ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE DOCENTE - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social Del anterior recuento, es claro para la Sala que el debate planteado al tribunal accionado, fue el de tratarse de una docente vinculada con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, lo que le daba derecho a que se aplicaran las leyes anteriores a efectos de determinar los factores a incluir en su liquidación pensional, citando la Ley 62 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994 (Reglamentario de la Ley 100 de 1993), normas que según sostiene, traen enlistados los factores que pretende se incluyan en la base de liquidación de la pensión de invalidez que le fue reconocida.

También insiste en la aplicación de la sentencia del 13 de noviembre de 2014, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se estudió un caso de reliquidación de pensión de invalidez, y que concluyó que los factores a tener en cuenta eran los devengados en el último año de servicios. Al resolver la controversia en segunda instancia, el tribunal accionado indicó que compartía la tesis del juez de primera instancia, según la cual, la entidad demandada liquidó correctamente la pensión de invalidez de la tutelante, ya que incluyó dentro del ingreso base de liquidación únicamente los factores salariales devengados durante el último año de servicios, que sirvieron de base para la cotización en pensiones.

(…) Luego de examinar el caso concreto, el tribunal accionado encontró que, si bien se acreditó que la actora percibió horas extras, no se acreditó que sobre dicho factor se hubieran efectuado aportes al sistema general de pensiones, y refiriéndose a la prima de antigüedad, señaló que no resultaba procedente incluirla, por haberse reconocido de manera irregular a los docentes que prestaron sus servicios al municipio de Valledupar.

Para la Sala la posición del tribunal no resulta arbitraria, por el contrario, es razonable, ya que de manera expresa y motivada precisó la razón por la consideró que sobres factores no aportados, no era posible acceder a la pretensión de reliquidación de la pensión de invalidez reconocida a la actora. (…) Por estas razones, los argumentos expuestos en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperidad, pues, del defecto sustantivo, pese a señalar que en las normas que invocó como desconocidas se anuncian los factores que pretende se tengan en cuenta en la liquidación de la pensión de invalidez de la actora, como ya se anotó, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y contenciosa vigente, lo que resulta relevante para su inclusión en la liquidación de la pensión de que se trate, es que sobre dichos factores se hubieren efectuado cotizaciones y que esto resulte probado, lo cual no ocurrió en el presente asunto.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Providencias invocadas no guardan identidad fáctica y jurídica con el sub judice / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoró en su integridad el acervo probatorio / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ DOCENTE / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Valoración probatoria sobre los aportes al sistema de seguridad social no fue planteada en el proceso ordinario De otro lado, a juicio de la Sala, al caso no le son aplicables los precedentes que invoca la parte actora, porque: (…) La sentencia de 2014 proferida por la Sección Segunda, Subsección B que se invoca, si bien sostuvo que la pensión de invalidez debía ser liquidada conforme a lo devengado en el último año de servicios, lo cierto es que también se refirió al contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, para sostener, que en caso de reliquidación con la inclusión de factores sobre los que no se hubiere cotizado, existía el deber de hacer los respectivos aportes.

Y se tiene que este aspecto, quedó recogido, y expresamente definido en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del año 2019, que fue el precedente acogido por tribunal accionado, según el cual, para la liquidación de la pensión, solo se tendrá en cuenta aquellos factores respecto de los cuales se hubieren efectuado aportes.

(…) En la sentencia T-065 de 2020, la Corte Constitucional se refirió a la mora en el pago de los aportes por parte del empleador, y en el caso examinado, desde la fijación del litigio el debate se centró fue en la reliquidación de la pensión de invalidez de la accionante, en el régimen aplicable y en la forma de determinar el ingreso base de liquidación de dicha prestación. (…) A lo anterior, se suma el hecho de que la mora en el pago de aportes por el empleador no fue objeto de discusión en el proceso ordinario, razón por la que no podría acusarse un desconocimiento del precedente en tal sentido.

