EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN [E]sta corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». […] [L]os actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa.
En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia. […] [L]os actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. […] [E]l despacho coincide con el a quo en cuanto a la naturaleza de ejecución del mencionado acto; sin embargo, es pertinente aclarar que ello no configura la excepción de ineptitud de la demanda, sino que constituye una irregularidad autónoma.
En tal sentido, el Consejo de Estado ha precisado que la ineptitud de la demanda únicamente se configura cuando: a) el libelo introductorio omite los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA; y/o b) se evidencia una indebida acumulación de pretensiones. FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 162 / CPACA - ARTÍCULO 163 / CPACA - ARTÍCULO 166 / CPACA - ARTICULO 167 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-00208-01(4394-18) Actor: HÉCTOR HORACIO HERNÁNDEZ AMEZQUITA Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECON Referencia: APELACIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS El despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la decisión de 19 de junio de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca, en tanto declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda respecto de la Resolución 0581 de 17 de septiembre de 2015.
Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda El señor Héctor Horacio Hernández Amezquita, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen los siguientes actos: i) Resolución 0581 de 17 de septiembre de 2015, «por la cual se acata una decisión judicial y se reajusta en forma definitiva una pensión de jubilación»; ii) Comunicación de 10 de noviembre de 2015, que negó el reajuste de la prestación hasta alcanzar el monto de 25 smlmv; y iii) Comunicación de 30 de noviembre de 2015, que confirmó la anterior decisión. Los anteriores actos fueron suscritos por el director de Fonprecon.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar al fondo accionado a lo siguiente: i) principalmente, reliquidar la pensión de jubilación en cuantía de 25 smlmv y pagar el respectivo retroactivo, con efectos a partir del 25 de mayo de 2015 y en adelante; ii) subsidiariamente, pagar «la diferencia entre lo que venía percibiendo como pensión en junio de 2013 y la reducción que se le hizo en julio del mismo año, a saber, $4.800.709, hasta el 17 de septiembre de 2015». 4 Actuación procesal 1.2.1.
Providencia apelada El 19 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca,[1] entre otras determinaciones,[2] declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda respecto de la Resolución 0581 de 17 de septiembre de 2015, con fundamento en los siguientes argumentos: i) Fonprecon entabló demanda de lesividad contra el señor Héctor Horacio Hernández Amezquita, en consideración a que reconoció un reajuste especial en cuantía del 75% de lo devengado por un congresista, a pesar de que el porcentaje debió corresponder al 50%. ii) En virtud del referido proceso, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ordenó ajustar la pensión de jubilación en un monto del 50% del ingreso mensual promedio que devengara un legislador en el año 1994. iii) Mediante la Resolución 0581 de 2015, Fonprecon cumplió la aludida decisión judicial, es decir, que corresponde a un acto de ejecución y se limitó a materializar la orden impartida por el juez. iv) La mencionada resolución dispuso reliquidar la pensión, a pesar de que las providencias utilizaron el vocablo ajustar; sin embargo, esta diferencia de palabras no es esencial y, por lo tanto, no modifica la naturaleza de acto de ejecución que corresponde a la Resolución 0581 de 2015. 2.
Recurso de apelación El actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con base en los siguientes razonamientos: [3] i) Eliminar el control de legalidad de la Resolución 0581 de 2015 conduce a enervar la posibilidad de obtener un pronunciamiento favorable a las pretensiones elevadas en la demanda. ii) Previo a que culminara el trámite de la demanda de lesividad que Fonprecon promovió en anterior oportunidad, dicha entidad disminuyó la mesada pensional del accionante al tope de 25 smlmv, conforme lo dispuso la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional. iii) Posteriormente, mediante la Resolución 0581 de 2015, Fonprecon redujo nuevamente el monto de la prestación, es decir, que dicho acto concretó una doble disminución de la cuantía pensional. iv) En suma, no se cuestiona la primera disminución de la mesada, sino que se declare que no podían efectuarse dos reducciones a la pensión. En efecto, Fonprecon debía optar por una de las siguientes alternativas: a. Reducir la prestación al monto de 25 smlmv y comunicar dicha decisión al juez que estaba conociendo de la demanda de lesividad; o b. Esperar a que la jurisdicción contenciosa pusiera fin al proceso y cumplir la orden a que hubiera lugar. v) La Resolución 0581 de 2015 quebranta el derecho a la igualdad, pues varios ex congresistas actualmente devengan su pensión en un monto de 25 smlmv.
Además, el acto legislativo 01 de 2005 prohibió disminuir las pensiones adquiridas de buena fe. 1. Consideraciones 1. Problema jurídico Consiste en determinar si, en el presente caso, se encuentra configurada la excepción de ineptitud de la demanda respecto de la Resolución 0581 de 17 de septiembre de 2015. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) actos enjuiciables a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución al caso concreto. 2.
Actos enjuiciables a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[4] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[5] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[6] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacte los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[7] Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[8] Es oportuno indicar que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa.
En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia.[9] Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. En armonía con lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos:[10] […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. (Resaltado fuera del texto). En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.[11] 3.
Caso concreto. Análisis del despacho Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: - Fonprecon promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor Héctor Horacio Hernández Amezquita con el objetivo de que se anularan las siguientes resoluciones: i) 1571 de 30 de diciembre de 1994, que le reconoció un reajuste especial en cuantía del 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en el año 1994; ii) 237 de 29 de febrero de 1996, que decretó el mencionado reajuste especial para los años 1992 y 1993; y iii) 1626 de 30 de diciembre de 1996, que le reconoció al pensionado intereses de mora sobre el reajuste reconocido por los años 1992 y 1993.[12] A título de restablecimiento del derecho, solicitó declarar que el pensionado únicamente podía acceder al reajuste especial en un porcentaje del 50%. - Mediante sentencia de primera instancia de 8 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, declaró la nulidad de las mencionadas resoluciones y, como consecuencia, condenó a Fonprecon a reconocer al señor Hernández Amezquita el reajuste especial establecido en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, pero solo en un porcentaje del 50%.[13] - El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de 10 de julio de 2014, desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior providencia y la confirmó.[14] - A través de la Resolución 0581 de 17 de septiembre de 2015, Fonprecon dio cumplimiento a las mencionadas sentencias y, como consecuencia, reliquidó la pensión del actor en cuantía del 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los congresistas en el año 1994.
Igualmente, precisó que contra la decisión «no procede recurso alguno por tratarse de un Acto de Ejecución».[15] Conforme al anterior contexto, el despacho concluye que le asiste razón al a quo en el sentido de indicar que la Resolución 0581 de 17 de septiembre de 2015 carece de control judicial, pues se expidió con el objetivo de cumplir las sentencias proferidas dentro del proceso incoado por Fonprecon y tampoco reviste elementos que puedan catalogarla como una actuación deliberada, discrecional o caprichosa.
Ahora bien, el actor sostiene que el referido acto es enjuiciable porque desconoció derechos adquiridos y materializó una segunda reducción de la mesada pensional, pues, antes de que se resolviera la demanda de lesividad, Fonprecon disminuyó la prestación al tope de 25 smlmv, conforme lo dispuso la sentencia C-258 de 2013 y; en un segundo momento, esto es, al acatar el fallo que puso fin a dicha causa judicial, la entidad aplicó el reajuste especial del 50%.
Sin embargo, el anterior razonamiento no está llamado a prosperar, ya que la Resolución 0581 de 2015 es fiel reflejo de la obligación que tienen las autoridades de acatar las sentencias de los jueces, así como del ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva. En tal sentido, es pertinente recordar el «deber de las autoridades administrativas y judiciales dar un cabal cumplimiento a lo contenido en las sentencias y decisiones judiciales y adoptar en consecuencia, las medidas pertinentes para hacer efectivo el derecho reconocido, […] comoquiera que en un Estado de Derecho todos los poderes, son jurídicos, y están subordinados a la ley como expresión de la voluntad popular, por lo que no existe dentro de este modelo de Estado, poderes autónomos o autoinmunes al derecho».[16] En este orden de ideas, los reparos del actor no pueden modificar la naturaleza de acto de ejecución que corresponde a la Resolución 0581 de 2015, pues la administración disminuyó el monto de la mesada pensional en cumplimiento de una sentencia en firme, que había hecho tránsito a cosa juzgada y que era vinculante para ambas partes.
A su vez, la aludida providencia se expidió dentro de un proceso adelantado por Fonprecon, al amparo de la posibilidad que tienen las entidades públicas de acudir ante la jurisdicción para acusar sus propios actos. En tal sentido, la Corte Constitucional ha indicado:[17] Sobre el punto, la Sala estima que no se puede predicar un desconocimiento del acto propio o un abuso del derecho por parte de la Administración cuando se pretende modificar el reconocimiento de una prestación periódica, ya que la misma está acudiendo a los mecanismos legales para lograr que el acto administrativo se estudie dentro del marco de la legalidad y que el titular del derecho cuente con el escenario natural para hacer valer su derecho.
Precisamente, si bien el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que por ningún motivo podrá reducirse el valor de las mesadas pensionales reconocidas “conforme a derecho”, no lo es menos que cuando existan serias indicaciones de que las mesadas sobrepasaron los montos de liquidación permitidos según la normatividad aplicable, es decir, que las mismas no están conforme a derecho, se habilita el estudio del caso individual mediante la interposición de la acción de lesividad por parte de la Administración, […].
Bajo este hilo argumentativo, el hecho de que Fonprecon haya ajustado la pensión del actor al tope de 25 smlmv, en cumplimiento de las directrices trazadas en la sentencia C-258 de 2013, no le impedía continuar con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, con el fin de ajustar la pensión a los mandatos legales que la gobiernan.
A su vez, la entidad estaba llamada a expedir la Resolución 0581 de 17 de 2015 con el fin de cumplir la orden judicial que fue proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se tramitó conforme a la normativa aplicable, las pruebas aportadas al plenario y, en general, con respeto del derecho de audiencia y defensa de los intervinientes.
Así las cosas, la Resolución 0581 de 17 de septiembre de 2015 no presenta las características propias de un acto administrativo definitivo, comoquiera que no creó una situación jurídica nueva a la indicada en las sentencias que la administración estaba cumpliendo; por lo tanto, se confirmará la decisión impugnada. De otro lado, es pertinente aclarar que el despacho coincide con el a quo en cuanto a la naturaleza de ejecución del mencionado acto; sin embargo, es pertinente aclarar que ello no configura la excepción de ineptitud de la demanda, sino que constituye una irregularidad autónoma.
En tal sentido, el Consejo de Estado ha precisado que la ineptitud de la demanda únicamente se configura cuando: a) el libelo introductorio omite los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA; y/o b) se evidencia una indebida acumulación de pretensiones.[18] En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. Confirmar la decisión adoptada en la audiencia inicial de 19 de junio de 2018, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda respecto de la Resolución 0581 de 17 de septiembre de 2015, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que continúe con el trámite de rigor.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca ----------------------- [1] Folios 91 y 147 a 153 del expediente. [2] El a quo negó la excepción de cosa juzgada; sin embargo, esta decisión no fue apelada. [3] Ibidem. [4] Al respecto puede consultarse la sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida por la Sección Primera de Consejo de Estado, consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente: 2000005701. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01, actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA. [6] Ibidem. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A. [8] Artículo 43 del CPACA. [9] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P.: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 30 de abril de 2014, radicado: 13001 23 31 000 2007 00251 01 (19553). [10].
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015. [11] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 05001-23-33-000-2014-01713-01. Número interno: 2831-2015. Demandante: Melanio Moreno Cuesta. Demandado: Departamento de Antioquia y Contraloría General de Antioquia. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Bogotá D.C. 8 de marzo de 2018. [12] Información extraída de la sentencia de 8 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Folios 14 a 35 del expediente). [13] Folios 14 a 35 del expediente. [14] Folios 243 a 255, cuaderno 2 del expediente. [15] Folios 2 a 7 del expediente. [16] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 28 de mayo de 2012, radicado: 08001- 23-31-000-2011-01174-02. [17] Sentencia T-120 de 2012, M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 21 de abril de 2016, radicado: 47001- 23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014).