MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ – Resolución que adopta medidas transitorias en contratos y convenios / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – aspectos formales: Competencia / COMPETENCIA – Concepto / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – Funciones / FALTA DE COMPETENCIA DE LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – Para imponer prohibiciones a los contratistas, operadores y asociados en materia de suspensión y terminación anticipada de los contratos laborales o de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión que aquéllos hayan celebrado con personas naturales para la ejecución de los proyectos y programas sociales de dicha entidad [M]ediante el acto objeto de control inmediato de legalidad se modifica la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020, expedida también por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Fondo de Inversión para la Paz.

La modificación consistió en adicionar dos parágrafos al artículo primero de la Resolución 607 de 2020. […] En el segundo, se advierte que, como consecuencia de lo anterior y en atención a lo dispuesto por el Gobierno Nacional, los Contratistas, Operadores y Asociados de Prosperidad Social, no podrán suspender o terminar anticipadamente contratos laborales, contratos de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión celebrados para la ejecución de los programas y proyectos contratados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, hasta que la emergencia sanitaria sea superada, salvo que la suspensión y terminación anticipada sea solicitada por el contratista o se presente alguna de las causales de terminación anticipada del contrato.

Y se agrega que, en caso de que las personas contratadas para la ejecución de los contratos por los Operadores se encuentren vinculadas a través de contrato de trabajo, se deberán atender las recomendaciones y lineamientos del Ministerio del Trabajo y los establecidos en el Decreto 488 del 27 de marzo de 2020. […] Al analizar el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, a la luz de la normativa jurídica antes citada, encuentra la Sala que ni la Ley 489 de 1998 ni el Decreto 2094 de 2016 facultan a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para imponer, vía resolución administrativa, prohibiciones a los contratistas, operadores y asociados del Departamento para la Prosperidad Social en materia de suspensión y terminación anticipada de los contratos laborales o de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión que aquéllos hayan celebrado con personas naturales para la ejecución de los proyectos y programas sociales de dicha entidad.

En efecto, las disposiciones citadas no le confieren expresamente competencias en esta materia a la Directora de este organismo de la administración nacional. La normativa atrás referida le asigna a esta autoridad, entre otras funciones, las de formular y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, y suscribir los actos, convenios y contratos para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la entidad; sin embargo, estas atribuciones generales deben ejercerse en el marco de las funciones conferidas expresamente en la ley o reglamento, sin que puedan extenderse a otros asuntos no previstos en el ordenamiento jurídico, como la determinación de deberes o prohibiciones para los operadores, asociados o contratistas de la entidad respecto del manejo de los empleados o contratistas de prestación de servicios de éstos.

En relación con la atribución del director del departamento administrativo relativa a la dirección de la función de administración de personal (artículo 61 de la Ley 489 de 1998), debe entenderse que la misma es una competencia que se restringe exclusivamente a los empleados y/o contratistas de la entidad respectiva, sin que pueda ampliarse, a su vez, a los empleados o contratistas de prestación de servicios de los Operadores, Asociados o Contratistas, personas naturales o jurídicas éstas a través de los cuales el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social desarrolla sus programas y proyectos de inclusión social y reconciliación. MEDIDAS RELATIVAS A LA PROTECCIÓN DEL TRABAJO EN SUS DISTINTAS MODALIDADES- Su adopción compete al legislador y no a las autoridades administrativas / FALTA DE COMPETENCIA DE LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – Para imponer prohibiciones a los contratistas, operadores y asociados en materia de suspensión y terminación anticipada de los contratos laborales o de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión que aquéllos hayan celebrado con personas naturales para la ejecución de los proyectos y programas sociales de dicha entidad [L]a adopción de medidas relativas a la protección del trabajo en sus distintas modalidades, en lo que tiene que ver con la estabilidad en el empleo, es un asunto que es de competencia del legislador y no de las autoridades administrativas, como lo es la Directora del citado departamento administrativo.

Al respecto, aunque de acuerdo con el artículo 25 de la Constitución Política, “el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado”, esta protección le corresponde, en primer lugar, al legislador, a quien le fue atribuida la función de expedir el estatuto del trabajo, en el cual se deben tener en cuenta, entre otros postulados, el de la estabilidad en el empleo, conforme a lo previsto en el artículo 53 ibídem.

En el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, éste, en su calidad de legislador extraordinario, ha expedido precisamente distintas normas en materia de protección laboral; entre otras, el Decreto Legislativo 488 de 27 de marzo de 2020, “Por el cual se dictan medidas de orden laboral, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, y el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

En ese mismo sentido, en el contexto del estado de excepción declarado a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional, como legislador extraordinario, profirió el Decreto 770 de 3 de junio de 2020, “Por medio del cual se adopta una medida de protección al cesante, se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada de trabajo, se adopta una alternativa para el primer pago de la prima de servicios, se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP, y se crea el Programa de auxilio a los trabajadores en suspensión contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”.

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ – Resolución que adopta medidas transitorias en contratos y convenios / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – aspectos formales: Competencia / FALTA DE COMPETENCIA DE LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – Para reglamentar los contratos que han celebrado terceras personas con los contratistas, operadores o asociados de esa entidad, para el desarrollo de los proyectos y programas sociales a su cargo / VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD POR LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – Al expedir una resolución modificando una disposición legal / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD PRIVADA – Alcance: solo las partes del contrato pueden adoptar las determinaciones respectivas en torno a su ejecución En los considerandos de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, expedido por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se citan los decretos legislativos 488 y 491 de 2020, y en su parte resolutiva (en el parágrafo segundo que introduce al artículo primero de la Resolución 607 de 2020) se señala que lo que allí se establece es “en atención a lo dispuesto por el gobierno nacional”.

No obstante, al revisar lo dispuesto en la resolución objeto de control frente al contenido del artículo 16 del Decreto 491 de 2020, advierte la Sala que la misma excede lo señalado en esta norma de rango legal. En efecto, en el inciso segundo de esta última disposición se establece que “[l]a declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado”; es decir, se trata de una previsión normativa aplicable a las personas naturales vinculadas a las entidades públicas a través de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Entre tanto, en la Resolución 639 de 2020 se dispone que “[…] los Contratistas, Operadores y Asociados de Prosperidad Social, no podrán suspender o terminar anticipadamente, contratos laborales, contratos de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión celebrados para la ejecución de los programas y proyectos contratados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, hasta que la emergencia sanitaria sea superada, salvo que la suspensión y terminación anticipada sea solicitada por el contratista o se presente alguna de las causales de terminación anticipada del contrato”.

Esta disposición (que contiene una regla general y unas excepciones) es aplicable no a las personas naturales vinculadas al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a través de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, sino a las personas naturales que hayan sido contratadas bajo contrato de trabajo o de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión por parte de los contratistas, operadores o asociados de esa entidad; es decir, terceras personas a través de las cuales éstos últimos ejecutan los contratos que han celebrado con la citada entidad estatal para el desarrollo de los proyectos y programas sociales a su cargo, sujetos a los que no se encuentra dirigida la norma del decreto legislativo.

