CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 1093 DEL 6 DE ABRIL DE 2020 – del Departamento Nacional de Planeación / ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos formales / DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN / FUNCIONES DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN / FACULTADES DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN La Resolución No. 1093 de 2020 fue expedida por el DNP en ejercicio de las funciones a su cargo, particularmente de la prevista en el artículo 3 numeral 2 del Decreto 2189 de 2017 (…) Además, la resolución fue expedida por el director del DNP, quien es también competente para haber proferido el referido acto administrativo (…).
Además de lo anterior, es claro que lo dispuesto en el acto administrativo sometido a estudio corresponde a un lineamiento de planeación. Lo anterior, en la medida en que se están estableciendo los métodos que se van a utilizar para la determinación de los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y su posterior ejecución por parte del Ministerio de Hacienda.
(…) Finalmente se advierte que la Resolución No. 1093 de 2020 cumple con todos los requisitos formales de un acto administrativo, y está probado en el expediente que el DNP realizó la publicación de dicha resolución. Por lo tanto, la Sala estima que la Resolución No. 1093 de 2020 cumple con todos los requisitos de forma. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2189 DE 2017 - ARTÍCULO 3 NUMERAL 2 / DECRETO 2189 DE 2017 - ARTÍCULO 7 NUMERAL 1 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 59 NUMERAL 3 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Conexidad entre el acto administrativo y la declaratoria del Estado de Emergencia / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Transferencias monetarias no condicionadas a las personas en situación de pobreza / PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO / POBLACIÓN VULNERABLE / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN / PANDEMIA / CORONAVIRUS / COVID-19 [E]n relación con el examen de conexidad, la Sala observa que, en efecto, la Resolución 1093 de 2020 está estrechamente relacionada con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia y los que sustentaron la expedición de Decreto Legislativo 518 de 2020 mediante el cual se crea el Programa Ingreso Solidario.
(…) Es así como mediante el Decreto Legislativo 518 de 2020 se creó el Programa Ingreso Solidario, con el fin de otorgar transferencias monetarias no condicionadas a las personas en situación de pobreza, quienes serían las más afectadas por la situación generada por la pandemia. (…) Así las cosas, en la medida en que la Resolución 1093 de 2020 y el Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario adoptado mediante dicha resolución, tienen como fin viabilizar el apoyo económico a los hogares más vulnerables con ocasión de la crisis creada por la pandemia, es evidente que el acto administrativo estudiado guarda estrecha relación con las razones que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 / RESOLUCIÓN 1093 DE 2020 DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Conformidad del acto con normas superiores que le sirven de fundamento / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO [E]n relación con el examen oficioso de las normas que sirven de fundamento, la Sala no advierte que la Resolución 1093 de 2020 vulnere derechos fundamentales ni normas de rango constitucional.
Además, se encuentra conforme con los artículos 212 a 215 de la Constitución que regulan los estados de excepción. (…) En relación con la confrontación de la Resolución 1093 de 2020 con la Ley 137 de 1994, que regula los estados de excepción, la Sala tampoco advierte inconformidad alguna. El acto administrativo sometido a estudio no restringe ni limita los derechos fundamentales enunciados en los artículos 4 y 5 de la referida ley.
(…) Respecto del decreto que declaró el Estado de Excepción y el Decreto Legislativo 518 de 2020, mediante el cual se creó el programa Ingreso Solidario, la Sala constata que la Resolución 1093 de 2020 se encuentra conforme con estas normas. Dicha resolución desarrolló el mandato impuesto en ellas, a saber, la adopción de reglas y procedimientos para la determinación de los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario.
(…) Además de lo anterior, se pone de presente que mediante sentencia C-417 del 11 de junio de 2020, la Corte Constitucional dispuso <<Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 518 de 2020 (…)>>. Lo cual soporta la legalidad de la Resolución 1093 de 2020, al ser un acto administrativo que desarrolla el programa que ya fue declarado conforme a la constitución. (…) Finalmente, la Sala no advierte que el acto objeto de estudio vulnere cualquier otra norma aplicable a la materia.