Se destaca en este punto, que el debate que se planteó al tribunal en el recurso de apelación, fue sobre el que se edificó la decisión de instancia, sin que sea posible insistir o traer nuevos elementos de juicio al juez de tutela ya que su análisis se limita a la presunta trasgresión de derechos fundamentales, lo que no se advierte en la decisión cuestionada.

(….) El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona, esto es, que el apoyo probatorio en que se basó el juez resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto..

(…) Frente a este defecto, basta señalar que atendiendo a los argumentos que se presentaron en sede ordinaria, allí no estuvo planteada la tesis que ahora estructura en el escrito de tutela, y que tiene que ver con el alcance de los certificados expedidos por las secretarías de educación y que, según la parte actora, tienen la virtualidad no solo de certificar los factores que fueron devengados por el docente, sino también de que fueron hechos los respectivos aportes.

Por tanto, no es posible endilgar un defecto fáctico a una providencia judicial por falta de valoración o por valoración indebida de una prueba, cuando el alcance que pretende dársele a los certificados que alude la parte actora, no fue explicado ni desarrollado de manera expresa, clara y suficiente ante el tribunal dentro del trámite ordinario.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02878-00 (AC) Actor: MARÍA SANTA CONTRERAS LAZZO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente jurisprudencial y fáctico. Solicitud de reliquidación de pensión de invalidez a docente, con la inclusión de los factores devengados en el último año de servicios. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por María Santa Contreras Lazzo, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 27 de junio de 2020, la señora María Santa Contreras Lazzo, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y los derechos adquiridos. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Señor Magistrado, respetuosamente pido el amparo constitucional de los derechos: acceso a la justicia, debido proceso, a la defensa, protección del estado social de derecho, derecho a la igualdad, mínimo vital, derecho adquirido, entre otros, porque me encuentro ad-portas de padecer o sufrir un daño inminente e irreparable, contra el cual NO existe otro mecanismo de defensa, al tener que devengar pensión menguada que lesiona el mínimo vital.

En consecuencia, con el respeto de costumbre, solicito que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR que revoque o deje sin efecto la sentencia adiada cinco (5) de marzo de 2020, proferida en el proceso RAD: 20001333300220180033901. Demandante: MARÍA SANTA CONTRERAS LAZZO, cédula (…). “Ordenar que sea emitida una nueva sentencia en la cual se disponga adicionar las horas extras y la prima de servicio como factores salariales para reliquidación de mi pensión de invalidez”. 2.

Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora María Santa Contreras Lazzo se desempeñó como docente en una institución educativa de Valledupar. 2.2. Mediante la Resolución No. 0489 del 7 de septiembre de 2012 se le reconoció pensión de jubilación, a partir del 29 de noviembre de 2010. 2.3.

Según certificado médico expedido por la UT Oriente Región 5, entidad prestadora del servicio médico asistencial docente, a la actora se le dictaminó la pérdida de su capacidad laboral del 100%, con fecha de estructuración del 26 de julio de 2016. 2.4. Mediante Oficio del 22 de diciembre de 2016, la actora aplazó la pensión de jubilación para acogerse a la pensión de invalidez, por favorabilidad.

Por Resolución No. 00087 del 14 de febrero de 2017, se suspendió la pensión de jubilación y se reconoció pensión de invalidez a la actora. En dicho acto administrativo se precisó que, al tener una pérdida de capacidad laboral del 100%, la pensión de invalidez debía reconocerse en ese mismo porcentaje [100%] del promedio salarial del último año, y que dicha prestación quedaba sujeta a que continuara el estado de invalidez que presentaba.

La liquidación se hizo teniendo en cuenta el salario básico, el sobresueldo 20% y las primas de vacaciones y de navidad. 2.5. Posteriormente, por Resolución No. 00643 del 23 de febrero de 2017, la docente fue retirada del servicio, por la pérdida de su capacidad laboral del 100%. 2.6. El 29 de marzo de 2017, la señora María Santa Contreras Lazzo solicitó la reliquidación de la pensión de invalidez con la inclusión de algunos factores que devengó en el último año de servicios, así como también solicitó que se reajustara dicha pensión por su retiro definitivo del servicio.