Con base en lo dicho, se observa que lo cierto es que lo establecido en la Resolución 639 de 2020 no podría considerarse como una simple aplicación del artículo 16 del Decreto Legislativo 491 respecto del organismo estatal que expidió este acto administrativo, como quiera que en el mismo se incorpora una previsión no contenida en éste y, además, una excepción que no está prevista en la norma de rango legal comentada, desconociendo el principio de legalidad, toda vez que una autoridad administrativa, por medio de una resolución, no es competente para modificar una disposición legal.

A lo anterior debe agregarse, además, que el principio de autonomía de la voluntad privada, que rige en materia contractual (civil, comercial, laboral, en el ámbito público o privado), impone que son solo las partes, y no personas extrañas al contrato, las llamadas a adoptar las determinaciones respectivas en torno a su ejecución. En ese sentido, siendo ajeno el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a las relaciones contractuales y de trabajo que vinculan a sus contratistas, operadores o asociados con los empleados y contratistas de éstos, no puede abrogarse la potestad de intervenir en dichos acuerdos de voluntades a efectos de prohibir su terminación o suspensión, pues la ley no le ha reconocido facultad alguna para intervenir tales contratos ni para orientarlos, modificarlos o restringirlos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en Ley Estatutaria 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011 para examinar “las medidas de carácter general que sean dictadas” por las diferentes autoridades públicas, tanto del orden nacional como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), el decreto que declara la situación de excepción, y los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurarla.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es un proceso judicial Es un verdadero proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades públicas nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahí que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es automático e inmediato Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el correspondiente acto [pic]administrativo general para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, la autoridad pública de la cual emanó dicho acto, debe enviarlo a la jurisdicción contenciosa dentro de las 48 horas siguientes, para que se ejerza el control correspondiente, so pena de que la autoridad judicial competente asuma, de oficio, el conocimiento del asunto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es autónomo Es autónomo, porque es posible que se controlen los actos administrativos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara [pic]el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que expida el Presidente de la República para conjurarlo.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es integral Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y con el propio decreto legislativo, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del Estado de Excepción. Es de aclarar que, aunque en principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico, hay que tener en cuenta que, debido a la complejidad y extensión del ordenamiento jurídico, el control inmediato de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el proceso.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Compatibilidad con otras acciones públicas La Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho, además, que el control es compatible con las acciones públicas de Nulidad Simple y Nulidad por Inconstitucionalidad, según sea el caso. De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, puede demandarse posteriormente en nulidad simple o en nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es un control participativo Es un control participativo, pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la legalidad de los actos administrativos objeto de control. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La sentencia que lo decide hace tránsito a cosa juzgada relativa La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA).

En cuanto a esta característica, esta Corporación ha dicho que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es, oponible a todos y contra todos, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y, por lo mismo, no es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ – Medidas transitorias en contratos y convenios / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA Resolución 607 de 24 DE MARZO DE 2020 – Improcedencia por no reglamentar un decreto desarrollo del estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTO QUE ADICIONA LA Resolución 607 de 24 DE MARZO DE 2020 – Improcedencia / FALLO INHIBITORIO – Respecto del parágrafo 1 del artículo 1 de la Resolución 639 de 2020 que adiciona el artículo 1 de la Resolución 607 del mismo año En relación con el parágrafo 1º que el artículo primero del acto objeto de control adiciona al citado artículo primero de la Resolución 607 de 2020, la Sala se inhibirá de pronunciarse de fondo, como quiera que dicho aparte normativo no es una medida de orden general que desarrolle los decretos legislativos atrás mencionados.

A este respecto, debe observarse: (i) que la Sala 11 Especial del Consejo de Estado, mediante auto de 29 de abril de 2020, revocó el auto de 2 de abril de 2002 y, en su lugar, se abstuvo de avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Fondo de Inversión para la Paz –FIP-“, en cuanto que “[…] no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”, y (ii) que a través del parágrafo 1º citado se da alcance a lo dispuesto originalmente en el artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, a efectos de limitar y precisar lo regulado en torno a la suspensión del plazo de los contratos y convenios suscritos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en desarrollo de los programas referidos en dicho acto.

En ese sentido, en relación con este parágrafo 1º, dada su estrecha relación normativa con lo dispuesto inicialmente en el artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, es predicable la misma conclusión a la que se arribó en el citado auto de 29 de abril de 2020. FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 58 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 59 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 65 / DECRETO 2094 DE 2016 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2094 DE 2016 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 2094 DE 2016 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 2094 DE 2016 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 118 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 639 DE 2020 (30 de marzo) DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL DPS – ARTÍCULO 2 PARÁGRAFO 1 (Inhibitorio) / RESOLUCIÓN 639 DE 2020 (30 de marzo) DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL DPS – ARTÍCULO 2 PARÁGRAFO 2 (Anulado) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 18 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01161-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - DPS Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 639 DE 30 DE MARZO DE 2020 Medio de control: Control inmediato de legalidad Norma que se revisa: Resolución número 639 de 30 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se modifica la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020, por la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ”, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social SENTENCIA La Sala 18 Especial de Decisión del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1] y 136 de la Ley 1437 de 2011[2], procede a efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución número 639 de 30 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se modifica la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020, por la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ”, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

I.

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social remitió a esta Corporación, para los efectos de su control inmediato de legalidad, copia de la Resolución número 639 de 30 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se modifica la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020, por la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Fondo de Inversión para la Paz”, expedida por la Directora de esta entidad, cuyo tenor literal es el que sigue: “RESOLUCION No. 00639 DEL 30 DE MARZO DE 2020 “Por medio de la cual se modifica la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020 por la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ” LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL En uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por la Ley 489 de 1998 y el Artículo 10 del Decreto 2094 de 2016.

CONSIDERANDO

Que el veinticuatro (24) de marzo de 2020 el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – PROSPERIDAD SOCIAL, expidió la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, mediante la cual se ordenó “… la suspensión del plazo de todos los contratos y convenios suscritos en desarrollo de los programas de Inclusión Productiva FEST, IRACA, Mi Negocio, Empleabilidad, de Infraestructura Social y Hábitat, Jóvenes en Acción, Mejoramiento de Vivienda y Resa hasta el 13 de abril de 2020”, exceptuándose de la suspensión de plazo, los contratos y convenios en los cuales en su ejecución, no se tenga contacto directo con nuestra población objeto, los contratos y convenios celebrados para la entrega de transferencias monetarias, en el marco de los programas Familias en Acción y Jóvenes en Acción y los contratos de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión”.

Que la Resolución 00607 del veinticuatro (24) de marzo de 2020, se expidió en consideración a las medidas tomadas por el Gobierno Nacional mediante Decreto 457 de 2020 en el cual se impartieron instrucciones para el cumplimiento del Aislamiento Preventivo Obligatorio de 19 días en todo el territorio colombiano, a partir de las cero horas del 25 de marzo, en el marco de la emergencia sanitaria por causa de la pandemia del coronavirus COVID-19.

Que mediante Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 el Ministerio de Justicia y del Derecho adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y tomó medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que el artículo 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020 establece: “Actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las personas naturales vinculadas a las entidades públicas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.

La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado.

Parágrafo. Para la recepción, trámite y pago de los honorarios de los contratistas, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos". Que mediante circulares 0021 y 0022, del 17 y 19 de marzo de 2020, respectivamente, el Ministerio del Trabajo adoptó medidas de protección al empleo con ocasión de la fase de contención de COVID-19 y de la declaración de emergencia sanitaria.

