para declararlos probados o no, pero con el fin de absolver todos los extremos que componen la Litis y de aquella manera proferir una decisión en derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 280 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 281 NIVELACIÓN SALARIAL DE EMPLEADO DE CONTRALORÍA TERRITORIAL CON EMPLEO HOMÓLOGO EN EL NIVEL EJECUTIVO TERRITORIAL – Improcedencia / CARGA DE LA PRUEBA No es procedente la nivelación salarial deprecada por los demandantes en su calidad de empleados de la Contraloría General del Departamento de Córdoba, tendiente a igualar su remuneración y prestaciones a las percibidas por los funcionarios del respectivo ente territorial en virtud de la escala de asignaciones mensuales fijada en el Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015, expedido por el gobernador de dicha autoridad local, puesto que no se predica igualdad objetiva y material entre ambos extremos a comparar más allá de la similitud en la nomenclatura, debido a que no se evidenciaron ni aportaron por la parte activa los elementos materiales de juicio necesarios para poder contrastar las funciones, responsabilidades, requisitos y perfiles de los libelistas con los previstos para los cargos en la planta de personal de la Gobernación del Departamento de Córdoba; esto en adición a que en efecto ambas entidades son diferentes al igual que sus regímenes salariales, sin que resulte aplicable a los funcionarios del ente de control, la regulación salarial emitida por el gobernador, pues contraviene la competencia que para tal efecto tiene constitucional y legalmente solo la Asamblea Departamental respectiva.NOTA DE RELATORÍA: En relación con los requisitos de procedencia de la solicitud de nivelación salarial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de febrero de 2019, radicación: 0069-15.

En cuanto a la carga de la prueba de la pretensión de nivelación salarial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de diciembre de 2019, radicación: 4858-18. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 300 / LEY 330 DE 1996 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – A cargo de la parte vencida en el proceso La condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas de ambas instancias a la parte demandante, en la medida que conforme el numeral 4° del artículo 365 del CGP, se revocará en su totalidad la sentencia apelada, por tanto ésta resultó vencida, en adición a que la parte demandada intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta corporación conforme la constancia secretarial visible a folio 904 del plenario.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo en la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00070-01(1900-17) Actor: ANA JUANITA BELTRÁN GUZMÁN Y OTROS Demandado: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA, CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Nivelación salarial entre empleados de la Contraloría General del Departamento de Córdoba y los funcionarios de dicha entidad territorial.

Naturaleza jurídica especial de las contralorías territoriales. Derecho a la igualdad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-153-2020 ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por las entidades demandadas contra la sentencia proferida el 9 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Ana Juanita Beltrán Guzmán y otros, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formularon en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 3 a 5, C1) 1. Que se declare la nulidad de los Oficios 00381 del 3 de septiembre de 2015 expedido por el gobernador del Departamento de Córdoba y 001-03-01- 0371 del 1.° de septiembre de 2015 emanado del contralor general de dicha entidad territorial, mediante los cuales en respuesta a las peticiones de los libelistas, se negó la solicitud de nivelación u homologación salarial y prestacional de los empleados de la Contraloría General de Córdoba, respecto de los funcionarios con cargos análogos del correspondiente departamento. 2.

Que como consecuencia de estas declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada nivelar los salarios y prestaciones de los demandantes en calidad de empleados de la Contraloría Departamental de Córdoba con los emolumentos percibidos por los servidores de la planta interna del Departamento de Córdoba que ocupan cargos análogos como: i) profesional especializado, código 222, grado 4, ii) profesional universitario, código 219, grados 1 y 2, iii) asesor, código 105, grado 1, iv) secretario, código 440, grado 3, v) técnico administrativo, código 367, grados 1 y 2; y vi) auxiliar administrativo, código 407, grado 3. 3.

Que se nivelen particularmente los salarios de los libelistas que ejercen cargos como técnico administrativo, código 367, grados 1 y 2, así como secretario, código 440, grado 3; a la remuneración de los empleos del Departamento de Córdoba identificados con el misma nomenclatura pero con los grados 5 y 8 respectivamente. 4. Que se condene a las entidades demandadas al pago de las diferencias salariales y prestacionales dejadas de percibir por los demandantes con base en los siguientes supuestos: i) durante los 3 años anteriores a la fecha de radicación de las peticiones de reconocimiento de nivelación salarial y las que se causen en adelante hasta cuando se haga efectiva la homologación, ii) desde la fecha de posesión para los funcionarios que tienen menos de 3 años vinculados con la Contraloría Departamental de Córdoba, iii) en su totalidad para los empleados retirados de aquella entidad y que no se encuentren cobijados por el fenómeno de la prescripción, y iv) que para todos los casos se tenga en cuenta el monto de salarios fijados en el Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015, expedido por el gobernador del Departamento de Córdoba. 5.

Los libelistas enunciados en sus distintas categorías de empleo, clasificación, denominación, códigos y grados, devengan salarios y prestaciones sociales inferiores a los de igual nomenclatura en la planta de personal interno del Departamento de Córdoba. 3. El gobernador de la entidad territorial demandada profirió el Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015, por medio del cual homologó y niveló salarialmente todos los cargos de la planta central del Departamento de Córdoba, y al mismo tiempo ordenó pagar de manera retroactiva los emolumentos adeudados por esas diferencias salariales a los empleados de la gobernación. 4.

Las entidades demandadas no contemplaron nivelar la remuneración de los servidores de la Contraloría del Departamento de Córdoba y tampoco por su propia iniciativa han presentado proyectos de ordenanza ante la Asamblea Departamental con el fin de conjurar la situación salarial de los funcionarios del ente de control. 5. Los demandantes radicaron sendas peticiones los días 11 y 12 de agosto de 2015 respectivamente ante la Contraloría Departamental de Córdoba y la gobernación del correspondiente ente territorial, esto con el fin de solicitar la nivelación u homologación de sus salarios en relación con el esquema remunerativo de los empleados de planta del Departamento de Córdoba, y de esta forma se liquidaran y pagaran las diferencias existentes por dicho concepto e incluso en lo concerniente a sus prestaciones. 6.

El contralor general del Departamento de Córdoba expidió el Oficio 001- 03-01-0371 del 1.° de septiembre de 2015. Así mismo, el gobernador de la mentada entidad territorial emitió el Oficio 00381 del 3 de septiembre del mismo año, ambos en el sentido de negar las peticiones formuladas por los libelistas en cuanto a la nivelación salarial deprecada.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de fijar el objeto del proceso y de la prueba[2]. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo.[3] En la presente actuación, de folios 761 a 762 del cuaderno 2 y en CD obrante a folio 878 ídem, se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas: «[…] Con respecto a las excepciones propuestas, el Despacho considera que los argumentos expresados tienen directa relación con la materia que configura el litigio en el presente caso, y por lo tanto sobre dichas excepciones se resolverá al momento de proferir sentencia. […]».

Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[4] En la audiencia inicial de folios 762 a 764 del cuaderno 2 y en CD obrante a folio 878 ídem, se observa que el litigio fue fijado con base en la siguiente proposición jurídica: «Establecer si procede o no la declaratoria de los actos administrativos contenidos en los oficio N° 001-03-01-0371 de 1° de septiembre de 2015 y N° 00381 de 3 de septiembre de 2015 expedidos por la Contraloría General del Departamento de Córdoba y por el Gobernador del mismo ente territorial, respectivamente, mediante los cuales se negó a los demandantes, en calidad de empleados de la Contraloría General del Departamento de Córdoba, la nivelación u homologación y prestacional, de los cargos de profesional especializado código 222 grado 4, profesional universitario código 219 grado 2 y grado 1, asesor código 105 grado 1, secretario código 440 grado 3, técnico administrativo código 367 grado 1 y 2, auxiliar administrativo código 407 grado 3; tomando el salario de los servidores que desempeñan los cargos análogos o iguales del nivel central de la Gobernación del Departamento de Córdoba.

Y en ese orden, se deberá establecer si hay lugar a ordenar la nivelación salarial y prestacional pretendida, así como el reconocimiento de las diferencias causadas por los conceptos laborales que se reclaman. Para resolver lo anterior es necesario absolver, por lo menos, los siguientes interrogantes: 4.1. ¿Cuál es la posición vigente de la H. Corte Constitucional y el H. Consejo de Estado respecto de la procedencia de la homologación y nivelación salarial de empleos de la administración central y de órganos de control? 4.2.

