JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – No es competente para conocer de los asuntos laborales de los trabajadores oficiales / FALTA DE JURISDICCIÓN Se determinó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer sobre los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, excluyendo la competencia para conocer sobre la problemática suscitada con los trabajadores oficiales.( ) dado que el cargo que ostentaba la señora Juana María Viloria Potes era el de una trabajadora oficial, se remitirá el conocimiento del proceso a los juzgados laborales del Circuito de Barranquilla, en los términos de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al encontrarse configurada la excepción de falta de jurisdicción prevista en el artículo 133 numeral 1.º del Código General del Proceso FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011(CPACA) – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011(CPACA) – ARTÍCULO 105 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00546-01(0264-19) Actor: JUANA MARÍA VILORIA POTES Demandado: UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Pensión convencional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 ASUNTO De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4.º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de agosto de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA[1]. La señora JUANA MARÍA VILORIA POTES actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que establece el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO, el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: (i).
La nulidad de la Resolución 001949 del 13 de diciembre de 2012, por la cual se negó la solicitud de pensión de jubilación, proferida por Universidad del Atlántico. (ii). La nulidad de la Resolución No 001961 del 12 de noviembre de 2013, por la cual se resuelve el recurso reposición, confirmando en todas sus partes la decisión de la Resolución 001949 del 13 de diciembre de 2012, proferida por la Universidad del Atlántico.
(iii) Nulidad de la Resolución No 000005 del 15 de enero de 2007 y la comunicación del acto administrativo del 16 de enero de 2007, por el cual se suprimió el cargo en virtud de la reestructuración de la planta de personal. (iv) A título de restablecimiento del derecho solicitó suspender provisionalmente los actos demandados para que no se sigan causando los perjuicios económicos;
(ii) que se incluyan en nómina de pensionados las mesadas, más los reajustes derivados de la relación laboral, dejados de percibir desde el momento en que se produjo la exclusión de nómina; (iii) que las sumas resultantes sean actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo 187 literal 4.º del CPACA desde la fecha en que se hizo exigible hasta la ejecutoria de la sentencia;
(iv) se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA, y, (v) que se condene en costas a la entidad demandada[2]. 1.2. Supuestos fácticos Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i). La señora JUANA MARÍA VILORIA POTES se vinculó a la Universidad del Atlántico a través de contrato individual de trabajo a término indefinido para desempeñar las funciones en el cargo de ayudante de trabajador oficial, desde el 1 de marzo de 1996 hasta el 18 de enero de 2007.
(ii). La Universidad del Atlántico, mediante Resolución No 1730 del 5 de noviembre de 1998, incorporó a la nueva planta de personal a los servidores de la entidad, que fueron catalogados algunos como trabajadores oficiales y otros como empleados públicos. (iii). Mediante oficio de 16 de enero de 2007 se comunicó a la demandante la terminación de su vinculación laboral con la Universidad del Atlántico a partir del 18 de enero de ese año con ocasión de la supresión del cargo debido a la reestructuración de la planta de personal prevista en la Resolución No 000005 del 15 de enero de 2007, proferida por la Rectoría de la Universidad.
(iv) Señaló que la Resolución No 00005 de 2007, desconoció sus derechos fundamentales al trabajo y a la seguridad social al negarle el reconocimiento de sus derechos convencionales. (v) El 19 de noviembre de 2012 la demandante presentó ante la Universidad del Atlántico, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de conformidad con el artículo 9 de la Convención Colectiva de Trabajado de 1976.
(vi) Mediante Resolución No 001949 del 13 de julio de 2012, la Universidad del Atlántico negó la solicitud de reconocimiento. Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante Resolución No 001961 del 12 de noviembre de 2013, confirmando en todas sus partes la resolución anterior. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación. En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: De orden constitucional los artículos 1.º, 2.º, 5.º, 13, 16, 25, 29, 53 y 67 de la Constitución Política. De orden legal: artículos 137 y 138 del CPACA. Al desarrollar el concepto de la violación, manifestó que los actos administrativos demandados, se encuentran falsamente motivados, como quiera que la Universidad del Atlántico al momento de expedir los actos, “generaron una violación de todos los conceptos que preconizan el estado social de derecho, así como la normatividad que institucionaliza todos los derechos en Colombia[3]”.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 2.1. La Universidad del Atlántico[4] por conducto de apoderado, manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda afirmando que la reestructuración administrativa implementada en la Universidad del Atlántico a partir de la Resolución No 00005 de 2007, es adecuada a derecho por estar sustentada en principios que regulan la estructura y funcionamiento del Estado.
Aseguró que a la demandante no se le puede aplicar el artículo 9 de la Convención Colectiva del Trabajo, como quiera que, si bien el ordenamiento jurídico autoriza el derecho de asociación sindical a los empleados públicos, en virtud del cual pueden constituir sindicatos, inscribir las correspondientes actas de creación y tener representantes que gozan de fuero sindical, no por ello ha de entenderse, que los beneficios convencionales se extiendan a los empleados públicos.
Anotó que la convención colectiva celebrada entre la universidad del Atlántico y sus trabajadores, no se encuentran vigentes, como quiera que esta fue denunciada ante el Ministerio del Trabajo el 29 de septiembre de 2019. Manifestó, que la demandante no era titular de los derechos colectivos convencionales, en razón a que los empleados públicos no gozan de un derecho pleno a la negociación colectiva y no tienen la posibilidad de presentar pliego de peticiones, ni celebrar convenciones colectivas.
Propuso como excepciones las siguientes: prescripción y caducidad del medio de control. 2.2. Departamento del Atlántico[5]: por conducto de apoderado manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda toda vez que la pretensión de la actora se fundamenta en la convención colectiva de trabajo celebrada entre la Universidad del Atlántico y sus organizaciones sindicales, pacto que resulta ser inaplicable a los empleados públicos, razón por la cual, no tiene derecho a la convención colectiva que aduce, además de lo anterior, expresó que la convención que señala la demandante fue denunciada el 29 de diciembre de 1999 ante el Ministerio del Trabajo. 2.3.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público[6]: a través de apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar, en primer lugar, que la demandante no prestó servicios para esa entidad, motivo por el cual no reposa ninguna información relacionada con las funciones por ella desempeñadas; y en segundo lugar, la convención que señala la demandante se aplica a los funcionarios docentes y administrativos, partiendo de la base que eran trabajadores oficiales y no empleados públicos como lo es la demandante.
Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del derecho y caducidad. 3. AUDIENCIA INICIAL[7]. El 15 de septiembre de 2016 se realizó la audiencia inicial. En dicha diligencia (i) fue saneado el proceso, (ii) frente a las excepciones el a quo consideró que las mismas no estaban llamadas a prosperar; en cuanto a la caducidad, indicó que lo que pretende la actora es el reconocimiento de la pensión de jubilación y el pago en la nómina de pensionado, y no el reintegro al cargo que desempeñaba; en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, precisó que la misma no prospera, pues esta vinculación fue oficiosa a través del auto del 30 de marzo de 2015, toda vez, que celebró contrato interadministrativo de concurrencia entre la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento del Atlántico y la Universidad, donde se estipuló el pago del pasivo pensional del ente educativo, y (iii) se fijó el litigio en los siguientes términos: «[…] le asiste derecho a la actora JUANA MARÍA VILORIA POTES al reconocimiento y pago de jubilación convencional contemplada en el artículo 9 de la convención colectiva del trabajo de 1976)»
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[8]. El Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia el 16 de agosto de 2018 en la cual negó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: (i). La demandante no aportó prueba ni realizó manifestación alguna respecto de su condición de madre cabeza de familia durante el tiempo en que prestó sus servicios a la Universidad del Atlántico, ni tampoco durante el proceso de restructuración de la planta de personal que desarrolló la Universidad.
Bajo esas circunstancias no es posible tener certeza sobre el reconocimiento de la condición de madre cabeza de familia, y por lo tanto, no es viable considerar que con ocasión de su retiro de la Universidad del Atlántico se estaba violando el derecho a ser considerada sujeto de especial protección. Lo anterior, indica que a la demandante no se le vulneró el derecho al debido proceso con la supresión del cargo, pues no se aportaron los medios probatorios necesarios para determinar si cumple o no con todos los presupuestos legales exigidos para otorgarle tal calidad.
(ii). De otra parte, expuso que los empleados públicos, como es el caso de la demandante, no gozan de un derecho pleno a la negociación colectiva pues no tienen la posibilidad de presentar pliegos de peticiones ni de celebrar convenciones colectivas. (iii). Además, al tenor de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, es viable amparar el derecho a la convención colectiva cuando se cumplan con todos los requisitos y disposiciones contenidos en esta, es decir, tiempo de servicios, edad y según lo estipulado en normas internas de la Convención, que la persona no se encuentre laborando en el ente universitario; la norma es clara en precisar que para tener derecho a la pensión es necesario que se cumplan todas las reglas, en este caso, lo dispuesto en el literal a) del artículo 9 de la Convención Colectiva que dispone: a) con más de diez años de servicio y menos de quince (15) a cualquier edad, y si es retirado sin justa causa, o sesenta (60) años de edad y se retire voluntariamente”, requisitos que la demandante no cumple.
