CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Factores de competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento del acuerdo No. 05 del 30 de junio de 2020 [E]l control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA).
(…). [E]l asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad se focaliza en el acuerdo No. 05 de 30 de junio de 2020, expedido por Corpochivor (…), se cumplen los dos primeros presupuestos, esto es, que sea un acto administrativo de carácter general, abstracto e impersonal dictado por una autoridad nacional y en ejercicio de la función administrativa.
(…). Como se advierte de la lectura del acuerdo No. 05 de 30 de junio de 2020, aunque contiene una medida de carácter general, en cuanto a que repercute en el presupuesto de la entidad, y es dictada por una autoridad nacional en ejercicio de su función administrativa, lo cierto es que no invoca, como soporte y fundamento los decretos declaratorios de emergencia 417 de 17 de marzo de 2020 ni 637 DE 6 de mayo de 2020, expedidos por el presidente de la república.
(…). [E]n el presente caso, solo se reúnen algunos de los factores competenciales, a saber: el factor subjetivo de autoría por parte de una autoridad nacional, por tratarse de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – Corpochivor, que de conformidad con la LEY 99 de 1993 y su normativa posterior, está definida como un ente corporativo de carácter público del orden nacional, (…), y el factor del objeto, en tanto el acuerdo No. 05 de 2020 es un acto de contenido general.
Pero se echa de menos el factor motivación o causa, porque si bien, fue expedido en fecha posterior a los Decretos Presidenciales Declaratorios del Estado de Emergencia (Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 637 de 6 de mayo de 2020) dicho Acuerdo, no guarda relación alguna con estos ni con ningún decreto legislativo que se funde en aquellos.
En consecuencia, el Consejo de Estado no es competente para avocar el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de legalidad del acuerdo No. 05 de 30 de junio de 2020, por no reunirse el factor de motivación que se sustenta en que los actos generales administrativos deben provenir, devenir y derivarse del desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción o de los propios decretos declaratorios del estado de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / DECRETO 111 DE 1996 – ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03440-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CHIVOR –CORPOCHIVOR– Demandado: ACUERDO No. 05 DE 30 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca control inmediato de legalidad AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Se procede a decidir sobre si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad respecto del ACUERDO N° 05 DE 30 DE JUNIO DE 2020 “Por medio del cual se adiciona, modifica, armoniza y homologa el presupuesto de Ingresos y Gastos de la Corporación Autónoma Regional de Chivor - CORPOCHIVOR, para la vigencia fiscal 2020.”, en el marco de la pandemia por el brote de COVID-19 o Coronavirus.
I.
ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud – OMS- catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19) como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[1]. Informa así mismo, que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que puede llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[2]. 2.
Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005) como “un evento extraordinario (…) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[3]. Según ese concepto, se concluye que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada;
(ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y (iv) puede necesitar una acción internacional inmediata” [4]. 3. En todos los continentes se han determinado contagios de COVID-19 (Coronavirus), siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 2020[5]. 4. El 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN 385[6] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.
Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS, desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII). Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º.
Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. Artículo 2º. Medidas sanitarias.
Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa. (Negrillas fuera de texto). (…)”. 5. Por medio de ACUERDO 03 DE 14 DE MAYO DE 2020[7] se aprobó en CORPOCHIVOR el Plan de Acción Cuatrienal 2020-2023; sin embargo, en virtud de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19 se vieron impactadas de forma negativa las finanzas de la entidad, lo cual se vio reflejado en la disminución de ingresos, por lo cual, mediante RESOLUCIÓN INTERNA 255 DE 29 DE MAYO DE 2020 “…se hizo necesario (sic) la reducción del presupuesto de Ingresos y Gastos para la vigencia fiscal de 2020.”, teniendo en cuenta que se debe armonizar la inversión con las líneas, programas y proyectos del Plan de Acción Cuatrienal. 6.
En razón a lo anterior, mediante ACUERDO 05 DE 30 DE JUNIO DE 2020 “Por medio del cual se adiciona, modifica, armoniza y homologa el presupuesto de Ingresos y Gastos de la Corporación Autónoma Regional de Chivor - CORPOCHIVOR, para la vigencia fiscal 2020.”, se dispuso, entre otros, la creación de nuevos rubros presupuestales para la integración de los proyectos de inversión del presupuesto de la vigencia de 2020. 7.
El Consejo de Estado recibió el referido ACUERDO N° 05 DE 30 DE JUNIO DE 2020, remitido el día 3 de agosto del presente año por la Secretaría General, para que se estudie su legalidad, dando cumplimiento así al artículo 136 del CPACA, en armonía con el artículo 185 ibídem y a la Ley 137 de 1994, en su artículo 20, inciso 2°. II. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 111 numeral 8° del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “ejerce el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general”[8].
En esa misma línea, los artículos 136 y 185 del CPACA, determinaron que se conoce la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales. Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha de 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[9].
Ese trámite es de control inmediato y su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio. Así las cosas, de la regulación mencionada, se determina claramente, que el control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA).
En esa línea, descendiendo al caso concreto, el asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad se focaliza en el ACUERDO N°. 05 DE 30 DE JUNIO DE 2020, expedido por CORPOCHIVOR “Por medio del cual se adiciona, modifica, armoniza y homologa el presupuesto de Ingresos y Gastos de la Corporación Autónoma Regional de Chivor — CORPOCHIVOR, para la vigencia fiscal 2020.”.