Conforme las normas aplicables al caso concreto, ¿es posible aplicar analogías entre los empleos que conforman la estructura de la administración departamental y la del órgano de control departamental? 4.3. ¿Le asiste derecho a los demandantes, a que se nivelen los salarios y prestaciones devengadas, de acuerdo con lo percibido por los empleados que ocupan cargos “análogos” en la planta del nivel central de la Gobernación del Departamento de Córdoba? 4.4.

En caso de considerar que a la parte actora le asiste el derecho reclamado, debe establecerse si se configura la prescripción respecto de las diferencias o conceptos laborales reconocidos. […] Escuchadas las partes, el Magistrado ponente considera atinado incluir como uno de los interrogantes a resolver, (4.5)- si se viola el principio de igualdad con la expedición de los actos demandados?, y de esa manera se adicionará el litigio planteado; en segundo lugar sobre la petición del apoderado del Departamento de Córdoba, precisa que la ordenanza que establece la escala salarial no ha sido demandada, por lo que se advierte que lo que se busca es que frente a una sentencia estimatoria de las pretensiones deberá fijarse la vía jurídica para materializar el derecho, y en esa medida se adicionará el litigio con un interrogante que plantea de la siguiente manera: (4.6)-¿cuál sería el cauce jurídico para restablecer el derecho de los actores si se llegara a decretar la nulidad de los actos acusados?» (Negrilla del texto original).

SENTENCIA APELADA (Folios 832 a 843, C2) El a quo profirió sentencia escrita el 9 de febrero de 2017, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de los demandantes, con fundamento en las siguientes consideraciones: El tribunal de primera instancia precisó que en aplicación del juicio integrado de igualdad al caso concreto, se obtiene como resultado que: i) existe un criterio de comparación entre los libelistas y los empleos cuya homologación instan, puesto que son sujetos que están o estuvieron vinculados con un ente del nivel departamental y desempeñaron cargos con igual denominación, tanto así que respecto de varios existe identidad en el código y grado. ii) conforme al acervo probatorio, especialmente las ordenanzas que consagran la estructura organizacional de la Contraloría General del Departamento y de la Gobernación de Córdoba y las certificaciones allegadas, se identifica que en el plano fáctico y jurídico existe un trato desigual entre iguales y que éste no tiene un objeto válido constitucional que lo justifique, en tanto se transgrede el aforismo de «a trabajo igual, salario igual».

A continuación manifestó que si bien la Corte Constitucional en sentencia C- 402 de 2013 determinó que pueden existir regímenes laborales diferentes y no equiparables con otras escalas de remuneración, lo que no resulta de recibo conforme a la normativa y jurisprudencia constitucional, es que al interior de un mismo grupo de empleados se generen discriminaciones en cuanto a la remuneración específica de cargos iguales, pues ello no constituye una medida razonable ni proporcional, sino una evidente vulneración a la igualdad.

Añadió que la clasificación de los empleos con base en el sistema de nomenclatura y codificación fijado en el Decreto 785 de 2005, obedece al nivel al que debe pertenecer cada uno, así como a las funciones generales, además de los requisitos de estudios y experiencia exigidos para cada cargo, de manera que la existencia de una identificación similar supone que se está ante plazas iguales que deben tener un salario igual, tal como sucede con los funcionarios del orden territorial bien sean del nivel central o de los órganos de control.

Con base en lo anterior, adujo que no es válido el argumento de la parte demandada según el cual la diferencia salarial está justificada en el hecho de que se trata de una comparación entre entidades con naturaleza jurídica diferente que desarrollan actividades específicas asignadas por la Constitución y la Ley, toda vez que esos criterios debieron ser valorados al momento de fijar la estructura orgánica y no después para efectos salariales, dado que el propio Decreto 758 de 2005 prevé que la denominación y asignación del código y grado a un empleo, da cuenta del nivel, las funciones y las responsabilidades del cargo, así como determina su remuneración. En cuanto a los empleos de técnico administrativo código 367 grados 1 y 2, así como los de secretario código 440 grado 3, estimó que deben denegarse las pretensiones de nivelación, en atención a que en tales casos no se supera el juicio integrado de igualdad, pues son cargos con distinta nomenclatura, lo que significa que la remuneración debe ser diferente, además la propia parte demandante no demostró la equivalencia de las funciones y responsabilidades que le corresponden a cada plaza, por lo que no es posible considerar que se trata de empleos análogos que merezcan una remuneración idéntica.

Finalmente señaló que en el caso particular, quedó en evidencia que las normas por medio de las cuales se fijó la escala salarial para los cargos de los demandantes de manera diferente y discriminatoria en comparación con los empleados del Departamento de Córdoba, vulneran sus derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, de manera que debe inaplicarse el artículo 36 de la Ordenanza 01 del 5 de marzo de 2008, modificado por el artículo 3.° de la Ordenanza 08 de 2010, ambas expedidas por la Asamblea Departamental, pues tales postulados son inconstitucionales.

Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró no probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas; ii) inaplicó por inconstitucional el artículo 36 de la Ordenanza 01 de 2008; iii) declaró la nulidad parcial de los actos administrativos reprochados; iv) a título de restablecimiento del derecho ordenó al Departamento de Córdoba y a la Contraloría General de dicho ente territorial conforme a sus competencias, nivelar el salario y las prestaciones sociales de los demandantes que ocuparon los cargos de profesional especializado código 222 grado 4, profesionales universitarios código 219 grado 2, auxiliar administrativo código 407 grado 3 y asesor código 105 grado 1, frente a la remuneración que percibían sus homólogos en la planta interna del Departamento de Córdoba; y v) declaró probada de oficio parcialmente la excepción de prescripción frente a las diferencias salariales causadas a favor de los libelistas que ocuparon el cargo de auxiliar administrativo con anterioridad al 11 de agosto de 2012.

RECURSOS DE APELACIÓN Contraloría General del Departamento de Córdoba (folios 846 a 854, C2): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada, para lo cual adujo que frente a las excepciones propuestas, en la sentencia de primera instancia éstas se transcribieron de manera sintetizada pero no se hizo un pronunciamiento ni estudio jurídico que las controvirtiera, dado que el análisis probatorio del a quo se concentró exclusivamente en la confrontación entre nóminas y salarios, sin realizar un examen fáctico de las funciones generales y específicas, competencias, atribuciones y niveles de responsabilidad de los cargos comparados, tal como lo exige la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para validar el principio de igualdad laboral, más aun en un caso donde los perfiles laborales exigidos para las contralorías son únicos con motivo de la naturaleza, funciones y lineamientos constitucionales especiales de éstas.

Aseguró además que fue indebida la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad sobre la Ordenanza 01 del 5 de marzo de 2008, pues con ello se cercena la competencia constitucional y legal que tienen las asambleas departamentales para fijar de manera exclusiva la escala de remuneración de los empleos en las contralorías departamentales al tenor del artículo 300, numeral 7.° de la Constitución Política y del artículo 3.° de la Ley 330 de 1996, lo cual fue corroborado y definido por el Consejo de Estado en sentencia del 26 de septiembre de 2012, en el proceso con número interno 1987-2008.

Del mismo modo refirió que a los demandantes en su condición de empleados de la Contraloría Departamental de Córdoba no les asiste razón cuando afirman que el gobernador del ente territorial por medio del Decreto 0304 de 2015 tenía facultades para definir el nivel salarial de la entidad de control, porque lo cierto es que en esa materia, la atribución constitucional y legal es únicamente de la asamblea departamental por iniciativa del contralor, de modo que el acto administrativo en comento no resulta aplicable al caso concreto, tanto así que incluso fue éste el que debió inaplicarse por inconstitucional y no la Ordenanza 01 de 2008.

En cuanto a la supuesta vulneración del principio denominado «a trabajo igual, salario igual», indicó que el tribunal cometió un error al considerar que el régimen salarial de los empleados del Departamento de Córdoba es igual al de la contraloría respectiva solo con base en la clasificación que contempla el Decreto 758 de 2005, pues esto constituye una presunción fundada en la igualdad en la denominación de los empleos de ambas entidades, pero se aparta de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional relativa a las excepciones a dicho principio laboral, pues era necesario verificar que cada uno de los demandantes ejerciera las mismas funciones tanto generales como específicas, que tuvieran idénticas responsabilidades y que se exigieran en ambos casos los requisitos exactos para acceder a tales plazas, lo cual no se hizo en el fallo impugnado.