Que el 27 de marzo de 2020, el gobierno nacional mediante Decreto Legislativo 488, dictaminó las medidas dentro del orden laboral, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia, de lo establecido en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y del llamado que hace la Organización Internacional del Trabajo a todos los gobiernos del mundo para proteger a los trabajadores, estimular la economía y el empleo, y sostener los puestos de trabajo y los ingresos en la crisis por la que atraviesa el planeta con la pandemia COVID -19, y en razón de la suspensión del plazo de todos los contratos y convenios suscritos en desarrollo de los programas de Inclusión Productiva FEST, IRACA, Mi Negocio, Empleabilidad, de Infraestructura Social y Hábitat, Jóvenes en Acción, Mejoramiento de Vivienda y ReSa hasta el 13 de abril de 2020, realizada mediante la Resolución 00607 del veinticuatro (24) de marzo de 2020, se hace necesario modificar la Resolución 00607 del 24 de marzo de 2020 en el sentido de adicionar dos parágrafos a la parte resolutiva de dicha Resolución. Que, con fundamento en las consideraciones expuestas,

RESUELVE

“ARTÍCULO PRIMERO: Adicionar dos parágrafos al artículo primero a la Resolución 00607 del 24 de marzo de 2020 del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - PROSPERIDAD SOCIAL - FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ: los cuales quedarán así:

ARTICULO PRIMERO: ( )

PARÁGRAFO PRIMERO: La suspensión de los contratos se circunscribe exclusivamente a las actividades que conllevan el contacto directo con la población beneficiaria de PROSPERIDAD SOCIAL, con la comunidad objeto de atención y con el público en general. Por lo tanto, las demás actividades administrativas de ejecución del contrato deberán desarrollarse en cumplimiento de los lineamientos establecidos por el Ministerio del Trabajo a través de la circular 0021 del 17 de marzo de 2020.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y en atención a lo dispuesto por el gobierno nacional, los Contratistas, Operadores y Asociados de Prosperidad Social, no podrán suspender o terminar anticipadamente, contratos laborales, contratos de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión celebrados para la ejecución de los programas y proyectos contratados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, hasta que la emergencia sanitaria sea superada, salvo que la suspensión y terminación anticipada sea solicitada por el contratista o se presente alguna de las causales de terminación anticipada del contrato.

En caso de que las personas contratadas para la ejecución de los contratos por los Operadores se encuentren vinculadas a través de contrato de trabajo, se deberán atender las recomendaciones y lineamientos establecidos por el Ministerio del Trabajo y los establecidos en el Decreto 488 del 27 de marzo de 2020.” 2. Actuación procesal surtida Por reparto de la Secretaría General de esta Corporación el presente asunto fue remitido al despacho del Consejero Ponente el 17 de abril de 2020, para el trámite de rigor.

Mediante auto de 20 de abril de 2020 el Consejero Ponente avocó el conocimiento del presente asunto, en única instancia, y con arreglo a lo dispuesto en los artículos 185 y 186 de la Ley 1437 de 2011, dispuso notificar dicha decisión al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, así como al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, e igualmente comunicar a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, en orden a que cualquier ciudadano interviniera por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, e invitar a las entidades públicas, organizaciones privadas y expertos en materia de contratación pública y de derecho laboral administrativo, para que presentaran su concepto sobre este asunto.

Así mismo, se dispuso oficiar al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, con el fin de que remitiera, en medio magnético, copia de los antecedentes administrativos que sirvieron de fundamento a la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, o de cualquier otro documento que hubiere sido relevante para expedir dicho acto administrativo.

Y se ordenó a la Secretaría General de esta Corporación que, vencido el término de que trata el numeral 4 del artículo 185 del CPACA, remitiera el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 3. Intervenciones En el presente asunto intervino el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a través de la Jefe de su Oficina Asesora Jurídica, quien solicitó que se declare que la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en las siguientes razones: Anotó que Prosperidad Social tiene como objetivo, de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 2094 de 2016, “[…] formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación de la pobreza y la pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia, y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a las que se refiere el artículo 3o de la Ley 1448 de 2011, el cual desarrollará directamente o a través de sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades u organismos del Estado competentes”.

Agregó que, conforme al numeral 9 del artículo ibidem, la Directora de este organismo tiene asignada la función de “Impartir directrices para la coordinación de las actividades del Departamento, en lo relacionado con sus objetivos y funciones, con las entidades públicas del orden nacional, del sector central y del descentralizado, los entes territoriales y sus entidades adscritas y vinculadas”.

En cumplimiento de la citada atribución- señaló- se expidió la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020, “[ ] con el fin de orientar a los responsables de los procesos de contratación, quienes debían tener una forma única de actuar frente a la situación de emergencia provocada por el COVID‐19, y posteriormente, la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020 […]”.

Señaló que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en acatamiento a las recomendaciones e instrucciones contenidas en la Circular Externa 018 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, por la cual se imparten “Acciones de contención ante el Covid‐19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias”, en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa de coronavirus COVID‐19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, en la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, y en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, expedido por la Presidencia de la República, consideró necesario tomar acciones temporales, para lo cual expidió la Resolución 00607 del 24 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL ‐ FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ ‐ FIP”, ordenando la suspensión del plazo de los contratos y convenios en ejecución, como una medida excepcional y temporal, hasta el día 13 de abril de 2020, fecha en que se cumpliría el aislamiento preventivo obligatorio según lo preceptuado por el Decreto 457 de 2020, pero que, por la Resolución 00704 del 14 de abril de 2020, se extendió hasta el 27 de abril de 2020 Afirmó que, mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Ministerio de Justicia y del Derecho adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas, y tomó medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, citando al efecto lo dispuesto en su artículo 16; que el 27 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional, mediante Decreto Legislativo 488, dictaminó las medidas dentro del orden laboral dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y que la Organización Internacional del Trabajo hizo un llamado a todos los gobiernos del mundo para proteger a los trabajadores, estimular la economía y el empleo, y sostener los puestos de trabajo y los ingresos en la crisis por las que atraviesa el planeta con la Pandemia COVID-19.

Destacó que, en razón a los decretos legislativos 488 y 491 de 2020 y al llamado institucional de la Organización Internacional del Trabajo, la Resolución 00607 del 24 de marzo de 2020 fue adicionada mediante la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, incorporando en su artículo único dos parágrafos nuevos: El primero circunscribió la suspensión de los contratos a las actividades que implicaran un contacto directo con la población beneficiaria por Prosperidad Social, con la comunidad objeto de atención y con el público en general, y señaló que se debía continuar con las demás actividades en el marco de los lineamientos establecidos por el Ministerio de Trabajo a través de la Circular 0021 del 17 de marzo de 2020; y el segundo dispuso que los contratistas, operadores y asociados de Prosperidad Social no pueden suspender o terminar anticipadamente contratos laborales, contratos de prestación de servicios personales y profesionales y apoyo a la gestión celebrados para la ejecución de los programas y proyectos contratados por el Departamento.

Precisó que la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020 fue objeto de modificación a través de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, 704 de 14 de abril de 2020 y 780 de 27 de abril de 2020, en esta última cesándose a partir del día 28 de abril de 2020 la suspensión del plazo de los contratos y convenios celebrados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Fondo de Inversión para la Paz.