Dicha petición fue negada por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar. 2.7. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora demandó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, pretendiendo la nulidad parcial del acto administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez, y del oficio que negó la reliquidación pensional.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que dicha prestación se reliquidada con la inclusión de todos los factores salariales percibidos el último año de servicios. 2.8. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, que en audiencia inicial llevada a cabo el 25 de junio de 2019, luego de agotadas las respectivas etapas, dictó sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda al considerar que el acto de reconocimiento pensional por invalidez, había tenido en cuenta la totalidad de los factores devengados por la actora en el último año. Para llegar a tal conclusión, se apoyó en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado SUJ-014 del 25 de abril de 2019, en la que se unificó la jurisprudencia en relación con el sector docente. 2.9.

La parte demandante apeló la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo del Cesar, que la confirmó mediante sentencia del 5 de marzo de 2020, notificada electrónicamente el 9 de marzo de 2020. 2.9.1. El tribunal estuvo de acuerdo con lo manifestado en la sentencia de primera instancia en relación con la aplicación de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado SUJ-014 de 2019, pues en su sentir, tal como se indica en dicho fallo aplicable al sector docente, solo pueden incluirse los factores sobre los que se realizaron los correspondientes aportes, y precisó que si bien en dicho precedente se hacía referencia al IBL para la liquidación de pensiones de jubilación, a su juicio, el análisis que allí se hacía podía trasladarse al presente asunto. 2.9.2.

Concluyó que no era posible la liquidación de la pensión de invalidez de la actora, con la totalidad de los factores devengados en el último año, toda vez que no era procedente reconocer factores que no estaban señalados taxativamente en la ley, y sobre los que no se efectuaron los correspondientes aportes. 2.9.3. Frente a la prima de antigüedad, explicó que por tratarse de una prestación reconocida de manera irregular, no podía ser reconocida para efectos de la liquidación de la pensión de invalidez que reclama la actora. 3.

Fundamentos de la acción De manera preliminar, la actora precisó que el amparo constitucional iba dirigido solamente a solicitar la inclusión de la prima de servicios y horas extras en la liquidación de la pensión de invalidez que le fue reconocida. Luego, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente, sustantivo y fáctico: 3.1.

Defecto por desconocimiento del precedente, porque la sentencia desconoció la sentencia T-067 de 2020 que se refiere a la mora en el pago de los aportes por parte del empleador, para señalar que “En virtud de lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, las responsabilidades y deberes sobre el pago de aportes para cotización de pensión de los docentes se rige por la regulación de la Ley 100 de 1993”.

También invocó apartes de la sentencia del 13 de noviembre de 2014, radicación No. 15001-23-33-000-2012-00170-01 (3008-13), proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que se refiere a la inclusión de los factores devengados por el docente a efectos de la liquidación de la pensión de invalidez. 3.2. Defecto sustantivo.

Luego de hacer un recuento normativo de las disposiciones aplicables al personal docente, sostuvo lo siguiente: “Es la ley la que le da a la PRIMA DE SERVICIOS Y A LAS HORAS EXTRAS carácter de factor salarial para pensión de invalidez, según el Decreto Ley 3135 de 1968, su reglamentario 1848 de 1969 y en el Decreto Ley 1045 de 1978, transcritos et supra en lo pertinente.

La autoridad judicial accionada se abstuvo de hacer la integración normativa sistemática del artículo 45 del Decreto 1945 de 1978 con el Decreto Ley 3135 de 1968 y su reglamentario 1848 de 1969”. 3.3. Defecto fáctico, pues conforme con el artículo 3º del Decreto 2831 de 2005, en relación con la gestión por parte de las Secretarías de Educación de expedir las certificaciones de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente, se asume que se ha cotizado al favor del FOMAG con los factores salariales consignados en el Formato Único para la Expedición del Certificado de Salarios que correspondan al listado de factores contemplado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.