Finalmente arguyó que no se pueden equiparar los salarios en el caso de los libelistas, pues el principio de la igualdad a voces de la Corte Constitucional es objetivo y no formal, por lo que dependerá de las circunstancias específicas de cada sujeto a comparar a fin de determinar si existen diferencias que justifiquen el trato desigual, tal como en este asunto serían las competencias, funciones y obligaciones propias de los funcionarios de la contraloría que son disímiles en cuanto a su naturaleza jurídica frente a las del Departamento de Córdoba como entidad territorial, lo cual según el artículo 53 superior permite un tratamiento diferencial en cuanto a la remuneración, en tanto ésta se ajusta de manera proporcional a la cantidad y calidad del trabajo realizado.

Departamento de Córdoba (folios 855 a 861, C2): interpuso recurso de apelación contra el fallo aludido y solicitó que éste sea revocado, en el entendido de que, particularmente sobre la entidad territorial, quedó claro que el gobernador no tiene competencia constitucional ni legal para fijar la escala salarial de los empleados de la contraloría departamental, pues dicha autoridad cuenta con una autonomía administrativa y financiera prevista en el artículo 11 de la Ley 330 de 1996, lo que refleja la necesidad de su propia planeación del gasto y de su nómina, de modo que ante cualquier condena, es ésta y no el departamento el llamado a responder.

Aclaró que en caso de que hubiese reconocido y liquidado lo solicitado por los demandantes, habría irrumpido en la competencia del contralor departamental para cubrir sus gastos de funcionamiento con los recursos que por ley le son girados de manera exclusiva a tal entidad y no al departamento, dado que aquella tiene un grado de independencia que no se tuvo en cuenta, pues se estimó por parte del a quo que tanto el ente de control como la autoridad territorial son una sola desde el punto de vista económico, lo cual no es cierto y en consecuencia hace legal el acto demandado.

Seguidamente puntualizó que si bien los funcionarios de la Contraloría Departamental de Córdoba tienen formalmente la misma denominación por códigos y grados, también lo es que no ejercen idénticas funciones ni tienen iguales responsabilidades, pues basta con mirar los manuales de funciones y competencias de cada entidad para evidenciar la clara disparidad de aquellos aspectos, al punto de justificar que los salarios sean diferentes, en la medida en que éstos dependerán de las actividades reglamentadas para los casos en particular, las cuales están ligadas al cumplimiento de los objetivos trazados por las autoridades, de suerte que el nombre del cargo, el código y el grado no es lo único que determina la remuneración, por ser aquello un asunto de forma dirigido a la organización del ente, mientras que las funciones, sí son criterios valorativos materiales.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Contraloría General del Departamento de Córdoba (Folios 894 a 898, C2): insistió en la solicitud de revocatoria de la sentencia de primera instancia, y en síntesis reprodujo la totalidad de argumentos esbozados en su recurso de apelación, pero recalcó que en el plenario no obra prueba alguna que permita inferir con absoluta seguridad y certeza que existe identidad de funciones, capacidades, responsabilidades y requisitos entre los cargos de los demandantes y los empleos cuya nivelación se pretende, pues solo reposan certificaciones salariales de ambas plazas a comparar, pero no se advierten las circunstancias diferenciales de la especialidad de las contralorías territoriales para que se justifique el tratamiento desigual en materia de remuneración. Parte demandante (folios 899 a 902, C2): solicitó la ratificación de la sentencia de primera instancia y como sustento de ello planteó que el criterio de diferenciación en el salario basado en las funciones y responsabilidades no es válido, pues de esa forma se confunden tales puntos con los niveles y grados de responsabilidad, o dicho de otro modo, se desdibuja la especialidad de las actividades de cada empleo, así como sus características técnicas y operativas con las obligaciones de un cargo, lo cual debe valorarse pero previamente a la clasificación, tipificación, nivelación y graduación de un empleo.

Agregó que no es procedente el argumento de la parte demandada relativo a que no se vulnera la igualdad porque el ente de control cumple funciones diferentes, pues si se admitiera esa posición, se entendería que las actividades y competencias de los servidores de dicha entidad, por ser más especializadas y con mayor grado de responsabilidad, implicarían lo contrario a lo afirmado como defensa, es decir, una conclusión a favor de los demandantes en tanto se les debería reconocer una mayor remuneración. Finalmente aclaró que la sentencia T-833 de 2012 traída a colación por las demandadas no permite un tratamiento desigual cuando se está frente a un mismo régimen salarial como sucede en el caso particular, donde debe tenerse en cuenta que los empleados de la contraloría departamental hacen parte de la propia estructura laboral del ente territorial, en el entendido de que los rige el mismo régimen salarial definido por la asamblea y la gobernación. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal según constancia secretarial visible a folio 904 del cuaderno 2.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en las respectivas alzadas de las entidades demandadas.

Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se circunscribe a los aspectos planteados en los recursos de apelación, los cuales se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿En la sentencia de primera instancia apelada se dejaron de resolver las excepciones de fondo propuestas por la parte demandada? 2.

¿Es procedente la nivelación salarial deprecada por los demandantes en su calidad de empleados de la Contraloría General del Departamento de Córdoba, con el fin de igualar su remuneración y prestaciones a las percibidas por los funcionarios del respectivo ente territorial en virtud de la escala de asignaciones mensuales fijada en el Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015, expedido por el gobernador de dicha autoridad local? Primer problema jurídico ¿En la sentencia de primera instancia apelada se dejaron de resolver las excepciones de fondo propuestas por la parte demandada? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Las excepciones de mérito formuladas por la parte demandada sí se resolvieron en el fallo impugnado, y en todo caso, la forma en que se abordaron por el a quo tampoco implica una vulneración al debido proceso que conlleve a la revocatoria de la sentencia de primera instancia, tal como se explica a continuación. ➢ Sobre las excepciones y su análisis en la sentencia En primer lugar, debe recordarse que en el esquema procesal, los medios de defensa que pueden esgrimirse por la parte demandada en cualquier actuación judicial, son principalmente las excepciones que con base en su característica o fin esencial, se dividen en: i) previas, ii) perentorias, de mérito o dilatorias, e incluso iii) mixtas como la doctrina y la jurisprudencia las han denominado cuando se trata de la combinación de las dos primeras, en el sentido de que buscan enervar tanto la forma de la demanda como sus pretensiones, a través de postulados jurídicos ambivalentes que permiten dar por terminado un proceso antes de dictar sentencia pero con un pronunciamiento de fondo respecto del litigio ante la ocurrencia de un fenómeno procesal con efectos sustanciales sobre el derecho reclamado como: la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva.

Sobre las excepciones previas es sabido que éstas corresponden a los planteamientos jurídicos que atacan o se dirigen a desvirtuar la forma de la demanda, sus requisitos y la adecuación del escenario procesal sobre el cual se desarrollará el litigio, ello con el fin de dar por terminada la actuación en razón de un yerro formal que impide la continuación de la causa jurídica o bien para sanearla en orden de evitar pronunciamientos inhibitorios por parte del juez de conocimiento.

Los mentados presupuestos incluso son taxativos y se encuentran enlistados en el artículo 100 del CGP, por lo que su invocación es limitada a las contemplaciones normativas y no a la intelección de los apoderados. Estas formulaciones de contradicción, así como las mixtas, están previstas para ser resueltas (en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo), durante el desarrollo de la respectiva etapa contemplada en la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, específicamente según lo consagrado en el numeral 6.° ibídem, tal como acaeció en el presente caso según acta de la aludida diligencia llevada a cabo el 6 de diciembre de 2016 (Folios 760 a 769, C2).

Ahora bien, las excepciones de fondo o dilatorias, corresponden a todos los planteamientos argumentativos abstractos e indefinidos que esgrime la parte demandada en su contestación, y que se dirigen a infirmar las pretensiones de la parte activa con sustentos fácticos y jurídicos contrapuestos a los señalados en el libelo, de modo que con estos se busca llevar a convencimiento al juez para que deniegue aquellos pedimentos y en consecuencia sea absuelta de toda responsabilidad, es decir, con aquellos medios de defensa se controvierte la esencia de la demanda y el litigio en sí mismo.

Esta particularidad hace que los medios exceptivos referidos deban ser valorados, contrastados, rebatidos o coadyuvados por el juez, solo al momento de emitir una decisión de fondo sobre el asunto y no antes, esto con el deber de pronunciarse sobre tales argumentos bien sea para declararlos probados o no, pero con el fin de absolver todos los extremos que componen la litis y de aquella manera proferir una decisión en derecho.

