CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN DEMANDA DE PRESTACIONES PERIÓDICAS De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las prestaciones periódicas son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales, como el pago del salario. […] [C]omo regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago, tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, teniendo en cuenta que finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 47001-23-33-000-2019-00103-01(4204-19) Actor: INÉS GREGORIA BENÍTEZ OROZCO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FNPSM Y OTRO Referencia: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECLARÓ PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD Y DIO POR TERMINADO EL PROCESO.
AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 13 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, a través del cual se rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sólo frente al reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas de la señora Inés Gregoria Benítez Orozco.
ANTECEDENTES Pretensiones[1] La señora Inés Gregoria Benítez Orozco presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[2] y el municipio de Santa Ana, Secretaría de Educación Municipal, a fin de solicitar la nulidad del acto ficto configurado el 19 de octubre de 2018, que negó el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas entre los años 1995 a 2002.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare que tiene derecho a que el municipio de Santa Ana y la Nación, Ministerio de Educación- FNPSM reconozca y pague: i) las cesantías anualizadas adeudas entre los años 1995 a 2002, ii) la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996 y reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, con ocasión del incumplimiento de las consignaciones anualizadas del auxilio y hasta que se efectúe el pago, debidamente actualizado con base en el IPC, iii) intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria reconocida.
Finalmente, requirió el cumplimiento de la sentencia conforme a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA y condenar en costas a las entidades demandadas. PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de providencia del 13 de marzo de 2019, rechazó la demanda por caducidad, únicamente respecto del reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y la admitió frente a las demás pretensiones.
Indicó que si bien la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena a través de la Resolución núm. 1004 del 14 de septiembre de 2015, reconoció y pago unas cesantías parciales con destino a reparaciones locativas, lo cierto es que al haberse emitido el citado acto administrativo cuando ya había culminado la relación laboral, lo que allí se reconoció fueron cesantías definitivas.
Advirtió, entonces, que la inconformidad planteada por la demandante radica en que dicha resolución no reconoció el pago de las cesantías definitivas y, por lo tanto, debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro de los 4 meses dispuesto por el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, es decir, hasta el 26 de enero de 2014.
Empero, tanto la solicitud de conciliación radicada el 21 de enero de 2018, como la demanda presentada el 22 de febrero de 2019, fueron interpuestas fuera del término legal. Así mismo, hizo énfasis en la naturaleza de las cesantías, para lo cual realizó la diferenciación entre las prestaciones de carácter periódico y unitario. Adujo que con la reclamación administrativa elevada el 18 de junio de 2018, se pretendió provocar un nuevo pronunciamiento por parte de la administración y así poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar dicho acto y de esa manera revivir los términos que ya habían caducado, toda vez que no se acusó en el momento oportuno el monto liquidado en la Resolución núm. 1004 de 2015.
RECURSO DE APELACIÓN[4] La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión que rechazó por caducidad la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías, al considerar que los argumentos en los que se basó el a quo no están acordes con la realidad del proceso. Indicó que en sentencia de unificación jurisprudencial proferido por esta corporación el 25 de agosto de 2016 se señaló que mientras la relación laboral se encuentre vigente, no se produce la extinción del derecho a las cesantías y pueden reclamarse en cualquier momento.
Así mismo, precisó que las cesantías anualizadas, no están sometidas al fenómeno prescriptivo, salvo que se trate de reconocimiento de cesantías definitivas. Explicó que la Resolución núm. 1004 del 14 de septiembre de 2015 se allegó como prueba de las anualidades que no fueron consignadas en el respectivo fondo, pero en ningún momento se sometió a control judicial.
Agregó que tal como se consignó en dicho acto administrativo, se realizó el reconocimiento de unas cesantías parciales para reparaciones locativas y no definitivas, como el a quo lo interpretó, pues el hecho de estar liquidadas al 30 de diciembre de 2012, es una situación que es propia de sistema anualizado de cesantías. Argumentó que a la fecha se encuentra con vinculación laboral vigente e ininterrumpida, razón por la cual podía solicitar ante su nominador el reconocimiento y pago de las mencionadas sumas de dinero, al igual que de las sanciones por el incumplimiento del nominador de sus deberes legales.
Allegó, como soporte de lo afirmado, certificados laborales vigentes. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 13 de marzo de 2019, que rechazó parcialmente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1.
¿El reconocimiento de las cesantías anualizadas de los 1995 a 2002 que depreca la señora Inés Gregoria Benítez Orozco, tiene la connotación de prestación periódica, y en ese sentido, no debe observarse el término de caducidad del medio de control en el caso concreto? Al respecto, el despacho sostendrá la siguiente tesis: La liquidación de las cesantías anualizadas pretendidas sí tienen la connotación de prestación periódica, al estar vigente el vínculo laboral de la demandante, por lo que en el presente asunto no debe tenerse en cuenta el término de caducidad de 4 meses de que trata el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, como se explicará seguidamente.
Naturaleza de la prestación de la cual se deriva la pretensión. Esta Sección[5] como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga el vínculo laboral vigente con la entidad que pretende demandar, pues, finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad, vía judicial, está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.
Por esta regla general se han decidido asuntos relativos a las cesantías definitivas[6], en donde se señaló que, al haberse terminado el vínculo laboral con la entidad demandada, las reclamaciones sobre esa prestación de ninguna manera revisten el carácter de periódico y bajo ese entendido, debía observarse para la presentación del medio de control el término de 4 meses, al tratarse claramente de cesantías definitivas.
Lo anterior quiere decir que cuando la discusión se hace en torno a las cesantías parciales, esto es, cuando la vinculación laboral de quien reclama el auxilio se encuentra vigente, se trata de prestaciones periódicas, pues la naturaleza unitaria de la prestación se da una vez ha culminado el vínculo laboral. Así, frente a la situación puntual de la discusión del régimen aplicable al auxilio de cesantías en vigencia del vínculo laboral en un asunto similar al presente, esta Subsección concluyó que el tema corresponde a una prestación periódica[7]: «[…] En este orden de ideas, teniendo en cuenta el contexto fáctico descrito, esto es, la vigencia del vínculo laboral de la demandante y que la discusión atañe al régimen aplicable al auxilio de cesantías, es válido concluir que en el presente caso no operó el fenómeno de caducidad de la acción, pues bajo este marco el derecho reclamado se cataloga como una prestación periódica y, por lo tanto, el acto administrativo que decide sobre el mismo puede demandarse en cualquier tiempo.
A su turno, en un caso con contornos similares al presente, el Consejo de Estado sostuvo que las reglas de caducidad antes previstas son aplicables sin importar si se encuentra en discusión el régimen bajo el cual se debe estudiar el auxilio de cesantías o aspectos directamente relacionados con la prestación como lo serían los factores base de liquidación, reconocimiento de intereses o sanción moratoria, entre otros. […] Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala encuentra que el rechazo de la demanda no era procedente, ya que el medio de control podía incoarse en cualquier tiempo, mientras la demandante tuviera el vínculo laboral vigente con la administración, pues ello otorgaba la connotación de periódica a la prestación sobre la que versó su reclamación, la cual, a su vez, dio lugar a la expedición del acto acusado. […]» (Subraya fuera de texto).
Bajo los anteriores argumentos, es necesario concluir que cuando el asunto que se plantea ante la jurisdicción esté relacionado con las cesantías en vigencia de la relación laboral[8], éstas tienen la naturaleza de prestación periódica, contrario sensu si ha finalizado el vínculo, adquiere la naturaleza de unitaria, lo que se traduce en que su reclamación por vía judicial no puede presentarse en cualquier tiempo, sino en atención al término previsto en el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA.
Ahora bien, en virtud de lo anterior y de acuerdo con los presupuestos fácticos, en el caso bajo examen se observa lo siguiente: ✓ Mediante Resolución núm. 1004 del 14 de septiembre de 2015[9], la Secretaría de Educación del departamento del Magdalena reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial con destino a construcción de vivienda a favor de la señora Inés Gregoria Benítez Orozco.
El acto le fue notificado personalmente el 24 de septiembre de 2015[10]. ✓ La señora Inés Gregoria Benítez Orozco solicitó ante el municipio de Santa Ana, Magdalena y la Nación, Ministerio de Educación Nacional el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas entre los años 1995 a 2002[11], sin haber obtenido respuesta alguna. ✓ Con el escrito de impugnación, la parte demandante allegó certificación laboral[12] en la cual se advierte que la señora Benítez Orozco ingresó como docente en el municipio de Santa Bárbara de Pinto, Magdalena, el 1° de junio de 1995 y para la fecha de expedición de esta certificación, esto es el 9 de abril de 2019, se encontraba activa.
De lo expuesto, resulta claro que la pretensión de liquidación de las cesantías anualizadas que depreca la señora Inés Gregoria Benítez Orozco, en sede judicial, se describe como prestación periódica, al encontrarse vigente la relación laboral. Bajo este presupuesto, el acto administrativo no está sometido al término de 4 meses para demandar su nulidad, al encuadrar dentro de los presupuestos del literal c) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA.
Así las cosas, no es de recibo lo afirmado por el juez de primera instancia en el entendido que la Resolución núm. 1004 del 14 de septiembre de 2015 reconoció las cesantías definitivas a las que tenía derecho la señora Benítez Orozco, por cuanto si esta es del 14 de septiembre de 2015 y el retiro aún no se ha presentado, la mencionada voluntad en ningún momento podía referirse a dicha situación administrativa.
En conclusión: El reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas entre los años 1995 a 2002 que pretende la señora Inés Gregoria Benítez Orozco, tiene la connotación de prestación periódica, y en ese sentido, no debe observarse el término de caducidad dispuesto en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA. Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se revocará el auto del 13 de marzo de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que rechazó parcialmente la demanda, al no haberse configurado el fenómeno de caducidad del medio de control frente al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías de la señora Inés Gregoria Benítez Orozco.
Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 13 de marzo de 2019, que rechazó parcialmente la demanda al considerar que se configuró la caducidad. En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales, para determinar si admite o no la demanda instaurada por la señora Inés Gregoria Benítez Orozco, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Segundo: Efectuar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 1 a 30. [2] En adelante FNSPM. [3] Folios 55 a 58. [4] Folios 61 a 68. [5] Radicado: 05001-23-33-000-2013-00262-01(3639-14) y ver entre otros, los autos del 8 de septiembre de 2017, radicación: 76001-23-33-000-2016-01293- 01 (4218-2016) y del 4 de septiembre de 2017, radicación: 76-001-23-33-000- 2014-00498-01.
(3751-2014). [6] Ver, por ejemplo, auto del 12 de abril de 2018, radicación: 17001-23-33- 000-2015-00581-01(2030-2016). [7] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto de 4 de octubre de 2018. Radicado: 25000-23-42-000-2016-05410-01 (2816-2017). [8] Ver sentencia del 13 de diciembre de 2017, expediente 05001-23-31-000- 2010-01920-01(3295-14) y auto del 4 de septiembre de 2017, expediente: 76001-23-33-000-2014-00498-01 (3751-2014). [9] Folios 40 y 41. [10] Folio 41vto. [11] Folios 34 a 38 y 42 a 45. [12] Folios 69 a 75.