VIA GUBERNATIVA / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA DEMANDAR ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS DISCIPLINARIOS Los artículos 62 y 63 del CCA señalan que la vía gubernativa queda agotada correctamente en los siguientes casos: (i) cuando contra el acto administrativo no proceda ningún recurso;

(ii) cuando los recursos interpuestos se hayan resuelto; y (iii) cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja. […] [S]i bien esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha manifestado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede convertirse en una tercera instancia para debatir nuevamente las pruebas que ya fueron objeto de controversia dentro de una investigación disciplinaria, también lo es que, de conformidad con la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena, se estableció que el juez tiene un control pleno e integral sobre los actos administrativos de carácter disciplinario, que se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política y de las normas que resulten aplicables, sin que él pueda ser restringido por lo que se plantee expresamente en el escrito de demanda o por interpretaciones restrictivas de la competencia de los jueces que conforman la jurisdicción. DERECHO DISCIPLINARIO / TIPICIDAD DISCIPLINARIA / PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO / CULPABILIDAD DISCIPLINARIA / VALORACIÓN PROBATORIA EN EL PROCESO DISCIPLINARIO / REGLAS DE LA SANA CRITICA [L]a Ley 734 de 2002 dispone en cuanto al principio de legalidad, que «el servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la Ley vigente al momento de su realización». […] [R] especto a la presunción de inocencia, el artículo 9 ibidem, señala que «a quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.

Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla». […] [E]l artículo 13 de dicha normativa dispone en relación con la culpabilidad, que «en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa». […] [E]n cuanto a las pruebas, el Código Disciplinario Único señaló en su artículo 128, que toda decisión proferida dentro de la actuación disciplinaria debe fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa, correspondiéndole la carga de la prueba al Estado. […] [L]os artículos 141 y 142 ibidem, consagran que los medios probatorios deben apreciarse conjuntamente, de acuerdo a las reglas de la sana critica, razón por la cual, en toda decisión motivada, el juzgador disciplinario tiene la obligación de señalar las pruebas en que se fundamenta, sin que sea dable emitir un fallo sancionatorio en el que no obre prueba en el proceso que conduzca a la certeza en cuanto a la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado.

PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO VERBAL / COMPETENCIA PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO VERBAL [L]a finalidad del inciso 3 del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 es permitir a la autoridad disciplinaria aplicar un procedimiento más ágil y rápido cuando se disponga del material probatorio suficiente para otorgar un grado amplio de certeza de la existencia de la falta disciplinaria. […] [P]rocedimiento que estuvo enmarcado dentro de la legalidad, en la medida en que este se llevó a cabo por considerar que las pruebas recaudadas en la actuación de la indagación preliminar eran suficientes para determinar la responsabilidad de la disciplinada, siendo este el requisito para que la investigación disciplinaria fuera llevada a cabo a través del procedimiento verbal. […] [L]a investigación disciplinaria adelantada en su contra fue tramitada por una profesional especializada instructora de la Oficina Nacional de Control Interno Disciplinario (…) aunado al hecho que, el fallo de primera instancia fue emitido por el competente, esto es, el jefe de la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la institución educativa. [ ] [N]o se configuró una falta de competencia en la promulgación de los actos administrativos acusados, pues, de conformidad con las normas dispuestas en la Ley 734 de 2002, la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia tenía la competencia para adelantar la investigación disciplinaria, en primera instancia. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN MATERIA DISCIPLINARIA / VARIACIÓN DEL PLIEGO DE CARGOS / CONFLICTO DE INTERESES Entre el pliego de cargos y el fallo disciplinario debe existir correspondencia en lo que respecta a la denominación jurídica que se atribuye al disciplinado, en garantía de los derechos que le asisten, en particular, los de acceso a la investigación y la rendición de descargos, motivo por el cual los cargos deben estar plenamente identificados en cuanto delimitan el marco de acción de su derecho de defensa; de igual manera garantiza el derecho de impugnación de las decisiones ya que su controversia está delimitada por los cargos que se hubieran formulado.

Tal es la relevancia del principio de congruencia, que su desatención puede dar lugar a la invalidación de la actuación, por violación al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción, es por ello que entre una y otra decisión debe haber consonancia y armonía y no puede ocurrir que se formule un cargo por una falta y el fallo disciplinario se emita atribuyendo una distinta a aquella que fue imputada en el pliego de cargos, dado que tal incongruencia redundaría en violación de los derechos previamente aludidos.

Si bien es cierto la ley permite la variación del pliego de cargos, ello no implica la sustitución total de la imputación inicialmente formulada, pues la conducta o falta atribuida no puede ser modificada, a ese respecto se hace precisión en el inciso 5 del artículo 165 de la Ley 734 de 2002, cuando refiere que la variación permitida surge por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente. […] [T]al variación solo puede realizarse hasta antes del fallo de primera o única instancia, se debe notificar al implicado y permitir que ejerza su derecho de defensa y contradicción, y no puede sustituir en su integridad, el pliego de cargos inicialmente formulado de modo que no se sorprenda al implicado con una imputación diferente al momento de emitir el fallo.

En todo caso, incluso en el evento en que haya variación del pliego de cargos, siempre que se cumplan las formalidades que la ley exige para el ejercicio del derecho de defensa y contradicción del implicado, ésta haría parte integral del pliego de cargos inicialmente formulado y las dos decisiones deberán estar en plena armonía y consonancia con el fallo disciplinario, so pena de declarar inválida la actuación por violación del derecho al debido proceso del disciplinado. […] De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el conflicto de intereses se presenta cuando el interés general, entendido como el derivado de la función pública, entra en conflicto con el interés particular y directo del servidor público o de sus familiares o socios, «en términos generales es aquella cualidad de concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla».

FUENTE FORMAL: CCA - ARTÍCULO 62 / CCA - ARTÍCULO 63 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 9 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 13 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 128 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 141 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO - 142 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 165 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 175 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación: 11001-03-25-000-2011-00192-00(0664-11) Actor: LIGIA PEÑUELA SERRANO Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA, la señora Ligia Peñuela Serrano presenta demanda contra la Universidad Nacional de Colombia. 1 Antecedentes 1.1.

La demanda 1.1.1. Las pretensiones La parte actora formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) fallo de 27 de marzo de 2007, emitido, en primera instancia, por la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia, mediante la cual se declaró responsable disciplinariamente y se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 2 años; y ii) Resolución N.º 323 de 30 de marzo de 2007, proferida por la rectoría de la Universidad Nacional de Colombia, a través de la cual se confirmó parcialmente la decisión inicial y se modificó la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 1 año. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar su reintegro a un cargo igual y/o superior al que se encontraba desempeñando al momento de su retiro; ii) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales que dejó de devengar desde que se ejecutó la decisión disciplinaria y hasta cuando sea reintegrada, así como los perjuicios morales a los que fue sometida junto con su familia; iii) declarar que no existió solución de continuidad; iv) ordenar a la Procuraduría General de la Nación cancelar el registro de sus antecedentes disciplinarios; v) ordenar la actualización de las sumas que resulten de la condena, de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo; y vi) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) Mediante Resolución N.º 957 de 31 de julio de 2003, emitida por la Rectoría de la Universidad Nacional de Colombia, se vinculó laboralmente en el cargo de asesora 102-02 adscrita a la Unidad de Servicios de Salud – Unisalud. ii) En septiembre de 2005, se interpuso una queja anónima ante el Ministerio de Educación Nacional, por presuntas irregularidades en el contrato de prestación de servicios suscrito entre la Gerencia de Unisalud y la bacterióloga Alba Yaneth Castillo Peñuela. iii) De lo anterior, el rector de la Universidad Nacional de Colombia y el presidente de la Junta Administradora Nacional de Unisalud, corrieron traslado a la Contraloría General de la República con el fin de que se iniciara la investigación pertinente; sin embargo, la Contraloría Delegada para el Control Social, concluyó, que «(…) el parentesco entre la doctora Ligia Peñuela Serrano (asesora de la gerencia de Unisalud) y Alba Yaneth Castillo Peñuela contratista de la misma entidad, es el de sobrina (sic).