Al respecto se observa que el artículo 187 del CPACA contiene una obligación expresa frente a la resolución de las excepciones al prever lo siguiente: «Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.» (Subrayado intencional). Lo afirmado se acompasa con lo que el artículo 280 del CGP estipula como «Contenido de la Sentencia», así: «Artículo 280. Contenido de la sentencia. La motivación de la sentencia deberá limitarse al examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas.

El juez siempre deberá calificar la conducta procesal de las partes y, de ser el caso, deducir indicios de ella. La parte resolutiva se proferirá bajo la fórmula “administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley”; deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código.

Cuando la sentencia sea escrita, deberá hacerse una síntesis de la demanda y su contestación.» (Líneas de la Sala). Del mismo modo, el artículo 281 ejusdem indica lo siguiente sobre lo que constituye objeto de análisis específico en la sentencia: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. […]» A partir de este entendido, resulta claro que si bien es cierto lo que aduce la parte demandada en el sub lite, referente a que en la sentencia debe haber un pronunciamiento sobre todas las excepciones propuestas, no lo es que el juez deba hacerlo de una forma específica, estructurada o con manifestación separada una a una en la parte considerativa de su providencia[5], dado que al tratarse de medios de defensa fundados en un esquema argumentativo o de tesis jurídicas y factuales, estos pueden ser resueltos perfectamente a lo largo de la motivación de la decisión judicial, también con argumentos y razones normativas coherentes al contexto que las pruebas, los hechos, las pretensiones y las mismas excepciones ofrezcan, sin que éstas tengan que ser individualmente estudiadas, ello según se extrae de las normas en cita.

Para el caso particular se observa que la Contraloría Departamental de Córdoba formuló en su contestación como excepciones de mérito las que denominó: «Inexistencia de violación al principio de igualdad», «Inaplicabilidad de la analogía para imponer en el futuro obligaciones de carácter general», y «Presunción de legalidad de los actos administrativos» (Folio 658, C2); mientras que el Departamento de Córdoba esgrimió las siguientes: «Legalidad del acto demandado», «Autonomía territorial para fijar la escala de remuneración de sus empleados», e «Inexistencia de violación de trato desigual en las relaciones laborales de la contraloría» (Folios 732 a 735, ídem).

Todos estos mecanismos de defensa en efecto corresponden a argumentos jurídicos tendientes a enervar las pretensiones de la demanda. Pues bien, al margen de que el tribunal de primera instancia no hubiese resuelto individualmente los referidos medios de defensa en la parte considerativa de la providencia como excepciones propiamente dichas sino como argumentos, no implica que aquellas no fueran estudiadas y valoradas adecuadamente, pues de la lectura de los razonamientos jurídicos plasmados en la sentencia apelada en el acápite denominado «III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA» (Folios 837 a 842, C2), se observa que el a quo sí expuso los motivos de hecho y de derecho por los cuales estimó desvirtuadas las formulaciones en comento, tanto así que en la parte resolutiva del proveído así lo plasmó, tal como lo exige el artículo 187 del CPACA, en consonancia con el 280 del CGP. Lo anterior se asevera en la medida en que el juez plural aludido, expresó con claridad las consideraciones por las cuales halló una razón de discriminación desde el punto de vista salarial entre los libelistas y los empleados de la entidad departamental, pues aplicó lo que denominó un juicio integrado de igualdad, igualmente se refirió al esquema de competencias para la fijación de los regímenes salariales y se pronunció sobre la legalidad de los actos demandados en virtud de los argumentos antedichos; esto es, el a quo sí analizó los mecanismos de defensa esgrimidos por la parte pasiva de la litis.

En conclusión: en el fallo impugnado sí se resolvieron las excepciones perentorias propuestas por la parte demandada con su contestación, de tal suerte que no se evidencia una transgresión a su derecho al debido proceso que amerite la revocatoria de la sentencia, dado que el análisis para resolver estos medios de defensa no necesariamente debe ser individual y concreto para cada uno en la parte considerativa del fallo, sino que puede ser a través de una argumentación general que los abarque en su desarrollo conceptual, tal como lo efectuó el a quo, al tratarse de medios exceptivos de fondo.

Segundo problema jurídico ¿Es procedente la nivelación salarial deprecada por los demandantes en su calidad de empleados de la Contraloría General del Departamento de Córdoba, con el fin de igualar su remuneración y prestaciones a las percibidas por los funcionarios del respectivo ente territorial en virtud de la escala de asignaciones mensuales fijada en el Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015, expedido por el gobernador de dicha autoridad local? Sobre este cuestionamiento la Subsección tendrá como tesis que: no es viable la equiparación de los salarios percibidos por los demandantes frente a aquellos devengados por los empleados públicos del sector central del Departamento de Córdoba, pues no se comprobó ni se generó un criterio de igualdad material entre ambos extremos que permita considerar que la existencia de un trato remunerativo diferencial es injustificado para los libelistas, tal como pasa a verse: ➢ El ejercicio de comparación exigido jurisprudencialmente para verificar la equivalencia de características entre empleos a nivelar En primer lugar, es necesario resaltar el hecho de que la parte demandante pretende la nivelación salarial de sus 50 integrantes que ocupan u ocuparon sendas plazas en la Contraloría Departamental de Córdoba, con fundamento en un parangón con los funcionarios de la planta interna de la gobernación respectiva, ello al asegurar que estos se desempeñan (y desempeñaron en algunos casos), en los mismos cargos de las dos entidades denominados: i) profesional especializado, código 222, grado 4; ii) profesional universitario, código 219, grados 1 y 2; iii) asesor, código 105, grado 1; iv) secretario, código 440, grado 3; v) técnico administrativo, código 367, grados 1 y 2; y vi) auxiliar administrativo, código 407, grado 3.

Se asegura que dichas plazas tenían idéntica denominación, nivel, funciones y responsabilidades generales, pero con una remuneración mayor como único factor disímil, motivo por el cual es evidente que en el sub iudice no se plantea un pedimento de homologación o conmutación a empleos de mayor nivel o mejor posición, sino solo la aplicación del principio de igualdad en materia laboral relacionado con la premisa de «a trabajo igual, salario igual», esto desde la perspectiva de un supuesto cotejo entre semejantes y no entre empleados y plazas diferentes jerárquicamente.

Pues bien, en materia de equivalencia de esquemas remunerativos cuando se alega por la parte demandante el desempeño de un empleo igual al comparado pero con mejor grado en el esquema salarial de la propia entidad o de otra, esta Subsección precisó las condiciones para la procedencia de tal clase de pretensiones en sentencia del 9 de diciembre de 2019[6], al indicar que: «Quien pretenda la nivelación salarial porque considera que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar que: a) Cumplía las mismas funciones que este, b) contaba con la misma preparación y c) debe acreditar los requisitos que exige el empleo.

En un caso con algunas semejanzas fácticas derivadas de una demanda de nivelación salarial sobre un ejercicio comparativo parecido de dos empleos de entidades diferentes, esta Corporación[7] se pronunció en el siguiente sentido: «Quien pretenda la nivelación salarial porque considera que las funciones son equivalentes a otro cargo existente en la planta de personal de otra entidad y en donde su remuneración es mayor, debe acreditar, conforme a lo establecido en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, hoy 167 del Código General del Proceso, que: i) ejecuta la misma labor; ii) ostenta la misma categoría; iii) cuenta con la misma preparación; iv) posee iguales responsabilidades; y, v) cumple con los requisitos que el cargo exige.» (Líneas intencionales).

Ante este panorama jurisprudencial, se estima que para el asunto sub examine el estudio del juez en realidad no debía fundarse solamente en verificar la paridad de condiciones de nomenclatura, clasificación, grados y marco de funciones generales consagrados para los cargos objeto de nivelación salarial, pues estos puntos definitivamente están dados por hecho ante la evidente correspondencia formal en la denominación de las plazas ocupadas por los demandantes y las del Departamento de Córdoba.

