MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA TERRITORIAL / APLICACIÓN DEL FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL / FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL / JUEZ / ELEMENTOS DE LA COMPETENCIA TERRITORIAL / CONTRATO / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / COMPETENCIA A PREVENCIÓN / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala las reglas que determinan la competencia en razón del territorio y, tratándose del medio de control de controversias contractuales, prescribe que el juez competente será el del lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato y si comprende varios departamentos, el juez competente lo determinará, a prevención, el demandante (…) El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo faculta al demandante para escoger el juez que va a conocer de la controversia en aquellos casos en los cuales existan dos o más departamentos de ejecución del contrato (competencia a prevención), como ocurre en el presente, por tal razón, el competente para conocer la presente controversia es el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, al haber sido el lugar escogido por la parte activa.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 156 NUMERAL 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-33-33-002-2019-00081-01(65100) Actor: NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR Demandado: MUNICIPIO DE TANGUA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Tema: CONFLICTO DE COMPETENCIAS – Por factor territorial / CONTROVERSIA CONTRACTUAL - Competencia por razón del territorio.
Se determina a prevención del demandante cuando la ejecución del contrato se desarrolla en distintos lugares / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO Y CONTRATOS QUE SE CELEBRAN PARA EL CUMPLIMIENTO DE SUS FINES - No constituyen un solo negocio jurídico. Decide el Despacho el conflicto negativo de competencias suscitado entre el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo de San Juan de Pasto.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 15 de mayo de 2018[1], la Nación – Ministerio del Interior, por medio de apoderado judicial[2], en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda en contra del municipio de Tangua (Nariño), con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “2.1 Declarar que demandado incumplió y/o cumplió defectuosamente, concretamente en cuanto a las contenidas en los numerales 16,18, 20, 24, 33 y 37 de la cláusula segunda, del convenio interadministrativo F- 299 DE 2015, celebrado entre el demandante y el demandado.
“2.2 Como consecuencia de la pretensión primera, condenar al municipio demandado a pagar la suma CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES ($147.000.000.00), como consecuencia del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso de la obligaciones a su cargo, contenidas en el convenio interadministrativo F-299 de 2015 (…). “2.3 Como consecuencia de la pretensión primera, condenar al municipio demandado a pagar la suma SETENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL TRECIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($79.653.399.00), con fundamento en la cláusula penal pecuniaria estipulada en la cláusula decimo novena del convenio interadministrativo F-299 de 2015, equivale al diez (10%) por ciento del valor total del convenio.
“2.4. Ordenar la liquidación en sede judicial del convenio interadministrativo F-299 de 2015, decretando los ajustes, revisiones, reconocimientos y reintegros económicos a los que haya lugar (…)”[3]. 2. El Conflicto negativo de competencias 2.1. El 28 de mayo de 2018, el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, con fundamento en el numeral 4 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-[4], declaró su falta de competencia para conocer del asunto por el factor territorial.
Consideró que, al tratarse de un tema de controversias contractuales, la competencia se debía determinar por el lugar en donde se ejecutó o debió ejecutarse el convenio interadministrativo F–299 de 2015, el cual, a su juicio, corresponde a Tangua, Nariño, porque el objeto final del convenio era la construcción de un centro de integración ciudadana en ese municipio, razón por la cual remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Pasto[5]. 2.2.
El Juzgado Segundo Administrativo de San Juan de Pasto, a través de auto del 11 de octubre de 2019[6] y con fundamento también en el numeral 4 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA- declaró su incompetencia para conocer de la controversia, porque la ley permite demandar en donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato, pero si “comprende varios territorios será competente a prevención el que elija el demandante”.
Expresó que debe diferenciarse entre el convenio interadministrativo F-299 de 2015, cuyo incumplimiento y liquidación judicial se pretende, de los contratos que se ejecutaron en desarrollo suyo, entre ellos, el contrato de obra pública para la construcción de un centro de integración ciudadana en el municipio de Tangua, pues el segundo no es objeto de controversia en esta oportunidad, además de que la Nación – Ministerio del Interior no hizo parte de este.
Agregó que la mayoría de las gestiones encaminadas al cumplimiento del convenio interadministrativo, tales como su suscripción, la supervisión, los movimientos presupuestales, los desembolsos, entre otras, se realizaron desde la sede principal del Ministerio del Interior que se encuentra en Bogotá y otras en el municipio de Tangua, razón por la cual, al haberse ejecutado el contrato en dos lugares diferentes, la competencia radica en los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, dado que fue el lugar elegido por la parte actora.
En atención a lo previsto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo de San Juan de Pasto propuso el conflicto negativo de competencia y envió las diligencias a esta Corporación para que defina cuál es la autoridad judicial competente para conocer del asunto. 2.3. A través de auto del 29 de noviembre de 2019, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos[7]; sin embargo, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011[8], a esta Corporación le corresponde decidir los conflictos de competencia suscitados entre juzgados administrativos de distinto distrito judicial, como el presentado en el sub lite. De otra parte, de acuerdo con lo normado en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011[9], el Despacho tiene competencia funcional para resolver el asunto de la referencia, dado que la providencia que resuelve el conflicto de competencia no se encuentra dentro de aquellas que deben ser dictadas por la Sala. 2.
Caso concreto En el sub lite, las pretensiones tienen como finalidad que se declare el incumplimiento del convenio interadministrativo F–299 de 2015 por parte del municipio de Tangua, que se condene al demandado al pago del 10% del valor de dicho convenio, de acuerdo con lo estipulado en la cláusula décimo novena del mismo y que se liquide el negocio jurídico.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala las reglas que determinan la competencia en razón del territorio y, tratándose del medio de control de controversias contractuales, prescribe que el juez competente será el del lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato y si comprende varios departamentos, el juez competente lo determinará, a prevención, el demandante[10].
Coincide el Despacho con lo expuesto por el Juzgado Segundo Administrativo de San Juan de Pasto, en cuanto a que lo que pretende la Nación - Ministerio del Interior es que se declare el incumplimiento del convenio interadministrativo F-299 de 2015 y no de los contratos que se celebraron para materializarlo y, además, advierte que, aunque uno y otros están relacionados entre sí, no conforman un solo negocio jurídico; por ello, para establecer cuál es la autoridad judicial competente para conocer del asunto, se debe determinar el lugar donde fueron ejecutadas las obligaciones asumidas por las partes en razón de la celebración de ese convenio.
El objeto del convenio consistió en “Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre las partes promover la convivencia ciudadana, a través de la ejecución de un Centro de Integración Ciudadana – CIC, en el Municipio de Tangua, Nariño”[11] y dentro de su clausulado se señalaron como obligaciones a cargo de la demandante, las siguientes (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “CLAUSULA TERCERA.
OBLIGACIONES DEL MINISTERIO. 1. Ejercer la supervisión del Convenio. 2. Realizar en la forma y condiciones pactadas, los desembolsos de las sumas señaladas en la cláusula relativa a la forma de desembolsos, por concepto de desembolso. 3. Brindar la información y documentación que el Municipio requiera para el adecuado desarrollo y cumplimiento de su objeto. 4.
Expedir los respectivos registros presupuestales 5. Aprobar la respectiva garantía”[12]. Del material probatorio allegado hasta el momento al plenario, se puede deducir que: 1.- El convenio F–299 fue suscrito en Bogotá el 16 de junio de 2015[13]. 2. El acta de inicio del convenio se suscribió en Bogotá el 21 de julio de 2015[14]. 3. En Bogotá, mediante oficio del 6 de octubre de 2015, se hizo la primera modificación al Convenio Interadministrativo F-299[15]. 4.- En Bogotá se recibieron los estudios y diseños para la ejecución de la obra, tal como lo indica el acta que obra en la página 62 del archivo “A”, contenido en el cd obrante a folio 23 del cuaderno principal. 5.- Mediante oficio del 23 de noviembre de 2015, en Bogotá, se convocó a la demandada para que cumpliera con las obligaciones que tenía a su cargo, dado que el supervisor de la obra había indicado que si no se empezaba con prontitud el proyecto quedaría desfinanciado[16]. 6.- Finalmente, desde Bogotá se modificó el plazo de ejecución del convenio interadministrativo e, igualmente, se expidieron las certificaciones de los desembolsos, como consta en los documentos obrantes a páginas 189, 209, 246, 249 del archivo “A” contenido en el cd obrante a folio 23 cuaderno principal.
De lo anterior, se infiere con meridiana claridad que en Bogotá se ejecutó una parte de las obligaciones del referido convenio interadministrativo; sin embargo, el Despacho también cuenta con elementos de juicio para deducir que otras obligaciones se cumplieron en el municipio de Tangua. En efecto, las partes pactaron como obligaciones a cargo de la demandada las siguientes (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “14.
Dar inicio al contrato de interventoría antes de dar inicio al contrato de obra (…) 21. Solicitar oportunamente las prórrogas, modificaciones y adiciones que se requieran, indicando detalladamente los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento a la solicitud (…)”[17]. 7.- Igualmente, se envió desde dicho municipio la solicitud de prórroga del convenio interadministrativo F–299 de 2015[18] y se entregaron las pólizas actualizadas[19].
De conformidad con lo expuesto, la ejecución del convenio interadministrativo F - 299 tuvo lugar tanto en el municipio de Tangua como en Bogotá. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo faculta al demandante para escoger el juez que va a conocer de la controversia en aquellos casos en los cuales existan dos o más departamentos de ejecución del contrato (competencia a prevención), como ocurre en el presente, por tal razón, el competente para conocer la presente controversia es el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, al haber sido el lugar escogido por la parte activa.
Así las cosas, se declarará que la competencia para conocer el presente asunto radica en cabeza del Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y no en el Juzgado Segundo Administrativo de San Juan de Pasto. Por lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR que el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, REMITIR el expediente al mencionado Despacho judicial para lo de su cargo.
TERCERO: ENVIAR copia de esta providencia al Juzgado Segundo Administrativo de San Juan de Pasto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Folio 28 del cuaderno 2. [2] Según poder visible en el folio 1 del cuaderno 2. [3] Folio 24-reverso del cuaderno 2. [4] “Artículo 156.
Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas (…) 4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante” (se destaca). [5] Folios 30 a 31 del cuaderno 2. [6] Folios 588-589 del cuaderno del Consejo de Estado. [7] Folio 45 del cuaderno principal. [8] Artículo 158.
“Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado (…)”. “Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto (…)” (se destaca). [9] Artículo 125.
“Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. [10] Numeral 4 del artículo 156 del CPACA: “Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…) “4.
En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante”. [11] Página 122 del archivo “A” contenido en el cd que obra a folio 23 del cuaderno principal. [12] Página 127 del archivo “A” contenido en el cd que obra en folio 23 del cuaderno principal. [13] Página 133 del archivo “A” contenido en el cd del folio 23 del cuaderno principal. [14] Página 197 del archivo “A” contenido en el cd del folio 23 del cuaderno principal. [15] Página 158 del archivo “A” contenido en el cd del folio 23 del cuaderno principal. [16] Página 187 del archivo “A” contenido en el cd del folio 23 del cuaderno principal. [17] Página 125 del archivo “A” contenido en el cd del folio 23 del cuaderno principal. [18] Página 211 del archivo “A” contenido en el cd del folio 23 del cuaderno principal. [19] Página 252 del archivo “A” contenido en el cd del folio 23 del cuaderno principal.