Resaltó que, ante la situación de salud pública, se evidenció que aquellos operadores, contratistas o aliados estratégicos que mantienen contacto con los beneficiarios, en especial menores de edad, adultos mayores y comunidades étnicas, podrían estar en riesgo o poner en riesgo de contagio del COVID‐19 en el desarrollo de sus actividades, por lo que resultaba necesario adoptar medidas de prevención que resultaran armónicas con las disposiciones que el Gobierno Nacional ha impartido para impedir la propagación del virus, siendo una de tales medidas la de suspender los convenios interadministrativos y contratos con los operadores o aliados estratégicos durante la situación de emergencia y así evitar el riesgo de propagación; lo cual se aplicaría de manera coordinada y armónica con los subcontratistas de estos operadores o aliados, de ser el caso, para lo cual se acudió a la figura de la suspensión contractual, que se puede considerar como aquella situación en la que, por determinadas razones, cesa el ejercicio de una actividad o servicio sin que se extinga el vínculo existente entre las partes.

Afirmó que “[…] la medida que tomó el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social con la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020 debe verse como una determinación congruente y en desarrollo de los decretos mencionados, teniendo en cuenta la situación de movilidad física de las personas, que son quienes finalmente desarrollaban las actividades materiales, la cual no puede percibir como violatoria (sic) y de los contratistas, sino como una medida que amparó la ejecución de los contratos, debido a que estos mismos les resultaba imposible desarrollar contrato alguno, a menos de que este dentro de alguna categoría de excepción”.

Finalmente señaló que la resolución objeto de control recoge claramente lo dispuesto en el decreto legislativo 491 de 2020, y adicionalmente estableció que, en caso de que las personas contratadas para la ejecución de los contratos por los Operadores se encuentren vinculadas a través de contrato de trabajo, se deberían atender las recomendaciones y lineamientos establecidos por el Ministerio del Trabajo y los establecidos en el Decreto 488 del 27 de marzo de 2020. 4.

Concepto del Ministerio Público El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó a la Sala Especial de Decisión que se declare que el acto objeto de control se encuentra ajustado al marco constitucional y legal. Señaló que, en desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Presidente de la República, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Fondo de Inversión para la Paz – FIP emitió una serie de actos administrativos, de la cual hace parte la Resolución 639 del 30 de marzo de 2020, así: (i) La Resolución 607 del 24 marzo de 2020, dictada con el objeto de adoptar medidas transitorias en los contratos y convenios celebrados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Fondo de Inversión para la Paz – FIP, con ocasión a la pandemia COVID 19; dentro del proceso radicado bajo el número 11001-03-15-000-2020-00995-00, el Consejo de Estado resolvió revocar la decisión en la que avocó su control de legalidad, al estimar que en realidad aquélla no desarrollaba ninguno de los decretos legislativos emitidos en el marco de la Pandemia, pues corresponde a medidas ordinarias de carácter administrativo;

(ii) La Resolución 639 del 30 de marzo de 2020, por la cual se modifica la Resolución 607 del 24 marzo de 2020, objeto de este control inmediato de legalidad; (iii) La Resolución 704 de 14 de abril de 2014, mediante la cual se modifica la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020 (primeramente modificada por la resolución 639 de 2020), extendiendo la suspensión del plazo de todos los contratos y convenios suscritos en desarrollo de los programas de la Dirección de Inclusión Productiva, FEST, IRACA, Mi Negocio, ReSA, así como los de Empleabilidad, Infraestructura Social y Hábitat y Mejoramiento de Vivienda, hasta el 27 de abril de 2020, y (iv) La Resolución 780 de 27 de abril de 2020, por la cual se modifica la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020 (modificada por las resoluciones 639 y 704 de 2020), cesando, a partir del día 28 de abril de 2020, la suspensión del plazo de los contratos y convenios celebrados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Fondo de Inversión para la Paz FIP, y ordenando ejecutar las actividades y obligaciones contentivas en los contratos y convenios celebrados a través de diversos medios tecnológicos, con el propósito de que Prosperidad Social continúe desarrollando sus programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación, manteniendo el distanciamiento social y contribuyendo en la disminución del riesgo de propagación y transmisión del Coronavirus COVID‐19.

Estimó que en este asunto se encontraban satisfechos los requisitos para avocar el conocimiento de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, pues, además de tratarse de un acto administrativo de contenido general, abstracto e impersonal, fue emitido en ejercicio de la función administrativa de la que se encuentra investida la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Fondo de Inversión para la Paz - FIP, y se expidió como desarrollo de los Decretos Legislativos 488 y 491 de 2020 que, a su turno, fueron emitidos durante el estado de emergencia económica y social y ecológica que el Presidente de la República declaró mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Precisó que el acto administrativo bajo estudio se expidió con el objeto de adicionar dos parágrafos nuevos al artículo primero de la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020, el primero de los cuales se dirigió a especificar que la suspensión de los contratos se circunscribía específicamente a las actividades que implicaran un contacto directo con la población beneficiaria por Prosperidad Social, con la comunidad objeto de atención y con el público en general, pero que las demás actividades de ejecución del contrato debían continuar ejecutándose en cumplimiento de los lineamientos establecidos por el Ministerio de Trabajo a través de la Circular 0021 del 17 de marzo de 2020.

Y el segundo, para establecer que los contratistas, operadores y asociados de Prosperidad Social no podrían suspender o terminar anticipadamente contratos laborales, contratos de prestación de servicios personales y profesionales y apoyo a la gestión celebrados para la ejecución de los programas y proyectos contratados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y que ello solo podía ocurrir si era solicitado por el contratista o se presentara una causa anticipada para la terminación del contrato.

Destacó que las previsiones contenidas en la Resolución 639 del 30 de marzo de 2020, lejos de limitar el derecho al trabajo de los trabajadores o contratistas que prestaban sus servicios a los programas y proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, lo que hicieron fue concederles garantías de estabilidad frente al vínculo laboral o contractual que los unía a esta entidad, ya que la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020 únicamente previó la suspensión de los contratos y convenios suscritos por la entidad a causa del COVID-19.

Afirmó que la resolución bajo estudio se expidió con fundamento en lo previsto en el artículo 25 de la Constitución Política Colombiana, que señala que el trabajo es un derecho y una obligación social que goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado, derecho que además debe ser realizado en condiciones dignas y justas, situación acatada y desarrollada por la Resolución 639 de 2020, pues ante la orden de suspensión de contratos y convenios contenida en la Resolución 607 de 2020, las medidas incorporadas por la resolución modificatoria aparecen como plenamente justificadas y acordes con la protección de los derechos de los trabajadores y contratistas que, directa o indirectamente, estaban al servicio del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Indicó que, dentro del acto bajo estudio, también se citó como fundamento el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el cual, además de haber sido expedido como desarrollo del estado de emergencia declarado por el Presidente de la República, en su artículo 16 previó lo siguiente: “Artículo 16. Actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las personas naturales vinculadas a las entidades públicas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos. || La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado.