El Tribunal no condenó en costas.
5. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante[9] presentó recurso de apelación que en síntesis se resume en los siguientes motivos de impugnación: Sostuvo que el Tribunal no aplicó el principio de congruencia debido a que no tuvieron en cuenta que la vinculación de la demandante fue a través de un CONTRATO DE TRABAJO y debió remitirlo a la jurisdicción laboral o definir su competencia; tampoco se aplicó el principio de congruencia, como quiera que no se realizó el análisis de legalidad de la Resolución 000005 de 2007 proferida por la Universidad del Atlántico en la que se expresó la realización de un concurso para acceder a los derechos de carrera y pasados más de 10 años este no se realizó. Igualmente, refiere la demandante que no se tuvo en cuenta la expectativa legítima de pensionarse, toda vez que su vinculación laboral fue por más de 10 años, lo que generó la expectativa de salir pensionada.
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA. La parte demandante reiteró los planteamientos de la demanda como del recurso de apelación e insistió en que los actos administrativos demandados adolecen de falsa motivación, pues no cumple con lo dispuesto en el literal a) del artículo 9 de la Convención Colectiva. La Universidad del Atlántico, insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
7. EL MINISTERIO PÚBLICO no presentó concepto de fondo. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión Previa Esta Corporación ha precisado que en tratándose de conflictos jurídicos asociados a asuntos laborales del personal catalogado como trabajadores oficiales dicha condición excluye el conocimiento de esta clase de asuntos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.
Problema jurídico. Se circunscribe a determinar ¿si esta jurisdicción es competente para conocer de la legalidad de las Resoluciones números 001949 del 13 de diciembre de 2013, por la cual se negó la solicitud de pensión de la demandante, y 001961 del 12 de noviembre de 2013, por la cual se resolvió un recurso de reposición y se confirmó la decisión anterior, proferidas por la Universidad del Atlántico? Para resolver el asunto, la Sala desarrollará en el siguiente orden metodológico: i) objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y ii) análisis del presupuesto de jurisdicción y competencia en el presente caso. 3.
Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Ley 1437 de 2011, al regular la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ha determinado en su artículo 104 lo siguiente: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 1. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público…» Por su parte, el artículo 105 ibídem prevé unas excepciones de inaplicabilidad como por ejemplo las del numeral 4º. así: “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: …núm. 4.
Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.” Esa excepción de inaplicabilidad se complementa con lo dispuesto en la Ley 712 de 2011, que determina lo siguiente: “Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1.
Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Frente al particular, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: “Reiteradamente esta Corporación ha precisado que la justicia contencioso-administrativa no es competente para conocer las acciones de restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuando provengan de un contrato de trabajo, porque lo que determina la jurisdicción a la cual corresponde un asunto laboral, no es la naturaleza del acto en que se consagra el derecho reclamado sino la relación de trabajo dependiente.
En el caso sub lite, está demostrado que el conflicto a dirimir tuvo su origen en un contrato de trabajo, toda vez que obra en el expediente que el asegurado fallecido, adquirió su derecho por haber laborado con una Empresa particular y que su afiliación tuvo origen, precisamente, por la inscripción que hizo su patrono particular ante el Instituto de Seguros Sociales.
Dicha afiliación tiene como presupuesto, para la asunción del riesgo, la existencia de ese vínculo laboral, que, por tratarse de un empleado al servicio de una sociedad comercial de carácter privado, como aparece demostrado en la certificación que se acompañó en la demanda[10]. Con esta excepción se determinó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer sobre los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, excluyendo la competencia para conocer sobre la problemática suscitada con los trabajadores oficiales. 4.
Análisis del presupuesto de jurisdicción y competencia en el caso concreto. Teniendo en cuenta el anterior planteamiento, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en el acápite anterior, en el presente caso se concluye lo siguiente: El Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 16 de agosto de 2018 negó las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante en su condición de “empleada pública” no tiene derecho a la aplicación de la Convención Colectiva solicitada.
La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia manifestando que el a quo no aplicó el principio de congruencia debido a que no tuvo en cuenta que su vinculación fue a través de un contrato de trabajo, y por tal razón debió remitirlo a la jurisdicción laboral; tampoco realizó un análisis adecuado de la Resolución 000005 de 2007.
Para resolver el asunto, se observa que la Universidad del Atlántico es un establecimiento público del orden departamental y de acuerdo con sus estatutos, sus servidores se rigen por el artículo 304 del Decreto 1222 de 1986. Sin embargo y de las pruebas obrantes en el proceso, se desprende que la vinculación de la señora JUANA MARÍA VILORIA POTES fue a través de un CONTRATO DE TRABAJO A TÉRMINO INDEFINIDO a partir del 1 de marzo de 1996, regido por las siguientes cláusulas: “PRIMERA OBJETO: El trabajador se compromete a prestar sus servicios personalmente a la UNIVERSIDAD como AYUDANTE en forma exclusiva desempeñará las funciones propias de su oficio y en las labores anexas y complementarias al mismo, con el cuidado y diligencia que las personas emplean ordinariamente en sus propios negocios, de conformidad con las ordenes e instrucciones que le imparta el empleador o sus representantes y no prestar directa o indirectamente servicios laborales a otros empleados ni trabajar por cuenta propia en el mismo oficio.” SEGUNDA: (…) Por acuerdo expreso o tácito de las partes podrán repartirse las horas de la jornada diaria en la forma prevista en el artículo 164 del Código Sustantivo del trabajo.
(…) QUINTA: TERMINACIÓN: son justas causas para dar por terminado este contrato las establecidas en la convención colectiva de trabajo vigente y en la ley colombiana, en cuanto esta no sea incompatible con las estipulaciones de este contrato y con las normas de la Universidad. SEXTA: El presente contrato se rige por la Convención Colectiva de Trabajo Vigente, el código sustantivo del trabajo y demás normas afines” (folios 25 y 26 del cuaderno 1).
Igualmente, a folios 6 a 33 del cuaderno 2, se observa la Resolución No 001370 “por medio de la cual se adopta la nivelación salarial de empleados públicos y trabajadores oficiales de la Universidad del Atlántico y se hacen unas incorporaciones y asignaciones en la Planta de Personal”, proferida por la Universidad, en la que se incluyó a la señora Juana María Viloria en la División de Comedor y Cafetería como ayudante[11].
Acorde con lo anterior, se muestra evidente para la Sala que el cargo desempeñado por la demandante como ayudante tiene la naturaleza de trabajador oficial. En ese orden de ideas, dado que el cargo que ostentaba la señora Juana María Viloria Potes era el de una trabajadora oficial, se remitirá el conocimiento del proceso a los juzgados laborales del Circuito de Barranquilla, en los términos de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al encontrarse configurada la excepción de falta de jurisdicción prevista en el artículo 133 numeral 1.º del Código General del Proceso[12].
Adicional a lo anterior, la Sala se permite reiterar lo expresado en providencia del 28 de marzo de 2019 dentro del expediente 4857[13] en donde esta Subsección aclaró que según el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564[14], es natural que la jurisdicción ordinaria conozca de las controversias que se generen «sobre el reconocimiento de prestaciones o liquidación laboral que realiza cualquier entidad pública frente a un trabajador oficial, porque independientemente de que aquel o aquella se haga a través de acto administrativo, el litigio lo resuelve el juez especializado del contrato de trabajo».
Por las consideraciones expuestas se declarará probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia, tal y como lo planteó la demandante en el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 16 de agosto de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLÁRASE PROBADA la excepción de falta de jurisdicción y competencia, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: En consecuencia, por Secretaría, envíese el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla para que avoquen conocimiento del asunto, y comuníquese al Tribunal de origen la presente decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Nota: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folios 1 al 19. cdno. 1 [2] A folio 65 desistió de la pretensión inicialmente formulada de devolución de los valores descontados por concepto de aportes parafiscales y patronales. [3] Transcripción literal de la demanda.
Folio 21 cuaderno 1. Nota. En la demanda no se desarrolla otro argumento distinto al expuesto. [4] Folios 89 a 117 cuaderno 1 [5] Folios 150 [6] Folios 169 a 177 C 1 [7] Folios 216 a 226 C 1 [8] Folios 375 a 398 [9] ff. 363 a 382 cuaderno principal. [10] Sentencia del 6 de mayo de 1994, Exp.: 6153, M.P Dolly Pedraza de Arenas. [11] Folio 16 [12] Anteriormente dicha previsión estaba contenida en el artículo 140 numeral 1 del Código de Procedimiento Civil. [13] Con ponencia del consejero de Estado William Hernández Gómez [14] «Artículo 2º.
El artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: […] "ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. […].4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. […]»