Es decir, se cumplen los dos primeros presupuestos, esto es, que sea un acto administrativo de carácter general, abstracto e impersonal dictado por una autoridad nacional y en ejercicio de la función administrativa. La finalidad del acto acusado, como se relacionó en el acápite de antecedentes, es la creación de nuevos rubros presupuestales, con el fin, como lo indica su epígrafe, de adicionar, modificar, armonizar y homologar el presupuesto de Ingresos y Gastos de la Corporación para la vigencia de la presente anualidad, con ocasión de que sus ingresos se han visto menguados por la situación actual que se vive por la pandemia.
Como se advierte de la lectura del ACUERDO N°. 05 DE 30 DE JUNIO DE 2020, aunque contiene una medida de carácter general, en cuanto a que repercute en el presupuesto de la entidad, y es dictada por una autoridad nacional en ejercicio de su función administrativa, lo cierto es que no invoca, como soporte y fundamento los DECRETOS DECLARATORIOS DE EMERGENCIA 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 ni 637 DE 6 DE MAYO DE 2020, expedidos por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
En efecto, su soporte normativo deviene de normas ordinarias como la Ley 99 de 1993[10] en cuyo artículo 23[11] establece que las Corporaciones Autónomas Regionales están dotadas de autonomía administrativa y financiera, y el artículo 4° del Decreto 111 de 1996[12], relativo a los efectos normativos respecto a las disposiciones presupuestales que rigen la entidad; y, aunque deviene de los efectos de la declaratoria de la emergencia sanitaria del Ministerio de Salud, lo cierto es que no proviene ni desarrolla ningún Decreto Legislativo ni del Decreto Declaratorio de Estado de Excepción contenidos en los DECRETOS 417 y 637 DE 2020.
A partir de todos los supuestos vistos, es claro para este Despacho, que el ACUERDO N°. 05 DE 30 DE JUNIO DE 2020 de CORPOCHIVOR, se aleja de los presupuestos que le impone ser revisada mediante control inmediato de legalidad, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[13], pues no tiene el alcance de ser un desarrollo del estado de excepción que declaró el Presidente de la República mediante los Decretos 417 y 637 de 2020, sino que deviene de las funciones administrativas que le son propias y que tiene la entidad a su cargo incluso en situación de normalidad.
Conforme a lo expuesto, el Acuerdo N°. 05 de 2020, al modificar, adicionar y armonizar el presupuesto de Ingresos y Gastos que se hizo necesario por el impacto en el presupuesto de la entidad a causa de la emergencia sanitaria, no se funda en los DECRETOS 417 y 637 DE 2020, por medio de los cuales el presidente de la República declaró el estado de emergencia, ni tampoco en algún decreto legislativo proferido con ocasión al Estado de Excepción. De ese modo, en el presente caso, solo se reúnen algunos de los factores competenciales, a saber: el factor subjetivo de autoría por parte de una autoridad nacional, por tratarse de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CHIVOR – CORPOCHIVOR, que de conformidad con la LEY 99 DE 1993[14] y su normativa posterior, está definida como un ente corporativo de carácter público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, y el factor del objeto, en tanto el ACUERDO N°. 05 DE 2020 es un acto de contenido general.
Pero se echa de menos el factor motivación o causa, porque si bien, fue expedido en fecha posterior a los Decretos Presidenciales Declaratorios del Estado de Emergencia (Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 637 de 6 de mayo de 2020) dicho Acuerdo, no guarda relación alguna con estos ni con ningún decreto legislativo que se funde en aquellos.
En consecuencia, el Consejo de Estado no es competente para avocar el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de legalidad del ACUERDO N°. 05 DE 30 DE JUNIO DE 2020, por no reunirse el factor de motivación que se sustenta en que los actos generales administrativos deben provenir, devenir y derivarse del desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción o de los propios decretos declaratorios del estado de excepción. Sin perjuicio de lo anterior, y en caso, de que se considere necesario, nada obsta para que la legalidad sea discutida, mediante los medios de control, normales y propios, que se emplean para controvertir los actos administrativos generales.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, III.
RESUELVE
PRIMERO. NO AVOCAR el conocimiento, en vía del CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD del ACUERDO N°. 05 DE 30 DE JUNIO DE 2020 “Por medio del cual se adiciona, modifica, armoniza y homologa el presupuesto de Ingresos y Gastos de la Corporación Autónoma Regional de Chivor — CORPOCHIVOR, para la vigencia fiscal 2020.”, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este auto, personalmente o en su defecto a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del COVID-19, estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Presidente de la República o a su representante judicial o a quien haga sus veces, al Gobernador del Departamento de Boyacá y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CHIVOR – CORPOCHIVOR, a través de su Director General, de conformidad con los artículos 185 y 186 del CPACA, también teniendo en cuenta los medios electrónicos disponibles, garantizando la autenticidad, integración, conservación, consulta y el debido acuso de recibo, como lo dispone el artículo 186 ibidem.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [2] Ibidem. [3] Consultado el 14 de mayo de 2020.
Página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS). https://www.who.int/features/qa/39/es/ [4] Ibidem. [5] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud. [6] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020 [7] “Por el cual se aprueba el Plan de Acción Cuatrienal 2020 - 2023 para la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR” [8] Por su parte, el Acuerdo N° 080 de 2019, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, en su artículo 23 determina: “Control Inmediato de legalidad.
Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [9] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [10] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. [11] “Artículo 23.
Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
Exceptúase del régimen jurídico aplicable por esta Ley a las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional, cuyo régimen especial lo establecerá la ley.” [12] "Por el cual se modifican los artículos 24, 26, 27, 28, 29, 31, 33, 37, 41, 44, 45, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, y se adoptan otras determinaciones". [13] Artículo 20.
Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. 10 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
Lo anterior fue complementado en el artículo 1.2.5.1.1. del Decreto 1076 de 2017, en virtud del cual las Corporaciones Autónomas Regionales son “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.