Parágrafo. Para la recepción, trámite y pago de los honorarios de los contratistas, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos.” Señaló que, a partir del contenido de la norma trascrita, puede afirmarse que la Resolución 639 del 30 de marzo de 2020 fue respetuosa de la norma constitucional y de las normas legales que fueron invocadas y que resultaban aplicables en su expedición; que sus previsiones tuvieron relación y estaban orientadas a atender el estado de excepción en el que se expidieron; y que las mismas buscaban garantizar los derechos de las personas que, ya fueran por un vínculo laboral o contractual, tenían relación con los programas que desarrolla el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Concluyó que el acto bajo estudio resulta proporcional ante las condiciones en que fue expedido y frente a las normas en que se fundamentó, pues, además de ser respetuoso y reproducir parte de sus previsiones, pretendía garantizar los derechos de las personas cuyos vínculos laborales y/o contractuales pudieran resultar afectados con la suspensión de los contratos y convenios a cargo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Fondo de Inversión para la Paz – FIP.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y en los artículos 118, numeral 8 y 136 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general, proferidos por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos expedidos durante los estados de excepción. En sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó “[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]”.

En el caso particular, la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020 es un acto de carácter general dictado por una autoridad del orden nacional (el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos 488 y 491 de 27 y 28 de marzo de 2020, respectivamente, expedidos durante el Estado de Excepción declarado a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, conforme aparece en sus considerandos.

La Sala Especial pone de presente que el presente control inmediato de legalidad se ejerce exclusivamente respecto del parágrafo 2º que el artículo primero de la Resolución 639 de 2020 adiciona al artículo primero de la Resolución 607 de 2020, por tratarse de un aparte normativo que, dado su contenido y alcance, corresponde a una medida de carácter general que desarrolla los decretos legislativos antes citados y que, por ende, es susceptible del citado control.

En relación con el parágrafo 1º que el artículo primero del acto objeto de control adiciona al citado artículo primero de la Resolución 607 de 2020, la Sala se inhibirá de pronunciarse de fondo, como quiera que dicho aparte normativo no es una medida de orden general que desarrolle los decretos legislativos atrás mencionados. A este respecto, debe observarse: (i) que la Sala 11 Especial del Consejo de Estado, mediante auto de 29 de abril de 2020[3], revocó el auto de 2 de abril de 2002 y, en su lugar, se abstuvo de avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Fondo de Inversión para la Paz –FIP-“, en cuanto que “[…] no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”, y (ii) que a través del parágrafo 1º citado se da alcance a lo dispuesto originalmente en el artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, a efectos de limitar y precisar lo regulado en torno a la suspensión del plazo de los contratos y convenios suscritos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en desarrollo de los programas referidos en dicho acto.

En ese sentido, en relación con este parágrafo 1º, dada su estrecha relación normativa con lo dispuesto inicialmente en el artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, es predicable la misma conclusión a la que se arribó en el citado auto de 29 de abril de 2020. 2.2. Naturaleza, finalidad y características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en Ley Estatutaria 137 de 1994[4] y en la Ley 1437 de 2011 [5] para examinar “[…] las medidas de carácter general que sean dictadas […]” por las diferentes autoridades públicas, tanto del orden nacional, como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), el decreto que declara la situación de excepción, y los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurarla.

Esta Corporación[6] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: 1. Es un verdadero proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades públicas nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos [pic]expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahí que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial. 2.

Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el correspondiente acto [pic]administrativo general para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, la autoridad pública de la cual emanó dicho acto, debe enviarlo a la jurisdicción contenciosa dentro de las 48 horas siguientes, para que se ejerza el control correspondiente, so pena de que la autoridad judicial competente asuma, de oficio, el conocimiento del asunto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. 3. Es autónomo, porque es posible que se controlen los actos administrativos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara [pic]el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que expida el Presidente de la República para conjurarlo. 4.

Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y con el propio decreto legislativo, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del Estado de Excepción. Es de aclarar que, aunque en principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico, hay que tener en cuenta que, debido a la complejidad y extensión del ordenamiento jurídico, el control inmediato de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el proceso. 5.

La Sala Plena del Consejo de Estado[7] ha dicho, además, que el control es compatible con las acciones públicas de Nulidad Simple y Nulidad por Inconstitucionalidad, según sea el caso. De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción puede demandarse posteriormente en Nulidad Simple o en Nulidad por Inconstitucionalidad, siempre [pic]que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. 6.

Es un control participativo, pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la legalidad de los actos administrativos objeto de control. 7. La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA). En cuanto a esta característica, esta Corporación ha dicho que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es, oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.

Por su parte, la sentencia que declare la nulidad del acto administrativo objeto de control, hace tránsito a cosa juzgada absoluta. En efecto, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. 2.3.

Control inmediato de legalidad de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020 del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Procede la Sala Especial a realizar el control inmediato de legalidad de este acto administrativo, para lo cual dividirá su análisis en dos partes: una formal y otra material. En lo que tiene que ver con los aspectos formales, se revisarán la competencia y los requisitos de forma; y respecto de los aspectos materiales, se examinará, de un lado, lo atinente a la conexidad o relación de la resolución objeto de control con los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para superar el Estado de Excepción, así como con las demás normas a las que debe sujetarse, y de otro, la proporcionalidad de sus disposiciones. 2.3.1.

Control de los aspectos formales 2.3.1.1. En cuanto a la competencia A efectos de decidir lo pertinente, la Sala Especial precisa, con apoyo en la doctrina,[8] que la competencia como elemento de validez del acto administrativo, esto es, como presupuesto de regularidad jurídica de dicha manifestación estatal, es desde un punto de vista activo la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas; y desde una perspectiva pasiva, el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos.

La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido, situación inversa de la capacidad propia de los particulares, puesto que éstos pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido. Es una consecuencia de la limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder.

En este orden de ideas, existe falta de competencia cuando el acto administrativo es expedido por quien tiene la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver.

Pues bien, mediante el acto objeto de control inmediato de legalidad se modifica la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020, expedida también por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Fondo de Inversión para la Paz.

La modificación consistió en adicionar dos parágrafos al artículo primero de la Resolución 607 de 2020. En el primero, se precisa que la suspensión de los contratos dispuesta en el artículo 1º de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, se circunscribe exclusivamente a las actividades que conllevan el contacto directo con la población beneficiaria de Prosperidad Social, con la comunidad objeto de atención y con el público en general, de tal forma que las demás actividades administrativas de ejecución del contrato deberán desarrollarse en cumplimiento de los lineamientos establecidos por el Ministerio del Trabajo a través de la Circular 0021 del 17 de marzo de 2020.

En el segundo, se advierte que, como consecuencia de lo anterior y en atención a lo dispuesto por el Gobierno Nacional, los Contratistas, Operadores y Asociados de Prosperidad Social, no podrán suspender o terminar anticipadamente contratos laborales, contratos de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión celebrados para la ejecución de los programas y proyectos contratados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, hasta que la emergencia sanitaria sea superada, salvo que la suspensión y terminación anticipada sea solicitada por el contratista o se presente alguna de las causales de terminación anticipada del contrato.