Sostuvo que el Consejo de Estado1 ha precisado que, cuando el factor salarial devengado aparece consignado en el formato único para la expedición de certificado de salarios se ha de asumir como prueba que se hizo el respectivo aporte de cotización para seguridad social. De esta manera concluyó señalando que en el sector docente no existen los formatos de IBC, ni un documento tipo como la historia laboral que emite Colpensiones, ni tampoco se utilizan los formatos 1, 2 y 3 adoptados en la Circular Conjunta No 13 del 18 de abril de 2007, de tal manera que solo se pueden utilizar los formatos únicos adoptados por la Fiduprevisora. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 3 de julio de 2020, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, y se dispuso la vinculación como terceros con interés a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quien intervino en calidad de demandado en el proceso ordinario y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, quien emitió el fallo de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.

El Tribunal Administrativo del Cesar, indicó que no se evidenciaba la vulneración de los derechos fundamentales de la actora, con la providencia judicial que se cuestiona. Reiteró algunos de los argumentos plasmados en el sentencia del 5 de marzo de 2020, y solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela presentada. 4.3. La Fiduprevisora S.A., indicó que la presente acción es improcedente en la medida en que la autoridad judicial accionada adoptó la decisión conforme con las normas establecidas y se ciñó al procedimiento.

Pidió ser desvinculada por no tener legitimación en la causa por pasiva. 4.4. El Ministerio de Educación y el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, guardaron silencio, a pesar de haber sido enterados de la existencia de la presente acción de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.

En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. 3. Planteamiento del problema jurídico y estructura del análisis 3.1. Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si al proferir la sentencia del 5 de marzo de 2020 dentro del proceso con radicado Nº 20001-33-33-002-2018-00339-01, el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente, sustantivo y fáctico, al negar la pretensión de reliquidación de la pensión de invalidez solicitada por la señora María Santa Contreras Lazzo. 3.2.

Considera la Sala pertinente hacer el análisis conjunto de los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial, ya que dichos defectos comparten los mismos argumentos, relacionados con los factores que se deben tener en cuenta para la reliquidación de la pensión por invalidez, bien por estar contemplados en las normas que regulan dicha prestación o por el antecedente jurisprudencial que las interpreta. 4.

Defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial y su análisis en el caso concreto 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.

De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión4. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.

En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. 4.2. Por su parte, el precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. Para la Sala5, puede plantearse la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación;

(ii) que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente; (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante.

El desconocimiento del precedente constitucional, es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. 4.3.

Sobre la situación pensional de la señora María Santa Contreras Lazzo, en el expediente ordinario y de tutela, se encuentra acreditado lo siguiente: • Mediante la Resolución No. 0489 del 7 de septiembre de 2012 se le reconoció pensión de jubilación, a partir del 29 de noviembre de 2010. • Luego, se le dictaminó la pérdida de su capacidad laboral en un porcentaje del 100%, como consta en el certificado médico expedido por la entidad prestadora del servicio médico asistencial al personal docente y se indicó que su estado de invalidez se estructuró el 26 de julio de 2016. • Por lo anterior, y al considerarlo más favorable, la interesada solicitó la suspensión de la pensión de jubilación para que, en su lugar, se le reconociera la de invalidez. • Mediante la Resolución No. 00087 del 14 de febrero de 2017 se suspendió la pensión de jubilación y se reconoció pensión de invalidez en un 100%, dada la pérdida de la capacidad laboral en ese mismo porcentaje. 4.4.

Ahora bien, para determinar los aspectos que fueron objeto del debate en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, solicitando la reliquidación de su pensión de invalidez, la Sala encuentra lo siguiente: 4.4.1. El fundamento jurídico de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y con el que se sustentó el concepto de violación, fue el siguiente: • Se hizo mención a las Leyes 33 y 62 de 1985, al Decreto 1158 de 1994, al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y a los artículos 15 del Decreto 1045 de 1978 y 63 del Decreto 1848 de 1969. • Se citó la sentencia del 13 de noviembre de 2014, radicación No. 15001-23-33-000-2012-00170-01 (3008-13), proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que se refiere a la inclusión de los factores devengados por un docente a efectos de la liquidación de la pensión de invalidez. • Sostuvo que al haber sido vinculada con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, le era aplicable el régimen anterior.

