CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 (…), el control inmediato de legalidad recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los Estados de Excepción, y corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo, bien sea al tribunal del lugar donde se expidan, si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado, si emanan de autoridades nacionales.
La jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: es oficioso, integral, autónomo, hace tránsito a cosa juzgada relativa y es compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad.
En suma, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En punto de los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad se itera que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA, a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;
(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Facultades de saneamiento del juez / SANEAMIENTO DEL PROCESO – Deja sin efectos auto que avocó conocimiento / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento del decreto 645 de 11 de mayo de 2020 En el caso concreto, es necesario verificar, si respecto del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020 (…) se cumple el requisito de procedibilidad que exige el artículo 136 ejusdem, en cuanto que su contenido sea de carácter general.
Pues bien, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o un sujeto determinado o sujetos determinables. (…). [E]l Decreto 645 de 11 de mayo de 2020 no contiene una medida de carácter general, ni constituye una manifestación del poder jerárquico reglamentario de la administración, sino que se trata de un acto electoral de nombramiento de un miembro ad-honorem de la Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19, creada por el Decreto Legislativo 559 del 15 de abril de 2020.
Así las cosas, al No cumplirse las previsiones del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, y en virtud de las amplias facultades de saneamiento conferidas al juez para conjurar irregularidades en el procedimiento legalmente establecido, se impone dejar sin efectos el auto de 1º de junio de 2020 mediante el cual se avocó conocimiento del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020.
NOTA DE RELATORÍA: De las características de los actos administrativos generales objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de la Contencioso Administrativa, sentencia de 16 de junio de 2009, MP. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA); y, Consejo de Estado, Sala Plena de la Contencioso Administrativa, sentencia de 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).
En cuanto al carácter integral del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, radicación CA-011, M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA) M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
En cuanto a la decisión en el control inmediato de legalidad y que ésta hace tránsito a cosa juzgada relativa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15- 000-2015-02578-00; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03- 15-000-2010-00196-00 (CA).
Sobre el acto electoral de nombramiento o designación puede consultarse, entre otros, Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 31 de mayo de 2011, radicación 11001-03-28-000-2009-00040- 00, M.P. Mauricio Torres Cuervo, auto de 16 de octubre de 2014, radicación 2012-00039-02, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. De las facultades de saneamiento conferidas al juez para conjurar irregularidades en el procedimiento legal establecido, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso, Sala Especial de Decisión Veintitrés, auto de 4 de junio de 2020, M.P. (E): Marta Nubia Velásquez Rico, radicación: 11001-03-15-000- 2020-01040-00; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Veintitrés, auto de 24 de julio de 2020, M.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación 11001-03-15-000-2020- 01658-00.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02126-00 Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPR Demandado: DECRETO 645 DEL 11 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO INTERLOCUTORIO Sería del caso, en esta etapa procesal, proferir la respectiva sentencia dentro de la presente actuación, de no ser porque se advierte una circunstancia que impide emitir una decisión de fondo, toda vez que la misma compromete los requisitos de procedencia de este medio de control. 1.
ANTECEDENTES El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en adelante, DAPR, en cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 del CPACA, remitió a esta Corporación copia simple del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020 “Por el cual se designa un miembro de la Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias- covid19”.
Por auto de 1º de junio de 2020, se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020. En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; así mismo, se dispuso notificar al director del DAPR, al director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto.
El DAPR remitió los antecedentes administrativos del acto y demás documentos a tener en cuenta para resolver el control inmediato de legalidad del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020. Por su parte, la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado solicitó a esta Corporación que se declare inhibida para continuar con el trámite del control inmediato de legalidad del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020, por considerar que es un “acto electoral”, por medio del cual el Presidente de la República designó a la señora María Andrea Godoy Casadiego como miembro de la Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias – COVID19.
Al respecto, explicó que los nombramientos o designaciones[1] son actos electorales desde el punto de vista formal y no material, por tanto, están sometidos a control bajo demanda de nulidad electoral y no son objeto de control inmediato de legalidad. Asimismo, puso de presente que, según su contenido, la diferencia entre actos de carácter particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo.
Por lo que justamente, a partir de esa premisa, los actos de nombramiento no son de contenido general porque, como es obvio, está plenamente identificada y determinada la persona que se designa. En este caso, se trata de María Andrea Godoy Casadiego. 2. CONSIDERACIONES
2.1. EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD En el marco del régimen de excepción, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los Estados de Excepción, y corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo, bien sea al tribunal del lugar donde se expidan, si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado, si emanan de autoridades nacionales.
La jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación[2], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: es oficioso[3], integral[4], autónomo[5], hace tránsito a cosa juzgada relativa[6][7] y es compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad.
En suma, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.
2.2. CASO CONCRETO En punto de los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad se itera que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA, a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa; (ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política.
En el caso concreto, es necesario verificar, si respecto del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020 “Por el cual se designa un miembro de la Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias- covid19”, se cumple el requisito de procedibilidad que exige el artículo 136 ejusdem, en cuanto que su contenido sea de carácter general.
Pues bien, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o un sujeto determinado o sujetos determinables. Como lo ha expresado, el Exconsejero de Estado, LIBARDO RODRÍGUEZ, “Los actos generales o actos creadores de situaciones jurídicas generales, objetivas o reglamentarias, son aquellos que se refieren a personas indeterminadas.
Por ejemplo, los decretos reglamentarios. Los actos individuales o actos creadores de situaciones jurídicas individuales, particulares, subjetivas o concretas, son los que se refieren a personas determinadas individualmente. Como ejemplo podemos citar el acto por el cual se destituye a un funcionario”[8]. En punto de la naturaleza del acto administrativo particular[9], ROBERTO DROMI manifiesta que la característica fundamental de este acto “es que produce efectos jurídicos subjetivos, concretos, de alcance sólo individual, a diferencia del reglamento, que produce efectos jurídicos generales”[10].
En este orden de ideas, el despacho observa que el Decreto 645 de 11 de mayo de 2020, por medio del cual se designó a la señora María Andrea Godoy Casadiego como miembro de la Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias – COVID19, expedido por el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 5 del Decreto Legislativo 559 del 15 de abril de 2020[11], no se enmarca en el supuesto contenido en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011.
En efecto, los actos de nombramiento o de elección en un destino público, son expresión propia de la función administrativa y corresponden a una categoría especial de actos particulares y concretos denominados actos condición[12], pues se requiere de la verificación de unos supuestos legales que conducen a formalizar la designación y hacen que el nombrado se convierta en sujeto pasivo de las normas que gobiernan la función pública.
Sin duda se trata de actos de contenido particular y concreto, en la medida en que producen efectos jurídicos frente a una persona determinada, que en principio no es otra que la designada, en el respectivo cargo público[13]. En consecuencia, el Decreto 645 de 11 de mayo de 2020 no contiene una medida de carácter general, ni constituye una manifestación del poder jerárquico reglamentario de la administración, sino que se trata de un acto electoral de nombramiento de un miembro ad-honorem de la Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19, creada por el Decreto Legislativo 559 del 15 de abril de 2020.
Así las cosas, al no cumplirse las previsiones del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, y en virtud de las amplias facultades de saneamiento conferidas al juez para conjurar irregularidades en el procedimiento legalmente establecido, se impone dejar sin efectos el auto de 1º de junio de 2020 mediante el cual se avocó conocimiento del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020[14].
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS el auto de 1º de junio de 2020, proferido dentro del proceso de la referencia, por medio del cual se avocó el conocimiento de del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020 «Por el cual se designa un miembro de la Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias- covid19», expedido por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con el fin de adelantar su control inmediato de legalidad, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NO AVOCAR el conocimiento en sede de control inmediato de legalidad del Decreto 645 de 11 de mayo de 2020, expedido por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
TERCERO: NOTIFICAR esta decisión, vía correo electrónico, a la autoridad pública antes indicada, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como a la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, para lo de su cargo.
CUARTO: Infórmese a la comunidad en general, por medio de la página web de la corporación o de cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General de la Corporación.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Sobre la relación entre estas expresiones refirió los siguientes pronunciamientos “Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto de Sala del 13 de octubre de 2016, Radicación 11001-03-28-000- 2013-00011-00 (Acumulado) MP.
Rocío Araujo Oñate. Ddo: Alejandro Ordoñez Maldonado como Procurador General de la Nación. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 7 de septiembre de 2016, Radicación 05001-23- 33-000-2016-01595-01 CP. Rocío Araujo Oñate. Ddo: Claudia Janneth Loaiza Henao como Personera del Municipio de Rionegro (Antioquia). 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2016, Radicación 11001-03-28-000-2016- 00048-00, MP.
Alberto Yepes Barreiro”. [2] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación: 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). MP. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03- 15-000-2009-00549-00 (CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [4] Cita original: Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA) M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [5] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [7] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [8] Rodríguez R., Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Editorial Temis, 8ª Edición, 1995.
P. 206. [9] También sobre el particular puede consultarse: BERROCAL Guerrero, Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo, Ediciones Librería del Profesional, Sexta Edición, Página 156 “ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR O INDIVIDUAL. Es el que crea modifica o extingue o afecta situaciones jurídicas personales. Tiene efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independiente del número de ellas, de suerte que lo es el que comprende a un (acto singular) o a un conjunto de personas, siempre que estén individualizadas (en este último caso la legislación española los denomina actos administrativos plúrimos)”. [10] Roberto Dromi.
Derecho Administrativo. Editorial Ciencia y Cultura 12ª Edición 2009. Buenos Aires – Madríd - Mexico P. 341 [11] “Por el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administración, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [12] Ib., supra, página 151.
“ACTOS ADMINISTRATIVOS CONDICIÓN. [Es] el que genera un estatus o ubica a una persona o cosa en una situación legal y reglamentaria,…” (Destacado en el original). [13] Sobre el acto electoral de nombramiento o designación puede consultarse, entre otros, Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto del 31 de mayo de 2011, proceso 11001-03-28-000-2009-00040-00, adelantado por José Ramiro Luna Conde contra el Senado de la Republica, Consejero Ponente Dr. Mauricio Torres Cuervo, Auto de 16 de octubre de 2014, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el expediente 2012-00039-02, con ponencia de la Dra. Lucy Jeannette Bermúdez, en el que se hace un recuento de la manera cómo evolucionó la jurisprudencia sobre este tema y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso 11001032500020130180500.No. Interno 4791-2013, Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial – UACT. [14] En similar sentido pueden consultarse las siguientes decisiones CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTITRÉS, MP (E): Marta Nubia Velásquez Rico, auto de 4 de junio de 2020, radicación: 11001031500020200104000 y CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTITRÉS, MPJOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, auto de 24 de julio de 2020, radicación 11001031500020200165800.