EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La legitimación en la causa se refiere al vínculo indispensable que debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial. […] [U]na persona puede formular o controvertir las pretensiones contenidas en una demanda, en razón a la conexión que existe entre las partes y entre estas y las pretensiones. […] [Q]uien acude ante la jurisdicción actúa porque estima ser titular de un derecho (legitimación en la causa por activa), y quien es demandado y contradice la pretensión lo hace porque es responsable de la violación de tal derecho, o porque legalmente puede ser a quien corresponda asumir determinada obligación (legitimación en la causa por pasiva). […] [E]n lo que se refiere a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, no siempre puede ser declarada durante el desarrollo de la audiencia inicial, toda vez que debe analizarse si el argumento invocado se refiere a la legitimación material o a la de hecho, ya que una y otra atacan aspectos procesales diversos. […] [E]n la audiencia inicial el juez solamente puede pronunciarse respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, en tanto que esta se refiere a aspectos de tipo procesa […] Tal criterio no puede aplicarse cuando se alegue la falta de legitimación en la causa por pasiva material, puesto que en este evento se debate si la actuación del demandado fue acorde con el ordenamiento jurídico o no, y si es el que debe asumir determinada obligación y, por ende, a quien le corresponde el restablecimiento del derecho, lo que debe ser resuelto en la sentencia. […] [E]n la audiencia inicial solo es procedente el estudio de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, no de la material, pues esta última debe ser resuelta por el juez en la sentencia, en tanto posee relación directa con el derecho discutido y la responsabilidad de satisfacer el restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 180 / CGP - ARTÍCULO 100 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-02417-01(5936-18) Actor: MARTHA ELENA ROLDÁN NARANJO Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN - ANTIOQUIA Referencia:

RESUELVE

RECURSO DE APELACIÓN Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 26 de septiembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, por medio del cual se denegó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1. Antecedentes 1.

Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), la señora Martha Elena Roldán Naranjo formuló demanda contra el municipio de Medellín (Antioquia), en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 10295 del 22 de octubre de 2013[1] y 08154 del 8 de julio de 2014,[2] expedidas por la entidad demandada, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de una pensión de jubilación y se resolvió un recurso de reposición en sede administrativa, respectivamente.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) reconocer una pensión de jubilación con base en los Acuerdos Municipales 82 de 1959 y 20 de 1985; ii) pagar el retroactivo correspondiente, desde el momento en que se reunieron los requisitos para acceder al derecho pensional; iii) liquidar la pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos a la fecha de adquisición del status pensional; iv) reajustar los conceptos de conformidad con los artículos 187 al 189 y 192 del cpaca. 2.

El auto apelado El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, mediante auto del 26 de septiembre de 2018,[3] proferido durante el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca, denegó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por la parte demandada, puesto que, si bien se ha entendido que el tipo de prestaciones como la que persigue la demandante debe ser reconocida por la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en este caso se pretende que el municipio de Medellín (Antioquia) sea quien reconozca el derecho, de acuerdo con normas pensionales especiales. 3.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación,[4] argumentando que el municipio de Medellín (Antioquia) actúa como delegatario del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con la Ley 715 de 2001 y el Decreto 2831 de 2005. En ese contexto, la apoderada judicial del municipio de Medellín (Antioquia) adujo que este hace las veces de tramitador de la solicitud de reconocimiento de la pensión, pero es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el encargado de pagarla, por lo que se debió vincular al proceso a este último. 2.

Consideraciones 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si en el asunto sub examine el municipio de Medellín (Antioquia) está legitimado en la causa por pasiva o no, a fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto proferido el 26 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, por medio del cual se denegó la aludida excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la legitimación en la causa por pasiva y ii) solución del caso concreto. 2. La legitimación en la causa por pasiva La legitimación en la causa se refiere al vínculo indispensable que debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial.

La jurisprudencia[5] la ha definido como «la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso». Por su parte, la doctrina[6] ha entendido que esta es «la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada».

En virtud de esa definición, una persona puede formular o controvertir las pretensiones contenidas en una demanda, en razón a la conexión que existe entre las partes y entre estas y las pretensiones. Así las cosas, quien acude ante la jurisdicción actúa porque estima ser titular de un derecho (legitimación en la causa por activa), y quien es demandado y contradice la pretensión lo hace porque es responsable de la violación de tal derecho, o porque legalmente puede ser a quien corresponda asumir determinada obligación[7] (legitimación en la causa por pasiva).

La legitimación, ya sea activa o pasiva, puede presentarse de dos maneras, a saber: [8] i) De hecho: surge con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio de esta, y permite a los sujetos actuar dentro del proceso y ejercer su derecho de defensa. ii) Material: referente a la relación que existe entre las partes y los hechos que soportan las pretensiones, ya sea porque aquellas ocasionaron la vulneración de los derechos o porque son las afectadas directamente con ellos.

Así pues, se ha entendido que únicamente es predicable de quienes participaron en los hechos que dieron lugar a la demanda.[9] Ahora bien, en lo que se refiere a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, no siempre puede ser declarada durante el desarrollo de la audiencia inicial, toda vez que debe analizarse si el argumento invocado se refiere a la legitimación material o a la de hecho, ya que una y otra atacan aspectos procesales diversos.

Lo anterior, porque el artículo 180 del cpaca estableció que en esta etapa del proceso corresponde al juez decidir sobre las excepciones que tengan el carácter de previas, esto es, aquellas que van encaminadas a atacar la forma del proceso y constituyen «defectos del procedimiento y verdaderos impedimentos procesales»,[10] y se encuentran previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso (cgp).[11] Bajo esa perspectiva, en la audiencia inicial el juez solamente puede pronunciarse respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, en tanto que esta se refiere a aspectos de tipo procesal; luego, aunque no es propiamente una excepción previa, sí tiene el carácter de mixta porque ataca la pretensión y el trámite del proceso, último aspecto que permite que encaje dentro del supuesto de la norma enunciada y específicamente en lo consagrado en el ordinal 6.° ibidem, que autoriza al juez a resolver la excepción aludida en cuanto tiene este carácter.

Tal criterio no puede aplicarse cuando se alegue la falta de legitimación en la causa por pasiva material, puesto que en este evento se debate si la actuación del demandado fue acorde con el ordenamiento jurídico o no, y si es el que debe asumir determinada obligación y, por ende, a quien le corresponde el restablecimiento del derecho, lo que debe ser resuelto en la sentencia. Sobre este tema en particular, la jurisprudencia de esta Sección ha indicado lo siguiente: Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligación de anular una actuación administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito mientras que en tratándose de la legitimación de hecho o procesal, esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. [12] En atención a lo expuesto, en la audiencia inicial solo es procedente el estudio de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, no de la material, pues esta última debe ser resuelta por el juez en la sentencia, en tanto posee relación directa con el derecho discutido y la responsabilidad de satisfacer el restablecimiento del derecho. 3.

Solución del caso concreto. Análisis del despacho Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, el despacho encuentra mérito suficiente para confirmar la decisión apelada, por las siguientes razones: De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2831 de 2005,[13] «[l]as solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, deberán ser radicadas en la secretaría de educación, o la dependencia o entidad que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».

En relación con este trámite y el pago de la pensión de las personas afiliadas a dicho fondo, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: Así las cosas, debe decirse que de conformidad con las normas transcritas las resoluciones por las cuales se dispone el reconocimiento y pago de prestaciones económicas a favor de los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio son actos en los que interviene, en estricto sentido, tanto la Secretaría de Educación del ente territorial, en el cual presta sus servicios el docente peticionario, a través de la elaboración del proyecto de resolución de reconocimiento prestacional, como la Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a quien le corresponde aprobar o improbar el proyecto de resolución, de acuerdo con la documentación que para tal efecto le haya sido enviada, entre la cual se destaca, la certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente interesado, según la normatividad vigente. […] En este orden de ideas, reitera el Despacho conforme lo expuesto en la parte considerativa de ésta providencia, que para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes, la Secretaría de Educación del Municipio del ente territorial al cual pertenece la docente peticionaria, actúa en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, siendo ésta la encargada de elaborar el proyecto de acto administrativo que reconoce o niega la prestación social, resolución que con posterioridad debe ser aprobada o no por la sociedad fiduciaria, quien administra los recursos del Fondo de Prestaciones.

En efecto, no hay duda de que es a la fiduciaria representada en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a quien le corresponde el pago de los derechos prestacionales de los docentes afiliados al citado fondo, de acuerdo con el procedimiento que para tal efecto ha dispuesto el legislador y las normas reglamentarias, con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989.[14] [Negritas por fuera del original] Es decir, si bien las pensiones de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio son pagadas por este,[15] la solicitud de reconocimiento pensional debe ser presentada ante la entidad territorial con la cual estuvo vinculada la persona interesada, la cual debe proyectar y expedir el acto administrativo correspondiente, previa aprobación del organismo encargado de administrar el mencionado fondo.[16] Ahora bien, en este caso particular, la demandante persigue el reconocimiento de una pensión de jubilación de acuerdo con un régimen pensional especial, para lo cual argumentó que los docentes del municipio de Medellín (Antioquia), antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, estaban regidos por disposiciones territoriales, a saber: los Acuerdos Municipales 82 de 1959 y 20 de 1985.

En consecuencia, el despacho advierte que la intención de la demandante no es acceder a una pensión de jubilación a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sino del Municipio de Medellín (Antioquia), con base en un régimen pensional territorial. Otro pudiera haber sido el supuesto si la accionante hubiera solicitado que, ante una eventual denegación de las pretensiones, se le reconociera una pensión de jubilación según las normas legales que rigen la situación específica de los docentes, situación ante la cual habría sido necesario vincular al plurimencionado fondo, pero este no es el caso.

Por lo tanto, el despacho considera que la decisión apelada se ajustó a derecho, en atención a las particularidades de las pretensiones formuladas por la demandante; por consiguiente, el auto recurrido se confirmará. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. Confirmar el auto proferido el 26 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, en virtud del cual se denegó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Medellín (Antioquia).

Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 17 a 20. [2] Folios 21 a 23. [3] Folios 69 y 70. [4] Folio 69, reverso. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 11 de noviembre de 2015, expediente 54001-23-33-000-2014-0089-01 (2097-15), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [6] Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, octava edición, editorial A B C, Bogotá D. C., 1981, página 287. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 14 de mayo de 2014, expediente 73001- 23-33-000-2013-00410-01 (1075-14), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2010, expediente 05001-23-31-000-2000-02571-01 (1275-08), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [9] Ibidem. [10] Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, octava edición, editorial A B C, Bogotá D. C., 1981, página 257. [11] Aplicable por remisión del artículo 306 del cpaca. [12] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, providencia del 7 de abril del 2016, expediente 08001- 23-33-000-2012-00206-01 (0402-14), M.P. Dr. William Hernández Gómez. [13] Esta norma fue compilada por en el artículo 2.4.4.2.3.2.1. del Decreto 1075 de 2015, el cual, a su vez, fue subrogado por el artículo 2.4.4.2.3.2.1. del Decreto 1272 de 2018. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto 27 de abril de 2016, expediente 54001-23-33-000- 2013-00091-01(4690-13), M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. [15] Ley 91 de 1989, artículo 5, numeral 1. [16] Decreto 2831 de 2005, artículos 3, 4 y 5.