Citó los Decretos 3135 de 1968, el Decreto 1846 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978. Concluyó que el IBL debía ser sobre todos los factores devengados en el último año de servicios. • Hizo mención a la prima de antigüedad. 4.4.2. En la sentencia de primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar hizo el siguiente análisis: • Se refirió a la regulación normativa de la pensión de invalidez en el sector docente.

Explicó que de acuerdo con las disposiciones de la Ley 91 de 1989, el régimen pensional aplicable a los docentes nacionales y nacionalizados, es el previsto para los empleados públicos del orden nacional, conforme se indica en el Decreto Ley 3135 de 1968, y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978. Sin embargo, precisó que “…tratándose de la pensión de invalidez a favor de un docente oficial, resulta necesario verificar el momento de su vinculación al servicio para efectos de determinar el régimen pensional aplicable.

En efecto, cuando uno de los apartes de la Ley 812 de 2003 hace alusión al régimen anterior, es decir para los docentes que venían vinculados antes de la entrada en vigencia de la citada norma, se refiere a lo dispuesto en el Decreto Ley 3135 de 1968, su reglamentario 1848 de 969 y en el Decreto Ley 1045 de 1978…”6. Explicó que el artículo 23 del Decreto Ley 3135 de 1968, y los artículos 60, 61 y 63 del Decreto 1848 de 1969, regulan el derecho a la pensión de invalidez y la cuantía de la misma, y agregó “…puede concluirse, que el reconocimiento de la pensión de invalidez con fundamento en el Decreto 1848 de 1969, está determinada por la ocurrencia de la pérdida de la capacidad laboral en el índice descrito expresamente, que a su paso define el monto de la prestación, sin importar el tiempo de vinculación el funcionario público…”7.

Frente a este aspecto normativo, concluyó que “con relación al grupo de docentes que fueron vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, es decir, al 27 de junio de 2003, señaló la norma que se regirán por el régimen pensional de prima media con prestación definida, previsto en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003”8. • Dijo que en el caso concreto, la pensión había sido reconocida con el 100% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Del análisis del contenido de la Resolución No. 00087 del 14 de febrero de 2017 “por la cual se reconoce una pensión de invalidez”, y del certificado de salarios de la demandante, encontró acreditado que en el año anterior a la adquisición del status, la demandante percibió la asignación básica, sueldo de vacaciones, prima de antigüedad, prima de vacaciones docentes.

De lo que concluyó que “…el acto administrativo demandado se encuentra ajustado a derecho por cuanto liquidó la prestación en un porcentaje del 100% con la inclusión de todos los factores devengados en el último año, dando como resultado un valor de $4.355.811 a partir del 1º de marzo de 2017”9. • Finalmente, citó la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado SUJ-014 de 2019 y dijo que la pensión de la actora estaba bien liquidada de conformidad con los lineamientos expuestos por el Consejo de Estado (en nota a pie de página, referenció la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018). 4.4.3.

En el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia, la hoy tutelante expuso los siguientes argumentos: • Solicitó la inclusión de la prima de antigüedad, la prima de servicios y las horas extras, en la liquidación de su pensión de invalidez, por haberlos devengado durante el último año de servicios, ya que su régimen pensional está exceptuado de la Ley 100 de 1993, y por consiguiente del régimen de transición del artículo 36. • Respecto de la prima de antigüedad, indicó que estaba probado que se habían efectuado aportes sobre dicho factor.