Y se agrega que, en caso de que las personas contratadas para la ejecución de los contratos por los Operadores se encuentren vinculadas a través de contrato de trabajo, se deberán atender las recomendaciones y lineamientos del Ministerio del Trabajo y los establecidos en el Decreto 488 del 27 de marzo de 2020. El examen de la Sala, como se precisó previamente, se circunscribe a lo dispuesto en este último parágrafo, como quiera que el primero guarda una estricta correlación normativa con lo dispuesto inicialmente en la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020[9], acto administrativo respecto del cual, como antes se dijo, se señaló por la Sala 11 Especial de Decisión de esta Corporación que no es objeto de control inmediato de legalidad.

Pues bien, conforme aparece en el texto de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, este acto administrativo fue expedido por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, “[e]n uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por la Ley 489 de 1998 y el Artículo 10 del Decreto 2094 de 2016”. Con miras a verificar la competencia de esta autoridad administrativa para adoptar la medida contenida en la resolución examinada (en el parágrafo segundo que introduce al artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020), es preciso revisar la normativa antes citada.

En primer lugar, la Ley 489 de 1998[10], en sus artículos 58, 59 y 65, establece los objetivos, las funciones, la organización y el funcionamiento de los Departamentos Administrativos, en los siguientes términos: “Artículo 58. Objetivos de los ministerios y departamentos administrativos. Conforme a la Constitución, al acto de creación y a la presente ley, los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen.” “Artículo 59.

Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales: 1. Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo. 2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones. 3.

Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. 4. Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos públicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo del mismo. 5.

Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica. 6. Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecución. 7. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas. 8.

Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las actividades y funciones en el respectivo sector. 9. Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de entidades y personas privadas  en la prestación de servicios y actividades relacionados con su ámbito de competencia. 10. Organizar y coordinar el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo correspondiente. 11.

Velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información respectivo y hacer su supervisión y seguimiento.” “Artículo 65. Organización y funcionamiento de los departamentos administrativos. La estructura orgánica y el funcionamiento de los departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley, se rigen por las normas de creación y organización. Habrá, en cada uno, un Director de Departamento y un Subdirector que tendrán las funciones, en cuanto fueren pertinentes, contempladas para el Ministro y los viceministros, respectivamente.

En los departamentos administrativos funcionarán, además, las unidades, los consejos, comisiones o comités técnicos que para cada uno se determinen.” Las funciones del Director del Departamento Administrativo, como lo señala esta última norma, serán, en lo pertinente, las asignadas al Ministro, las cuales se encuentran previstas en el artículo 61 ibídem, así: “Artículo 61.

Funciones de los ministros. Son funciones de los ministros, además de las que les señalan la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes: a) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que se hayan delegado en funcionarios del mismo; b) Participar en la orientación, coordinación y control de las superintendencias, entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta, adscritas o vinculadas a su Despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos; c) Dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo; d) Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento y el prospecto de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen para el sector a su cargo; e) Vigilar el curso de la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio; f) Suscribir en nombre de la Nación y de conformidad con el Estatuto General de Contratación y la Ley Orgánica de Presupuesto, los contratos relativos a asuntos propios del Ministerio previa delegación del Presidente de la República; g) Dirigir las funciones de administración de personal conforme a las normas sobre la materia; h) Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas.

Parágrafo. La representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y a las disposiciones especiales relacionadas.” En segundo lugar, mediante el Decreto 2094 de 2016, expedido por el Presidente de la República de Colombia en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las señaladas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política[11] y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998[12], “[…] se modifica la estructura del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Prosperidad Social”.

De acuerdo con el artículo 1º de este decreto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social es un organismo principal de la Administración Pública, perteneciente al Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, el cual está integrado, además, por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Centro de Memoria Histórica y la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

El objetivo de este organismo, conforme al artículo 3º ibídem, es el siguiente: “Artículo 3°.Objetivo. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene como objetivo dentro del marco de sus competencias y de la ley, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación de la pobreza y la pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia, y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a las que se refiere el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, el cual desarrollará directamente o a través de sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades u organismos del Estado competentes.” Para el cumplimiento de ese objetivo, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, además de las funciones que determina la Ley 489 de 1998 y demás disposiciones legales, tiene las siguientes, de acuerdo con el artículo 4 del Decreto 2094 de 2016: “Artículo 4.

Funciones. Son funciones del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, además de las que determina la Ley 489 de 1998 y demás disposiciones legales, las siguientes: 1. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y articular las políticas, planes, programas, estrategias y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación de la pobreza y pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a que se refiere el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. 2.

Formular, dirigir, coordinar y articular las políticas, planes, programas, estrategias y proyectos para la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia. 3. Impartir directrices a las entidades del Orden Nacional para la intervención de las poblaciones focalizadas por el Departamento, en el ámbito de las competencias de cada una de estas. 4.

Adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para gestionar y focalizar la oferta social de las entidades del Orden Nacional en el territorio, con criterios de eficiencia y eficacia, para garantizar el mejoramiento de las condiciones de vida. 5. Adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para la población en situación de pobreza y pobreza extrema, vulnerable y víctima de la violencia, a través del acompañamiento familiar y comunitario que contribuyan a la inclusión social y reconciliación. 6.

Establecer esquemas de seguimiento, monitoreo y evaluación a la ejecución de las políticas, planes y proyectos de competencia del Sector de Inclusión Social y Reconciliación, en coordinación con las entidades responsables en la materia. 7. Promover la innovación social a través de la identificación e implementación de iniciativas privadas y locales, entre otras, dirigidas a la inclusión social y productiva de la población en situación de pobreza y pobreza extrema, vulnerable y víctima de la violencia. 8.

Definir las políticas de gestión de las tecnologías de información y las comunicaciones del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, que permitan el intercambio y disponibilidad de la información para el cumplimiento de las funciones del Sector. 9. Impartir directrices para la interoperabilidad de los Sistemas de Información de Beneficiarios a cargo de las diferentes entidades del Estado. 10.

Dirigir y orientar la planeación del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación para el cumplimiento de las funciones a cargo de este. 11. Gestionar y generar alianzas con el sector privado, organismos de carácter internacional y otros gobiernos que faciliten e impulsen el logro de los objetivos del Sector, en coordinación con las demás entidades estatales competentes. 12.

Administrar el Fondo de Inversión para la Paz, FIP, en los términos y condiciones establecidos en la Ley 487 de 1998 y demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan. 13. Hacer parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar establecido en la Ley 7ª de 1979. 14. Las demás que le asigne la ley.” El Director de este departamento administrativo, además de las previstas en los artículos 61 y 65 de la Ley 489 de 1998, tiene las siguientes funciones asignadas en el artículo 10 del decreto examinado: “Artículo 10.

Despacho del Director del Departamento. Son funciones del Director del Departamento, además de las previstas en los artículos 61 y 65 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 1. Formular las políticas en los temas de competencia del Departamento, bajo la dirección del Presidente de la República. 2. Formular y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación. 3.

Ejercer la representación legal del Departamento. 4. Coordinar el desarrollo de la política que en materia de inclusión social y reconciliación fije el Gobierno nacional. 5. Direccionar y articular la oferta social del Estado para el desarrollo de la política de inclusión social y reconciliación en el marco de las competencias de la superación de la pobreza y pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado. 6.

Impartir las directrices para articular la gestión del Departamento y de las entidades del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, para la prestación de los servicios a cargo de este. 7. Orientar y articular las estrategias tendientes a promover el fortalecimiento institucional de los diferentes actores locales públicos, privados y/o comunitarios, para la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos a cargo del Sector de Inclusión Social y Reconciliación. 8.

Gestionar alianzas con otros gobiernos u organismos de carácter internacional que faciliten e impulsen el logro de los objetivos del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, en coordinación con las entidades estatales competentes. 9. Impartir directrices para la coordinación de las actividades del Departamento, en lo relacionado con sus objetivos y funciones, con las entidades públicas del orden nacional, del sector central y del descentralizado, los entes territoriales y sus entidades adscritas y vinculadas. 10.

Crear y conformar grupos de trabajo en el territorio nacional, determinando su sede, jurisdicción y funciones para el desarrollo de los planes, programas y proyectos institucionales, cuando las necesidades del servicio, la valoración del riesgo y la racionalización del servicio lo determinen. 11. Ordenar los gastos y suscribir los actos, convenios y contratos, para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas al Departamento Administrativo, de conformidad con las normas de contratación vigentes. 12.

Dirigir la elaboración y presentar el anteproyecto anual de presupuesto del Departamento y sus modificaciones, así como los estados financieros, de conformidad con las disposiciones legales, orgánicas y reglamentarias sobre la materia. 13. Orientar, dirigir y controlar la gestión de la información a cargo del Departamento. 14. Ejercer la función de control disciplinario interno en los términos de la Ley 734 de 2002 o en las normas que la modifiquen. 15.

Nombrar y remover los servidores del Departamento y distribuir los empleos de su planta de personal, con excepción de los empleos cuya nominación esté atribuida a otra autoridad. 16. Dirigir la implementación del Sistema Integrado de Gestión y de mejoramiento continuo, con el fin de garantizar la prestación de los servicios del Departamento Administrativo. 17.

Crear, conformar y asignar funciones a los órganos de asesoría y coordinación, así como los grupos internos de trabajo necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones del Departamento. 18. Impartir las directrices para la ejecución de los recursos del Fondo de Inversión para la Paz (FIP). 19. Ejercer las funciones que el Presidente de la República le delegue o la ley le confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado al Departamento Administrativo, así como las que hayan delegado en servidores del mismo.” Al analizar el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, a la luz de la normativa jurídica antes citada, encuentra la Sala que ni la Ley 489 de 1998 ni el Decreto 2094 de 2016 facultan a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para imponer, vía resolución administrativa, prohibiciones a los contratistas, operadores y asociados del Departamento para la Prosperidad Social en materia de suspensión y terminación anticipada de los contratos laborales o de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión que aquéllos hayan celebrado con personas naturales para la ejecución de los proyectos y programas sociales de dicha entidad.

En efecto, las disposiciones citadas no le confieren expresamente competencias en esta materia a la Directora de este organismo de la administración nacional. La normativa atrás referida le asigna a esta autoridad, entre otras funciones, las de formular y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, y suscribir los actos, convenios y contratos para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la entidad; sin embargo, estas atribuciones generales deben ejercerse en el marco de las funciones conferidas expresamente en la ley o reglamento, sin que puedan extenderse a otros asuntos no previstos en el ordenamiento jurídico, como la determinación de deberes o prohibiciones para los operadores, asociados o contratistas de la entidad respecto del manejo de los empleados o contratistas de prestación de servicios de éstos.

En relación con la atribución del director del departamento administrativo relativa a la dirección de la función de administración de personal (artículo 61 de la Ley 489 de 1998), debe entenderse que la misma es una competencia que se restringe exclusivamente a los empleados y/o contratistas de la entidad respectiva, sin que pueda ampliarse, a su vez, a los empleados o contratistas de prestación de servicios de los Operadores, Asociados o Contratistas, personas naturales o jurídicas éstas a través de los cuales el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social desarrolla sus programas y proyectos de inclusión social y reconciliación. Ahora bien, la adopción de medidas relativas a la protección del trabajo en sus distintas modalidades, en lo que tiene que ver con la estabilidad en el empleo, es un asunto que es de competencia del legislador y no de las autoridades administrativas, como lo es la Directora del citado departamento administrativo.

Al respecto, aunque de acuerdo con el artículo 25 de la Constitución Política, “el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado”, esta protección le corresponde, en primer lugar, al legislador, a quien le fue atribuida la función de expedir el estatuto del trabajo, en el cual se deben tener en cuenta, entre otros postulados, el de la estabilidad en el empleo, conforme a lo previsto en el artículo 53 ibídem.

En el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, éste, en su calidad de legislador extraordinario, ha expedido precisamente distintas normas en materia de protección laboral; entre otras, el Decreto Legislativo 488 de 27 de marzo de 2020, “Por el cual se dictan medidas de orden laboral, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, y el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

En ese mismo sentido, en el contexto del estado de excepción declarado a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional, como legislador extraordinario, profirió el Decreto 770 de 3 de junio de 2020, “Por medio del cual se adopta una medida de protección al cesante, se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada de trabajo, se adopta una alternativa para el primer pago de la prima de servicios, se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP, y se crea el Programa de auxilio a los trabajadores en suspensión contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”.

En los considerandos de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, expedido por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se citan los decretos legislativos 488 y 491 de 2020, y en su parte resolutiva (en el parágrafo segundo que introduce al artículo primero de la Resolución 607 de 2020) se señala que lo que allí se establece es “en atención a lo dispuesto por el gobierno nacional”.

No obstante, al revisar lo dispuesto en la resolución objeto de control frente al contenido del artículo 16 del Decreto 491 de 2020, advierte la Sala que la misma excede lo señalado en esta norma de rango legal. En efecto, en el inciso segundo de esta última disposición se establece que “[l]a declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado”; es decir, se trata de una previsión normativa aplicable a las personas naturales vinculadas a las entidades públicas a través de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Entre tanto, en la Resolución 639 de 2020 se dispone que “[…] los Contratistas, Operadores y Asociados de Prosperidad Social, no podrán suspender o terminar anticipadamente, contratos laborales, contratos de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión celebrados para la ejecución de los programas y proyectos contratados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, hasta que la emergencia sanitaria sea superada, salvo que la suspensión y terminación anticipada sea solicitada por el contratista o se presente alguna de las causales de terminación anticipada del contrato”.

Esta disposición (que contiene una regla general y unas excepciones) es aplicable no a las personas naturales vinculadas al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a través de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, sino a las personas naturales que hayan sido contratadas bajo contrato de trabajo o de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión por parte de los contratistas, operadores o asociados de esa entidad; es decir, terceras personas a través de las cuales éstos últimos ejecutan los contratos que han celebrado con la citada entidad estatal para el desarrollo de los proyectos y programas sociales a su cargo, sujetos a los que no se encuentra dirigida la norma del decreto legislativo.

Con base en lo dicho, se observa que lo cierto es que lo establecido en la Resolución 639 de 2020 no podría considerarse como una simple aplicación del artículo 16 del Decreto Legislativo 491 respecto del organismo estatal que expidió este acto administrativo, como quiera que en el mismo se incorpora una previsión no contenida en éste y, además, una excepción que no está prevista en la norma de rango legal comentada, desconociendo el principio de legalidad, toda vez que una autoridad administrativa, por medio de una resolución, no es competente para modificar una disposición legal[13].

