DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA - Fundamento constitucional / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA - Facultades del Presidente de la República / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS DEL GOBIERNO NACIONAL - Competencia / CONTROL DE LEGALIDAD DE DECRETOS DEL GOBIERNO NACIONAL QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Presupuestos de procedibilidad o condiciones.
Reiteración de jurisprudencia El artículo 215 de la Constitución que le permite al presidente declarar el estado de emergencia cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.
La declaratoria de emergencia faculta al Presidente, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos legislativos deben ser enviados a la Corte Constitucional para su revisión. De conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer un control automático, inmediato, de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”.
El numeral 2 del artículo 237 de la Constitución le atribuye al Consejo de Estado el control de constitucionalidad de todos los decretos expedidos por el Gobierno que no sean expresamente atribuidos a la Corte Constitucional. (…) Todos los decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de su función administrativa son objeto de control de constitucionalidad y de legalidad a través de los medios de control previstos en el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, como el de nulidad o el de nulidad por inconstitucionalidad.
Pero, solo son objeto del control automático de legalidad los decretos dictados “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”. Mediante sentencia del 20 de octubre de 2009 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó los presupuestos de procedibilidad para el ejercicio del control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción a saber: “1.
Que se trate de un acto de contenido general. 2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y 3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las condiciones o presupuestos de procedibilidad para el ejercicio del control automático de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
DECRETO 531 DE 2020 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA - Naturaleza jurídica. Es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / DECRETO 531 DE 2020 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA - Objeto / PODER O FUNCIÓN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA – Titularidad y alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DEL DECRETO 531 DE 2020 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA - Improcedencia. No cumple los requisitos para ser susceptible de control inmediato de legalidad, concretamente con el presupuesto de ser una medida dictada en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, sino que se dictó con fundamento en las facultades o poderes ordinarios de policía propia de las autoridades administrativas / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DEL DECRETO 531 DE 2020 DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA - No avoca conocimiento.
Tema: Imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley Se observa que el Decreto nro. 531 del 8 de abril de 2020 es un acto de contenido general, en la medida en que contiene decisiones generales relativas al aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional y cobija a todos los habitantes del territorio nacional.
Así mismo, las excepciones a las restricciones al derecho a la libre circulación contenidas en el decreto mencionado se encuentran establecidas de manera impersonal y abstracta, por lo que resulta claro que el acto en cuestión es un acto administrativo general, expedido por una autoridad del orden nacional. Conforme se desprende del contenido de sus partes motiva y resolutiva, el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 contiene medidas dictadas en desarrollo de la función administrativa del Ejecutivo, pues establece medidas de policía relativas a la movilidad de los ciudadanos, así como decisiones que deben adoptar autoridades locales en consonancia con las anteriores, con miras a salvaguardar la salubridad y seguridad públicas en riesgo ante la propagación de la pandemia del Covid 19 en el territorio nacional.
Las medidas adoptadas por el decreto en cuestión hacen alusión expresa a las facultades de policía en cabeza del presidente de la república, así como el fundamento de dicha facultad, encaminada a la protección de la seguridad y el orden público, que involucra la seguridad y la salubridad pública. El poder de policía se encuentra también en cabeza de las autoridades administrativas territoriales, quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones encaminadas a la protección de la seguridad y la salubridad pública en sus respectivas jurisdicciones.
La Corte Constitucional ha señalado expresamente que la función de policía es una de las funciones ejercidas por las autoridades administrativas, que debe adelantarse en los términos señalados por la ley. Por tanto, resulta cumplido el segundo requisito exigido por las normas para efectuar el control inmediato de legalidad sobre el decreto examinado, en tanto contiene disposiciones proferidas en ejercicio de una función administrativa específica, como es el poder de policía en cabeza del presidente de la república.
Por último, se observa que el decreto bajo estudio no cumple con el tercer y último requisito exigido por las normas que le atribuyen competencia al Consejo de Estado para llevar a cabo el control inmediato de legalidad de normas expedidas en desarrollo de los decretos legislativos dictados en el estado de excepción. En efecto, si bien el Decreto 531 de 2020 adopta medidas para la prevención de la expansión de la pandemia COVID-19 en el país, tales medidas son establecidas invocando poderes ordinarios de policía reconocidos en el ordenamiento jurídico en cabeza del presidente de la república.
Las medidas de aislamiento preventivo y restricción a la movilidad que se toman en el decreto se fundamentan en normas ordinarias de policía, y no desarrollan decretos legislativos expedidos con ocasión de la emergencia económica y social decretada por el gobierno nacional mediante el Decreto 417 de 2020. Conforme resulta de su fundamento, el Decreto 531 del 8 de agosto de 2020 no establece medidas en desarrollo de un decreto legislativo, sino con base en competencias ordinarias de policía que son propias de las autoridades administrativas.
Cabe añadir que el decreto examinado cita entre sus considerandos el Decreto 418 del 18 de marzo 2020, el Decreto Legislativo 439 de 2020 y el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020. No obstante, no desarrolla estas disposiciones. Así, pese a que el Decreto 531 de 2020 refiere y alude a las medidas tomadas por el Gobierno nacional en el contexto de la emergencia económica y social derivada de la presencia de la pandemia de Covid 19 en el país, este decreto no se presenta como un desarrollo de lo dispuesto por el propio Gobierno en un decreto legislativo, sino que imparte instrucciones de orden público, basado en competencias ordinarias, por lo que no cumple con todos los requisitos establecidos en la ley y la jurisprudencia para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, en los términos del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En igual sentido, se decidió en la providencia del 26 de junio del 2020, no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 457 del 22 de marzo del 2020, que estableció el aislamiento obligatorio preventivo del 25 de marzo al 13 de abril de 2020, medida que fue extendida hasta el 27 de abril de 2020 por el Decreto 531 del 2020 que se estudia en esta oportunidad.
Finalmente, lo anterior no supone que el Decreto 531 de 2020 se encuentre fuera del ámbito de control de constitucionalidad y legalidad propio de los actos de la Administración en un Estado Social de Derecho, en la medida en que con fundamento en los artículos 135 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puede ser objeto de examen a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad, según el caso.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 137 / DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO 418 DEL 18 DE MARZO DE 2020 / DECRETO 439 DE 2020 / DECRETO 457 DEL 22 DE MARZO DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: En relación con la autoridad competente para ejercer el control de constitucionalidad y de legalidad sobre los decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio con ocasión de la pandemia del coronavirus, entre ellos el Decreto 531 del 8 de abril de 2020, se cita la sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020 de la Sala Plena de la Corte Constitucional.
NORMA DEMANDADA: DECRETO 531 DE 2020 (08 de abril) PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02612-00(CA) Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Demandado: DECRETO 531 DEL 8 DE ABRIL DE 2020 AUTO De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1]; 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA], se decide si se avoca conocimiento a través del control inmediato de legalidad del Decreto nro. 531 del 8 de abril de 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, proferido por el Presidente de la República.
ANTECEDENTES El Consejo de Estado recibió el texto del Decreto nro. 531 del 8 de abril de 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”. El Decreto nro. 531 del 8 de abril de 2020 se dictó “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”.
CONSIDERACIONES El artículo 215 de la Constitución que le permite al presidente declarar el estado de emergencia cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.
La declaratoria de emergencia faculta al Presidente, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos legislativos deben ser enviados a la Corte Constitucional para su revisión. De conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer un control automático, inmediato, de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”.
El numeral 2 del artículo 237 de la Constitución le atribuye al Consejo de Estado el control de constitucionalidad de todos los decretos expedidos por el Gobierno que no sean expresamente atribuidos a la Corte Constitucional. La Corte Constitucional en sentencia del 20 de mayo de 2020 se refirió a los Decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio, como el Decreto 531 del presente año, entre otros, para señalar que son objeto de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, en desarrollo de lo previsto en el artículo 237 numeral 2 de la Constitución.[2] Todos los decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de su función administrativa son objeto de control de constitucionalidad y de legalidad a través de los medios de control previstos en el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, como el de nulidad o el de nulidad por inconstitucionalidad.
Pero, solo son objeto del control automático de legalidad los decretos dictados “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”. Mediante sentencia del 20 de octubre de 2009[3] la Sala Plena del Consejo de Estado precisó los presupuestos de procedibilidad para el ejercicio del control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción a saber: “1.
Que se trate de un acto de contenido general. 2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y 3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”. Se observa que el Decreto nro. 531 del 8 de abril de 2020 es un acto de contenido general, en la medida en que contiene decisiones generales relativas al aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional y cobija a todos los habitantes del territorio nacional.
Así mismo, las excepciones a las restricciones al derecho a la libre circulación contenidas en el decreto mencionado se encuentran establecidas de manera impersonal y abstracta, por lo que resulta claro que el acto en cuestión es un acto administrativo general, expedido por una autoridad del orden nacional. Conforme se desprende del contenido de sus partes motiva y resolutiva, el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 contiene medidas dictadas en desarrollo de la función administrativa del Ejecutivo, pues establece medidas de policía relativas a la movilidad de los ciudadanos, así como decisiones que deben adoptar autoridades locales en consonancia con las anteriores, con miras a salvaguardar la salubridad y seguridad públicas en riesgo ante la propagación de la pandemia del Covid 19 en el territorio nacional.
Las medidas adoptadas por el decreto en cuestión hacen alusión expresa a las facultades de policía en cabeza del presidente de la república, así como el fundamento de dicha facultad, encaminada a la protección de la seguridad y el orden público, que involucra la seguridad y la salubridad pública. El poder de policía se encuentra también en cabeza de las autoridades administrativas territoriales, quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones encaminadas a la protección de la seguridad y la salubridad pública en sus respectivas jurisdicciones.
La Corte Constitucional ha señalado expresamente que la función de policía es una de las funciones ejercidas por las autoridades administrativas, que debe adelantarse en los términos señalados por la ley[4]. Por tanto, resulta cumplido el segundo requisito exigido por las normas para efectuar el control inmediato de legalidad sobre el decreto examinado, en tanto contiene disposiciones proferidas en ejercicio de una función administrativa específica, como es el poder de policía en cabeza del presidente de la república.
Por último, se observa que el decreto bajo estudio no cumple con el tercer y último requisito exigido por las normas que le atribuyen competencia al Consejo de Estado para llevar a cabo el control inmediato de legalidad de normas expedidas en desarrollo de los decretos legislativos dictados en el estado de excepción. En efecto, si bien el Decreto 531 de 2020 adopta medidas para la prevención de la expansión de la pandemia COVID-19 en el país, tales medidas son establecidas invocando poderes ordinarios de policía reconocidos en el ordenamiento jurídico en cabeza del presidente de la república.
Las medidas de aislamiento preventivo y restricción a la movilidad que se toman en el decreto se fundamentan en normas ordinarias de policía, y no desarrollan decretos legislativos expedidos con ocasión de la emergencia económica y social decretada por el gobierno nacional mediante el Decreto 417 de 2020. Conforme resulta de su fundamento, el Decreto 531 del 8 de agosto de 2020 no establece medidas en desarrollo de un decreto legislativo, sino con base en competencias ordinarias de policía que son propias de las autoridades administrativas.
Cabe añadir que el decreto examinado cita entre sus considerandos el Decreto 418 del 18 de marzo 2020, el Decreto Legislativo 439 de 2020 y el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020. No obstante, no desarrolla estas disposiciones. Así, pese a que el Decreto 531 de 2020 refiere y alude a las medidas tomadas por el Gobierno nacional en el contexto de la emergencia económica y social derivada de la presencia de la pandemia de Covid 19 en el país, este decreto no se presenta como un desarrollo de lo dispuesto por el propio Gobierno en un decreto legislativo, sino que imparte instrucciones de orden público, basado en competencias ordinarias, por lo que no cumple con todos los requisitos establecidos en la ley y la jurisprudencia para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, en los términos del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En igual sentido, se decidió en la providencia del 26 de junio del 2020[5], no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 457 del 22 de marzo del 2020, que estableció el aislamiento obligatorio preventivo del 25 de marzo al 13 de abril de 2020, medida que fue extendida hasta el 27 de abril de 2020 por el Decreto 531 del 2020 que se estudia en esta oportunidad.
Finalmente, lo anterior no supone que el Decreto 531 de 2020 se encuentre fuera del ámbito de control de constitucionalidad y legalidad propio de los actos de la Administración en un Estado Social de Derecho, en la medida en que con fundamento en los artículos 135 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puede ser objeto de examen a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad, según el caso.
En consecuencia, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: No avocar conocimiento del Decreto nro. 531 del 8 de abril de 2020, proferido por el Presidente de la República, para efectos de llevar a cabo el control inmediato de legalidad consagrado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEGUNDO: Notificar este auto personalmente, a través de los diferentes canales virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Presidente de la República.
TERCERO: Notificar este auto personalmente, a través de los diferentes canales virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor Procurador General de la Nación.
CUARTO: Una vez surtidas las notificaciones anteriores, ordenar el archivo del expediente. Notifíquese y Cúmplase. MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente ----------------------- [1] “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia” (…) ART.
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. [2] CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [3] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 20 de octubre de 2009. Exp nro. 2009 – 00549 – 00. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [4] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-813 del 5 de noviembre de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [5] Exp. nro. 2020-02611. MP. Guillermo Sánchez Luque.