RECHAZO DE LA DEMANDA / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA ACCEDER A LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DE LOS DERECHOS CONCILIABLES / TRÁMITE DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / ACTA DE LA AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN Y LA RESPECTIVA CONSTANCIA El artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 adicionó el artículo 42A de la Ley 270 de 1996 y señaló que a partir de su vigencia, y cuando los asuntos sean conciliables, «siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial».
Debe advertirse que la regulación citada se aplica para el CPACA, respecto de los medios de control establecidos en los artículos 138, 140 y 141 ibidem. […] [S]i el asunto controvertido en el marco de estos medios de control es conciliable, será requisito indispensable la realización de la conciliación prejudicial para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [ ] En lo que se refiere a los temas conciliables, la jurisprudencia los ha definido como «aquellos derechos transables que tengan el carácter de inciertos y discutibles» y se dispuso que en cada situación se analizará la naturaleza de los derechos discutidos y su posibilidad de ser conciliados; no sucede lo mismo cuando el derecho es cierto y no existe duda sobre su configuración. […] [C]on relación a los requisitos que debe contener la solicitud de conciliación extrajudicial, conviene precisar que el artículo 613 del Código General del Proceso introdujo uno adicional, que concierne a que el convocante demuestre la entrega de la copia de la petición del citado trámite a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el fin de que decida si interviene en el comité de conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia respectiva. […] [E]l referido trámite terminará ya sea con un acuerdo conciliatorio o con la imposibilidad de llegar a este, para lo cual se expedirá la constancia de que tratan los artículos 2 y 21 de la Ley 640 de 2001. […] [E]n cuanto al requisito de procedibilidad que establece el numeral 1.º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este se entiende satisfecho con el acta de la audiencia de conciliación y la respectiva constancia, para los asuntos en los que las pretensiones sean conciliables, o con la mera constancia que declare que lo reclamado no es susceptible del referido mecanismo alternativo de solución de conflictos, según sea el caso. […] [E]n el asunto sub examine, no hay lugar a rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada (…) con fundamento en el numeral 2.º del artículo 169 del CPACA, toda vez que, como se indicó en precedencia, el documento que acredite la citación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado al trámite conciliatorio no es un requisito de la demanda y, por tanto, no debe exigirse para efectos de complementar el requisito de procedibilidad aludido.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 161 NUMERAL 1 / CPACA - ARTÍCULO 169 NUMERAL 2 / LEY 1285 DE 2009 - ARTÍCULO 13 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 42 A / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 2 / LEY 640 DE 2001 ARTÍCULO 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00625-01(5201-18) Actor: DEISY SOFÍA SARMIENTO CONSUEGRA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Referencia: APELACIÓN DE AUTO: REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD, CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través del cual se rechazó la demanda de la referencia por no haberla subsanado en debida forma. 1.
Antecedentes 1. La demanda 1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Deisy Sofía Sarmiento Consuegra formuló demanda[1] a fin de que se declare la nulidad del Oficio S/2015-0189/DISAN-CLICA-JEFAT proferido el 28 de mayo de 2015 por la Policía Nacional, Seccional de Sanidad del Atlántico,[2] por medio del cual le negó el pago de sus prestaciones sociales, porque no existe relación laboral.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle el pago de sus prestaciones sociales (vacaciones, cesantías y prima de servicios) por el tiempo de duración de los contratos de prestación de servicios suscritos entre ella y la Policía Nacional, Seccional de Sanidad del Atlántico, durante los años 2007 al 2013. 2.
Actuación procesal 1. El auto inadmisorio de la demanda El Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de auto del 17 de febrero de 2017,[3] inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Deisy Sofía Sarmiento Consuegra, con base en que la demandante no allegó copia de la solicitud de conciliación extrajudicial, puesto que, solamente, adjuntó el acta de conciliación proferida por el procurador 117 judicial II para asuntos administrativos.
Así mismo, indicó que el artículo 613 del Código General del Proceso estableció un requisito adicional consistente en que «el convocante acredite que entregó copia de la citación a la audiencia de conciliación a la [ANDJE]». Por tal razón, la requirió para que aportara «la solicitud de conciliación junto con la constancia de que la diligencia fue fallida, como la constancia de que se entregó la respectiva citación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado».[4] 2.
La subsanación de la demanda Mediante escrito radicado el 6 de marzo de 2017,[5] la parte actora, en aras de subsanar la demanda, aportó copia de la solicitud de conciliación extrajudicial[6] y, además, hizo las siguientes precisiones: i) Indicó que las pretensiones plasmadas en el aludido documento y en el escrito contentivo de la demanda, son iguales. ii) Asimismo, explicó que, en cuanto al deber que impone el artículo 613 del cgp, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado «decidió no participar en la audiencia de conciliación realizada el 9 de septiembre de 2015 por la Procuraduría 117 Judicial II para Asuntos Administrativos, al igual que no lo hace en la mayoría de las conciliaciones extrajudiciales; habiéndole sido oportunamente comunicada la correspondiente solicitud de conciliación extrajudicial, pues de no ser así no se habría podido dar curso legal a la misma (sic)».[7] 3.