Lo que constituye entonces la esencia del litigio de marras, es determinar la existencia o no de una causa legal y justificada que amerite el tratamiento diferencial desde el punto de vista remunerativo para los casos de los libelistas, basada en la validación de condiciones materiales de igualdad entre los empleos a comparar. De acuerdo con lo expuesto hasta este punto, resulta desacertado el argumento de la parte demandante respaldado por el a quo, en lo atinente a la posibilidad de contrastar las plazas de los demandantes con las del Departamento de Córdoba solo desde el punto de vista de su nomenclatura y de la previsión marco de las funciones y requisitos generales exigidos para tales empleos sin importancia de las actividades y exigencias específicas, especiales, concretas y puntuales contempladas regulatoriamente para los cargos de cada una de las entidades en razón de la naturaleza jurídica y fin de aquellas individualmente consideradas, ello en tanto el juicio de igualdad en materia laboral no es formal sino objetivo y material, tal como lo ha reiterado por la Corte Constitucional[8], así: «De ahí pues que la igualdad de trato en la relación laboral no sólo deriva de una regla elemental de justicia en los estados democráticos sino de la esencia de la garantía superior al trabajo, ya sea que éste se preste ante entidades públicas o privadas.

(…) Por lo tanto no toda desigualdad o diferencia de trato en materia salarial constituye una vulneración de la Constitución, pues se sigue aquí la regla general la cual señala que un trato diferente sólo se convierte en discriminatorio (y en esa medida en constitucionalmente prohibido) cuando no obedece a causas objetivas y razonables, mientras que el trato desigual es conforme a la Carta cuando la razón de la diferencia se fundamenta en criterios válidos constitucionalmente.

En consecuencia no toda diferencia salarial entre trabajadores que desempeñan el mismo cargo vulnera el principio “a trabajo igual salario igual”, como quiera que es posible encontrar razones objetivas que autorizan el trato diferente.” 6. El principio a trabajo igual, salario igual, responde entonces a un criterio relacional, propio del juicio de igualdad.

Por ende, para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante ello, reciben una remuneración diferente. Se insiste entonces en que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo, discernible y razonable, que justifique la diferenciación. Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;

(ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos.» Lo anterior implica que en este tipo de asuntos donde existe una aparente igualdad basada exclusivamente en la contemplación idéntica de los nombres de los empleos, sus códigos y sus grados, ese solo hecho no puede ser suficiente para fijar un criterio de equiparación viable en materia de homologación salarial, pues definitivamente deberán valorarse todas las condiciones particulares de cada empleo en comparación desde aristas tan específicas y objetivas como la forma de acceso a éste, el régimen de carrera correspondiente, la estructura orgánica de la entidad o dependencia, su clasificación, y necesariamente las funciones, responsabilidades y características propias del cargo, de suerte que un examen adecuado para hallar un trato discriminatorio solo puede ser predicado entre pares idénticos y no entre similares con ciertas diferencias.

Acorde con estos planteamientos, es necesario valorar los elementos probatorios relevantes en la actuación para asumir la posibilidad de comparación a partir de todos los puntos referidos y de esa forma determinar la presencia o no de un tratamiento salarial disímil injustificado e incluso inconstitucional. En virtud de los anteriores razonamientos jurisprudenciales y argumentativos, de cara al caso en estudio, obran en el expediente los siguientes medios probatorios: |Ordenanza 01 del 5 de marzo de 2008 expedida por la Asamblea | |Departamental de Córdoba «Por la cual se establece la estructura| |orgánica, el sistema de clasificación y nomenclatura y los | |gastos salariales de los cargos de la Contraloría General del | |Departamento de Córdoba» (folios 75 a 89, C1), la cual fue | |modificada y ajustada por las Ordenanzas 21 del 4 de septiembre | |de 2008 (folios 90 a 93, ídem), 08 del 11 de noviembre de 2010 | |(folios 95 a 97, ídem) y por la número 13 del 8 de noviembre de | |2013 (folios 99 a 102, ídem).

Estos actos administrativos dan | |cuenta de la creación y fijación de la escala salarial del ente | |de control local, de los empleos denominados: i) profesional | |especializado, código 222, grado 4; ii) profesional | |universitario, código 219, grados 1 y 2; iii) asesor, código | |105, grado 1; iv) secretario, código 440, grado 3; v) técnico | |administrativo, código 367, grados 1 y 2; y vi) auxiliar | |administrativo, código 407, grado 3. | | | |Se destaca que en el artículo 7.° del último acto administrativo| |referido se precisó lo siguiente: «El Contralor por medio de un | |acto administrativo podrá redistribuir los cargos teniendo en | |cuenta la estructura interna, el nivel jerárquico, las | |funciones, las necesidades del servicio, los planes, programas y| |proyectos trazados por el organismo de control fiscal, así mismo| |podrá modificar el Manual de Funciones, Requisitos y | |Competencias a que se refieren los Decretos 770, 785 y 2539 de | |2005, reglamentarios de la Ley 909 de 2004; podrá definir los | |requisitos mínimos de cada cargo y establecer equivalencias y | |adoptar el Manual de Funciones de todos los cargos que considere| |pertinentes para la Contraloría […]» (folio 102, C1). | | | |Ordenanza 04 del 28 de agosto de 2007 proferida por la Asamblea | |Departamental de Córdoba «Por medio de la cual se modifica la | |estructura orgánica de la administración departamental | |establecida en el Decreto 000244 de 1999, modificada mediante | |Ordenanza 05 del 2006 y se crea la Secretaría del Interior y | |Participación Ciudadana» (folios 104 a 110, C1); acto a partir | |del cual se observa el esquema de empleos que conforman el nivel| |central, el nivel descentralizado y los órganos de consulta, | |coordinación y asesoría al interior de la planta de personal de | |la Gobernación del Departamento de Córdoba, sin que se | |relacione, mencione o incluya lo propio sobre la estructura de | |la Contraloría General del ente territorial. | | | |Ordenanza 33 del 23 de diciembre de 2008 emanada de la Asamblea | |del Departamento de Córdoba «Por la cual se establece el sistema| |de nomenclatura y clasificación de los empleados al servicio de | |la administración del Departamento de Córdoba» (folios 112 a | |118, C1), con la que se evidencia o se materializa la función de| |la mentada corporación de elección popular para fijar la | |categorización de los empleos en sus diferentes niveles, códigos| |y grados al interior de la gobernación del ente territorial, y | |en el que se especifica en su artículo 7.° que «la determinación| |de la planta de personal, o sea la creación, supresión o fusión | |de cargos en al administración Departamental estará a cargo del | |Gobernador.», efecto para el cual mediante Ordenanza 02 del 18 | |de julio de 2012 se facultó a la aludida autoridad para llevar a| |cabo las modificaciones pertinentes en los cargos del nivel | |central del departamento, así como para fijar la escala de | |remuneración de dichas plazas (folio119, ídem). | | | |Decreto 002 del 5 de enero de 2009 dictado por la gobernadora | |del Departamento de Córdoba «Por medio del cual se establece la | |planta global de empleos del nivel central de la Gobernación del| |Departamento de Córdoba y Administrativos de la Secretaría de | |Educación Departamental y se adopta la escala de remuneración | |para las diferentes categorías de empleos del nivel central de | |la Gobernación del Departamento de Córdoba y administrativos de | |la Secretaría de Educación Departamental» (folios 121 a 124, | |C1); y Decreto 0870 del 3 de agosto de 2012 con el que se | |modifica la estructura y funciones de algunas plazas del nivel | |directivo en la gobernación (folios 125 a 140, ídem). | | | |De estos dos actos administrativos se advierte que en efecto el | |gobernador del Departamento de Córdoba fijó la escala salarial | |de los empleados de sus dependencias con base en los parámetros | |desarrollados por la respectiva asamblea, sin que se hubiera | |previsto lo propio para los funcionarios de la contraloría del | |ente territorial debido a la falta de competencia de dicha | |autoridad para hacerlo. | | | |Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015, proferido por el gobernador| |del Departamento de Córdoba «Por medio del cual se homologan y | |nivelan salarialmente los cargos de la Planta Central del | |Departamento de Córdoba» (folios 141 a 150, C1), en el que | |efectivamente se verifica que existió un aumento en la | |remuneración percibida por los servidores de los niveles | |profesional, técnico y asistencial del ente territorial para | |igualar su situación a la de sus homólogos del sector salud y | |educación, sin que se precisara tal efecto para los empleados de| |la contraloría departamental al no ser parte del sector central | |de la entidad como tal. | | | |Resolución 0896 del 30 de diciembre de 2010 dictada por el | |contralor general del Departamento de Córdoba (folios 161 a 163,| |C1), a través de la cual se adoptó la planta global de empleos | |para la referida entidad de conformidad con la Ordenanza 08 del | |11 de noviembre de 2010. | | | |Petición presentada por los 50 demandantes ante la Gobernación | |del Departamento de Córdoba el 12 de agosto de 2015, con el fin | |de solicitar la nivelación de sus salarios en calidad de | |empleados de la contraloría departamental a los previstos bajo | |la misma nomenclatura en la planta interna de la entidad | |territorial en atención al Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015 | |(folios 171 a 186, C1). | | | |Petición formulada por los 50 libelistas ante la Contraloría | |General del Departamento de Córdoba el 11 de agosto de 2015, con| |la que deprecaban la nivelación de sus salarios para que fueran | |igualados a los percibidos por los servidores del sector central| |de la gobernación del ente territorial con base en la | |homologación prevista en el Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015 | |(folios 187 a 202, C1). | | | |Oficio 001-03-01-0371 del 1.° de septiembre de 2015 suscrito por| |el Contralor General del Departamento de Córdoba en respuesta a | |la petición presentada por los demandantes ante dicha autoridad,| |por medio del cual se niega la solicitud de nivelación al aducir| |que el ente de control a pesar de figurar dentro de la | |estructura del Departamento, no hace parte del sector central ni| |descentralizado de la Gobernación como tal, ya que cuenta con | |patrimonio autónomo, por lo que su estructura y régimen salarial| |no depende del gobernador sino exclusivamente de la Asamblea | |Departamental por iniciativa del contralor, de modo que no | |resultaba aplicable la norma de homologación referida, más aun | |cuando ambas entidades son diferentes desde el punto de vista | |funcional y misional, sin que sea posible igualar la situación | |de sus respectivos empleados.