A lo anterior debe agregarse, además, que el principio de autonomía de la voluntad privada, que rige en materia contractual (civil, comercial, laboral, en el ámbito público o privado), impone que son solo las partes, y no personas extrañas al contrato, las llamadas a adoptar las determinaciones respectivas en torno a su ejecución. En ese sentido, siendo ajeno el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a las relaciones contractuales y de trabajo que vinculan a sus contratistas, operadores o asociados con los empleados y contratistas de éstos, no puede abrogarse la potestad de intervenir en dichos acuerdos de voluntades a efectos de prohibir su terminación o suspensión, pues la ley no le ha reconocido facultad alguna para intervenir tales contratos ni para orientarlos, modificarlos o restringirlos.

En el anterior contexto, la Sala Especial encuentra que la Directora del Departamento para la Propiedad Social carece de competencia legal para adoptar las medidas dispuestas en el parágrafo segundo que le adicionó al artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020. Por consiguiente, al no encontrarse ajustada a derecho, se declarará su nulidad.

Siendo ello así, la Sala se releva del examen de los requisitos de forma y del control de los aspectos materiales antes referidos de la citada resolución. 2.4. Conclusión De conformidad con lo señalado en el numeral 2.1. de las consideraciones de esta providencia, la Sala se inhibirá de pronunciarse de fondo respecto del parágrafo primero que el artículo 1º del acto objeto de control adiciona al artículo primero de la Resolución 607 de 2020.

De otro lado, de acuerdo con el análisis antes efectuado, la Sala declarará la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, esto es, en relación con el parágrafo segundo que se introduce al artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, expedida por esa misma autoridad administrativa.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión No. 18, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero: INHIBIRSE para pronunciarse de fondo en relación con el parágrafo primero que el artículo 1º de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020 adiciona al artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: DECLARAR la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, esto es, en relación con el parágrafo segundo que se introduce al artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020, expedida por esa misma autoridad administrativa.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente Sala 18 Especial de Decisión ROCIO ARAUJO OÑATE MILTON CHAVEZ GARCÍA Consejera de Estado Consejero de Estado Salva voto parcialmente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Consejera de Estado Consejero de Estado Aclara voto CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECIOCHO ESPECIAL DE DECISIÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Radicación: 1001-0315-000-2020-01161-00 Tema: Resolución número 639 de 30 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se modifica la Resolución 607 del 24 de marzo de 2020, por la cual se adoptan medidas transitorias en contratos y convenios celebrados por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL –FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ”, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA A LA SENTENCIA DEL 14 DE JULIO DE 2020 Con el debido respeto, me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala en cuanto se inhibió para pronunciarse de fondo en relación con el parágrafo primero que el artículo 1º de la Resolución 639 de 30 de marzo de 2020 adiciona al artículo primero de la Resolución 607 de 24 de marzo de 2020.

Considero que no hay fundamento legal o constitucional para realizar un estudio parcial de los actos administrativos dictados en desarrollo de decretos legislativos y durante la emergencia económica declarada por el Presidente de la República. La Sala debió estudiar y resolver sobre la legalidad integral de la Resolución objeto de control inmediato de legalidad.

El control automático de legalidad se ejerce frente a actos administrativos de carácter general proferidos en ejercicio de la función administrativa. La finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es precisamente controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

El Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en el que en sus considerandos se precisa que es “con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación”.

Previamente, mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de salud y protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos.

Buena parte de los actos dictados en ejercicio de la función administrativa, después de haber sido declarado el estado de emergencia, no se sustentan en decretos legislativos, sino en la Resolución 385 de 2020 del ministro de salud o bien en otras disposiciones. Sin embargo, tanto las medidas dictadas en desarrollo del estado de emergencia, como las demás disposiciones administrativas proferidas con sustento en otras normas, han tenido el mismo fundamento fáctico de prevenir la propagación del Covid-19 y mitigar sus efectos.

Al igual que la Corte Constitucional cuando controla los decretos legislativos, al Consejo de Estado le corresponde también verificar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, particularmente el artículo 214 superior. Así mismo, verificar el acatamiento de la Ley 137 de 1994 y las limitaciones que se impone al ejecutivo en los estados de excepción. Constatar que no se afecte el núcleo esencial de los derechos fundamentales a pesar de su restricción. El ejercicio de esta competencia no puede depender de las normas que invoque la administración. De tal manera que, como en este caso, no pueda continuar el control automático de legalidad bajo el argumento de que no se invocó un decreto legislativo en una parte de la resolución objeto de control.

El control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general en su totalidad, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con la situación generada por la pandemia del Covid 19 y que se dicten durante los estados de excepción o con fundamento en los decretos legislativos.

MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Providencia proferida en el proceso con radicado núm. 11001-03-15-000- 2020-00995-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

El fundamento de este proveído se condensa, en síntesis, en lo siguiente: “[…] se concluye que la decisión administrativa sometida a control inmediato de legalidad, respecto de la cual en un primer momento se avocó el conocimiento, no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en tanto, se reitera, se sustentó en la declaratoria de emergencia sanitaria dispuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución No. 385 de 2020 y en observancia del Decreto Ordinario 457 de 2020, por el que se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. || Acorde con lo anterior, la referencia al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Presidente de la República, con la firma de los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, no habilita el control inmediato de legalidad, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Carta, al amparo de esa declaración se deberán dictar decretos con fuerza de ley (medidas), destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y solo los actos generales que desarrollen estos últimos, son susceptibles del citado control. […]”. [4] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia [5] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [6] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, expediente núm. 2002-0949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, expediente núm. 2003-0472-01, C.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, expediente núm. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, expediente núm. 2009-0732-00, C.P. Enrique Gil Botero. [7] Ver, entre otras, las siguientes sentencias: (i) del 7 de febrero de 2000, expediente núm. CA-033, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez;

(ii) del 20 de octubre de 2009, expediente núm. 2009-00549, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, y (iii) del 9 de diciembre de 2009, expediente núm. 2009- 00732, C.P. Enrique Gil Botero. [8] MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, BERROCAL GUERRERO Luis Enrique, Quinta Edición, Librería Ediciones del Profesional Ltda., Bogotá, 2009. [9] “ARTÍCULO PRIMERO: Suspender el plazo de todos los contratos y convenios suscritos en desarrollo de los programas de Inclusión Productiva FEST, IRACA, Mi Negocio, Empleabilidad, de Infraestructura Social y Hábitat, Jóvenes en Acción, Mejoramiento de Vivienda y Resa hasta el 13 de abril de 2020.

Se exceptúan de la mencionada suspensión de plazo, los contratos y convenios, en los cuales en su ejecución, no se tenga contacto directo con nuestra población objeto, los contratos y convenios celebrados para la entrega de transferencias monetarias, en el marco de los programas Familias en Acción y Jóvenes en Acción y los contratos de prestación de servicios personales y profesionales y de apoyo a la gestión”. [10] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [11] “Artículo 189.

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.” [12] “Artículo 54.

Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el gobierno nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales: […]”. [13] En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 1º, de la Constitución Política: “Corresponde al Congreso hacer las leyes, Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1.

Interpretar, reformar y derogar las leyes. […]”