Citó sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 9 de mayo de 2019, sobre la inclusión de este factor en la respectiva liquidación de la pensión. • Reiteró el concepto de violación mencionado en la demanda ordinaria en relación con las normas que soportan su pretensión, y reiteró el precedente de la Sección Segunda, Subsección B, del 13 de noviembre de 2014, sobre los factores a tener en cuenta en la liquidación de la pensión de invalidez. • Citó la sentencia del 28 de agosto de 2018, en relación con el IBL a tener en cuenta en pensiones de regímenes excepcionales o transitorios. • Sostuvo que al ser nombrada antes de la expedición de la Ley 812 de 2003, se regía por el régimen anterior que era la Ley 62 de 1985. • Señaló que los factores solicitados estaban enlistados en el Decreto 1158 de 1994. • Finalmente mencionó que era responsabilidad del empleador el cumplir con el pago de las cotizaciones. 4.4.4.

Fue así como el Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia de segunda instancia, hizo el siguiente análisis: “…6.2. FIJACIÓN DEL LITIGIO. De acuerdo con los hechos expuestos en el escrito de apelación y las alegaciones presentadas en esta instancia, corresponde a esta Corporación determinar si en el presente caso resulta procedente o no la reliquidación de la pensión de invalidez de la señora MARÍA SANTA CONTRERAS LAZZO, incluyéndose dentro del ingreso base de liquidación la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios, independientemente de que éstos hayan servido de base para la cotización en pensiones o que se encuentren incluidos taxativamente en la ley. […] “6.4.

CASO CONCRETO. En primera medida, esta Sala de Decisión confirmará la providencia recurrida, ya que comparte la tesis expuesta por la A quo, conforme a la cual la entidad demandada liquidó correctamente la pensión de invalidez de la señora MARÍA SANTA CONTRERAS LAZZO, incluyéndosele dentro del ingreso base de liquidación únicamente los factores salariales devengados durante el último año de servicios, que sirvieron de base para la cotización en pensiones, y que se encuentren incluidos taxativamente en la ley.

Al respecto, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, emitió la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019, de fecha 25 de abril de 2019, dentro del expediente 6800123330002015000569-01 en la que plasmó las reglas de unificación sobre el IBL en pensión de jubilación y vejez de los docentes, en el siguiente sentido: […] “Esta posición fue ratificada por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019, de fecha 25 de abril de 2019, enunciada previamente, en la que se concluyó que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los docentes son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Cabe destacar, que lo expuesto tuvo como fundamento que la posición adoptada el 4 de agosto de 2010 por el H. Consejo de Estado, iba en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social. Al estar la Sala de Decisión de acuerdo con el criterio expuesto, y pese a que el mismo fue emitido al resolver un conflicto jurídico planteado en relación con una reliquidación de pensión de jubilación, se aplicará también al caso bajo análisis.

Bajo esa tesitura, se tiene que la accionante aportó certificación expedida por la Secretaría de Educación Municipal, en la que se identifica que la misma percibió el factor salarial de horas extras, pero en el expediente no obra certificación alguna en la que se pueda evidenciar que se realizaron aportes sobre ese factor, al Sistema General de Pensiones.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación advierte que no es procedente la reliquidación de la pensión de la demandante tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio, ya que no resulta procedente incluirle factores que se encuentran por fuera de los establecidos legalmente, y respecto de los que no acreditó que se hubieran realizado las cotizaciones respectivas”.

Se destaca que las prestaciones sociales reconocidas de manera irregular, tal como es el caso de la prima de antigüedad para docentes que prestaron servicios al municipio de Valledupar, tampoco podrá ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la prestación social que se reclama. Lo expuesto, permite concluir que el acto administrativo acusado no se encuentra viciado de nulidad, ya que se liquidó la prestación social de la demandante, con sujeción a las normas aplicables…”.

(subrayado y negrilla fuera del texto original) 4.5. Del anterior recuento, es claro para la Sala que el debate planteado al tribunal accionado, fue el de tratarse de una docente vinculada con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, lo que le daba derecho a que se aplicaran las leyes anteriores a efectos de determinar los factores a incluir en su liquidación pensional, citando la Ley 62 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994 (Reglamentario de la Ley 100 de 1993), normas que según sostiene, traen enlistados los factores que pretende se incluyan en la base de liquidación de la pensión de invalidez que le fue reconocida.