Lo anterior, sin perjuicio de que la Resolución No. 1093 de 2020 pueda ser demandada en ejercicio de la acción de nulidad, si se advierte que este acto administrativo es ilegal, por motivos diferentes de los estudiados en esta providencia. Por lo tanto, la Sala considera que la Resolución No. 1093 de 2020 se encuentra ajustada a derecho. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 5 / RESOLUCIÓN 1093 DE 2020 DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN NOTA DE RELATORÍA: Sobre constitucionalidad del Decreto Legislativo 518 de 2020, consultar sentencia de la Corte Constitucional, de 11 de junio de 2020, Exp.
C-417, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO - Cargos de ilegalidad / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO / CONCEPTOS DEL MINISTERIO PÚBLICO - Aluden a reglas que no tienen origen en el acto sometido a control / PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECRETO LEGISLATIVO - No fue objeto de censura en el presente proceso En relación con el concepto presentado por el Ministerio Público, la Sala advierte que los reproches elevados respecto de la insuficiencia en el monto del giro y la duración del Programa Ingreso Solidario, aluden a reglas que tienen origen en el Decreto Legislativo 518 y no propiamente con lo dispuesto en la Resolución 1093 de 2020.
Además de lo anterior, la Procuraduría no presenta un cargo de ilegalidad sobre este asunto ni demuestra que el plazo y el monto del Ingreso Solidario, bajo las condiciones actuales, hubieran podido ser superiores. En este sentido, al tratarse de una decisión ejecutiva de política pública, deberá privilegiarse el arbitrio técnico del Gobierno Nacional en la determinación del monto de la transferencia y la duración del programa y se asume su proporcionalidad.
(…) Respecto de los argumentos presentados por el Ministerio Público en relación con el origen de los recursos utilizados para la transferencia del Ingreso Solidario, la Sala constata que la Resolución 1093 de 2020, en su texto, no decide respecto de la procedencia de los recursos. La norma que indicó que los recursos del Programa Ingreso Solidario iban a provenir del FOME no corresponde a un acto administrativo, sino a un decreto con fuerza de ley, a saber, el Decreto Legislativo 518 de 2020, el cual, (…) no es objeto de estudio en esta providencia. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Confrontación con normas que se advierta pudieron ser vulneradas / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO - Insuficiencia de la base de datos / BASE DE DATOS - La información de la Registraduría no es la fuente principal para la determinación de los beneficiarios / REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL [S]obre los reparos en punto de la insuficiencia de la base de datos por no tener en cuenta la información de la Registraduría Nacional, la Sala no advierte que esta situación configure irregularidad alguna.
En todo caso, si bien es cierto que la base de datos de la Registraduría no es la fuente principal para la construcción de la base de datos de beneficiarios, en el numeral 4.1 del Manual Operativo dispuso que (…) sí existía y existe la posibilidad que se tenga en cuenta dicha base de datos, para efectos de la determinación de los beneficiarios.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO - Irregularidades en la base de datos / BASE DE DATOS / ACTUALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTENIDA EN LA BASE DE DATOS / VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No se acreditaron / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL [L]os cuestionamientos presentados en relación con las irregularidades en la base de datos por contener registros de personas inexistentes y fallecidas, aun cuando se probara dentro del presente trámite que hubieren ocurrido, lo cierto es que no constituyen evidencia de algún vicio de la Resolución 1093 de 2020 con la Constitución o la Ley.
En efecto, tales circunstancias solo tendrían trascendencia para el juicio de legalidad si se evidenciara que el problema tiene origen en el contenido o estructura de la norma. En contraste de ello, el Ministerio Público se ha limitado a informar de la supuesta ocurrencia de tales dificultades por lo informado en prensa nacional. FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 1093 DE 2020 DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1093 DE 2020 (6 de abril) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación numero: 11001-03-15-000-2020-01737-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Demandado: RESOLUCIÓN 1093 DEL 6 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (SENTENCIA) Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1093 del 6 de abril de 2020 expedida por el Departamento Nacional de Planeación. SENTENCIA Procede la Sala a proferir sentencia dentro del proceso de control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1093 del 6 de abril de 2020 expedida por el Departamento Nacional de Planeación. Esta Sala es competente para proferir sentencia en este proceso de conformidad con el artículo 111 numeral 8 del CPACA, según el cual corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades del orden nacional en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción. Además, según lo dispuesto en el artículo 107 del CPACA las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado tienen la competencia para conocer de los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo los de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Así, con fundamento en esta atribución, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual No. 10 realizada el 1 de abril de 2020, asignó los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. I.- ANTECEDENTES 1.- El 17 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 417 por medio del cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional para atender la crisis ocasionada por la pandemia asociada con la enfermedad Covid-19 con origen en el virus SARS- CoV-2.
En ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 215 de la Constitución Política el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo No. 518 del 4 de abril de 2020, por medio del cual creo el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en el marco del Estado de Emergencia. El programa consiste en la realización de una transferencia monetaria no condicionada para las personas que se determinen como beneficiarias. 2.- En desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo No. 518 de 2020, el Departamento Nacional de Planeación (en adelante <<DNP>>) expidió la Resolución No. 1093 del 6 de abril de 2012 por medio de la cual se establecieron los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y se adoptó el Manual Operativo del Programa.
La Resolución dispone textualmente: <<RESOLUCIÓN NÚMERO 1093 DE 2020 (06 ABR 2020) Por la cual se establecen los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y se adopta el Manual Operativo Programa Ingreso Solidario EL DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN En ejercicio de las facultades legales y reglamentarias, y en especial las conferidas por el Decreto 417 de 2020 y el artículo 1 del Decreto 518 de 2020, y
CONSIDERANDO
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.
Que, en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social.
Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables; por lo que, se requiere adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida. Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el <<El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas>>, afirma que: <<[…] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral.
Más familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral.
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima <<[…] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial […], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso “más favorable”) y 24,7 millones de personas (caso “más desfavorable”), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019.
Con arreglo al caso hipotético de incidencia “media” podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9, hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas.>> Que la Organización Internacional del Trabajo – OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para: (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generados por el coronavirus COVID-19;
(ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo; y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos -y- lograr una recuperación rápido y sostenida. Que si bien el Decreto 458 del 22 de marzo de 2020, autorizó al Gobierno nacional a realizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor y Jóvenes en Acción, hay personas en situación de pobreza y vulnerabilidad que no están incluidas en estos programas y cuyo mínimo vital se está viendo afectado por las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que el Decreto 518 de 2020, creó el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. A través del mencionado programa se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME, en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarias de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas IVA por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020 Que el artículo 1 del Decreto 518 de 2020, estableció que el Departamento Nacional de Planeación – DNP, será la entidad encargada de determinar el listado de beneficiarios del Programa Ingreso Solidario.
Así mismo, dispuso que, para determinar los beneficiarios, este Departamento Administrativo tendría en cuenta los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estuvieses registrados en el Sisbén, y que cumplieran con el criterio de ordenamiento de Sisbén. Que, además, la mencionada disposición autorizó al Departamento Nacional de Planeación – DNP a hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados del Sisbén no publicados, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el presente acto administrativo y en el Manual Operativo que se adopta para el efecto.
Así mismo, le permitió utilizar fuentes adicionales de información, con el fin de mejorar la focalización y ubicar a las personas y hogares más vulnerables beneficiarios del Programa de Ingreso Solidario. Que de acuerdo con el Documento Conpes 3877 de 2017, para la clasificación de los hogares dentro de la base del Sisbén, se tendrá en cuenta un ingreso presuntivo que se construye a partir de la información de conficiones de vida suministrada por las personas naturales en la respectiva encuesta Que el Decreto 441 de 2017, en su artículo 2.2.8.3.1. establece que cualquier persona puede solicitar su inclusión en el Sisbén y el suministro de información que realice se hará bajo la gravedad de juramento y adicionalmente, el artículo 2.2.8.3.2 del precitado Decreto, dispone que la obligación para las personas registradas de mantener actualizada su información. Finalmente, el artículo 2.2.8.1.2 determina que el Sisbén es neutral frente a los programas sociales por lo que, el ingreso al mismo no otorga el acceso inmediato a estos programas.
Que el Departamento Nacional de Planeación – DNP consolidó una base maestra de información, que contiene distintos registros administrativos, en procura de mejorar la identificación de los potenciales beneficiarios de las ayudas, transferencias, y beneficios otorgados por el Gobierno Nacional, durante el término de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 Que para realizar la transferencia no condicionada del Programa Ingreso Solidario, fue necesario diferenciar los hogares que recibirían el pago a través de un abono en cuenta de depósito en el sistema financiero, de aquellos que requieren de la apertura de un producto financiero u otro mecanismo de pago.
En este sentido y con el fin de implementar esquemas diferenciales de dispersión de recursos, el Departamento Nacional de Planeación – DNP y la Banca de las Oportunidades, entidad administrada por Bancoldex, realizaron la segmentación de la base de datos entre hogares bancarizados y los no bancarizados. Que de conformidad con lo indicado, la presente Resolución tiene como finalidad definir los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y adicionalmente, adoptar el Manual Operativo <<Programa Ingreso Solidario>> para hacer efectiva la transferencia monetaria no condicionada de que trata el artículo 1 del Decreto 518 de 2020 En mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1.
Objeto. Definir los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y adoptar el Manual Operativo «Programa Ingreso Solidario», para hacer efectiva la transferencia monetaria no condicionada de que trata el artículo 1 del Decreto 518 de 2020. Artículo 2. Base Maestra de Información. Para definir los beneficiarios de la transferencia monetaria no condicionada del Programa Ingreso Solidario, se tendrán en cuenta los siguientes lineamientos: a. a. La base con el listado de hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario se construirá a partir de información que repose en el Sisbén, y en los registros del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, del Ministerio del Trabajo, del Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. a. b. El Departamento Nacional de Planeación - DNP y la Banca de las Oportunidades, realizará la segmentación del listado de hogares bancarizados y no bancarizados a partir de cruces con bases de datos de la central de información TransUnion y de un proceso de validación de cuentas de depósito con las entidades financieras. c. El Departamento Nacional de Planeación - DNP en coordinación con los operadores de telefonía celular, adelantará la ubicación de beneficiarios no bancarizados e implementará la estrategia de bancarización digital a través de números de telefonía celular.
Artículo 3. Beneficiarios del Programa Ingreso Solidario. Los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario reposarán en el aplicativo http://ingresoso lidario.dnp.qov.co/#. La Información relacionada con los beneficiarios y contenida en el mencionado aplicativo hará parte integral de la presente Resolución. En todo caso, el Departamento Nacional de Planeación - DNP, podrá intercambiar la información relacionada con los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o con las diferentes entidades que participen en la dispersión de la transferencia monetaria no condicionada.
Parágrafo. El Departamento Nacional de Planeación - DNP podrá actualizar el aplicativo http://ingresosolidario.dnp.qov.co/#, con el objetivo de incorporar las novedades en el listado de beneficiarios; incluyendo, entre otras, el retiro o incorporación de nuevos beneficiarios. Artículo 4. Manual operativo. Adóptese el Manual Operativo «Programa Ingreso Solidario» versión 1.0, cuyo texto anexo hace parte integral de la presente Resolución. El Manual Operativo será adoptado por las entidades del Estado competentes para administrar la transferencia no condicionada del Programa Ingreso Solidario.
El Departamento Nacional de Planeación - DNP podrá elaborar y actualizar los procedimientos contenidos en dicho Manual Operativo, en cualquier momento y en coordinación con las demás entidades del Gobierno nacional responsables de este Programa. Artículo 5. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dada en Bogotá D.C. a los 6 días del mes de abril de 2020 LUIS ALBERTO RODRÍGUEZ OSPINO Director General>> 3.- De conformidad con lo establecido en el artículo 4 del acto administrativo objeto de estudio, se adoptó además un Manual Operativo para el Programa Ingreso Solidario, el cual hace parte integral de la Resolución No. 1093 de 2020.
En este manual se establecieron los procedimientos para la conformación de las bases de datos, la verificación de las condiciones de los beneficiarios y el procedimiento para la entrega del Ingreso Solidario. 4. Mediante oficio No. 20203200266751 del 8 de abril de 2020 el DNP remitió a esta Corporación copia de la Resolución No. 1093 de 2020 para que se surtiera el respectivo control inmediato de legalidad. 5.- El 12 de mayo de 2020 se admitió el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No. 1093 de 2020 y se impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Hechas las notificaciones de rigor al Departamento Nacional de Planeación – DNP, al Ministerio Público y publicado el aviso en la Secretaría General de esta Corporación, se recibieron las siguientes intervenciones. INTERVENCIONES 6.- El DNP presentó escrito en el cual indicó que la Resolución 1093 de 2020 cumplía con todos los requisitos de forma, en la medida en que la entidad y el director de la entidad eran competentes para proferir la resolución y la misma cumplía con todos los requisitos de forma de un acto administrativo.
Indicó, además, que la Resolución No. 1093 de 2020 era conexa a las razones que llevaron a la declaratoria del Estado de Emergencia y proporcional con la gravedad de las circunstancias en la medida en que tenía como fin materializar la transferencia monetaria no condicionada para atender el estado de vulnerabilidad de la población más pobre del país, que no está cubierta por ningún programa social.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 7.- El Ministerio Público emitió concepto de fondo respecto de la legalidad de la Resolución No. 1093 de 2020. En síntesis, señaló que: 8.- La Resolución 1093 de 2020 cumple con todos los requisitos formales para su expedición. Además, en relación con el examen de fondo, indicó que existía suficiente conexidad entre el acto administrativo objeto de estudio y las razones que motivaron la declaratoria del Estado de Excepción. 9.- Sin embargo, sostuvo que la Resolución 1093 de 2020 no era proporcional con los hechos que buscaba conjurar en la medida en que resultaba insuficiente para proteger los derechos de las personas más vulnerables en la situación actual de pandemia.
Lo anterior, en la medida en que el monto del giro del Programa Ingreso Solidario no era suficiente para satisfacer las necesidades de un hogar y, además, solo estaba prevista la realización de tres giros, sin que se tuviera en cuenta el tiempo que podría durar la emergencia. 10.- Llamó la atención sobre el hecho de que los recursos del Programa Ingreso Solidario provenían del Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME (en adelante <<FOME>>).
Respecto del FOME, señaló que había surgido el cuestionamiento relacionado con la procedencia de los recursos, pues se estarían utilizando dineros que hacían parte del Sistema General de Regalías, en perjuicio de los intereses de las entidades territoriales. 11.- Finalmente, advirtió que ni en la Resolución 1093 de 2020 ni el respectivo Manual Operativo se habían tenido en cuenta las bases de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil para efectos de la determinación de los beneficiarios.
Además, señaló que, de conformidad con varios artículos de prensa, habían existido inconsistencias en las bases de datos de los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, pues había registros de personas inexistentes o muertas. II. CONSIDERACIONES 12.- La Sala declarará la conformidad con la Constitución Política y la ley de la Resolución No. 1093 de 6 de abril de 2020 expedida por el DNP.
La providencia se dividirá en dos partes. En la primera se realizará el análisis de los requisitos de forma del acto objeto de control y, en la segunda, se abordará el examen de fondo. A. EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FORMA 13.- La Resolución No. 1093 de 2020 fue expedida por el DNP en ejercicio de las funciones a su cargo, particularmente de la prevista en el artículo 3 numeral 2 del Decreto 2189 de 2017 que dispone que será competencia de la entidad: <<Desarrollar los lineamientos de planeación impartidos por el Presidente de la República y coordinar el trabajo de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de resultados del Plan Nacional de Desarrollo y de otras políticas del Gobierno nacional con los Ministerios, Departamentos Administrativos y entidades territoriales.>> 14.- Además, la resolución fue expedida por el director del DNP, quien es también competente para haber proferido el referido acto administrativo en la medida en que una de sus funciones, de conformidad con el numeral 1 del artículo 7 es: <<Dirigir, orientar y controlar las actividades conducentes al cumplimiento de los objetivos del Departamento Nacional de Planeación y ejercer su representación legal.>> (Subraya y destacado fuera de texto) 15.- En el mismo sentido, el artículo 59 numeral 3 de la Ley 489 de 1998 dispone que una de las funciones de los departamentos administrativos, en general, es: <<Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto.>> (Subraya y destacado fuera de texto) 16.- En este caso, la Resolución 1093 de 2020 fue dictada en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, mediante el cual se creó el Programa Ingreso Solidario.
Dicha norma dispuso: <<El Departamento Nacional de Planeación DNP determinará mediante acto administrativo el listado los hogares beneficiarios Programa Ingreso Solidario.>> (Subraya y destacado fuera de texto) 17.- Además de lo anterior, es claro que lo dispuesto en el acto administrativo sometido a estudio corresponde a un lineamiento de planeación. Lo anterior, en la medida en que se están estableciendo los métodos que se van a utilizar para la determinación de los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y su posterior ejecución por parte del Ministerio de Hacienda.[1] 18.- Finalmente se advierte que la Resolución No. 1093 de 2020 cumple con todos los requisitos formales de un acto administrativo, y está probado en el expediente que el DNP realizó la publicación de dicha resolución. Por lo tanto, la Sala estima que la Resolución No. 1093 de 2020 cumple con todos los requisitos de forma.
B. EXAMEN DE FONDO 19.- A fin de realizar el examen de fondo de la Resolución 1093 de 2020 es necesario analizar: (i) la conexidad entre la regulación contenida en el acto administrativo y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante Decreto 417 de 2020; (ii) la conformidad del acto administrativo con otras normas superiores que le sirven de fundamento y;
(iii) la confrontación con normas que se advierta pudieron haber sido vulneradas con la expedición del acto. 20.- En primer lugar, en relación con el examen de conexidad, la Sala observa que, en efecto, la Resolución 1093 de 2020 está estrechamente relacionada con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia y los que sustentaron la expedición de Decreto Legislativo 518 de 2020 mediante el cual se crea el Programa Ingreso Solidario.
En el Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia consideró: <<Que el vertiginoso escalamiento del brote de nuevo coronavirus COVID- 19 hasta configurar una pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta>> 21.- Es así como mediante el Decreto Legislativo 518 de 2020 se creó el Programa Ingreso Solidario, con el fin de otorgar transferencias monetarias no condicionadas a las personas en situación de pobreza, quienes serían las más afectadas por la situación generada por la pandemia.
En las consideraciones de este decreto se dispuso que resultaba necesaria la creación del Programa Ingreso Solidario en la medida en que hay <<personas en situación de pobreza y vulnerabilidad que no están incluidas en estos programas, cuyo mínimo vital se encuentra en riesgo por las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.>> 22.- Así las cosas, en la medida en que la Resolución 1093 de 2020 y el Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario adoptado mediante dicha resolución, tienen como fin viabilizar el apoyo económico a los hogares más vulnerables con ocasión de la crisis creada por la pandemia, es evidente que el acto administrativo estudiado guarda estrecha relación con las razones que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia. 23.- En segundo lugar, en relación con el examen oficioso de las normas que sirven de fundamento, la Sala no advierte que la Resolución 1093 de 2020 vulnere derechos fundamentales ni normas de rango constitucional.
Además, se encuentra conforme con los artículos 212 a 215 de la Constitución que regulan los estados de excepción. 24.- En relación con la confrontación de la Resolución 1093 de 2020 con la Ley 137 de 1994, que regula los estados de excepción, la Sala tampoco advierte inconformidad alguna. El acto administrativo sometido a estudio no restringe ni limita los derechos fundamentales enunciados en los artículos 4 y 5 de la referida ley. 25.- Respecto del decreto que declaró el Estado de Excepción y el Decreto Legislativo 518 de 2020, mediante el cual se creó el programa Ingreso Solidario, la Sala constata que la Resolución 1093 de 2020 se encuentra conforme con estas normas.
Dicha resolución desarrolló el mandato impuesto en ellas, a saber, la adopción de reglas y procedimientos para la determinación de los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario. 26.- Además de lo anterior, se pone de presente que mediante sentencia C- 417 del 11 de junio de 2020, la Corte Constitucional dispuso <<Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 518 de 2020, “por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”>>.
Lo cual soporta la legalidad de la Resolución 1093 de 2020, al ser un acto administrativo que desarrolla el programa que ya fue declarado conforme a la constitución. 27.- Finalmente, la Sala no advierte que el acto objeto de estudio vulnere cualquier otra norma aplicable a la materia. Lo anterior, sin perjuicio de que la Resolución No. 1093 de 2020 pueda ser demandada en ejercicio de la acción de nulidad, si se advierte que este acto administrativo es ilegal, por motivos diferentes de los estudiados en esta providencia. Por lo tanto, la Sala considera que la Resolución No. 1093 de 2020 se encuentra ajustada a derecho. 28.- En relación con el concepto presentado por el Ministerio Público, la Sala advierte que los reproches elevados respecto de la insuficiencia en el monto del giro y la duración del Programa Ingreso Solidario, aluden a reglas que tienen origen en el Decreto Legislativo 518 y no propiamente con lo dispuesto en la Resolución 1093 de 2020.
Además de lo anterior, la Procuraduría no presenta un cargo de ilegalidad sobre este asunto ni demuestra que el plazo y el monto del Ingreso Solidario, bajo las condiciones actuales, hubieran podido ser superiores. En este sentido, al tratarse de una decisión ejecutiva de política pública, deberá privilegiarse el arbitrio técnico del Gobierno Nacional en la determinación del monto de la transferencia y la duración del programa y se asume su proporcionalidad. 29.- Adicionalmente, como se mencionó las normas respecto de las cuales la Procuraduría eleva sus reproches, ya fueron declaradas constitucionales por parte de la Corte Constitucional mediante sentencia C-417 de 2020. 30.- Respecto de los argumentos presentados por el Ministerio Público en relación con el origen de los recursos utilizados para la transferencia del Ingreso Solidario, la Sala constata que la Resolución 1093 de 2020, en su texto, no decide respecto de la procedencia de los recursos.
La norma que indicó que los recursos del Programa Ingreso Solidario iban a provenir del FOME no corresponde a un acto administrativo, sino a un decreto con fuerza de ley, a saber, el Decreto Legislativo 518 de 2020, el cual, como ya se mencionó, no es objeto de estudio en esta providencia. 31.- Ahora bien, sobre los reparos en punto de la insuficiencia de la base de datos por no tener en cuenta la información de la Registraduría Nacional, la Sala no advierte que esta situación configure irregularidad alguna.
En todo caso, si bien es cierto que la base de datos de la Registraduría no es la fuente principal para la construcción de la base de datos de beneficiarios, en el numeral 4.1 del Manual Operativo dispuso que se realizarían <<cruces de información con otras bases de datos o registros administrativos>> y que los << Los registros de aquellas bases que no se encuentran en la base agregada de Sisbén, se anexan como nuevos registros para consolidar la Base Maestra.>> Por lo cual, sí existía y existe la posibilidad que se tenga en cuenta dicha base de datos, para efectos de la determinación de los beneficiarios. 32.- Finalmente, los cuestionamientos presentados en relación con las irregularidades en la base de datos por contener registros de personas inexistentes y fallecidas, aun cuando se probara dentro del presente trámite que hubieren ocurrido, lo cierto es que no constituyen evidencia de algún vicio de la Resolución 1093 de 2020 con la Constitución o la Ley.
En efecto, tales circunstancias solo tendrían trascendencia para el juicio de legalidad si se evidenciara que el problema tiene origen en el contenido o estructura de la norma. En contraste de ello, el Ministerio Público se ha limitado a informar de la supuesta ocurrencia de tales dificultades por lo informado en prensa nacional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 7, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. DECLÁRESE conforme a derecho la Resolución No. 1093 del 6 de abril de 2020 expedida por el Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con los fundamentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. RECONÓZCASE personería para actuar en el presente proceso como apoderado del Departamento Nacional de Planeación al abogado Luis Carlos Vergel Hernández, portador de la Tarjeta Profesional No. 72413 CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Presidente | | | | | | | | | | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Magistrada |Magistrado | |(con aclaración de voto) | | | | | | | | | | | |CARMELO PERDOMO CUÉTER |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Magistrado |Magistrado | ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROLINMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis necessários en la sentencia [R]eitero mi postura según la cual en las sentencias que resuelvan medios de control inmediato de legalidad deben contener un estudio de finalidad, necesidad, y razonabilidad de las medidas adoptadas por el acto administrativo que se analiza.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación numero: 11001-03-15-000-2020-01737-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Demandado: RESOLUCIÓN 1093 DEL 6 DE ABRIL DE 2020 SENTENCIA – ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto las razones por las cuales aclaro mi voto en el fallo proferido por la Sala Especial de Decisión No. 7 el 14 de julio de 2020, advirtiendo que comparto la determinación de declarar conforme a derecho la Resolución No. 1093 de 6 de abril de 2020 del DNP, pero considero importante hacer las siguientes precisiones: En la oportunidad debida manifesté ante la Sala de Decisión que considero necesario que el fallo que resuelve el control inmediato de legalidad, en todos los casos, debe contener un estudio de la finalidad, necesidad, y razonabilidad de las medidas adoptadas por el acto administrativo que se analiza.
Como lo expongo en las sentencias en las cuales soy ponente, en mi criterio, existen parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, que se convierten en elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar a la hora de definir si el acto analizado se ajusta o no al ordenamiento jurídico.
En este orden de ideas, el juicio adelantado en sede de este medio de control, impone, en primera medida, que el juez de lo contencioso realice un examen de los requisitos de forma tendientes a establecer que el acto administrativo de carácter general cumpla con las exigencias necesarias para su expedición como también que esté acorde con el marco de las medidas de excepción que pretende contrarrestar.
Dicho estudio impone que se deba verificar que el acto cumpla con las exigencias relacionadas con la competencia, motivación y los requisitos formales relacionados con su publicación, encabezado, número de identificación, fecha de expedición, la mención de las facultades sobre las que se funda la adopción de las medidas allí contenidas, su parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.
Luego de lo anterior, se debe llevar cabo el control de comprobación que busca determinar que los hechos enunciados en el acto enjuiciado constituyan efectivamente su causa, que tengan la debida concatenación normativa y que estén armonizados con su parte resolutiva. Lo anterior con la finalidad de determinar si el acto se dictó en atención del estado de excepción y si la autoridad administrativa al proferirlo se ciñó a los hechos generadores que dieron origen a la situación de anormalidad para luego concluir si su adopción deviene necesaria para conjurar la crisis.
Ahora bien, superado lo anterior, resulta relevante que la sentencia que defina la legalidad del acto administrativo, también aborde lo relacionado con el denominado control de finalidad que se concibe como el estudio que da cuenta del acatamiento, el sometimiento y la subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, que las medidas adoptadas estén encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se afronta y procuren por impedir sus efectos.
De igual manera el fallo deberá dar cuenta de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control, es decir, de la configuración del requisito conexidad que implica analizar el criterio de necesidad que permite al juez advertir si las medidas dictadas y contenidas en el acto objeto de estudio conllevan decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, advirtiendo que las mismas deben estar expresadas con claridad de las razones jurídicas que le sirven de fundamento a su adopción y denotar el por qué resultan necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.
Según lo expuesto, se concluye que dicho estudio debe finalizar con la demostración del vínculo inmediato existente entre los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción y las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para su desarrollo. Finalmente, la sentencia que ponga fin el trámite del medio de control de legalidad, en mi criterio, debe contener un análisis de razonabilidad de las medidas, que permita determinar si las decisiones adoptadas por el acto general devienen razonables, es decir, proporcionales a la hora de superar la crisis que trajo consigo la situación que conllevó a la declaratoria del estado de excepción. Para arribar a dicha conclusión, considero imperioso que el operador jurídico analice la racionalidad de las medidas adoptadas, pero sin limitarse a la legalidad del acto que las contiene, pues resulta necesario determinar si las decisiones proferidas resultaron proporcionadas, acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de excepción, pues en este aspecto es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso de la discrecionalidad temporal o concentración de poder que, por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa en razón a la crisis que se afronta.
Conforme lo expuesto, en mi criterio, dicho estudio resulta de gran importancia y utilidad a la hora de definir si el acto general deviene o no ajustado a derecho y no hay lugar para que el mismo no se aborde en el fallo. Así las cosas, como lo expuse al inicio de mi aclaración, reitero mi postura según la cual en las sentencias que resuelvan medios de control inmediato de legalidad deben contener un estudio de finalidad, necesidad, y razonabilidad de las medidas adoptadas por el acto administrativo que se analiza.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a aclarar mi voto. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020 <<Créase el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad (…)>>