11001-03-15-000-2020-01511-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01511-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-05-27

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Ministerio De Educación Nacional·Demandado: Directiva 07 Del 6 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA.RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Oportunidad / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad. Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE decretos legislativos - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción, procede el control automático ante la Corte Constitucional[S]e advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo electrónico del 11 de mayo de 2020 y el recurso se presentó el 13 de mayo siguiente. 3. En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4. Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de la función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que le corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo (…) 5. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001 - 03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Directiva 07 de 6 DE ABRIL DE 2020 DEL Ministerio de Educación Nacional - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo, sino que se dictó al amparo de las facultades ordinarias del Ministerio de Educación Nacional / EMERGENCIA SANITARIA - Naturaleza y origen. Se declara en ejercicio de facultades ordinarias / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Naturaleza y origen / Directiva 07 de 6 DE ABRIL DE 2020 DEL Ministerio de Educación Nacional - Objeto / DECRETO 457 DE 2020 - Naturaleza jurídica. Es un decreto de carácter ordinario y no legislativo / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en el CPACA / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA Directiva 07 de 6 DE ABRIL DE 2020 DEL Ministerio de Educación Nacional - Revoca y, en su lugar, no avoca conocimiento del asunto. La Directiva 7 de 2020 no es objeto del medio de control inmediato de legalidad porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo. Tema: Formulación de orientaciones para el manejo de la emergencia por Covid-19, en la prestación privada del servicio de educación inicial[L]a Sala Unitaria constata que, tal como lo expresó el Ministerio Público, la Directiva 7 del 6 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Educación, no reglamentó ni desarrolló el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 (que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica) ni ningún otro decreto legislativo proferido por el presidente de la República en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. En efecto, la directiva 7, en el ámbito de la emergencia sanitaria, entregó orientaciones para el manejo del covid-19, en la prestación privada del servicio de educación inicial. Con ese propósito, el Ministerio de Educación Nacional invocó como fundamento normativo: (i) el Decreto 457 de 2020, expedido en ejercicio de las facultades del numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, mediante el cual el Gobierno Nacional impartió “instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público” y, entre otras, ordenó “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19” (artículo 1). Y (ii) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró la emergencia sanitaria en el país, por cuenta del coronavirus. El Ministerio de Educación Nacional también se refirió a las diferentes directrices e instrucciones que ha impartido no solo para promover medidas para evitar el contagio, sino para garantizar la continuidad de las jornadas de trabajo académico en casa y así atender la contingencia generada por la covid-19. En especial, mencionó la Directiva 03 del 20 de marzo de 2020, que establece recomendaciones a los establecimientos educativos privados para que, en el marco de su autonomía, se sumen y acaten las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional. Fíjese que la emergencia sanitaria es una medida que difiere sustancialmente del estado de emergencia económica, ecológica y social, así ambos tengan origen en un hecho común: la emergencia surgida por la pandemia del covid-19. La emergencia sanitaria se declaró en ejercicio de las facultares ordinarias, en especial, las conferidas por el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, que faculta al Ministerio de Salud y Protección Social para declarar la emergencia sanitaria cuando se presenten situaciones por “riesgo de epidemia, epidemia declarada… insuficiencia o desabastecimiento de bienes o servicios de salud o eventos catastróficos que afecten la salud colectiva”. Mientras tanto, la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica es una potestad del presidente de la República, con la firma de los ministros, a partir de la autorización del artículo 215 constitucional, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de guerra exterior y de conmoción interior, con el objeto de atender hechos que amenacen o perturben en forma grave el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. En esas condiciones, el despacho considera que la Directiva 7 del 6 de abril de 2020 profirió instrucciones para que, en el marco de la emergencia sanitaria, las instituciones educativas privadas de educación inicial y preescolar cumplan el Decreto 457 del de 2020 (que no es un decreto legislativo), norma que, se repite, ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio”, a partir de las cero horas del día 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas del 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria covid-19. Se trata, pues, de una norma dictada al amparo de las facultades ordinarias del Ministerio de Educación Nacional (…) Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por la Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril, y del 8 de mayo de 2020, en las que se explicó que es improcedente el control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan, ni reglamentan decretos legislativos. Se impone, entonces, revocar el auto recurrido y, en su lugar, se dispondrá no avocar el conocimiento del control de la Directiva 7 de 2020, ya que no corresponde al desarrollo de ningún decreto legislativo expedido para atender el estado de emergencia por el covid-19, declarado por el Decreto 417 de 2020. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020, radicación 11001 - 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette BermúdezBermúdez; el 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; el 14 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01037-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y el 8 de mayo de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01467-00, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para resolverlo [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Oportunidad / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.

Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE decretos legislativos - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción, procede el control automático ante la Corte Constitucional [S]e advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo electrónico del 11 de mayo de 2020 y el recurso se presentó el 13 de mayo siguiente. 3.

En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4. Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de la función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que le corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo (…) 5.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Directiva 07 de 6 DE ABRIL DE 2020 DEL Ministerio de Educación Nacional - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo, sino que se dictó al amparo de las facultades ordinarias del Ministerio de Educación Nacional / EMERGENCIA SANITARIA - Naturaleza y origen.

Se declara en ejercicio de facultades ordinarias / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Naturaleza y origen / Directiva 07 de 6 DE ABRIL DE 2020 DEL Ministerio de Educación Nacional - Objeto / DECRETO 457 DE 2020 - Naturaleza jurídica. Es un decreto de carácter ordinario y no legislativo / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en el CPACA / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA Directiva 07 de 6 DE ABRIL DE 2020 DEL Ministerio de Educación Nacional - Revoca y, en su lugar, no avoca conocimiento del asunto.

La Directiva 7 de 2020 no es objeto del medio de control inmediato de legalidad porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo. Tema: Formulación de orientaciones para el manejo de la emergencia por Covid-19, en la prestación privada del servicio de educación inicial [L]a Sala Unitaria constata que, tal como lo expresó el Ministerio Público, la Directiva 7 del 6 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Educación, no reglamentó ni desarrolló el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 (que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica) ni ningún otro decreto legislativo proferido por el presidente de la República en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. En efecto, la directiva 7, en el ámbito de la emergencia sanitaria, entregó orientaciones para el manejo del covid-19, en la prestación privada del servicio de educación inicial.

Con ese propósito, el Ministerio de Educación Nacional invocó como fundamento normativo: (i) el Decreto 457 de 2020, expedido en ejercicio de las facultades del numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, mediante el cual el Gobierno Nacional impartió “instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público” y, entre otras, ordenó “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19” (artículo 1).

Y (ii) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró la emergencia sanitaria en el país, por cuenta del coronavirus. El Ministerio de Educación Nacional también se refirió a las diferentes directrices e instrucciones que ha impartido no solo para promover medidas para evitar el contagio, sino para garantizar la continuidad de las jornadas de trabajo académico en casa y así atender la contingencia generada por la covid-19.

En especial, mencionó la Directiva 03 del 20 de marzo de 2020, que establece recomendaciones a los establecimientos educativos privados para que, en el marco de su autonomía, se sumen y acaten las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional. Fíjese que la emergencia sanitaria es una medida que difiere sustancialmente del estado de emergencia económica, ecológica y social, así ambos tengan origen en un hecho común: la emergencia surgida por la pandemia del covid-19.

La emergencia sanitaria se declaró en ejercicio de las facultares ordinarias, en especial, las conferidas por el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, que faculta al Ministerio de Salud y Protección Social para declarar la emergencia sanitaria cuando se presenten situaciones por “riesgo de epidemia, epidemia declarada… insuficiencia o desabastecimiento de bienes o servicios de salud o eventos catastróficos que afecten la salud colectiva”.

Mientras tanto, la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica es una potestad del presidente de la República, con la firma de los ministros, a partir de la autorización del artículo 215 constitucional, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de guerra exterior y de conmoción interior, con el objeto de atender hechos que amenacen o perturben en forma grave el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.

En esas condiciones, el despacho considera que la Directiva 7 del 6 de abril de 2020 profirió instrucciones para que, en el marco de la emergencia sanitaria, las instituciones educativas privadas de educación inicial y preescolar cumplan el Decreto 457 del de 2020 (que no es un decreto legislativo), norma que, se repite, ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio”, a partir de las cero horas del día 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas del 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria covid-19.

Se trata, pues, de una norma dictada al amparo de las facultades ordinarias del Ministerio de Educación Nacional (…) Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por la Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril, y del 8 de mayo de 2020, en las que se explicó que es improcedente el control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan, ni reglamentan decretos legislativos.

Se impone, entonces, revocar el auto recurrido y, en su lugar, se dispondrá no avocar el conocimiento del control de la Directiva 7 de 2020, ya que no corresponde al desarrollo de ningún decreto legislativo expedido para atender el estado de emergencia por el covid-19, declarado por el Decreto 417 de 2020. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 / Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 / Decreto 457 de 2020 / Resolución 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 Ministerio de Salud y de la Protección Social / Directiva 03 del 20 de marzo de 2020 Ministerio de Educación Nacional NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; el 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; el 14 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01037-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y el 8 de mayo de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01467-00, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

NORMA DEMANDADA: Directiva 07 de 2020 (6 de abril) Ministerio de Educación Nacional (Revoca auto que avocó conocimiento de control inmediato de legalidad. En su lugar, no avoca) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nro. 3 Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01511-00(CA) Actor: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: DIRECTIVA 07 DEL 6 DE ABRIL DE 2020 AUTO El despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el señor Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. Por auto del 4 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Directiva 7 del 6 de abril de 2020, en la que la señora Ministra de Educación Nacional formuló “ORIENTACIONES PARA MANEJO DE LAEMERGENCIA POR COVID-19 EN LA PRESTACIÓN PRIVADA DEL SERVICIO DE EDUCACIÓN INICIAL”.

Para el efecto, extendió las instrucciones de la Directiva 3 del 20 de marzo de 2020 a “los prestadores privados de educación inicial y preescolar que, bajo diversas modalidades y denominaciones (jardines infantiles, centros de desarrollo infantil, centros de estimulación, entre otros), ofrecen el servicio educativo a los niños y niñas en primera infancia y sus familias”. 2.

El 11 de mayo de 2020, la secretaría general de la Corporación notificó, mediante correo electrónico, al señor agente del Ministerio Público. 3. El 13 de mayo siguiente, el Ministerio Público interpuso recurso de reposición contra el auto del 4 de mayo de 2020. En concreto, alegó que: 1.- La Directiva N° 07, expedida por la Ministra de Educación Nacional el 6 de abril de 2020, no está sujeta al control inmediato de legalidad regulado en el artículo 185 del C.P.A.C.A., por cuanto no se dictó como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, como lo requiere el artículo 136 del C.P.A.C.A., en armonía con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, sino con fundamento en las Circulares 11 del 9 de marzo (conjunta con el Ministerio de Salud y Protección Social), 19 del 14 de marzo, 20 del 16 de marzo y 21 del 17 de marzo, que dan orientaciones para evitar el contagio del virus y modifican el calendario académico; la Directiva 03 del 20 de marzo de 2020, expedida por dicha cartera ministerial, que establece directrices y recomendaciones a los establecimientos educativos privados para que, en el marco de su autonomía, se sumen a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional; la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por la cual el Ministerio de Salud y Protección declaró la emergencia sanitaria; el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 por el cual se impartieron instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria y el 2 Decreto 531 de 8 de abril de 2020 proferido por el Ministerio del Interior, por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.

Los Decretos 457 y 531 no son legislativos expedidos en desarrollo de la emergencia declarada con el Decreto 417 de 2020, sino decretos ordinarios. Por consiguiente, solicitó que se revocará el auto que asumió el control inmediato de legalidad de la directiva 07. 4. La secretaría corrió el traslado del recurso de reposición. El término corrió sin pronunciamientos.

CONSIDERACIONES 1. En primer lugar, el despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2. Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo electrónico del 11 de mayo de 2020 y el recurso se presentó el 13 de mayo siguiente. 3.

En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4. Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de la función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que le corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

En efecto, según el artículo 136 del CPACA, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia correspondientes”. 5.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[1], el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.

Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.

De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[2]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) el decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.

Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. 6.

A partir de lo anterior, la Sala Unitaria constata que, tal como lo expresó el Ministerio Público, la Directiva 7 del 6 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Educación, no reglamentó ni desarrolló el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 (que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica) ni ningún otro decreto legislativo proferido por el presidente de la República en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. En efecto, la directiva 7, en el ámbito de la emergencia sanitaria, entregó orientaciones para el manejo del covid-19, en la prestación privada del servicio de educación inicial.

Con ese propósito, el Ministerio de Educación Nacional invocó como fundamento normativo: (i) el Decreto 457 de 2020, expedido en ejercicio de las facultades del numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, mediante el cual el Gobierno Nacional impartió “instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público” y, entre otras, ordenó “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19” (artículo 1).

Y (ii) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró la emergencia sanitaria en el país, por cuenta del coronavirus. El Ministerio de Educación Nacional también se refirió a las diferentes directrices e instrucciones que ha impartido no solo para promover medidas para evitar el contagio, sino para garantizar la continuidad de las jornadas de trabajo académico en casa y así atender la contingencia generada por la covid-19.

En especial, mencionó la Directiva 03 del 20 de marzo de 2020, que establece recomendaciones a los establecimientos educativos privados para que, en el marco de su autonomía, se sumen y acaten las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional. Fíjese que la emergencia sanitaria es una medida que difiere sustancialmente del estado de emergencia económica, ecológica y social, así ambos tengan origen en un hecho común: la emergencia surgida por la pandemia del covid-19.

La emergencia sanitaria se declaró en ejercicio de las facultares ordinarias, en especial, las conferidas por el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, que faculta al Ministerio de Salud y Protección Social para declarar la emergencia sanitaria cuando se presenten situaciones por “riesgo de epidemia, epidemia declarada… insuficiencia o desabastecimiento de bienes o servicios de salud o eventos catastróficos que afecten la salud colectiva”.

Mientras tanto, la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica es una potestad del presidente de la República, con la firma de los ministros, a partir de la autorización del artículo 215 constitucional, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de guerra exterior y de conmoción interior, con el objeto de atender hechos que amenacen o perturben en forma grave el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.

En esas condiciones, el despacho considera que la Directiva 7 del 6 de abril de 2020 profirió instrucciones para que, en el marco de la emergencia sanitaria, las instituciones educativas privadas de educación inicial y preescolar cumplan el Decreto 457 del de 2020 (que no es un decreto legislativo), norma que, se repite, ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio”, a partir de las cero horas del día 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas del 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria covid-19.

Se trata, pues, de una norma dictada al amparo de las facultades ordinarias del Ministerio de Educación Nacional. De hecho, así lo expuso el apoderado judicial de esa entidad, en el escrito que presentó en este trámite, en el que manifestó que la directiva en cuestión fue “expedida por la Ministra con base en sus facultades constitucionales y legales ordinarias … en acatamiento a las órdenes impartidas en el estado de emergencia sanitaria decretado por Minsalud (Resolución 385 de 2020), y no con fundamento en normas derivadas del estado de excepción decretado por el Presidente (Decreto 417 de 2020)”.

Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por la Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31[3] de marzo, del 2[4] y 14[5] de abril, y del 8[6] de mayo de 2020, en las que se explicó que es improcedente el control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan, ni reglamentan decretos legislativos. Se impone, entonces, revocar el auto recurrido y, en su lugar, se dispondrá no avocar el conocimiento del control de la Directiva 7 de 2020, ya que no corresponde al desarrollo de ningún decreto legislativo expedido para atender el estado de emergencia por el covid-19, declarado por el Decreto 417 de 2020.

De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. Por lo expuesto, el despacho

RESUELVE

1. Revocar el auto del 4 de mayo de 2020, que asumió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Directiva 7 del 6 de abril de 2020, mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional, impartió “orientaciones para manejo de la emergencia por covid-19 en la prestación privada del servicio de educación inicial”. En su lugar, se dispone: 2.

No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Directiva 7 del 6 de abril de 2020. 3. Reconocer al abogado Guillermo Vargas Ayala como apoderado judicial del Ministerio de Educación Nacional, en los términos del poder conferido. 4. Notificar la presente providencia, mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, a la señora ministra de Educación Nacional, al señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5.

En firme esta providencia, por secretaría, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase, Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [2] Cita original: “Art.

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [3] Expediente 11001-03-15-000-2020-0050-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, y expediente 11001-03-15-000-2020-00955-00, M.P. Martín Bermúdez Muñoz. [4] Expediente 1100103150002020095000, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [5] Expediente 11001031500020200103700, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [6] Expediente 11001031500020200146700, M.P. Ramiro Pazos Guerrero.