También insiste en la aplicación de la sentencia del 13 de noviembre de 2014, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se estudió un caso de reliquidación de pensión de invalidez, y que concluyó que los factores a tener en cuenta eran los devengados en el último año de servicios. Al resolver la controversia en segunda instancia, el tribunal accionado indicó que compartía la tesis del juez de primera instancia, según la cual, la entidad demandada liquidó correctamente la pensión de invalidez de la tutelante, ya que incluyó dentro del ingreso base de liquidación únicamente los factores salariales devengados durante el último año de servicios, que sirvieron de base para la cotización en pensiones.

Y si bien el Tribunal se refirió al precedente de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, contenido en la sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, para sostener que si bien el mismo se ocupó de las pensiones de jubilación del sector docente, la regla allí dispuesta –relacionada con la liquidación del ingreso base de liquidación de la pensión incluyendo únicamente los factores respecto de los cuales se efectuaron aportes al sistema–, podría extenderse al caso de la actora, pese a tratarse de una pensión de invalidez, a juicio de la Sala, la conclusión a la que arribó el tribunal accionado, más que en el precedente, tuvo su fundamento en el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones…”.

Luego de examinar el caso concreto, el tribunal accionado encontró que, si bien se acreditó que la actora percibió horas extras, no se acreditó que sobre dicho factor se hubieran efectuado aportes al sistema general de pensiones, y refiriéndose a la prima de antigüedad, señaló que no resultaba procedente incluirla, por haberse reconocido de manera irregular a los docentes que prestaron sus servicios al municipio de Valledupar.

Para la Sala la posición del tribunal no resulta arbitraria, por el contrario, es razonable, ya que de manera expresa y motivada precisó la razón por la consideró que sobres factores no aportados, no era posible acceder a la pretensión de reliquidación de la pensión de invalidez reconocida a la actora. Posición que a juicio de la Sala resulta válida, toda vez que no existe un precedente unificado respecto de la forma de determinar el ingreso base de liquidación de las pensiones de invalidez, y más aún considerando que dicha tesis se encuentra en armonía con el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, que como lo ha señalado la Corte Constitucional, busca no solo garantizar los derechos, sino la sostenibilidad financiera del sistema pensional, de allí que establezca que a partir de su entrada en vigencia, “…las leyes en materia pensional deben asegurar la sostenibilidad financiera ”10. 4.6.

Por estas razones, los argumentos expuestos en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperidad, pues, del defecto sustantivo, pese a señalar que en las normas que invocó como desconocidas se anuncian los factores que pretende se tengan en cuenta en la liquidación de la pensión de invalidez de la actora, como ya se anotó, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y contenciosa vigente, lo que resulta relevante para su inclusión en la liquidación de la pensión de que se trate, es que sobre dichos factores se hubieren efectuado cotizaciones y que esto resulte probado, lo cual no ocurrió en el presente asunto. 4.7.

De otro lado, a juicio de la Sala, al caso no le son aplicables los precedentes que invoca la parte actora, porque: 4.7.1. La sentencia de 2014 proferida por la Sección Segunda, Subsección B que se invoca, si bien sostuvo que la pensión de invalidez debía ser liquidada conforme a lo devengado en el último año de servicios, lo cierto es que también se refirió al contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, para sostener, que en caso de reliquidación con la inclusión de factores sobre los que no se hubiere cotizado, existía el deber de hacer los respectivos aportes.

Y se tiene que este aspecto, quedó recogido, y expresamente definido en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del año 2019, que fue el precedente acogido por tribunal accionado, según el cual, para la liquidación de la pensión, solo se tendrá en cuenta aquellos factores respecto de los cuales se hubieren efectuado aportes. 4.7.2.

En la sentencia T-065 de 2020, la Corte Constitucional se refirió a la mora en el pago de los aportes por parte del empleador, y en el caso examinado, desde la fijación del litigio el debate se centró fue en la reliquidación de la pensión de invalidez de la accionante, en el régimen aplicable y en la forma de determinar el ingreso base de liquidación de dicha prestación. Y es de precisar, que en el medio de control promovido por la señora Contreras Lazzo no se debatió si sobre los factores salariales que percibió la actora, se debieron o no efectuar aportes al sistema general de pensiones, de allí que al no existir identidad fáctica con el presente asunto, no resulta un precedente aplicable al caso.

A lo anterior, se suma el hecho de que la mora en el pago de aportes por el empleador no fue objeto de discusión en el proceso ordinario, razón por la que no podría acusarse un desconocimiento del precedente en tal sentido. Se destaca en este punto, que el debate que se planteó al tribunal en el recurso de apelación, fue sobre el que se edificó la decisión de instancia, sin que sea posible insistir o traer nuevos elementos de juicio al juez de tutela ya que su análisis se limita a la presunta trasgresión de derechos fundamentales, lo que no se advierte en la decisión cuestionada.

De esta manera no están llamados a prosperar los defectos aquí examinados. 5. Defecto fáctico y su análisis en el caso concreto 5.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona, esto es, que el apoyo probatorio en que se basó el juez resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto11.

Porque si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria fundada en los principios científicos de la sana crítica12, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria. Para analizar si el juez pudo incurrir en el defecto alegado, debe estudiarse si adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas.

No obstante lo anterior, el error debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, pues la intervención del juez constitucional es de carácter extremadamente reducido, en respeto al principio de autonomía judicial. Más aún en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia13, que impiden que el Juez de tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio.

Por esto, la Corte ha hecho énfasis en que las discrepancias respecto de la valoración de las evidencias, no amerita por sí misma, la revocación por vía de tutela de la providencia impugnada, pues ello sería tanto como admitir la superioridad del criterio de valoración del juez de tutela respecto del juez natural, en directo menoscabo del principio de autonomía judicial.

Por tanto, no pueden reputarse como defecto fáctico, las diferencias en la valoración y apreciación de la prueba, pues en esa materia, en virtud de la autonomía funcional del juez ordinario, no puede el de tutela imponer su particular criterio, pues su competencia está fijada en clave de violación de derechos fundamentales y no de diferencias de juicio o de opinión. En relación con el defecto fáctico, la jurisprudencia constitucional reconoce dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva14.

La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso15;(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo16.

La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión17; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia18. 5.2.

Frente a este defecto, basta señalar que atendiendo a los argumentos que se presentaron en sede ordinaria, allí no estuvo planteada la tesis que ahora estructura en el escrito de tutela, y que tiene que ver con el alcance de los certificados expedidos por las secretarías de educación y que, según la parte actora, tienen la virtualidad no solo de certificar los factores que fueron devengados por el docente, sino también de que fueron hechos los respectivos aportes.

Por tanto, no es posible endilgar un defecto fáctico a una providencia judicial por falta de valoración o por valoración indebida de una prueba, cuando el alcance que pretende dársele a los certificados que alude la parte actora, no fue explicado ni desarrollado de manera expresa, clara y suficiente ante el tribunal dentro del trámite ordinario. 5.3.

En conclusión, encuentra la Sala que para resolver el asunto, el tribunal accionado tuvo en cuenta la clase de pensión percibida por la actora, los medios de prueba aportados al proceso, y el marco normativo y jurisprudencial que rige al personal docente. Cosa distinta es que la actora no comparta el sentido de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, aspecto que desborda el ámbito de competencia del juez constitucional.

Por esta razón, se considera que no existe un real cuestionamiento iusfundamental en relación con una decisión judicial, sino simplemente la exteriorización de la inconformidad de la parte accionante con la decisión del juez de la causa, por resultar desfavorable a sus intereses. Y se tiene que las discrepancias respecto de la apreciación del caso no ameritan, per se, la revocación por vía de tutela de una providencia judicial, porque hacerlo llevaría a desconocer los principios de autonomía e independencia judicial. 6.

Por las razones que han quedado expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela presentada por la accionante al no configurarse ninguno de los defectos propuestos contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora María Santa Contreras Lazzo, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página Web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero