CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto Conforme con los artículos 136 y 185 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 DECLARATORIA DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Competencia del Presidente de la República / ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Fundamento constitucional y clases / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Definición y alcance / DECRETO QUE DECLARA ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto y alcance / NORMAS EXPEDIDAS COMO DESARROLLO DE decreto legislativo durante Estado de excepción - Objeto / SITUACIÓN DE ANORMALIDAD INSTITUCIONAL EN EL ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control jurídico y político / CONTROL JURÍDICO Y POLÍTICO DE ACTOS Y DECISIONES EXPEDIDAS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Justificación / CONTROL JURÍDICO DE ACTOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Competencia de la Corte Constitucional / CONTROL JURÍDICO DE ACTOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Competencia del Consejo de Estado / CONTROL AUTOMÁTICO DE DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Competencia de la Corte Constitucional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Competencia del Consejo de Estado La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).
En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.
Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente.
Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA - ARTÍCULO 215 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control judicial de los decretos legislativos y de los actos administrativos expedidos durante los estados de excepción se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009- 00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE DECRETO 593 DE 2020 DEL GOBIERNO NACIONAL - Improcedencia. No es pasible del control inmediato de legalidad, ya que se trata de un reglamento de naturaleza ordinaria / DECRETO 593 DE 2020 DEL GOBIERNO NACIONAL - Naturaleza jurídica / PODER DE POLICÍA - Objeto y alcance / PODER DE POLICÍA - Titularidad / FUNCIÓN DE POLICÍA - Noción y alcance / PODER DE POLICÍA - Titularidad / PODER DE POLICÍA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA - Alcance / NORMAS EXPEDIDAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN EJERCICIO DEL PODER DE POLICÍA DURANTE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Naturaleza jurídica.
Aunque impliquen la limitación o restricción en el ejercicio de derechos o libertades, ello no cambia su naturaleza jurídica de normas expedidas en virtud del poder ordinario de policía para que puedan catalogarse como decretos con fuerza de ley o como actos que desarrollan las normas del estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS QUE DESARROLLAN, REGLAMENTAN, EJECUTAN O CUMPLEN DECRETOS EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN EJERCICIO DEL PODER DE POLICÍA - Improcedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DEL DECRETO 593 DE 2020 DEL GOBIERNO NACIONAL - No avoca conocimiento.
Tema: Imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público y ordena el aislamiento preventivo entre el 27 de abril y el 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria / CONTROL DE LEGALIDAD DE DECRETOS ORDINARIOS DEL GOBIERNO NACIONAL - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley En el caso concreto, la Sala Unitaria considera que el Decreto 593 del 24 de abril de 2020 (que la secretaría general “aprehendió” de oficio) no es susceptible del control inmediato de legalidad que corresponde ejercer a esta Corporación frente a los actos expedidos en los estados de excepción. En efecto, el Decreto 593 estableció el llamado “aislamiento preventivo obligatorio”, en el marco de la emergencia social, económica y ecológica por la Covid-19.
Esa norma fue proferida por el señor presidente de la República, en uso de la facultad del artículo 189-4 de la CP, esto es, la potestad ordinaria de conservar el orden público, en este caso, para asegurar la sanidad y seguridad públicas. A juicio de la Sala Unitaria, formal y materialmente el Decreto 593 es un decreto ordinario, cuyo control judicial puede promoverse, a solicitud de parte, a través de las acciones de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, que no por la vía del control inmediato y oficioso de legalidad.
Veamos: El aislamiento preventivo se profirió en ejercicio del poder de policía, que corresponde a la potestad normativa de limitar o restringir el ejercicio de derechos o libertades públicas, mediante la expedición de leyes y normas de contenido general que aseguren el orden público. Por regla general, el poder de policía radica en el Congreso, por medio de la expedición de leyes, y, por excepción, es ejercido por el presidente de la República (artículos 189-4 y 296 de la CP) y las asambleas departamentales y concejos (artículos 300-8 y 313-8 de la CP), que ejercen un poder restringido de policía. Al tiempo, la ejecución de normas derivadas del poder de policía, a cargo de las autoridades administrativas, está asociada al concepto de función de policía, cuyo ejercicio corresponde a los gobernadores o a los alcaldes, según sea el caso, para garantizar la tranquilidad, moralidad, seguridad y salubridad públicas (artículos 303 y 315-2 de la CP).
La función de policía, además, comprende la expedición de actos administrativos, que son necesarios para materializar el poder de policía a un caso particular y concreto: permisos, licencias, sanciones, autorizaciones, entre otros. Aplicados esos criterios, el despacho considera que el Decreto 593 no es pasible del control inmediato de legalidad, ya que se trata de un reglamento ordinario, expedido con fundamento en el artículo 189-4 de la CP.
Asimismo, se invocaron los artículos 303 y 315 ib. y 199 de la Ley 1801 de 2016. Para la Sala Unitaria, no por tratarse de una norma para atender la pandemia, ni por restringir la libre locomoción el Decreto 593 puede considerarse como desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedido en el ámbito de la emergencia social. Se insiste, el poder de policía del presidente de la República incluye la posibilidad de limitar o de restringir el ejercicio de derechos o libertades públicas.
Empero, esa limitación de derechos no implica que cambie la naturaleza del acto para que pueda catalogarse como un decreto con fuerza de ley o como un acto que desarrolle las normas del estado de excepción. Es más, tampoco son enjuiciables, mediante el control inmediato de legalidad, los actos que se expiden para desarrollar, reglamentar, ejecutar o cumplir los decretos que profiere el presidente de la República, en ejercicio del poder de policía, como es el caso del Decreto 593.
Se impone, entonces, no avocar el control inmediato de legalidad del Decreto 593 de 2020. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 296 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 300 NUMERAL 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 NUMERAL 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 NUMERAL 2 / LEY 1801 DE 2016 CÓDIGO NACIONAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA - ARTÍCULO 199 NORMA DEMANDADA: DECRETO 593 DE 2020 (24 de abril) GOBIERNO NACIONAL (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRES ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02616-00(CA) Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Demandado: DECRETO 593 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 AUTO Conforme con los artículos 136 y 185 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia.
ANTECEDENTES Que, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró pandemia el brote de coronavirus e instó a los países a adoptar medidas para mitigar el impacto. Que, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó medidas sanitarias.
Que, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar el brote de la Covid-19. Que, por Decreto 593 del 24 de abril de 2020, el señor presidente de la República impartió “instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público” y, entre otras, ordenó el aislamiento preventivo, a partir de las cero horas del 27 de abril de 2020, hasta las cero horas del 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria (artículo 1).
Por reparto del 16 de junio de 2020, la secretaría general de la Corporación ingresó el expediente al despacho con la siguiente anotación: “Se informa al despacho que, de conformidad al artículo 136 del código de procedimiento administrativo, el acto administrativo enjuiciado (Decreto 593 de 2020) fue aprendido de oficio para su control inmediato de legalidad” (sic).
CONSIDERACIONES 1. La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215). En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general.
En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. 2.
La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente. Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial.
En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria[1]) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.
Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación[2]: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.
Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.
De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[3]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) el decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.
Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. 3.
En el caso concreto, la Sala Unitaria considera que el Decreto 593 del 24 de abril de 2020 (que la secretaría general “aprehendió” de oficio) no es susceptible del control inmediato de legalidad que corresponde ejercer a esta Corporación frente a los actos expedidos en los estados de excepción. En efecto, el Decreto 593 estableció el llamado “aislamiento preventivo obligatorio”, en el marco de la emergencia social, económica y ecológica por la Covid-19.
Esa norma fue proferida por el señor presidente de la República, en uso de la facultad del artículo 189-4 de la CP, esto es, la potestad ordinaria de conservar el orden público, en este caso, para asegurar la sanidad y seguridad públicas. A juicio de la Sala Unitaria, formal y materialmente el Decreto 593 es un decreto ordinario, cuyo control judicial puede promoverse, a solicitud de parte, a través de las acciones de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, que no por la vía del control inmediato y oficioso de legalidad.
Veamos: El aislamiento preventivo se profirió en ejercicio del poder de policía, que corresponde a la potestad normativa de limitar o restringir el ejercicio de derechos o libertades públicas, mediante la expedición de leyes y normas de contenido general que aseguren el orden público. Por regla general, el poder de policía radica en el Congreso, por medio de la expedición de leyes, y, por excepción, es ejercido por el presidente de la República (artículos 189-4 y 296 de la CP) y las asambleas departamentales y concejos (artículos 300-8 y 313-8 de la CP), que ejercen un poder restringido de policía. Al tiempo, la ejecución de normas derivadas del poder de policía, a cargo de las autoridades administrativas, está asociada al concepto de función de policía, cuyo ejercicio corresponde a los gobernadores o a los alcaldes, según sea el caso, para garantizar la tranquilidad, moralidad, seguridad y salubridad públicas (artículos 303 y 315-2 de la CP)[4].
La función de policía, además, comprende la expedición de actos administrativos, que son necesarios para materializar el poder de policía a un caso particular y concreto: permisos, licencias, sanciones, autorizaciones, entre otros. Aplicados esos criterios, el despacho considera que el Decreto 593 no es pasible del control inmediato de legalidad, ya que se trata de un reglamento ordinario, expedido con fundamento en el artículo 189-4 de la CP.
Asimismo, se invocaron los artículos 303 y 315 ib. y 199 de la Ley 1801 de 2016[5]. Para la Sala Unitaria, no por tratarse de una norma para atender la pandemia, ni por restringir la libre locomoción el Decreto 593 puede considerarse como desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedido en el ámbito de la emergencia social. Se insiste, el poder de policía del presidente de la República incluye la posibilidad de limitar o de restringir el ejercicio de derechos o libertades públicas.
Empero, esa limitación de derechos no implica que cambie la naturaleza del acto para que pueda catalogarse como un decreto con fuerza de ley o como un acto que desarrolle las normas del estado de excepción. Es más, tampoco son enjuiciables, mediante el control inmediato de legalidad, los actos que se expiden para desarrollar, reglamentar, ejecutar o cumplir los decretos que profiere el presidente de la República, en ejercicio del poder de policía, como es el caso del Decreto 593.
Se impone, entonces, no avocar el control inmediato de legalidad del Decreto 593 de 2020. Por lo expuesto, la Sala Unitaria
RESUELVE
1. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 593 del 24 de abril de 2020, proferido por el señor presidente de la República, por las razones mencionadas. 2. Notificar la presente providencia, personalmente o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al señor presidente de la República.
Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] El acto de declaratoria es materialmente un decreto legislativo, en tanto es una habilitación excepcional para que el Gobierno Nacional legisle (ver sentencia C-802 de 2002 de la Corte Constitucional). [2] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [3] Cita original: “Art.
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [4] La cuestión de policía está asociada a los conceptos poder de policía y función de policía. Aunque no se ha mencionado, también está el concepto de actividad de policía, que corresponde a la ejecución material de normas de policía mediante el uso de la fuerza, si es preciso.
Esta actividad generalmente está a cargo de la fuerza de policía uniformada. [5] Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.