CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad. Reiteración de jurisprudencia Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA (…) Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta”. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del quince de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR C-DM-DM-20-000046 de 2020 DEL mINISTERIO DE RELaCIONES EXTERIORES - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta los decretos legislativos 417 y 439 de 2020, expedidos en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que se expidió en ejercicio de las funciones ordinarias de competencia del Ministerio / CIERRE TEMPORAL DE FRONTERAS AÉREAS - Adopción como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el Covid 19.

Alcance del Decreto Legislativo 439 del 20 de marzo de 2020 / mINISTERIO DE RELaCIONES EXTERIORES - Funciones / Fondo Especial para las Migraciones - Objeto / ASISTENCIA Y PROTECCIÓN A CONNACIONALES EN EL EXTERIOR - Alcance de las medidas adoptadas en la Circular C-DM-DM-20-000046 de 2020 del Ministerio de Relaciones Exteriores / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR C-DM-DM-20-000046 de 2020 DEL mINISTERIO DE RELaCIONES EXTERIORES - Saneamiento del proceso.

Deja sin efecto el auto que avocó conocimiento del asunto y, en su lugar, no lo avoca y, en consecuencia, ordena la terminación del proceso / POTESTAD DE SANEAMIENTO DEL PROCESO - Alcance y finalidad / CONTROL DE LEGALIDAD DEL PROCESO - Objeto / SANEAMIENTO DEL PROCESO EN MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia. Iniciación de proceso de control inmediato de legalidad frente a acto administrativo no susceptible de ese medio de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL - Efectos jurídicos.

Desconoce el principio de legalidad, pues apareja la aplicación del control respecto de un evento en el que no se reúnen los requisitos para su procedencia La Sala Unitaria observa que, en el caso concreto, no se reúnen los requisitos para la procedencia del control inmediato de legalidad, puesto que la Circular C-DM-DM-20-000046 del 26 de marzo de 2020 no fue expedida como reglamentación de los Decretos 417 ni 439, ambos de 2020.

En efecto, en el Decreto 417, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, no se realizó ninguna anotación frente al cierre de fronteras aéreas. Si bien la determinación del cierre de frontera aéreas se adoptó en el Decreto 439 del 20 de marzo de 2020, lo cierto es que ese decreto legislativo no otorgó, expresamente, atribuciones al Ministerio de Relaciones Exteriores y, por lo tanto, la circular no lo desarrolló ni reglamentó (…) Luego, como las medidas establecidas en el Decreto 439 se relacionaron con la suspensión del desembarque y aspectos sanitarios, huelga concluir, se repite, que el acto remitido para control no las desarrolló ni reglamentó. 3.

Esta Sala Unitaria no desconoce que las medidas dispuestas en la Circular C-DM-DM-20-000046 del 26 de marzo de 2020 se relacionan con el manejo del COVID-19, específicamente con el cierre temporal de las fronteras aéreas a causa del coronavirus. Sin embargo, esta relación no supone, en el caso concreto, la utilización de facultades diferentes a las que, de ordinario, le asisten al Ministerio de Relaciones Exteriores para la asistencia y protección de los connacionales que lo requieran.

Además, entre las funciones de ese ministerio se encuentran las de (i) promover y salvaguardar los intereses del país y de sus nacionales ante los demás Estados, organismos y mecanismos internacionales y ante la Comunidad Intemacional, (ii) ejercer como interlocutor, coordinador y enlace para todas las gestiones oficiales que se adelanten entre las entidades gubernamentales y los gobiernos de otros países, así como con los organismos y mecanismos internacionales, y (iii) formular y ejecutar actividades de protección de los derechos de los colombianos en el exterior y ejercer las acciones pertinentes ante las autoridades del país donde se encuentren, de conformidad con los principios y normas del Derecho Internacional (Decreto 869 de 2016, art. 4, nums. 5, 6, y 20).

Y es dentro de esas funciones que se enmarcan las directrices impartidas por la ministra de relaciones exteriores para asistir a los connacionales que no pudieran regresar al territorio nacional por la suspensión de desembarque dispuesta en el Decreto 439. En efecto: - La medida de identificación de connacionales y de verificación, en caso de ser posible, de la necesidad de asistencia económica, se relaciona con la asistencia y protección de dichas personas, para lo cual se cuenta, por ejemplo, con el Fondo Especial para las Migraciones, el que, previa disponibilidad presupuestal, atiende, entre otros, casos de “[a]poyo y acompañamiento de los colombianos que se encuentren en territorio extranjero y requieran protección inmediata por hallarse en un alto estado de vulnerabilidad e indefensión y carezcan de recursos propios para su retorno digno o atención” (Decreto 1067 de 2015, art. 2.2.1.9.3.4., num 9). - Lo relativo a la definición del monto de “recursos [requeridos] por cada misión o consulado para cubrir el auxilio subsidiario para las necesidades básicas de las personas que lo requieran” que se asignó a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano y la Dirección Administrativa y Financiera hace parte de sus funciones ordinarias.

Téngase presente que ambas direcciones intervienen en el proceso de planeación presupuestal, conforme con lo establecido en los artículos 20 y 21 del Decreto 869 de 2016. - Finalmente, las funciones del artículo 4º del Decreto 869 mencionadas justifican el porqué en el numeral 3 del acto examinado se dispuso que las misiones diplomáticas y consulares (i) continuaran gestionando el hospedaje y la alimentación de los connacionales en imposibilidad de retorno, ante las autoridades locales u otras instancias como organizaciones de la sociedad civil u organismos multilaterales, y (ii) que realizaran todas las gestiones, incluidas las procedentes ante las autoridades migratorias, para facilitar la permanencia en el exterior de los connacionales hasta tanto fuera posible su regreso, con el fin de que no se incurriera en situaciones de irregularidad migratoria.

En esas condiciones, se repite, la Circular C- DM-DM-20-000046 del 26 de marzo de 2020, no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, sino la expresión de las competencias o facultades que, de ordinario, goza el Ministerio de Relaciones Exteriores para asistir y proteger a connacionales en el exterior. Por eso, no es procedente el control de legalidad de la Circular C-DM-DM-20-000046 del 26 de marzo de 2020, razón por la que, en ejercicio de la potestad del artículo 207 del CPACA, que faculta al juez administrativo a ejercer el control de legalidad y sanear los vicios de procedimiento que pudieran generar nulidades o cualquier otro tipo de irregularidad que impida continuar con el curso normal del proceso, se dejará sin efectos el auto del 2 de abril de 2020 por medio del que se avocó conocimiento y, en su lugar, se ordenará la terminación del proceso.

Una conclusión contraria desconocería el principio de legalidad, pues aparejaría la aplicación del control respecto de un evento en el que no se reúnen los requisitos para su procedencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 207 / DECRETO LEGISLATIVO 417 del 17 de marzo de 2020 / Decreto Legislativo 439 del 20 de marzo de 2020 / Decreto 869 de 2016 - artÍCULO 4 numERALEs 5, 6 y 20 / Decreto 1067 de 2015 – artículo 2.2.1.9.3.4 numERAL 9 / Decreto 869 de 2016 - artículo 4 / Decreto 869 de 2016 - artículo 20 / Decreto 869 de 2016 - artículo 21 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad o el poder deber de saneamiento del proceso por parte del juez consultar el auto de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 26 de septiembre de 2013, radicado 08001-23-333-004- 2012-00173-01(20135), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, entre otros.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos consultar, entre otras, las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001-03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 11001-03-15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y del 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y 11001-03-15-000-2020-01035-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR C-DM-DM-20-000046 de 2020 (26 de marzo) mINISTERIO DE RELaCIONES EXTERIORES (Ordena saneamiento control inmediato de legalidad / Deja sin efecto el auto que avocó conocimiento del asunto. En su lugar, no avoca y ordena la terminación del proceso) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISÓN Nro. 13 Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá, veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01003-00(CA) Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Demandado: CIRCULAR C-DM-DM-20-000046 DEL 26 DE MARZO DE 2020 AUTO Conforme con los artículos 125, 136 y 185.1 del CPACA, el despacho considera pertinente ejercer la potestad del artículo 207[1] del CPACA, que faculta al juez administrativo a ejercer el control de legalidad y sanear los vicios de procedimiento que pudieran generar nulidades o cualquier otro tipo de irregularidad, que impidan continuar con el curso normal del proceso[2].

ANTECEDENTES Con fundamento en los Decretos 417 y 439 de 2020, la Ministra de Relaciones Exteriores, por Circular C-DM-DM-20-000046 del 26 de marzo del mismo año[3], impartió instrucciones a los embajadores y cónsules para “identificar a los connacionales que se encontraban en viajes temporales fuera de Colombia, para que se les garantice la debida asistencia consular y, en situaciones comprobadas de necesidad, aplicar con base en los recursos y las directrices que defina el Gobierno Nacional, un plan de auxilio subsidiario temporal de carácter económico para atender sus necesidades básicas de alimentación y hospedaje, mientras cesa la medida de restricción de ingreso al país”.

Por reparto del 2 de abril de 2020, ingresó al despacho el asunto de la referencia para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad y, por auto de la misma fecha, este despacho avocó conocimiento del asunto. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”.

Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta[4]”. 2.

La Sala Unitaria observa que, en el caso concreto, no se reúnen los requisitos para la procedencia del control inmediato de legalidad, puesto que la Circular C-DM-DM-20-000046 del 26 de marzo de 2020 no fue expedida como reglamentación de los Decretos 417 ni 439, ambos de 2020. En efecto, en el Decreto 417, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, no se realizó ninguna anotación frente al cierre de fronteras aéreas[5].

Si bien la determinación del cierre de frontera aéreas se adoptó en el Decreto 439 del 20 de marzo de 2020[6], lo cierto es que ese decreto legislativo no otorgó, expresamente, atribuciones al Ministerio de Relaciones Exteriores y, por lo tanto, la circular no lo desarrolló ni reglamentó. En efecto, las competencias dispuestas en los artículos 3 a 5 del Decreto 439 de 2020 fueron para (i) la adopción de medidas sanitarias por parte del Instituto Nacional de Salud -INS-, de las Secretarías Departamentales, Distritales y Municipales de Salud, y de las Unidades Administrativas Especiales Migración Colombia y Aeronáutica Civil, (ii) la información a los usuarios de la suspensión de desembarque a cargo de las aerolíneas, y (iii) el reporte ante las autoridades sanitarias correspondientes de la existencia de síntomas compatibles con COVID-19 (coronavirus) a cargo de los pasajeros y tripulantes que, excepcionalmente, pudieran ingresar al país. Lo anterior se refuerza al considerar que, en palabras de la Corte Constitucional, al declarar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 439, esas medidas[7] “eran necesarias en tanto dan las autorizaciones legales que permiten a las autoridades competentes tomar las medidas sanitarias adecuadas y necesarias, complementarias a la medida principal”.

Luego, como las medidas establecidas en el Decreto 439 se relacionaron con la suspensión del desembarque y aspectos sanitarios, huelga concluir, se repite, que el acto remitido para control no las desarrolló ni reglamentó. 3. Esta Sala Unitaria no desconoce que las medidas dispuestas en la Circular C-DM-DM-20-000046 del 26 de marzo de 2020 se relacionan con el manejo del COVID-19, específicamente con el cierre temporal de las fronteras aéreas a causa del coronavirus.

Sin embargo, esta relación no supone, en el caso concreto, la utilización de facultades diferentes a las que, de ordinario, le asisten al Ministerio de Relaciones Exteriores para la asistencia y protección de los connacionales que lo requieran. Además, entre las funciones de ese ministerio se encuentran las de (i) promover y salvaguardar los intereses del país y de sus nacionales ante los demás Estados, organismos y mecanismos internacionales y ante la Comunidad Intemacional, (ii) ejercer como interlocutor, coordinador y enlace para todas las gestiones oficiales que se adelanten entre las entidades gubernamentales y los gobiernos de otros países, así como con los organismos y mecanismos internacionales, y (iii) formular y ejecutar actividades de protección de los derechos de los colombianos en el exterior y ejercer las acciones pertinentes ante las autoridades del país donde se encuentren, de conformidad con los principios y normas del Derecho Internacional (Decreto 869 de 2016, art. 4, nums. 5, 6, y 20).

Y es dentro de esas funciones que se enmarcan las directrices impartidas por la ministra de relaciones exteriores para asistir a los connacionales que no pudieran regresar al territorio nacional por la suspensión de desembarque dispuesta en el Decreto 439. En efecto: - La medida de identificación de connacionales y de verificación, en caso de ser posible, de la necesidad de asistencia económica, se relaciona con la asistencia y protección de dichas personas, para lo cual se cuenta, por ejemplo, con el Fondo Especial para las Migraciones, el que, previa disponibilidad presupuestal, atiende, entre otros, casos de “[a]poyo y acompañamiento de los colombianos que se encuentren en territorio extranjero y requieran protección inmediata por hallarse en un alto estado de vulnerabilidad e indefensión y carezcan de recursos propios para su retorno digno o atención” (Decreto 1067 de 2015, art. 2.2.1.9.3.4., num 9). - Lo relativo a la definición del monto de “recursos [requeridos] por cada misión o consulado para cubrir el auxilio subsidiario para las necesidades básicas de las personas que lo requieran” que se asignó a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano y la Dirección Administrativa y Financiera hace parte de sus funciones ordinarias.

Téngase presente que ambas direcciones intervienen en el proceso de planeación presupuestal, conforme con lo establecido en los artículos 20 y 21 del Decreto 869 de 2016. - Finalmente, las funciones del artículo 4º del Decreto 869 mencionadas justifican el porqué en el numeral 3 del acto examinado se dispuso que las misiones diplomáticas y consulares (i) continuaran gestionando el hospedaje y la alimentación de los connacionales en imposibilidad de retorno, ante las autoridades locales u otras instancias como organizaciones de la sociedad civil u organismos multilaterales, y (ii) que realizaran todas las gestiones, incluidas las procedentes ante las autoridades migratorias, para facilitar la permanencia en el exterior de los connacionales hasta tanto fuera posible su regreso, con el fin de que no se incurriera en situaciones de irregularidad migratoria.

En esas condiciones, se repite, la Circular C-DM-DM-20-000046 del 26 de marzo de 2020, no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, sino la expresión de las competencias o facultades que, de ordinario, goza el Ministerio de Relaciones Exteriores para asistir y proteger a connacionales en el exterior. Por eso, no es procedente el control de legalidad de la Circular C-DM-DM-20- 000046 del 26 de marzo de 2020, razón por la que, en ejercicio de la potestad del artículo 207 del CPACA, que faculta al juez administrativo a ejercer el control de legalidad y sanear los vicios de procedimiento que pudieran generar nulidades o cualquier otro tipo de irregularidad que impida continuar con el curso normal del proceso, se dejará sin efectos el auto del 2 de abril de 2020 por medio del que se avocó conocimiento y, en su lugar, se ordenará la terminación del proceso.

Una conclusión contraria desconocería el principio de legalidad, pues aparejaría la aplicación del control respecto de un evento en el que no se reúnen los requisitos para su procedencia. Por lo expuesto, la Sala Unitaria RESUELVE 1. Dejar sin efectos el auto del 2 de abril de 2020, que asumió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular C-DM-DM- 20-000046 del 26 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores.

En su lugar, se dispone: 2. No avocar conocimiento y, en consecuencia, dar por terminado el trámite del control inmediato de legalidad de la Circular C-DM-DM-20- 000046 del 26 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores. 3. Notificar la presente providencia, mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, a la ministra de relaciones exteriores y al señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación. 4.

En firme esta providencia, por secretaría, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Artículo 207. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. [2] Esas facultades también resultan acordes con el artículo 103 ib., que establece que el proceso contencioso administrativo tiene por objeto general la efectividad de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley, y la preservación del orden jurídico. [3] Dirigida a los Jefes de Misiones Diplomáticas y a los responsables de funciones consulares de Colombia en el exterior. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del quince (15) de octubre de 2013, M.P.: Marco Antonio velilla Moreno, rdo.: 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA). [5] La alusión al sector aeronáutico consideró el descenso de la demanda y, a partir de esto, realizó un estimado de los ingresos dejados de percibir por los operadores colombianos al momento de establecer los aspectos económicos en el ámbito nacional que justificaban la declaratoria del estado de excepción. [6] Por el cual se suspendió el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea por 30 días calendario a partir del 23 de marzo de 2020. [7] Las relacionadas en los artículos 3 a 5 y respecto de las que, por demás, señaló que “…es constitucional imponer expresas responsabilidades a los pasajeros y tripulantes, las aerolíneas, al Instituto Nacional de Salud, las secretarias distritales y departamentales de Salud, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (arts. 3, 4 y 5)”.

Boletín No. 74 del 5 de junio de 2020, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?Corte-declara-ajustado-a- la-Constituci%C3%B3n-el-Decreto-Ley-que-restringi%C3%B3-el-ingreso-al- pa%C3%ADs-de-pasajeros-procedentes-del-exterior-en-el-marco-del-COVID-19.- 8915