Como la doctora Peñuela no es la representante legal de Unisalud, no se infringe el artículo 126 de la Constitución Política Nacional». iv) Por su parte, la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia designó a la señora Liliana Guzmán Lozano, profesional especializado instructor, para que adelantara la investigación disciplinaria en su contra. v) Mediante Auto N.º 078 de 8 de marzo de 2006, la funcionaria mencionada dio apertura de indagación preliminar en su contra. vi) El 13 de junio de 2006, rindió versión libre en la que reconoció que efectivamente Alba Yaneth Castillo Peñuela era su sobrina; que no tuvo injerencia alguna en la suscripción del contrato de prestación de servicios; y que no era cierto que hubiera incurrido en la violación al régimen de inhabilidades, en tanto que ella no era ordenadora del gasto, ni la representante legal de Unisalud y, en consecuencia, no ejerció presión alguna para que se produjera la contratación de su sobrina. vii) Posteriormente, el operador disciplinario decidió tramitar la investigación disciplinaria a través del procedimiento verbal, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo N.º 025 de 2004, y formularle pliego de cargos, considerando que había incurrido en la falta gravísima dispuesta en el artículo 48 numeral 17 de la Ley 734 de 2002.

Al respecto, se sostuvo: «haber incurrido en conflicto de intereses desde octubre 6 de 2006, al haber actuado asesorando, emitiendo conceptos y aportando elementos de juicio para la toma de decisiones, a sabiendas de que estaba impedida para hacerlo, en todos los procesos relacionados con la decisión, contratación sucesiva por ods y ejecución de las mismas, que durante ese tiempo se suscribieron con su sobrina Alba Yaneth Castillo Peñuela para prestar servicios de bacteriología en el laboratorio clínico de Unisalud sede Bogotá, ocultando siempre el grado de parentesco que entre las dos existe». viii) No obstante, dicho procedimiento no era aplicable en este asunto, en tanto que el Acuerdo referido no se encontraba vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos. ix) Por Acta N.º 01 de 20 de marzo de 2007, el Comité Paritario Disciplinario de la Universidad Nacional de Colombia emitió concepto, en atención a lo dispuesto en el artículo 109 del Acuerdo N.º 018 de 1998, en el sentido de recomendar su destitución e inhabilidad para el desempeño de funciones públicas, por el término de 5 años. x) Mediante fallo de 27 de marzo de 2007, en primera instancia, la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia la declaró responsablemente disciplinariamente, sancionándola con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 2 años. xi) Contra dicha decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de Resolución N.º 323 de 30 de marzo de 2007, por la rectoría de la Universidad Nacional de Colombia, que confirmó parcialmente la decisión inicial, modificando la sanción a destitución e inhabilidad general por el término de 1 año. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 6, 29, 53, 69, 123, 124 y 209 de la Constitución Política; 36, 43, 76 numeral 7 del Código Contencioso Administrativo; 95 literal c) del Decreto N.º 2150 de 1995; 9 y 119 literal c) de la Ley 489 de 1998; 3 y 29 de la Ley 30 de 1993; 26 y 28 literal e) del Decreto 1210 de 1993; 4, 5, 6, 7, 9, 13, 18, 20 y 40 de la Ley 734 de 2002.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) Los actos demandados vulneraron el derecho al debido proceso, en la medida en que la investigación disciplinaria se adelantó a través de un procedimiento que no resultaba aplicable, porque el acuerdo que lo consagraba no había entrado en vigencia al momento de la ocurrencia de la falta y, además, no era procedente aplicarse para la falta gravísima que le fue imputada. ii) Aunado a ello, la funcionaria que fue delegada para la instrucción de la investigación no era competente para haber emitido decisiones de fondo, como en efecto lo hizo. iii) Finalmente, respecto a este cargo, se trasgredió el principio de congruencia, por cuanto en el pliego de cargos le fue imputada una falta dispuesta en la Ley 734 de 2002 y en los actos administrativos cuestionados, fue sancionada por una falta consagrada en el Acuerdo N.º 018 de 1998. iv) Los operadores disciplinarios incurrieron en falsa motivación, toda vez que no se acreditaron, con el material probatorio obrante dentro del expediente, los elementos típicos de la falta, pues, no intervino en la suscripción de los contratos de prestación de servicios a través de los cuales su sobrina fue contratada como bacterióloga en la entidad en la que ella estaba vinculada laboralmente como asesora; y en momento alguno solicitó la renovación de dichos contratos, circunstancias con las cuales se desvirtuó el conflicto de intereses que le fue endilgado. v) Los actos censurados fueron expedidos con desviación de poder, toda vez que había una persecución laboral en su contra. vi) La autoridad que emitió los actos acusados desconoció el principio de proporcionalidad. 1.2.

Contestación de la demanda La Universidad Nacional de Colombia, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones expuestas que se expresan a continuación:[1] i) Los operadores disciplinarios no incurrieron en falsa motivación y desviación de poder, en la medida en que los actos administrativos acusados fueron expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria. ii) La Universidad Nacional de Colombia actuó en cumplimiento de un deber legal y le garantizó a la disciplinada el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. iii) Los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad, dado que el material probatorio obrante dentro del expediente se analizó bajo las reglas de la sana crítica. iv) No es dable argumentar que el procedimiento a través del cual se tramitó la investigación disciplinaria, no era legal, en la medida en que contrario a lo mencionado en el escrito de la demanda, el Acuerdo N.º 025 de 2004, que lo contemplaba, sí se encontraba vigente. v) En este asunto se presentan las siguientes excepciones: no agotamiento de la vía gubernativa, dado que los cargos planteados en el escrito de la demanda no son los mismos a los dispuestos en la investigación disciplinaria; ineptitud formal de la demanda, porque el actor no allegó en copia auténtica los actos administrativos ahora cuestionados; y la jurisdicción no es una tercera instancia. 1.3.

Alegatos de conclusión 1.3.1. El demandante[2] Reiteró los argumentos planteados en el escrito de la demanda. 1.3.2. La parte demandada[3] Insistió en los argumentos señalados en la contestación de la demanda. 1.4. El ministerio público La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda[4], pues, dentro de la investigación disciplinaria no se vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que la investigación disciplinaria fue adelantada por los funcionarios competentes, se garantizó la doble instancia, y la parte actora hizo uso de las garantías procesales pertinentes, al rendir su versión libre, presentar sus descargos e interponer los recursos procedentes. 1.

Consideraciones 1. De las excepciones propuestas Previo a estudiar el fondo del asunto procede la Sala a resolver las excepciones planteadas por la Universidad Nacional de Colombia, de falta de agotamiento de la vía gubernativa, inepta demanda y que la jurisdicción no es una tercera instancia. 2.1.1. Del agotamiento de la vía gubernativa Frente a esta excepción, el apoderado de la Universidad Nacional de Colombia consideró que dentro del escrito de demanda no se plantearon los mismos cargos que fueron expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo disciplinario de primera instancia. Los artículos 62 y 63 del CCA señalan que la vía gubernativa queda agotada correctamente en los siguientes casos: (i) cuando contra el acto administrativo no proceda ningún recurso;

(ii) cuando los recursos interpuestos se hayan resuelto; y (iii) cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja. Así mismo, el Código Contencioso Administrativo contempla como uno de los requisitos para poder demandar actos particulares ante esta Jurisdicción, el debido agotamiento de la vía gubernativa.