El auto apelado El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de auto del 10 de mayo de 2018, rechazó la demanda de la referencia, con base en el numeral 2.º del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que el escrito introductorio no se subsanó en debida forma. Para tal efecto, argumentó lo siguiente: • Lo solicitado en el auto que inadmitió la demanda era aportar la constancia de que se le envió copia de la citación al trámite conciliatorio a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. • Por tal razón, se requirió nuevamente a la parte actora por medio de providencia del 4 de abril de 2018[8] para que aportara el referido documento; sin embargo, el apoderado de la señora Sarmiento Consuegra no lo allegó. 4.
El recurso de apelación La señora Deisy Sofía Sarmiento Consuegra, por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación,[9] y lo sustentó en los siguientes términos: i) La demanda se subsanó en debida forma y acorde con el auto del 17 de febrero de 2017. ii) El a quo, al exigir la copia de la citación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, impone una carga no contemplada en la ley, pues realiza una interpretación «especulativa» de la norma, ya que le resta validez a la constancia emanada del organismo facultado para llevar a cabo el trámite conciliatorio. iii) De igual manera, explicó que, si dicha citación no se hubiese hecho, a sabiendas de que es un requisito propio del procedimiento de la conciliación, la procuraduría no habría certificado el cumplimiento del referido trámite. 2.
Consideraciones 1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la citación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que haga parte del trámite de conciliación extrajudicial, acorde con el artículo 613 del Código General del Proceso, es un requisito formal de la demanda y, por lo tanto, da lugar a su inadmisión. 2.
De la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y su trámite ante el ministerio público El artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 adicionó el artículo 42A de la Ley 270 de 1996 y señaló que a partir de su vigencia, y cuando los asuntos sean conciliables, «siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial».
Debe advertirse que la regulación citada se aplica para el cpaca, respecto de los medios de control establecidos en los artículos 138, 140 y 141 ibidem. En esa medida, si el asunto controvertido en el marco de estos medios de control es conciliable, será requisito indispensable la realización de la conciliación prejudicial para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, así lo estableció también el numeral 1.° del artículo 161 del cpaca, de la siguiente manera: Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación (Negrilla fuera de texto). La normativa es clara en señalar que la conciliación prejudicial es requisito de procedibilidad solo cuando se pretenden demandar asuntos que sean «conciliables», con lo cual se descartó que tal obligación sea exigible cuando las pretensiones no tengan ese carácter.
En lo que se refiere a los temas conciliables, la jurisprudencia los ha definido como «aquellos derechos transables que tengan el carácter de inciertos y discutibles»[10] y se dispuso que en cada situación se analizará la naturaleza de los derechos discutidos y su posibilidad de ser conciliados; no sucede lo mismo cuando el derecho es cierto y no existe duda sobre su configuración.[11] Ahora bien, en cuanto al trámite de la conciliación extrajudicial para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conviene indicar lo siguiente: - El artículo 23 de la Ley 640 de 2001 prevé que la conciliación en materia de lo contencioso administrativo solo podrá ser adelantada por los agentes del ministerio público asignados a esta jurisdicción. - A su turno, el Decreto 1716 de 2009, compilado por el Decreto 1069 de 2015, establece el procedimiento del referido trámite para los asuntos de la naturaleza descrita.
En tal sentido, su artículo 6.º señala los requisitos que debe contener la petición de conciliación, así: Petición de conciliación extrajudicial. La petición de conciliación o extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto) correspondiente, y deberá contener los siguientes requisitos: a) La designación del funcionario a quien se dirige; b) La individualización de las partes y de sus representantes si fuere el caso; c) Los aspectos que se quieren conciliar y los hechos en que se fundamentan; d) Las pretensiones que formula el convocante; e) La indicación de la acción contencioso administrativa que se ejercería; f) La relación de las pruebas que se acompañan y de las que se harían valer en el proceso; g) La demostración del agotamiento de la vía gubernativa, cuando ello fuere necesario; h) La estimación razonada de la cuantía de las aspiraciones; i) La manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos; j) La indicación del lugar para que se surtan las notificaciones, el número o números telefónicos, número de fax y correo electrónico de las partes. k) La copia de la petición de conciliación previamente enviada al convocado, en la que conste que ha sido efectivamente recibida por el representante legal o por quien haga sus veces, en el evento de que sea persona jurídica, y en el caso de que se trate de persona natural, por ella misma o por quien esté facultado para representarla; l) La firma del apoderado del solicitante o solicitantes;
Parágrafo 1°. En ningún caso se podrá rechazar de plano la solicitud por ausencia de cualquiera de los requisitos anteriores. En este evento, el agente del Ministerio Público informará al interesado sobre los requisitos faltantes para que subsane la omisión, si no lo hiciere se entenderá que no existe ánimo conciliatorio de su parte, se declarará fallida la conciliación y se expedirá la respectiva constancia. […] (Resalta la Sala) Entre tanto, y con relación a los requisitos que debe contener la solicitud de conciliación extrajudicial, conviene precisar que el artículo 613 del Código General del Proceso introdujo uno adicional, que concierne a que el convocante demuestre la entrega de la copia de la petición del citado trámite a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el fin de que decida si interviene en el comité de conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia respectiva.
Sobre este punto, la norma señala: Artículo 613. Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente. […] (Se resalta) Con base en lo anterior, es del caso precisar que los requisitos mencionados hacen parte del procedimiento conciliatorio, los cuales deberán ser verificados por el agente del ministerio público con el objeto de adelantar el aludido presupuesto de procedibilidad, tanto así que el parágrafo 1.º del artículo 6.º del Decreto 1716 de 2009 prohíbe rechazar de plano la solicitud de conciliación y, a su vez, faculta al procurador encargado para que informe y/o requiera al convocante con el fin de complementar la petición y de aportar los documentos faltantes, so pena de declararla fallida. - Por último, el artículo 9.º ibidem contempla lo relativo a la celebración de la audiencia de conciliación, que será presidida por el agente del ministerio público designado para tal efecto, a través de la cual i) las partes expondrán sus posiciones respecto de las pretensiones y, ii) se formularán opciones de arreglo por parte de los intervinientes o, en su defecto, por el procurador, cuando el convocante o el convocado no las propongan.
Producto de lo anterior, el referido trámite terminará ya sea con un acuerdo conciliatorio o con la imposibilidad de llegar a este, para lo cual se expedirá la constancia de que tratan los artículos 2 y 21 de la Ley 640 de 2001. 3. Caso concreto. Análisis de la Sala A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario tener de presente los elementos fácticos que se exponen a continuación: i) La señora Deisy Sofía Sarmiento Consuegra, por conducto de apoderado judicial, presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 15 de julio de 2015, ante la Procuraduría General de la Nación.[12] ii) El 9 de septiembre del año en mención, la Procuraduría 117 Judicial II para Asuntos Administrativos llevó a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial, que se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo dado que no existió ánimo conciliatorio entre las partes.[13] iii) El día en que se llevó a cabo la referida audiencia se profirió la constancia del agotamiento del trámite conciliatorio.[14] iv) El Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda porque la parte actora no subsanó la demanda, en tanto que no aportó copia de la citación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que interviniera en el procedimiento de la conciliación prejudicial mencionado en los numerales que preceden.
En este orden de ideas, y en atención a los argumentos expuestos en el acápite anterior, la Sala estima que no le asiste razón al a quo de exigir la copia de la convocatoria a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en concordancia con lo señalado en el artículo 613 del Código General del Proceso, toda vez que no corresponde a un requisito de la demanda, sino del trámite conciliatorio propiamente dicho; por tanto, deberá ser examinado por el agente del ministerio público en el momento de convocar a la respectiva audiencia de conciliación. Ahora bien, en cuanto al requisito de procedibilidad que establece el numeral 1.º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este se entiende satisfecho con el acta de la audiencia de conciliación y la respectiva constancia, para los asuntos en los que las pretensiones sean conciliables, o con la mera constancia que declare que lo reclamado no es susceptible del referido mecanismo alternativo de solución de conflictos, según sea el caso. 3.
Conclusión Bajo este contexto, esta Subsección concluye que, en el asunto sub examine, no hay lugar a rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Deisy Sofía Sarmiento Consuegra con fundamento en el numeral 2.º del artículo 169 del cpaca, toda vez que, como se indicó en precedencia, el documento que acredite la citación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado al trámite conciliatorio no es un requisito de la demanda y, por tanto, no debe exigirse para efectos de complementar el requisito de procedibilidad aludido.
Por consiguiente, se revocará la decisión apelada y se ordenará la devolución del expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. – Revocar el auto proferido el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Deisy Sofía Sarmiento Consuegra, por no haber sido subsanada en debida forma.
Segundo. - Devolver el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente dlar constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 1 y 2. [2] Folios 206 y 207. [3] Folios 221 al 224. [4] Folio 223. [5] Folios 228 al 230. [6] Folios 231 al 236. [7] Folio 229. [8] Folios 239 al 242. [9] Folios 254 al 258. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 19 de abril de 2012; expediente núm. 44001- 23-31-000-2011-00105-01 (2029-11); actor: Ciro Rodolfo Habib Manjarrés: demandado: Cajanal;
M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 1.º de marzo de 2018; expediente núm. 25000-23-42-000-2017-01963-01 (0606-18); actor: José Noé Céspedes Gaitán; demandado: Ministerio de Defensa – Ejército Nacional; M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Un derecho es cierto cuando se puede establecer sin duda alguna que se configuró por haberse dado los supuestos fácticos previstos en la norma que lo contiene, independientemente de que las partes de la relación laboral estén envueltas en una disputa en torno a su nacimiento. En otras palabras, se trata de un derecho adquirido y consolidado por oposición a una mera expectativa o a un derecho en formación. [12] Folios 231 al 236. [13] Acta de audiencia de conciliación visible en el folio 208. [14] Folio 213.