(folios 203 a 213, C1). | | | |Oficio 00381 del 3 de septiembre de 2015 emanado del gobernador | |del Departamento de Córdoba, mediante el cual da respuesta a la | |petición formulada por los libelistas y en consecuencia niega la| |solicitud de nivelación salarial al argumentar que la | |Contraloría Departamental es una autoridad autónoma y diferente | |al ente territorial propiamente dicho, con autonomía | |administrativa y financiera en la cual no puede intervenir, | |aunado a que la condición alegada por los peticionarios no se | |iguala a la de los empleados de la gobernación, pues no cumplen | |ni ejecutan las mismas funciones.

(folios 214 a 218, C1). | | | |Oficio 000998 del 22 de mayo de 2015 signado por la secretaria | |de gestión administrativa de la Gobernación del Departamento de | |Córdoba, con el cual se certifican los salarios correspondientes| |a la nómina de empleados de la entidad, específicamente para los| |siguientes cargos en el año 2012, así: i) profesional | |especializado, código 222, grado 4 ($3.573.466); ii) | |profesional universitario, código 219, grados 1 ($2.371.724) y 2| |($2.964.652); iii) asesor, código 105, grado 1 ($6.352.828); iv)| |secretario, código 440, grado 8 ($1.997.974); v) técnico | |administrativo, código 367, grado 5 ($1.948.202); y vi) | |auxiliar administrativo, código 407, grado 3 ($1.582.911). | |(folios 219 a 220, C1). | | | |Certificado del 12 de junio de 2015 suscrito por la secretaria | |general de la Contraloría General del Departamento de Córdoba, | |en el que se indican los salarios percibidos para los siguientes| |cargos en el año 2012: i) profesional especializado, código 222,| |grado 4 ($2.805.411); ii) profesional universitario, código 219,| |grados 1 ($1.963.180) y 2 ($2.061.339); iii) asesor, código 105,| |grado 1 ($2.062.200); iv) secretario, código 440, grado 3 | |($1.473.750); v) técnico administrativo, código 367, grados 1 | |($682.500) y 2 ($2.016.998); y vi) auxiliar administrativo, | |código 407, grado 3 ($1.416.750).

(folios 228 a 244, C1). | | | |Certificaciones laborales emanadas por la Contraloría General | |del Departamento de Córdoba, junto con las copias de las | |resoluciones de nombramiento, actas de posesión y novedades de | |los 50 demandantes, en las que se verifican extremos laborales y| |la asignación mensual devengada por cada uno para el año 2015 | |(folios 245, C1 a 476, C2). | ➢ Sobre la posibilidad de aplicar al caso concreto del test de igualdad en consonancia con las premisas de: «a trabajo igual, salario igual» y de «prevalencia de la realidad sobre las formas» Una vez realizado el análisis probatorio del caso, es posible inferir con claridad que en efecto los demandantes en ejercicio de sus respectivos empleos de la planta interna de la Contraloría General del Departamento de Córdoba, denominados: i) profesional especializado, código 222, grado 4; ii) profesional universitario, código 219, grados 1 y 2; iii) asesor, código 105, grado 1; iv) secretario, código 440, grado 3; v) técnico administrativo, código 367, grados 1 y 2; y vi) auxiliar administrativo, código 407, grado 3; son idénticos en cuanto a su nomenclatura y concepción formal a los cargos previstos en la estructura del sector central de la gobernación del ente territorial correspondiente, a excepción de las plazas de secretario y técnico administrativo que difieren exclusivamente en cuanto a los grados.

Del mismo modo, a partir del acervo probatorio referido se observa sin hesitación que para el período comprendido entre los años 2012 a 2015, los libelistas devengaron salarios en menor cuantía a la que le correspondió para ese mismo lapso a sus homólogos desde el punto de vista de la denominación del cargo el interior de la planta global de la Gobernación del Departamento de Córdoba.

Con base en estos postulados factuales, en principio se podría considerar que al tratarse de empleos comparados bajo una estructura de denominación general semejante, estos deberían cumplir idénticas funciones y responsabilidades, así como estar sometidos a las mismas exigencias para acceder a tales plazas, por lo que en consecuencia se asumiría que la diferencia salarial resultaría injustificada y procedería la nivelación remunerativa deprecada, tal como lo estimó el a quo.

No obstante lo anterior y según lo planteado jurisprudencialmente líneas atrás, es evidente que para la prosperidad de las pretensiones de nivelación salarial en cualquier caso, debe efectuarse un estudio comparativo más allá de los aspectos simplemente formales de los empleos en contraste, pues la parte activa debe demostrar de manera fehaciente y efectiva, con medios de prueba idóneos, que sus condiciones de preparación profesional, experiencia, cumplimiento de requisitos específicos de ambos cargos, funciones especiales y régimen de responsabilidad y carrera administrativa es exactamente igual al del extremo con mayor remuneración, a fin de configurar su situación en el plano de la equiparación material y de esa forma poder advertir la existencia: i) bien de una razón válida de tratamiento disímil o discriminación positiva a voces de la Corte Constitucional que propenda por mantener un estado de equidad jurídica entre desiguales, o ii) la presencia de una circunstancia diferencial injustificada o discriminación negativa que solo va en detrimento de la aludida equidad que se predica y se concibe constitucionalmente entre iguales.

Pues bien, sobre el punto se precisa que al estudiar con detalle las pruebas arrimadas por la parte demandante a la actuación, no reposan manuales técnicos de funciones de los cargos en las diferentes entidades demandadas, ni testimonios que den cuenta de la realización de funciones o la verificación de requisitos y responsabilidades en cada una de las plazas, y mucho menos otro elemento de evidencia que permita efectuar el ejercicio comparativo exigido para determinar la posible situación de equivalencia entre los demandantes y los extremos con mejor remuneración. Al respecto se observa que solo obran certificaciones laborales, resoluciones de nombramiento y actas de posesión que acreditan las plazas ocupadas por los 50 libelistas en la Contraloría General del Departamento de Córdoba, pero que no permiten inferir el esquema de actividades específicas de sus puestos, así como tampoco los de la entidad territorial como tal, de suerte que la sola presunción aludida por los funcionarios y acogida por el juez colegiado de primera instancia, referente a deducir una igualdad objetiva por los aspectos generales de la nomenclatura propia de los cargos examinados, no resulta adecuada desde el punto de vista probatorio para asegurar que aquellos se encontraban en condiciones concretas y determinadas equiparables, más allá de las generalidades de dos estructuras orgánicas similares pero en entidades totalmente diferentes.

En lo concerniente a esta carga probatoria ineludible para el éxito de los pedimentos en comento, la Sección Segunda del Consejo de Estado se ha pronunciado de manera pacífica al plantear que: «La jurisprudencia ha señalado que el empleado público que pretenda el reconocimiento de la nivelación salarial, debe acreditar que cumplió las mismas funciones asignadas al cargo del cual reclama el salario, que el empleo tiene idénticas responsabilidades y categoría y además, que reúne los requisitos que se exigen para ocuparlo.

