PROCESO EJECUTIVO / TITULO EJECUTIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo. Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. […] [C]onstituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. […] [E]l fenómeno de la caducidad consiste en una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial en razón a la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello. […] [F]ue concebida para desarrollar el principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.
Respecto a la formulación oportuna del proceso ejecutivo, cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el legislador fijó un lapso de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. Dicho término fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y reiterado en el literal k) del artículo 164 del CPACA. […] [L]os términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL se encontraban suspendidos entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, es decir, por el espacio de cuatro años. […] [S]e observa que la sentencia objeto de ejecución adquirió firmeza el 22 de mayo de 2009, y era exigible 18 meses después de que ello ocurrió. Luego de dicho lapso, iniciaría el conteo del término de caducidad de la demanda ejecutiva, equivalente a 5 años.
Igualmente, los mencionados plazos quedaron afectados por la suspensión a que se aludió. […] Los 5 años de caducidad transcurrieron entre el 23 de noviembre de 2014 y el 23 de noviembre de 2019. El 6 de junio de 2018 se radicó la demanda en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, de manera oportuna y dentro del término legal.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 136 NUMERAL 11 / CPACA - ARTÍCULO 164 LITERAL K / CPACA - ARTÍCULO 297 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-01173-01(6392-18) Actor: INÉS MYRIAM JARAMILLO JARAMILLO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECHAZA DEMANDA EJECUTIVA.
PROCESO LIQUIDATORIO DE LA EXTINTA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN - CAJANAL E. I. C. E. INOPERANCIA DE LA CADUCIDAD Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 3 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del cual se rechazó la demanda ejecutiva de la referencia, porque operó el fenómeno de caducidad. 1.
Antecedentes 1. La demanda 1. Las pretensiones La señora Inés Myriam Jaramillo Jaramillo formuló demanda ejecutiva, en orden a que se libre mandamiento ejecutivo por la suma de $35.197.873 por concepto de capital, indexación e intereses moratorios derivados de la sentencia proferida el 28 de abril de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual se le reconoció la pensión gracia. 1.
Actuación procesal 1. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 3 de agosto de 2018, rechazó la demanda ejecutiva de la referencia, con fundamento en lo siguiente:[1] i) En el asunto sub lite se pretende la ejecución de una obligación que no forma parte de la masa liquidatoria de cajanal e. i. c. e., por cuanto el crédito que se cobra se deriva de una sentencia judicial que reconoció un derecho pensional que se relaciona directamente con recursos de la seguridad social, que fueron excluidos expresamente por el artículo 21 del Decreto Ley 254 de 2000. ii) Debido a lo anterior, en los casos como el descrito en el numeral precedente, no hubo suspensión del término de caducidad durante el proceso de supresión y liquidación de la referida entidad. iii) En consecuencia, explicó que la sentencia a ejecutar fue proferida el 28 de abril de 2009 y quedó ejecutoriada el 22 de mayo de esa anualidad; de acuerdo a ello, la obligación se hizo exigible 18 meses después, esto es, el 23 de noviembre de 2010, y los cinco (5) años para acudir a la jurisdicción vencieron el 23 de noviembre de 2015; por lo tanto, y en vista de que la demanda se presentó el 6 de junio de 2018, esta fue extemporánea y dio lugar al fenómeno de caducidad de la acción. iv) Por último, adujo que no se demostró que se hubiese presentado la demanda ejecutiva antes ni durante el proceso de liquidación de cajanal. 2.
Recurso de apelación La señora Inés Myriam Jaramillo Jaramillo, por conducto de apoderada judicial, interpuso recurso de apelación, con fundamento en los siguientes argumentos:[2] i) Los términos de prescripción y de caducidad estuvieron suspendidos durante el lapso que tardó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión (cajanal e. i. c. e.), esto es, desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013. ii) Con base en lo anterior, no era posible iniciar procesos ejecutivos en contra de la referida entidad, toda vez que, de conformidad con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, que debía esperarse a la entrega de la Caja Nacional de Previsión a la ugpp para iniciar los juicios administrativos. iii) De igual forma, explicó que cajanal e. i. c. e., durante el periodo de liquidación, no contaba con la capacidad jurídica para el reconocimiento y pago de reliquidaciones o de acreencias derivadas de sentencias judiciales, por lo que fue necesario aplicar la suspensión de los aludidos términos mientras el referido proceso finalizaba. iv) Por consiguiente, concluyó que la decisión del a quo fue injusta e ilegal, por lo que solicitó que se revoque y se ordene librar el mandamiento ejecutivo respectivo. 2.
