IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN - Mecanismo ordinario idóneo y eficaz no fue interpuesto La presente acción de tutela tiene como objeto que se dejen sin efecto las resoluciones (…) expedidas por la UGPP y la sentencia (…) proferida por el Tribunal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) el actor les atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, toda vez que, a su juicio, la UGPP y el Tribunal accionado le debían reconocer la pensión de sobrevivientes al tener un vínculo matrimonial con la señora [M.H.H.D.] (q.e.p.d.).
(…) la Sala advierte que respecto a la pretensión del accionante de controvertir por medio de la presente acción de tutela las decisiones contenidas en las resoluciones (…) expedidas por la UGPP, es evidente que al tratarse de actos administrativos él contó con otro mecanismo de defensa judicial, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, (…) del cual hizo uso (…).
Ahora, frente a la pretensión planteada por el actor relativa a que se deje sin efecto la sentencia (…) proferida por el Tribunal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) la Sala advierte que el actor tuvo a su alcance (…) el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia que le denegó la pensión de sobrevivientes.
(…) sin que se haya interpuesto el recurso (…) razón por la cual el expediente fue archivado (…) el accionante no agotó todos los medios ordinarios de defensa que tenía a su alcance, faltando así el requisito de subsidiariedad (…) la Sala considera que no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable (…) [L]a Sala declarará improcedente la solicitud de amparo (…).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02908-00(AC) Actor: FÉLIX MARÍA PERDOMO VILLANUEVA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Y OTRO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGGP-[1] y el Tribunal Administrativo del Quindío[2].
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor FÉLIX MARÍA PERDOMO VILLANUEVA, actuando en su propio nombre, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la UGPP al haber expedido las resoluciones núms.
RDP 001651 de 19 de enero y RDP 012359 de 10 de abril de 2018 y el Tribunal al proferir la sentencia de 7 de noviembre de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 63001-23-33-000-2018-00156-00. I.2. Hechos Pese a que el actor no expuso la totalidad de los hechos en su escrito de tutela, del expediente se lograron extraer los siguientes: Que el accionante contrajo matrimonio el 1o. de julio de 1981 con la señora MARÍA HERMINIA HERRERA DUQUE (q.e.p.d.), vínculo del cual nació el señor JUAN MANUEL PERDOMO HERRERA.
Que la señora HERRERA DUQUE (q.e.p.d.) falleció el 11 de abril de 2015 y que hasta ese momento percibía una pensión de jubilación que le fue reconocida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL -CAJANAL-, mediante Resolución núm. 008693 de 23 de mayo de 1997, reliquidada a través de la Resolución 14031 de 13 de julio de 2004. Que, como consecuencia de lo anterior, el actor solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge supérstite, la cual le fue negada por medio de la Resolución núm. RDP 001651 de 19 de enero de 2018, toda vez que, a juicio de la UGPP, no fue posible acreditar ni determinar con certeza la existencia del requisito legal de convivencia continua e ininterrumpida con la causante durante los 5 años anteriores a su fallecimiento.
Que inconforme con la anterior decisión el accionante interpuso recurso de reposición el cual fue rechazado por la UGPP mediante la Resolución núm. RDP 012359 de 10 de abril de 2018, en el sentido de confirmar la decisión de denegar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Que, en virtud de lo anterior, el accionante presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, identificado con el número único de radicación 63001-23-33-000-2018-00156-00, el cual fue resuelto en primera instancia por el Tribunal que, mediante sentencia de 7 de noviembre de 2019, denegó las pretensiones de la demanda.
I.3. Fundamentos de la solicitud El actor sostuvo que luego de solicitar la mencionada pensión de sobrevivientes, un “investigador” de la UGPP lo cuestionó por varias horas sobre la naturaleza de la relación que tenía con la causante y si existía algún desacuerdo familiar, lo que, a su juicio, vulneró su intimidad, la Constitución Política y el ordenamiento jurídico.
Adujo que la razón por la cual se le denegó el reconocimiento de la citada pensión, fue como consecuencia de la mala relación que tenía con su hijo el señor JUAN MANUEL PERDOMO HERRERA, que junto con la vecina de la causante la señora MELVA LUCÍA YEPES VALENCIA, declararon que él no convivía con la señora MARÍA HERMINIA HERRERA DUQUE (q.e.p.d.).
I.4. Pretensiones El actor solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] Solicito que por esta medida de amparo constitucional (TUTELA) se me revoque las anteriores decisiones resolutivas tanto de la UGPP como del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO ya que dicho Tribunal se limitó a realizar un análisis irresponsable en cuanto el fallo a favor de la UGPP no creo que fue un fallo para conveniencia de dicha entidad porque no lo hicieron responsable en derecho. […]”.
I.5. Defensa I.5.1. La UGPP sostuvo que no le vulneró derecho fundamental alguno al actor, como tampoco lo hizo el Tribunal, toda vez que se evidenció tanto en el proceso administrativo como en el judicial que el actor no cumplía con el requisito legal para acceder a la pensión de sobrevivientes, esto es, la convivencia continua e ininterrumpida, compartiendo techo, lecho y mesa con la causante durante los 5 años anteriores a su fallecimiento.
I.5.2. El Tribunal pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[3], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, luego de analizar la evolución jurisprudencial de la acción de tutela contra providencias judiciales tanto en la Corte Constitucional como en esta Corporación, concluyó que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala había sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que a partir de tal pronunciamiento se modificó ese criterio radical y se declaró la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella, elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[4].
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]”. En ese orden de ideas, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, concretamente, si se cumplió con el requisito de la subsidiariedad.
De la subsidiariedad Al referirse al requisito de la subsidiariedad, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-590 de 2005[5], sostuvo que constituye “[…] un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”.
Por consiguiente, no resulta procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando el interesado no ha utilizado o agotado todos los medios ordinarios o extraordinarios de defensa judiciales que el ordenamiento jurídico le ha otorgado para la protección de sus derechos fundamentales. Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado, en apoyo de la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha sostenido que el principio de subsidiariedad busca asegurar que la acción no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador[6].
Caso en concreto La presente acción de tutela tiene como objeto que se dejen sin efecto las resoluciones núms. RDP 001651 de 19 de enero y RDP 012359 de 10 de abril de 2018, expedidas por la UGPP y la sentencia de 7 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 63001-23-33-000-2018-00156-00.
A las mencionadas resoluciones y a la citada sentencia el actor les atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, toda vez que, a su juicio, la UGPP y el Tribunal accionado le debían reconocer la pensión de sobrevivientes al tener un vínculo matrimonial con la señora MARÍA HERMINIA HERRERA DUQUE (q.e.p.d.).
En ese entendido, la Sala advierte que respecto a la pretensión del accionante de controvertir por medio de la presente acción de tutela las decisiones contenidas en las resoluciones núms. RDP 001651 de 19 de enero y RDP 012359 de 10 de abril de 2018 expedidas por la UGPP, es evidente que al tratarse de actos administrativos él contó con otro mecanismo de defensa judicial, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-[7], del cual hizo uso[8] y en el que expuso las inconformidades por las cuales, a su juicio, se le debía reconocer la pensión de sobrevivientes.
Ahora, frente a la pretensión planteada por el actor relativa a que se deje sin efecto la sentencia de 7 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 63001-23-33-000-2018- 00156-00, la Sala advierte que el actor tuvo a su alcance otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, esto es, el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia que le denegó la pensión de sobrevivientes.
Al respecto, verificada la página de consulta de procesos nacional unificada de la Rama Judicial[9], la Sala encuentra que la sentencia de primera instancia fue notificada el 8 de noviembre de 2019, sin que se haya interpuesto el recurso de apelación, razón por la cual el expediente fue archivado el 6 de marzo de 2020. En efecto, el recurso de apelación y su trámite está previsto en los artículos 243 y 247 del CPACA, los cuales señalan lo siguiente: “[…] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. […] […] Artículo 247. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. 2.
Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior, quien decidirá de plano si no se hubiese pedido la práctica de pruebas. Si las partes pidieron pruebas, el superior decidirá si se decretan según lo previsto en este Código. […]” Significa lo anterior que el accionante no agotó todos los medios ordinarios de defensa que tenía a su alcance, faltando así el requisito de subsidiariedad para que sea procedente la acción de tutela de la referencia. Así pues, el presente mecanismo subsidiario y residual no puede desplazar el recurso ordinario de apelación dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el que contaba el actor y no fue ejercido.
Por tal razón, no es posible utilizar el amparo constitucional para remediar la no interposición de los recursos legales, que son por excelencia el escenario natural en el que debe darse el debate que ahora el actor pretende ventilar por medio de la presente acción de tutela. Asimismo, la Sala observa que para que proceda la presente acción constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, debe ser actual y las medidas que se requieran para conjurarlo han de ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, debido a que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
En ese entendido, al revisar el caso sub examine, la Sala considera que no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, aspecto sobre el cual el actor tampoco hizo mención alguna. Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 30 de julio de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante la UGPP. [2] En adelante el Tribunal. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de radicación: 2009-01328. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02201-01. [5] Ut supra página 7. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de noviembre de 2012, número único de radicación 2012-00117-01, CP: María Elizabeth García González).
También, Corte Constitucional, sentencia SU-622 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería. [7] En adelante CPACA. [8] Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-03-15-000-2020-02908-00. [9] https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion#Detal leProceso.