Cumplidos estos presupuestos, es posible emplear el principio de «a trabajo igual, salario igual» establecido en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991.»[9] «Quien pretenda la nivelación salarial porque considera que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar que: a) Cumplía las mismas funciones que este, b) contaba con la misma preparación y c) debe acreditar los requisitos que exige el empleo.

El incumplimiento de esta carga procesal trae consecuencias desfavorables para la parte por cuanto al no probar los supuestos de hecho que alega se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo probado por la otra parte o por la ausencia de pruebas que avalen sus alegatos.»[10] (Líneas de la Sala). «[…] Solicitó se le nivele el salario y las prestaciones sociales en su condición de Profesional Universitario Grado 05, con el establecido para los demás funcionarios administrativos pertenecientes a la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre quienes ocupan el mismo cargo, a quienes se les remunera con los recursos del Sistema General de Participaciones en una mayor proporción y fueron homologados a través de los Decretos 0845 y 0846 de 2008, expedido por el Gobernador de Sucre.

No se evidencia vulneración alguna al derecho a la igualdad, alegado por el demandante en el recurso de alzada, en la medida que no obra en el expediente elementos de juicio suficientes que permitan comparar la situación del actor, con la de otras personas que ostentaban el mismo cargo.»[11] En suma, el hecho de que la parte demandante no hubiese cumplido en debida forma el deber probatorio que le correspondía para demostrar los hechos con base en los cuales fundó sus pretensiones, hacía inviable considerar como iguales a los libelistas frente a los empleos de la planta global del Departamento de Córdoba, más aun cuando no se tuvo en cuenta que incluso para este caso concreto, la presunción que resultaba más adecuada era la de la diferencia de funciones, requisitos y responsabilidades entre los cargos comparados, en atención a la naturaleza jurídica disímil e independiente que ostentan las contralorías territoriales respecto de sus correspondientes autoridades locales, lo cual se echó de menos al haber asumido que ambas entidades tenían el mismo régimen salarial cuando ello normativamente no es así. Acerca de este punto, debe tenerse en cuenta que tanto la Contraloría General de la República como las diferentes contralorías departamentales y municipales, no hacen parte de la rama ejecutiva del poder público ni en el sector central ni en el descentralizado, pues en la organización estructural del Estado, la Constitución Política las concibe en su artículo 267 como organismos técnicos, independientes y especializados de control fiscal con autonomía administrativa y presupuestal, de suerte que su esquema de empleados de ninguna manera está sometido al régimen salarial o de carrera previsto para los funcionarios del Gobierno Nacional y mucho menos de las gobernaciones o alcaldías, pues éstas no hacen parte de esa estructura.

Bajo este contexto, claramente el marco de funciones y responsabilidades de los empleados de la contraloría en comparación de los de la gobernación del Departamento de Córdoba debe ser distinto, de forma que tampoco habría sido procedente una equiparación en este aspecto como lo pretenden los demandantes, en tanto no se encontrarían bajo el mismo rasero misional ante la divergencia en los objetivos y esencia de cada autoridad al margen de su condición de ser descentralizadas por el factor territorial, pues solo eso es común a ambas, aun más cuando el control fiscal evidentemente debe ser aislado de la entidad a vigilar y para estos casos, el departamento es sujeto pasivo de esta manifestación de la potestad de vigilancia del Estado, lo cual hace entendible la independencia desde el punto de vista funcional.

Ahora, en lo relativo a la diferencia salarial advertida en este caso, es adecuado precisar que no halla sustento la afirmación de la parte activa referente a que el régimen salarial de ambas clases de empleados comparados es igual, habida cuenta de que si bien constitucional y legalmente se predica semejanza en cuanto a las autoridades con competencia concurrente para fijar las escalas de remuneración en los dos casos, esta se aduce solo hasta cierto punto.

Lo anterior por cuanto a pesar de que el Gobierno Nacional es el encargado de plantear los topes de las asignaciones y emolumentos a devengar por los funcionarios territoriales y posteriormente las asambleas y concejos los encargados de diseñar la estructura de pagos en razón de los empleos, para el caso de las entidades locales en sus sectores central y descentralizado, los gobernadores y alcaldes tienen la facultad para determinar los montos exactos que se pagarán por concepto de salarios, mientras que en el caso específico de las contralorías territoriales, dicha potestad final solo está en cabeza de las corporaciones de elección popular respectivas por iniciativa de los contralores correspondientes al tenor de los artículos 300 de la Constitución Política y 3.° de la Ley 330 de 1996.

Estas afirmaciones han sido respaldadas por el Consejo de Estado[12] en sentencia del 17 de mayo de 2012 cuando se precisó que: «De las normas precedentes se concluye que la facultad de determinar las escalas de remuneración de los empleos de la administración departamental está atribuida a la Asamblea Departamental, mientras que al Gobernador le corresponde fijar los emolumentos de sus dependencias atendiendo la ley y las ordenanzas respectivas.

En el mismo sentido, dispone el numeral 6º de su artículo 313 que a los Concejos Municipales, les incumbe determinar las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo, y los Alcaldes deben fijar los emolumentos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes, como lo prescribe el numeral 7º de su artículo 315.

(…) Las competencias que atribuidas al Congreso de la República y al Gobierno de manera concurrente, son complementadas en el orden territorial, por disposición Constitucional, con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las Asambleas Departamentales y al Gobernador, al igual que a los Concejos Municipales y al Alcalde, siempre dentro de los límites señalados por el Gobierno Nacional.

Es importante resaltar que la facultad de las Asambleas Departamentales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo es de carácter eminentemente técnico, y no comprende la facultad de crear el salario o factores salariales, sino que se limita a la clasificación de los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, para luego señalar en forma escalonada las implicaciones económicas que se derivan de dicha categorización. (…) A lo anterior se agrega que corresponde a la Asamblea la facultad de fijar las escalas de remuneración de su respectiva Contraloría y a iniciativa del Contralor, sin que de ninguna manera autorice al Gobernador su intervención. (…) En relación con la potestad para determinar la estructura y organización de las Contralorías Departamentales, a la que hace referencia el recurso de apelación, es preciso señalar que tal aspecto es competencia de las Asambleas Departamentales, en los términos del artículo 272 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 300-7, a iniciativa del Contralor de acuerdo con el artículo 3º de la Ley 330 de 1996.» (Subrayado fuera de texto).

Este postulado jurisprudencial implica que en definitiva, para la creación del régimen salarial de los empleados de la Contraloría General del Departamento de Córdoba, el gobernador de la respectiva entidad territorial no podía intervenir de ninguna manera, tal como lo precisó en el acto demandado expedido por éste y como en efecto se abstuvo, de suerte que el referido Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015, por medio del cual aquella autoridad homologó e incrementó los salarios de los funcionarios de sus dependencias del sector central (al cual evidentemente no pertenece en ente de control demandado), no puede ser aplicado a los demandantes por ser un acto expedido para un organismo totalmente disímil, al punto de ser impropio solicitar una nivelación salarial con fundamento en tal reglamentación que constitucional y legalmente no los cobija.

De acuerdo a este planteamiento, carece de validez jurídica la declaración de la excepción de inconstitucionalidad sobre las Ordenanzas 01 del 5 de marzo de 2008 y 08 de 2010 expedidas por la Asamblea Departamental de Córdoba en lo referente a la determinación de la escala y régimen salarial de la contraloría respectiva, pues la realidad es que son dichos actos y no el mentado Decreto proferido por el gobernador, el que rige y regula de manera definitiva el esquema remunerativo y estructural del aludido ente de control, por lo que evidentemente aquella normativa no resulta contraria a los mandatos superiores, sino por el contrario ajustada a ellos, lo cual a su vez implica la imposibilidad de inobservarla como lo decretó el a quo, sino atenderla en su totalidad como lo indicó la parte demandada en las decisiones reprochadas que por esa razón se ajustan a derecho.

Por lo expuesto, se considera en primer lugar que las premisas de prevalencia de la realidad sobre las formas y de «a trabajo igual salario igual», no se encuentran vulneradas en el sub lite con base en la aseveración de los demandantes relativa a que ejercieron los mismos cargos previstos para la planta interna de la Gobernación del Departamento de Córdoba, esto por las siguientes razones: i) la realidad que los libelistas predica como prevalente, lo fue desde un punto de vista fáctico pero no desde una arista jurídica, habida cuenta de que el hecho de que aquellos se hubieran desempeñado en empleos con igual nomenclatura a la de los cargos que detenta la entidad territorial, sin haber demostrado que cumplían las mismas funciones y tenían idénticas responsabilidades y requisitos para ocupar las plazas, es una circunstancia que no puede primar y mutarse a su favor solo en razón a la equivalencia formal de los cargos sin tener en cuenta que en efecto se trata de regímenes salariales diferentes, basados en la autonomía e independencia presupuestal y administrativa de las contralorías territoriales que en nada depende de los lineamientos de los gobernadores sino de las iniciativas de los contralores presentadas ante las asambleas o concejos respectivos.

Por lo anterior no es posible estimar que los demandantes y las plazas del sector central de la gobernación del Departamento de Córdoba eran materialmente un trabajo igual que ameritara un salario igual, porque sus empleos desde la concepción estructural de las entidades involucradas sí son diferentes, con funciones y requisitos diferentes que no pueden ser equiparados por una realidad factual que desconoce el contexto jurídico y legal que para todos efectos es el que debe prevalecer, de suerte que sí existía una justificación para la diferencia salarial reprochada por los libelistas.

Ahora, el hecho de que el tratamiento salarial desigual obedezca en parte al marco funcional tan diferente entre ambos organismos, ello en detrimento de los intereses de los servidores de la contraloría y a favor de los de la gobernación a pesar de que las responsabilidades derivadas del control fiscal podrían asumirse en principio como de mayor nivel y por lo tanto también las actividades que de éste se desprenden, no implica como lo afirma la parte demandante que dicha circunstancia justifique la nivelación salarial deprecada.

Esta afirmación halla sustento en tanto aquel aspecto es un asunto reservado exclusivamente a la determinación presupuestal y financiera del ente de control, quien motu proprio debe tramitar homologaciones y mejoras salariales ante la Asamblea Departamental en virtud de su autonomía administrativa, tal como lo contempla la norma constitucional, sin que por la omisión en ese sentido sea adecuado decretar lo propio en vía judicial con efectos inter partes, más aun cuando no se demostró la igualdad objetiva y no formal que se requiere para encontrar un posible trato discriminatorio.

Asumir lo contrario y ordenar a la Contraloría General del Departamento de Córdoba nivelar los salarios de sus empleados a nivel general con base en un decreto expedido por el gobernador y que aplica exclusivamente para sus dependencias, sería incurrir en una suerte de coadministración judicial que está vedada al menos en escenarios particulares y concretos como el presente, concebidos en razón de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con claros efectos concretos. ii) Por otro lado y bajo el entendido de que la vinculación y esquema salarial de los demandantes no pueden ser asimilados a los de los empleados del Departamento de Córdoba, se estima que la supuesta vulneración de su derecho a la igualdad tampoco se configura en el sub iudice, en atención a que sería improcedente la realización del test respectivo desarrollado por la Corte Constitucional para verificar dicha vulneración[13], porque no se cumple el primer supuesto de procedibilidad correspondiente a que las situaciones a comparar tengan condiciones y características similares o equiparables con fines de evidenciar un tratamiento desigual injustificado para alguno de los casos.

En conclusión: No es procedente la nivelación salarial deprecada por los demandantes en su calidad de empleados de la Contraloría General del Departamento de Córdoba, tendiente a igualar su remuneración y prestaciones a las percibidas por los funcionarios del respectivo ente territorial en virtud de la escala de asignaciones mensuales fijada en el Decreto 0304 del 20 de mayo de 2015, expedido por el gobernador de dicha autoridad local, puesto que no se predica igualdad objetiva y material entre ambos extremos a comparar más allá de la similitud en la nomenclatura, debido a que no se evidenciaron ni aportaron por la parte activa los elementos materiales de juicio necesarios para poder contrastar las funciones, responsabilidades, requisitos y perfiles de los libelistas con los previstos para los cargos en la planta de personal de la Gobernación del Departamento de Córdoba; esto en adición a que en efecto ambas entidades son diferentes al igual que sus regímenes salariales, sin que resulte aplicable a los funcionarios del ente de control, la regulación salarial emitida por el gobernador, pues contraviene la competencia que para tal efecto tiene constitucional y legalmente solo la Asamblea Departamental respectiva.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone revocar la sentencia impugnada, con el fin de denegar las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que prosperan los argumentos de los recursos de apelación. De la condena en costas en segunda instancia Esta Subsección[14] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[15], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[16]. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas de ambas instancias a la parte demandante, en la medida que conforme el numeral 4.° del artículo 365 del CGP, se revocará en su totalidad la sentencia apelada, por tanto ésta resultó vencida, en adición a que la parte demandada intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta corporación conforme la constancia secretarial visible a folio 904 del plenario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 9 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovieron la señora Ana Juanita Guzmán Beltrán y otros contra el Departamento de Córdoba, Contraloría General del Departamento de Córdoba; y en su lugar, Segundo: Denegar las pretensiones de la demanda.

Tercero: Condenar en costas de ambas instancias a la parte demandante y a favor de la parte demandada, las cuales serán liquidadas por el a quo. Cuarto: Reconocer personería adjetiva para actuar como apoderado del Departamento de Córdoba al abogado Eusebio María Canabal Restrepo, identificado con cédula de ciudadanía n.° 1.067.851.156 y portador de la tarjeta profesional 217.333 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el poder visible a folio 923 del cuaderno 2.

Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa Justicia Siglo XXI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. [3] (2012).

Módulo El juicio por audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB. [4] (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. [5] A diferencia de la forma en que debe expresarse la parte resolutiva del fallo sobre las excepciones, que en efecto debe ser declarándolas cada una como probadas o no, tal como lo indica el inciso 2.° del artículo 180 del CGP trasuntado. [6] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de diciembre de 2019. Radicado: 76001-23-31-000-2011-00572-01 (4858-18). [7] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 7 de febrero de 2019. Radicado: 70001- 23-31-000-2010-00042-01(0669-15). [8] Corte Constitucional.

Sala novena de revisión. Sentencia T-833 del 23 de octubre de 2012. Expediente: T-3.561.818 y sentencia C-071 del 25 de febrero de 1993 de la Sala Plena de dicha corporación en el expediente: D- 113. Se aclara en este punto que a pesar de que la primera de las providencias referidas es de revisión de tutela con efectos inter partes, lo cierto es que dentro de su parte considerativa se desarrolló una regla jurisprudencial de aplicación homogénea en clave de precedente relacionada con lo casos en los que se invoca la igualdad para efectos de nivelación salarial. [9] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 21 de febrero de 2019. Radicado 70001- 23-31-000-2012-00235-01(1764-18). [10] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de diciembre de 2019. Radicado 76001- 23-31-000-2011-00572-01(4858-18). [11] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 7 de febrero de 2019. Radicado 70001- 23-31-000-2010-00042-01(0669-15). [12] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 17 de mayo de 2012. Radicado 19001-23- 31-000-2004-01230-02(1916-08) [13] En este punto la Subsección se refiere al denominado test de igualdad conceptuado por la Corte Constitucional en variada jurisprudencia sobre el particular, específicamente en la sentencia C-127 del 21 de noviembre de 2018, proferida por la Sala Plena de la corporación en el expediente Expediente D-12269, donde se precisó lo siguiente: «[…] La Corte Constitucional colombiana, en concordancia con la jurisprudencia comparada, desarrolló un conjunto de herramientas denominado juicio o test de igualdad, cuyo objeto es verificar la existencia de una violación al respectivo principio.

El modelo colombiano hace uso de una mixtura entre los modelos europeos y norte americano, a fin de garantizar, de la mejor forma posible el respeto por la igualdad. En primer lugar, el carácter relacional del derecho a la igualdad supone una comparación entre sujetos, situaciones y medidas. Por ello, el uso del juicio o test implica la identificación de tres presupuestos principalmente, a saber: (i) los sujetos a comparar;

(ii) el bien, beneficio o ventaja respecto del cual se da el tratamiento desigual; y (iii) el criterio relevante que da lugar al trato diferenciado. Ha sido sostenido por la jurisprudencia constitucional, que el juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de análisis, distribuidas de la siguiente manera: (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, esto es, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;

(ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución. […]» (Líneas de la Sala). [14] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [15] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:[…]» [16] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»