Consideraciones 1. Problema jurídico Consiste en determinar si se ajustó a derecho el proveído apelado, que rechazó la demanda ejecutiva de la referencia, por haber operado la caducidad. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) caducidad del proceso ejecutivo; y ii) solución al caso concreto. 2.
Caducidad del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo. Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial.
Por su parte, el artículo 297 del cpaca establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Ahora bien, el fenómeno de la caducidad consiste en una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial en razón a la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello.
Según la jurisprudencia de esta corporación, «busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso […]»,[3] y fue concebida para desarrollar el principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Respecto a la formulación oportuna del proceso ejecutivo, cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el legislador fijó un lapso de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. Dicho término fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo[4] y reiterado en el literal k) del artículo 164 del cpaca.[5] 3.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para efectos de resolver el problema jurídico plantado, resulta pertinente precisar que la providencia cuya ejecución se pretende es la proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de abril de 2009,[6] ejecutoriada el 22 de mayo de esa anualidad,[7] es decir, en vigencia del Código Contencioso Administrativo; por lo tanto, para contabilizar el término de caducidad del proceso ejecutivo es necesario recurrir al contenido del inciso 4.º del artículo 177 ibidem, según el cual las condenas impuestas contra la Nación «serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria».
De otro lado, la entidad obligada con el fallo objeto de ejecución era la Caja Nacional de Previsión Social (cajanal e. i. c. e.) que fue liquidada por mandato del Decreto 2196 de 2009. El proceso liquidatorio se sujetó a lo establecido en el Decreto 254 de 2000,[8] modificado por la Ley 1105 de 2006, la cual, en su artículo 1.º, ordenó llenar los vacíos del régimen de liquidación con las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Por su parte, el artículo 64 del Decreto 4107 de 2011 dispuso que cajanal en liquidación continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3.º del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto fueran asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a más tardar el 1.º de diciembre de 2012; sin embargo, el proceso de liquidación culminó efectivamente el 11 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 877 de 2013, que conllevó a que los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación, los continuara la ugpp.[9] Así las cosas, le correspondía a la sucesora de la extinta cajanal atender las demandas relacionadas con derechos pensionales ya reconocidos y las consecuencias derivadas del cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en contra de ésta como administradora del sistema pensional.
Ahora bien, respecto al término de caducidad de las acciones interpuestas en contra de la entidad liquidada, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: […] Como es de público conocimiento, la entidad condenada en la sentencia cuyo cumplimiento por vía ejecutiva se reclama, fue liquidada por mandato del Gobierno Nacional mediante Decreto 2196 de 2009, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, en procura de garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en pensiones.
Uno de los sustentos normativos del precitado Decreto 2196 de 2009 lo fue el Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, el cual, en el inciso segundo de su artículo 1º, respecto de su ámbito de aplicación, consagró «…en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad…».
Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que «…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario».
En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – cajanal no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013.[10] Con fundamento en el anterior criterio, se concluye que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de cajanal se encontraban suspendidos entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, es decir, por el espacio de cuatro años.[11] Bajo este hilo argumentativo, se observa que la sentencia objeto de ejecución adquirió firmeza el 22 de mayo de 2009, y era exigible 18 meses después de que ello ocurrió.[12] Luego de dicho lapso, iniciaría el conteo del término de caducidad de la demanda ejecutiva, equivalente a 5 años.
Igualmente, los mencionados plazos quedaron afectados por la suspensión a que se aludió en acápites precedentes, lo cual, en el sub lite, se concreta de la siguiente manera: a) Del 23 de mayo de 2009 (día siguiente a la ejecutoria del título de recaudo) al 12 de junio de 2009 (fecha en que inició la suspensión de los términos para accionar contra cajanal).
Entre este lapso transcurrieron 20 días, es decir, que luego de que se levantara la referida suspensión de términos, a la actora le restarían 17 meses y 10 días para completar los 18 meses que harían exigible la sentencia en sede judicial y, a partir de allí, deberían contarse los 5 años para interponer la acción ejecutiva. b) Los 17 meses y 10 días empezaron a correr nuevamente a partir del 12 de junio de 2013 (día en que dejó de operar la suspensión por la terminación del periodo de liquidación de cajanal) y vencieron el 22 de noviembre de 2014. c) Los 5 años de caducidad transcurrieron entre el 23 de noviembre de 2014[13] y el 23 de noviembre de 2019. d) El 6 de junio de 2018 se radicó la demanda en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, de manera oportuna y dentro del término legal.
Por último, conviene precisar que, en razón a que el a quo no estudió de fondo la posibilidad de librar mandamiento ejecutivo, pues consideró que la demanda fue interpuesta en forma extemporánea, la Sala acogerá el criterio esbozado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-041 de 2018,[14] esto es, que el juez de segunda instancia debe abstenerse de librar mandamiento ejecutivo y, en su lugar, devolver el expediente al de primera instancia para que valore nuevamente dicha posibilidad con el fin de respetar su ámbito de competencia. En tal sentido, dicha corporación sostuvo: 65.
En el presente asunto, la Sala considera que la Corporación accionada al haber revocado el auto que negó mandamiento de pago y proferir directamente la orden de cancelar la acreencia, actúo por fuera de los márgenes que le otorga su competencia funcional y material, por lo que dicha actuación configuró un defecto orgánico al desconocer los márgenes de decisión del inferior en materias relacionadas con las condiciones formales del título ejecutivo, el beneficio de excusión y las excepciones previas, pues aquellas solo pueden invocarse con la presentación de recurso de reposición contra la providencia que ordenó el pago.
Quiere decir lo anterior, que el juez de segunda instancia debe permitir que el a quo estudie los requisitos formales del título de recaudo y, en general, haga los análisis de orden fáctico y jurídico que le permitan arribar a la decisión de librar o no el mandamiento ejecutivo. A su vez, esta actuación permite materializar el derecho de contradicción de los sujetos procesales.
Así las cosas, y en orden a salvaguardar los derechos al acceso efectivo a la administración de justicia y al debido proceso, así como la garantía de la doble instancia, se revocará el proveído impugnado y, en su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia que estudie de fondo la posibilidad de librar mandamiento ejecutivo en el sub judice.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. Revocar el auto de 3 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual rechazó la demanda ejecutiva instaurada por la señora Inés Myriam Jaramillo Jaramillo, porque había operado el fenómeno de caducidad de la acción. En su lugar: Segundo. Ordenar al mencionado tribunal que estudie los requisitos formales del título de recaudo, así como los elementos normativos y fácticos pertinentes con el fin de establecer si es procedente o no librar mandamiento ejecutivo en el presente trámite, conforme se indicó en la parte considerativa de este auto.
Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente DLAR constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 17 al 22. [2] Folios 24 al 35. La Sala aclara que los argumentos expuestos en el recurso de apelación no son del todo claros, dado que la recurrente se encargó de transcribir in extenso apartes jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Sin embargo, se hizo una interpretación de la impugnación y se infirieron los fundamentos expuestos en el cuerpo de esta providencia. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 24 de enero de 2007, cuyo demandante fue Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro, proferido dentro del proceso 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), con ponencia de la Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [4] Artículo 136.
Caducidad de las acciones. […] 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. [5] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […]. [6] Folios 67 al 72 del cuaderno anexo, contentivo del proceso ordinario 05001-23-31-000-2004-00846-01, adelantado por el Tribunal Administrativo de Antioquia. [7] Constancia obrante en el folio 74 idem. [8] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. [9] Véase el auto del 19 de julio de 2018 proferido por la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rad. 25000-23-42-000-2017-01281- 01(1516-18). [10] Ver entre otras: i) Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda– Subsección A. C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E), providencia del 25 de agosto de 2015, número interno 1777- 2015, y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda– Subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia de 29 de marzo de 2016, número interno 5042-2015. [11] La tesis de que el término de caducidad y prescripción en referencia estuvieron suspendidos por el período anotado, ha sido reiterada en diversos pronunciamientos de la Corporación, entre ellos, en las acciones de tutela que se citan a continuación: i) de 23 de agosto de 2018, radicación 11001-03-15-000-2018-01733-00; ii) de 15 de noviembre de 2018, radicación 11001-03-15-000-2018-00630-01; y iii) del 28 de marzo de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-03532-00. [12] El conteo de la caducidad en los términos descritos, encuentra respaldo, entre otras, en las siguientes providencias de esta Corporación: i) del 30 de junio de 2016, radicación 25000-23-42-000-2013-06595-01 (3637- 2014), M.P. William Hernández Gómez; ii) del 12 de julio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2014-01475-01 (3531-17), M.P. Sandra Lisset Ibarra Velez; iii) del 30 de agosto de 2018, radicación 05001-23-33-000- 2018-00695-01 (61905), M.P. Stella Conto Díaz Del Castillo (E); iv) del 3 de julio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-00326-01, M.P. Ramiro Pazos Guerrero; y v) del 23 de agosto de 2019, Radicación 11001-03-15-000- 2019-00325-01, M.P. Martín Bermúdez Muñoz. [13] Esto en razón a que los días 22 y 23 de noviembre de 2014 no fueron hábiles por ser sábado y domingo, respectivamente. [14] M. p. Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado.