CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.

En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución No. 012 del 19 de junio de 2020 En el presente caso, se advierte que la Resolución No. 012 del 19 de junio de 2020, proferida por el presidente de COLPENSIONES, (…), en el marco de sus funciones generales establecidas en el artículo 5 del Decreto 309 del 24 de febrero de 2017, por lo cual corresponde al ejercicio de la función administrativa a su cargo.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. (…). En este caso, se tiene que la Resolución No. 012 de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta disposiciones sobre la reglamentación de los procedimientos administrativos de su competencia, incluidos los trámites de atención al ciudadano, las cuales están dirigidas tanto a su personal, a nivel interno, como a sus usuarios, a nivel externo. Respecto del tercero de los requisitos, (…), en la medida en que el acto objeto de análisis fue emitido por dicha autoridad pública del orden nacional, se encuentra cumplida esta tercera exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo y, posteriormente, mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró un segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dentro del mismo ámbito territorial y tiempo de vigencia para hacer frente a los efectos negativos de dicha coyuntura en el país. En virtud de ambos, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

(…). En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine no fue dictado con fundamento en alguno de los estados de excepción referidos ni de los decretos legislativos expedidos en su desarrollo, así como tampoco en el marco temporal de su vigencia, en cuanto el primero de tales Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica rigió en el país entre el 17 de marzo y el 17 de abril de 2020, mientras que el segundo estuvo vigente entre el 6 de mayo y el 6 de junio del mismo año, mientras que la Resolución No. 012 fue expedida el 19 de junio, es decir, 13 días calendario después de concluido este último, de modo tal que no se observa satisfecho este requisito para asumir su conocimiento a través de este medio de control.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, radicación 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 309 DE 2017 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 309 DE 2017 - ARTÍCULO 10 NUMERAL 24 / LEY 1010 DE 2006 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03405-00 Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES Demandado: RESOLUCIÓN No. 012 DEL 19 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento AUTO Procede el despacho a estudiar la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución No. 012 del 19 de junio de 2020, proferida por el presidente de la Administradora colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, «Por la cual se corrige la continuación del epígrafe de la Resolución No. 006 de 2020, ¨Por la cual se adoptan medidas transitorias para la atención de trámites, otros procedimientos administrativos, solicitudes, peticiones, quejas, reclamos, sugerencias, requerimientos y comunicaciones oficiales en la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones en armonía con la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica¨», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la UAE Junta Central de Contadores remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 012 de 2020, para efectos de su control inmediato de legalidad. En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación procedió a efectuar el reparto correspondiente, asignándole al suscrito magistrado el trámite de este asunto, lo cual fue comunicado mediante oficio del 30 de julio de 2020. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa, el artículo 20 de la ley 137 de 1994 y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento Interno del Consejo de Estado. 2.2.

Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

En el presente caso, se advierte que la Resolución No. 012 del 19 de junio de 2020, proferida por el presidente de COLPENSIONES, resuelve: ARTÍCULO 1º. Corregir la Resolución No. 006 del 26 de marzo de 2020, en el sentido de indicar que la continuación del epígrafe plasmado en las páginas 2,3,4 y 5 es el siguiente: “Por la cual se adoptan medidas transitorias para la atención de trámites, otros procedimientos administrativos, solicitudes, peticiones, quejas, reclamos, sugerencias, requerimientos y comunicaciones oficiales en la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en armonía con la Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

ARTÍCULO 2 º: El presente acto administrativo rige a partir de su publicación. Lo anterior, «En ejercicio de sus facultades legales conferidas, en particular las establecidas en el numeral 24 del artículo 10 del Decreto 309 del 2017, el artículo 16 del Acuerdo 106 de 2017 y la Ley 1010 de 2006», a fin de cumplir su objeto de garantizar «(…) la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida y la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005 y las demás prestaciones especiales que determine la Constitución y la Ley, en su calidad de Entidad financiera de carácter especial», en el marco de sus funciones generales establecidas en el artículo 5 del Decreto 309 del 24 de febrero de 2017, por lo cual corresponde al ejercicio de la función administrativa a su cargo. 2.2.2.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman[5].

(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución No. 012 de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta disposiciones sobre la reglamentación de los procedimientos administrativos de su competencia, incluidos los trámites de atención al ciudadano, las cuales están dirigidas tanto a su personal, a nivel interno, como a sus usuarios, a nivel externo. 2.2.3.

Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que según el artículo 1º del Decreto 309 de 2017 1955 de 2010 «La Administradora Colombiana de Pensiones ­ COLPENSIONES, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como Entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio del Trabajo, para que ejerza las funciones señaladas en el presente Decreto y en las disposiciones legales vigentes, con la finalidad de otorgar los derechos y beneficios establecidos por el sistema general de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia»; por lo tanto, en la medida en que el acto objeto de análisis fue emitido por dicha autoridad pública del orden nacional, se encuentra cumplida esta tercera exigencia. 2.2.4.

Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo y, posteriormente, mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró un segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dentro del mismo ámbito territorial y tiempo de vigencia para hacer frente a los efectos negativos de dicha coyuntura en el país. En virtud de ambos, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, se tiene que la Resolución No. 12 de 2020 invoca las siguientes consideraciones: Que la Ley 1151 de 2007 en su artículo 155 creó la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, como Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Que mediante Decreto Ley 4121 de 2011 se modificó la naturaleza jurídica de la entidad a Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, que tiene por objeto la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones especiales por normas legales y la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos.

Que con el propósito de atender las directrices emitidas por el Gobierno Nacional, Colpensiones expidió la Resolución No.006 del 26 de marzo de 2020, por la cual se adoptaron medidas transitorias para la atención de trámites, otros procedimientos administrativos, solicitudes, peticiones, quejas, reclamos, sugerencias, requerimientos y comunicaciones oficiales en armonía con la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que en la Resolución 006 de 2020, puntualmente en la continuación del epígrafe, se advierte una imprecisión que debe ser corregida y armonizada con el título del acto administrativo, por lo que con fundamento en el artículo 45 de la Ley 1437 de 2011 se corregirán las páginas 2,3,4 y 5. En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine no fue dictado con fundamento en alguno de los estados de excepción referidos ni de los decretos legislativos expedidos en su desarrollo, así como tampoco en el marco temporal de su vigencia, en cuanto el primero de tales Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica rigió en el país entre el 17 de marzo y el 17 de abril de 2020, mientras que el segundo estuvo vigente entre el 6 de mayo y el 6 de junio del mismo año, mientras que la Resolución No. 012 fue expedida el 19 de junio, es decir, 13 días calendario después de concluido este úlitmo, de modo tal que no se observa satisfecho este requisito para asumir su conocimiento a través de este medio de control.

En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la No. 012 del 19 de junio de 2020, proferida por el presidente de la Administradora colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, «Por la cual se corrige la continuación del epígrafe de la Resolución No. 006 de 2020, ¨Por la cual se adoptan medidas transitorias para la atención de trámites, otros procedimientos administrativos, solicitudes, peticiones, quejas, reclamos, sugerencias, requerimientos y comunicaciones oficiales en la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones en armonía con la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica¨», con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer, de acuerdo con lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.

Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a: a. El presidente de la Administradora Colombina de Pensiones- COLPENSIONES. b. El director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. El agente del Ministerio Público. 2.

Infórmese a la comunidad en general, por medio de la página web de la corporación o de cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General de la corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Se suscribe con firma escaneada, por salubridad pública (Art. 11, Decreto 491 de 2020) ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original) [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52 [5] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón.