EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SUSPENSIÓN DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad. […] [E]l fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.
Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. […] [L]a demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. […] [E]s pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras, en las siguientes situaciones: a) cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) cuando se enjuicien actos producto del silencio administrativo. […] [A]l tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende, por una sola vez, el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero» FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-01725-02(1404-20) Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECON Demandado: YANIRA ASTRID URREGO SARMIENTO Referencia: APELACIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS El despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la decisión de 22 de noviembre de 2019, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca, en tanto declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la interesada.
Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda Fonprecon, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen las siguientes resoluciones: i) 1649 de 30 de diciembre de 1994, que le reconoció al señor Alfonso Rodríguez González un reajuste especial en cuantía del 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en el año 1994, efectivo a partir del 1 de enero de esa anualidad; ii) 0431 de 9 de abril de 1996, que reconoció el mencionado reajuste especial para los años 1992 y 1993; iii) 1748 de 30 de diciembre de 1996, que le reconoció al pensionado intereses de mora sobre el reajuste decretado por los años 1992 y 1993; y iv) 00579 de 12 de mayo de 2011, que sustituyó la pensión de jubilación a la señora Yanira Astrid Urrego Sarmiento, en su condición de cónyuge supérstite del causante.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, Fonprecon solicitó lo siguiente: i) declarar que el señor Alfonso Rodríguez González no tenía derecho a recibir el reajuste especial en la cuantía ordenada por los actos administrativos enjuiciados; y ii) disponer el reintegro de las sumas percibidas en exceso por concepto del referido beneficio prestacional. 1.
Actuación procesal 1. Providencia apelada El 22 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca,[1] entre otras determinaciones,[2] declaró no probada la excepción de caducidad, por considerar que el debate gira en torno al monto de una pensión, cuya naturaleza es periódica y puede demandarse en cualquier tiempo, conforme lo dispone el artículo 164 del cpaca. 2.
Recurso de apelación La demandada interpuso recurso de apelación frente a la decisión que negó la excepción de caducidad del medio de control, con fundamento en los siguientes razonamientos: [3] i) Las Resoluciones 0431 de 9 de abril de 1996 y 1748 de 30 de diciembre de 1996, contienen decisiones de ejecución instantánea y la administración contaba con dos años para demandarlas, en los términos indicados por el ordinal 7 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. ii) Los referidos actos fueron expedidos en el año 1996 y la presente demanda se radicó en el 2014, esto es, por fuera del lapso legalmente establecido para el efecto, es decir, que Fonprecon permitió la configuración del fenómeno de la caducidad, motivo por el que las mencionas resoluciones deben ser excluidas del análisis de legalidad dentro de esta causa judicial. 1.
Consideraciones 1. Problema jurídico Consiste en determinar si en el presente caso se encuentra configurada la excepción de caducidad de la demanda de la referencia, respecto de las Resoluciones 0431 de 9 de abril de 1996 y 1748 de 30 de diciembre de 1996, en los términos alegados por la parte apelante. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución al caso concreto. 2.
Caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial.[4] En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.
Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.[5] Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así: Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. […]. […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […].
(Se resalta). De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del cpaca, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras, en las siguientes situaciones: a) cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) cuando se enjuicien actos producto del silencio administrativo. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende, por una sola vez, el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»[6]. 3.
Caso concreto. Análisis del despacho Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: - Por medio de la Resolución 1082 de 1 de diciembre de 1993, Fonprecon afilió al señor Alfonso Rodríguez González a dicha entidad de previsión, por estimar «necesario que la Entidad Pensional del Congreso asuma en su totalidad los pensionados congresistas que estén a cargo de las diferentes entidades de previsión del orden nacional».[7] - A través de la Resolución 1649 de 30 de diciembre de 1994, la parte actora reconoció al señor Rodríguez González un reajuste especial a la pensión de jubilación que venía percibiendo, en cuantía del 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en el año 1994, efectivo a partir del 1 de enero de esa anualidad.[8] - Mediante la Resolución 0431 de 9 de abril de 1996, el fondo demandante reconoció el mencionado reajuste especial con efectos a partir del 1 de enero de 1992.[9] - Por conducto de la Resolución 1748 de 30 de diciembre de 1996, la entidad accionante reconoció al pensionado intereses de mora sobre el reajuste decretado por los años 1992 y 1993, en un monto de $116.980.862,19.[10] - Por medio de la Resolución 00579 de 12 de mayo de 2011, Fonprecon sustituyó la pensión de jubilación que devengaba el señor Alfonso Rodríguez González a favor de la señora Yanira Astrid Urrego Sarmiento, en su condición de cónyuge supérstite del causante.[11] Teniendo en cuenta el anterior contexto fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito el anterior acápite, se revocará parcialmente el proveído impugnado, toda vez que en el presente caso se configuró la caducidad del medio de control respecto de la Resolución 1748 de 30 de diciembre de 1996.
Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) Conforme al artículo 164 del cpaca la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas. Por su parte, el Consejo de Estado ha precisado que se consideran prestaciones periódicas aquellos emolumentos que percibe el trabajador de manera habitual, como consecuencia directa de un vínculo laboral o con ocasión de este.[12] A su vez, la periodicidad se predica de «aquellas prestaciones que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es decir, de aquellos derechos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores».[13] ii) A partir del anterior entendimiento, se concluye que la Resolución 0431 de 9 de abril de 1996 atañe al reconocimiento de una prestación periódica, pero no ocurre igual con la Resolución 1748 de 30 de diciembre de 1996.
Esta situación se verifica de la siguiente manera:[14] a. Resolución 0431 de 9 de abril de 1996.[15] Mediante esta decisión Fonprecon ordenó un reajuste especial, con efectos a partir del 1 de enero de 1992, frente a una prestación periódica, esto es, la pensión de jubilación que devengaba el señor Alfonso Rodríguez González. A su vez, dicha determinación condujo al aumento de la mesada pensional en comento y, por ende, bajo las reglas de la caducidad aplicables a los actos de dicha naturaleza, la Resolución 0431 de 1996 podía demandarse en cualquier tiempo. b. Resolución 1748 de 30 de diciembre de 1996. [16] A través de este acto, el fondo demandante reconoció un único pago, en una suma de $116.980.862,19, a título de intereses de mora sobre el reajuste decretado para los años 1992 y 1993.
En consecuencia, esta decisión administrativa sí debía demandarse dentro de los 4 meses siguientes a su notificación, conforme lo establece el artículo 164 del cpaca, pues atañe a un reconocimiento de carácter unitario y no periódico. Ahora bien, la aludida Resolución 1748 de 1996 se notificó personalmente el 30 de diciembre de 1996;[17] sin embargo, la demanda de la referencia se radicó el 28 de abril de 2014,[18] es decir, cuando se había superado en exceso el término legalmente establecido para demandar dicho acto, motivo por el cual se configuró el fenómeno de la caducidad respecto de aquél. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho revocará parcialmente el auto de 22 de noviembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y, en su lugar, se declarará probada la excepción de caducidad del medio de control frente a la Resolución 1748 de 30 de diciembre de 1996.
En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. Revocar parcialmente la decisión adoptada en la audiencia inicial de 22 de noviembre de 2019, celebrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en cuanto declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control frente a la Resolución 1748 de 30 de diciembre de 1996 y, en su lugar, se dispone: Segundo. Declarar probada la excepción de caducidad de la demanda de la referencia respecto de la mencionada Resolución 1748 de 1996, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Confirmar en los demás aspectos el auto impugnado.
Cuarto. Se ordena devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 177 a 184 del expediente. [2] El a quo negó la excepción de ineptitud de la demanda; sin embargo, esta decisión no fue apelada. [3] Ibidem. [4] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. [5] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [6] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Adinistrativo, Sección Tercera, consejero ponente: Dr. Enrique Gil Botero, 25 de noviembre de 2009, radicado: 05000 12 31 000 2009 00858 01 (37555), actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros, demandado: Nación, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación. [7] Folios 22 a 23 del expediente. [8] Folios 5 a 10 del expediente. [9] Folios 11 a 14 del expediente. [10] Folios 15 a 18 del expediente. [11] Folios 19 a 21 del expediente. [12] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: - Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 8 de mayo de 2008, radicado: 08001 23 31 000 2005 02003 01 (0932-07). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04946-01 (2461-18). [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, auto de 18 de febrero de 2020, radicado: 25000-23-42-000- 2014-03046-01 (2479-2018). [14] En igual sentido, pueden consultarse las siguientes providencias proferidas por esta Subsección: - C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicado: 25000 23 25 000 2008 00098 02 (3069-2013). - C.P. Dr. William Hernández Gómez, sentencia de 11 de septiembre de 2017), radicado: 08001-23-31-000-2007-00309-01(3493-16). - C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia de 21 de septiembre de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2007-01360-01(3144-16). [15] Folios 11 a 14 del expediente. [16] Folios 15 a 18 del expediente. [17] Folio 18 (reverso) del expediente. [18] Folio 42 (reverso) del expediente.