En efecto, el artículo 135 Ibidem señaló:

ARTÍCULO 135. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”. (Negrillas fuera del texto) En el caso bajo estudio está probado que una vez la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia emitió el fallo de primera instancia, la señora Peñuela Serrano presentó recurso de apelación, bajo los siguientes argumentos: se vulneró su derecho al debido proceso, toda vez que no era dable aplicar el Acuerdo N.º 025 de 2004; la falta endilgada no estuvo debidamente acreditada, dado que no intervino en la contratación de su sobrina en la dependencia en la que ella laboraba; y su conducta no se encontró enmarcada dentro de las disposiciones establecidas en la Ley 80 de 1993 ni el Acuerdo N.º 073 de 1995.

En consideración a lo anterior, se observa que, contrario a lo expuesto por el apoderado de la Universidad Nacional de Colombia, la parte actora sí agotó en debida forma la vía gubernativa, primero, al interponer el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia y, segundo, al exponer los motivos por los cuales consideró no estar de acuerdo con la decisión sancionatoria, razón por la que esta excepción no está llamada a prosperar. 2.1.2.

De la inepta demanda En tal sentido, la defensa de la Universidad Nacional de Colombia señala que se configuró tal excepción por no haberse allegado copia auténtica de los actos administrativos acusados con su respectiva notificación. Sobre esta excepción, la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, ha precisado[5]: De tiempo atrás, en múltiples providencias judiciales al igual que en la que es objeto de estudio, se ha hecho alusión a la figura de la “ineptitud sustantiva o sustancial de la demanda” como una excepción previa y/o causal de rechazo de demanda, incluso de fallos inhibitorios, lo cual -a criterio de esta Sala- constituye actualmente una imprecisión que debe ser superada.

(…) Supuestos que configuran excepciones previas. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano[6] consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.

Esta se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales. En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA., en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3.º y 4.º del artículo 166 ib. que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6.º del artículo 100 del CGP).

Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.º del artículo 101 del CGP), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA y 101 ordinal 1.º del CGP.

Ahora bien, en atención a lo dispuesto en el artículo 139 del Código Contencioso Administrativo,[7] la demanda debe ir acompañada de una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso. En el sub examine, contrario a lo expuesto por la entidad demandada, la parte actora allegó copia auténtica de los fallos disciplinarios a través de los cuales fue sancionada disciplinariamente, así como su constancia de notificación, motivo por el cual esta excepción no está llamada a prosperar. 2.1.3.

De la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es una tercera instancia Frente a esta excepción, el apoderado de la Universidad Nacional de Colombia señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede ser considerada una tercera instancia para dirimir controversias que fueron resueltas por los operadores disciplinarios bajo el procedimiento legal establecido en la normativa aplicable.

Agrega que a la demandante se le garantizó el derecho al debido proceso, defensa y contradicción, en tanto que presentó pruebas, rindió descargos y alegatos de conclusión y le fueron notificadas las actuaciones administrativas surtidas al interior del proceso. Previo a resolver la excepción planteada, debe señalarse que si bien esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha manifestado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede convertirse en una tercera instancia para debatir nuevamente las pruebas que ya fueron objeto de controversia dentro de una investigación disciplinaria[8], también lo es que, de conformidad con la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena, se estableció que el juez tiene un control pleno e integral sobre los actos administrativos de carácter disciplinario, que se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política y de las normas que resulten aplicables, sin que él pueda ser restringido por lo que se plantee expresamente en el escrito de demanda o por interpretaciones restrictivas de la competencia de los jueces que conforman la jurisdicción[9].

Así las cosas, la discusión planteada en el sub examine de acuerdo al escrito de la demanda está orientada a realizar el control de legalidad de los actos impugnados, sin que ello pueda considerarse una tercera instancia, sino como la competencia otorgada al juez tanto por la Constitución Política como por la Ley, para realizar el control de legalidad de actos administrativos proferidos dentro de una actuación disciplinaria, y además, como la garantía al ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia. Por consiguiente, la excepción no prospera. 2.

El problema jurídico Se circunscribe a determinar si con la expedición de los actos acusados, la entidad demandada incurrió en (I) vulneración del derecho al debido proceso; (II) falsa motivación; (III) desviación de poder; y (IV) transgresión del principio de proporcionalidad. 3. Marco normativo De conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política, son fines esenciales del Estado, «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». En su artículo 6 se establece que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las Leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Ahora, dentro de las garantías del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política se encuentran las relacionadas a que «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…) Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho».

Finalmente, debe resaltarse que el artículo 209 ibidem dispone como principios de la función administrativa, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Por su parte, la Ley 734 de 2002 dispone en cuanto al principio de legalidad, que «el servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la Ley vigente al momento de su realización».

A su vez, respecto a la presunción de inocencia, el artículo 9 ibidem, señala que «a quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla». A su turno, el artículo 13 de dicha normativa dispone en relación con la culpabilidad, que «en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva.

Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa». Ahora, en cuanto a las pruebas, el Código Disciplinario Único señaló en su artículo 128, que toda decisión proferida dentro de la actuación disciplinaria debe fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa, correspondiéndole la carga de la prueba al Estado.

Finalmente, los artículos 141 y 142 ibidem, consagran que los medios probatorios deben apreciarse conjuntamente, de acuerdo a las reglas de la sana critica, razón por la cual, en toda decisión motivada, el juzgador disciplinario tiene la obligación de señalar las pruebas en que se fundamenta, sin que sea dable emitir un fallo sancionatorio en el que no obre prueba en el proceso que conduzca a la certeza en cuanto a la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado. 2.4.

Hechos probados 2.4.1. En relación con la vinculación laboral del demandante De conformidad con la certificación expedida por la directora nacional de personal de la Universidad Nacional de Colombia, la señora Ligia Peñuela Serrano estuvo vinculada laboralmente en la Institución Educativa desde el 1.º de agosto de 2003 hasta el 16 de abril de 2007, en el cargo de asesor 102-02 y 102-03 de libre nombramiento y remoción, adscrito a Unisalud y sus funciones eran las siguientes:[10] 1.

Asesorar y aconsejar a la alta dirección en la formulación, coordinación y ejecución de las políticas y planes generales de la entidad. 2. Absolver consultas, precisar asistencia técnica, emitir conceptos y aportar elementos de juicio para la toma de decisiones relacionadas con la adopción, la ejecución y el control de los programas propios del organismo. 3.

Proponer y realizar estudios e investigaciones relacionados con la misión institucional y los propósitos y objetivos en la entidad que le sean confiados por la administración. 4. Asistir y participar, en representación del organismo o entidad, en reuniones, consejos, juntas o comités de carácter oficial, cuando sea convocado o delegado. 5.

Preparar y presentar los informes sobre las actividades desarrolladas, con la oportunidad y periodicidad requeridas. 6. Las demás que le sean asignadas por autoridad competente, de acuerdo con el área de desempeño. 2.4.2. En relación con la actuación disciplinaria En septiembre de 2005, se interpuso una queja anónima ante el Ministerio de Educación Nacional, bajo los argumentos que a continuación se sintetizan:[11] (…) solicitamos se investigue el presunto parentesco entre Ligia Peñuela Serrano (…) asesora de la gerencia (si bien es cierto que el ordenador del gasto es el doctor Betancourt es la señora Peñuela quien se encarga de definir y fijar las pautas para la contratación en Unisalud) con Alba Yaneth Castillo Peñuela (…) vinculada como contratista en el laboratorio clínico.

¿esto no está en contra del artículo 126 de la Constitución Política de 1991 (…)?. En atención a lo anterior, mediante Auto N.º 078-06 de 8 de marzo de 2006, la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia dio apertura de indagación preliminar en contra de Ligia Peñuela Serrano, en su condición de asesora 102-03, adscrita a Unisalud, y decretó la práctica de pruebas.[12] El 24 de abril de 2006, el señor Víctor Fernando Betancourt Urrutia presentó su declaración, en la que afirmó:[13] (…) Preguntado.

La señora Ligia Peñuela como asesora ha tenido o tiene alguna participación o función respecto del proceso de contratación de Unisalud. Contestó. Si claro, al inicio de mi gestión participaba en todo el trámite de la contratación y posteriormente participó en el diseño de un comité ad-hoc de contratación que creamos. Participa en todos los procesos de contratación que se hacen.

Preguntado. Tiene usted conocimiento si durante el tiempo en que usted fue gerente y aún después, al señora Ligia Peñuela ha tenido que ver con el proceso de contratación de profesionales para la prestación de servicios en Unisalud. Contestó. Si como contesté anteriormente la doctora tiene que ver en los trámites de la contratación, aclarando que Unisalud tiene límites en la contratación (…) en cuanto a la elección y contratación de profesionales la responsabilidad es solo mía y en todos los casos siempre se solicitó la autorización de la rectoría para su contratación. La doctora Ligia hace un proceso, cumple mis órdenes al respecto.

(…) Preguntado. Como y de qué forma fue que en Unisalud se conoció a la profesional Alba Yaneth Castillo y se decidió contratar sus servicios como bacterióloga. Contestó. La doctora Alba Yaneth me llevó un día su hoja de vida y en algún momento que se requirió una bacterióloga entrevisté varias personas y el perfil de ella me gustó. Preguntado.

Al momento de iniciar la contratación de los servicios de la doctora Alba Yaneth Castillo sabía usted que ella era familiar de un servidor de Unisalud, o en qué momento se enteró de ello. Contestó. Claro que sabía que era familiar de la doctora Ligia Peña, porque a Alba la conozco hace cinco o seis años (…) Preguntado. Explique al despacho porqué razón si existían en agosto de 2004 quejas sobre el desempeño profesional de la doctora Alba Yaneth Castillo durante la ejecución de sus ODS’s se decide seguir contratándola.

Contestó. Porque las evaluaciones que se le habían hecho al finalizar sus órdenes de servicio, la calificación siempre fue excelente y tenía dudas sobre la subjetividad de las percepciones de la jefe inmediata, pues no entiendo como a alguien se le evalúa como excelente y posteriormente se presentan quejas sobre su desempeño. (…) Preguntado.

El pie de firma visible debajo de su firma en el folio 238 de la actuación, y que se le pone de presente, es de la doctora Ligia Peñuela, de ser asó porque razón. Contestó. Como lo dije anteriormente previo a mi firma de cualquier documento, era revisado por la doctora Ligia Peñuela como en el caso que usted me está presentando. En este estado de la diligencia se le concede el uso de la palabra a la investigada Ligia (…) Preguntado.

Explique si en algún momento yo incidí o sugerí la contratación de la doctora Alba Yaneth Castillo para laborar en Unisalud. Contestó. La decisión de contratar a la doctora Alba (…) es mía. (…). El 10 de mayo de 2006, la señora Alba Yaneth Castillo Peñuela rindió su declaración dentro de la investigación disciplinaria, en la que manifestó:[14] (…) Preguntado.

Desde hace cuánto tiempo y porqué motivo conoce usted al doctor Víctor Fernando Betancourt Urrutia. Contestó. Más o menos siete años, pues siempre he estado muy ligada al seguro social no solo por el hecho de que la doctora Ligia estuviera vinculada allá sino que yo era usuaria como beneficiaria de mi papá (…) en una reunión que hicieron del seguro en el apartamento de mi tía Ligia, conocí al doctor Betancourt (…) yo le entregué mi hoja de vida (…).

El 13 de junio de 2006, la señora Blanca Eudora Galvis Martínez presentó su declaración, en la que sostuvo:[15] El doctor Fernando Betancourt en alguna reunión general de Unisalud explicó que no se concebía que mientras la doctora Olga Villamizar recibía dos sueldos, la doctora Alba Yaneth Castillo quien había llegado de provincia le había rogado que le diera trabajo y que él consideraba que esta profesional joven podría ejercer esta labor con el retiro de la pensionada Olga Villamizar.

Preguntado. Sabe usted cómo conoció el doctor Betancourt a la señora Alba Yaneth Castillo y porqué esta acudió a él a solicitarle empleo, o como llegó la hoja de vida a esta a las manos del doctor Betancourt. Contestó. Él lo que explicó es que ella llegó a su oficina cualquier día pidió una cita y le contó de sus dificultades económicas y él se decidió a ayudarla, ella le dejo la hoja de vida en esa oportunidad y él luego hizo la solicitud al área administrativa para su contratación. (…) Preguntado.

Sabe usted durante el proceso total de contratación por ODS qué participación tiene la doctora Ligia Peñuela Serrano. Contestó. La doctora Peñuela desde su llegada como asesora de la gerencia de Unisalud dentro de sus funciones le fue definida por el gerente el apoyo jurídico, la revisión y análisis de las ODS’s y ella en cada renovación de contratos hacía una revisión de todas las solicitudes de sus soportes, hacía los requerimientos de soportes faltantes, de documentos que acreditaran capacitación, educación de los contratistas, y hacía también una revisión del contrato una vez elaborado.

Eso Supongo, que porque se lo asignó como función su jefe inmediato que era el gerente. (…) en este estado de la diligencia se le concede el uso de la palabra para interrogar al testigo a la doctora Ligia Peñuela Serrano (…) Preguntado. Con la llegada de la administración del doctor Betancourt nos dimos a la tarea de revisar la idoneidad de la minuta de contratación para que no se configuraran contratos realidad.

Eso es cierto o no. Contestó. Si, desde el inicio de esta administración tanto el doctor Betancourt como la doctora Ligia se dieron a la tarea de hacer una revisión del proceso de contratación, del tipo de contrato y de las cláusulas que los soportaban y yo acompañé ese proceso de acuerdo con la experiencia y el procedimiento anterior para su reevaluación. (…) Preguntado.

Cuál es el valor de un pie de firma en la consolidación del documento de orden de prestación de servicios que iba a ser firmado por el gerente. Contestó. Esos píe de firma en la consolidación del documento de orden de prestación de servicios que iba a ser firmado por el gerente. Contestó. Estos píe de firma lo que aseguran en cuanto al área administrativa es que no hayan errores en los valores, en los contenidos, en el objeto de cada contrato y e parte de la asesoría de gerencia o de la doctora Ligia era de verificación de la legalidad de la parte jurídica de estas solicitudes, ya que el gerente pues confiando en las revisiones previa firmaba estas solicitudes (…).

En la misma fecha, la señora Ligia Peñuela Serrano rindió su versión libre dentro de la investigación disciplinaria, dentro de la cual explicó:[16] (…) quiero dejar en claro que yo no soy ordenadora del gasto, ni representante legal, ni quien toma las decisiones, por cuanto mis funciones de asesora de aconsejar, asistir, participar y ofrecer conceptos desde la órbita de lo jurídico y relacionados con la misión institucional de Unisalud.

Preguntado. Tiene parentesco con la bacterióloga Alba Yaneth Castillo Peñuela, de ser así de qué tipo u orden. Contestó. Si señora, cuando comisión yo fui la persona que probé el parentesco con los documentos que prueba que ella es hija de mi hermana (…) Preguntado. Usted participó de alguna forma en los procesos o trámites de contratación de la señora Alba Yaneth, así como en la ejecución y liquidación de todas las órdenes de prestación de servicios que la misma suscribió con Unisalud.

Contestó. Mi participación se reduce al concepto técnico jurídico en la elaboración de todas las minutas que tiene que ver con todas las órdenes de prestación de servicios previendo que no se constituyan en contrato realidad, no participo pero si reviso que una vez seleccionadas cumplan con los requisitos de idoneidad profesional y competencias descritos en los manuales de cargos o de actividades.

El 5 de julio de 2006, la señora María Mercedes Maldonado Archila presentó su declaración, en la que adujo:[17] (…) yo vi la hoja de vida en la asistencia administrativa y allá me dijeron que era la persona que iba a reemplazar a la doctora Olga Cadena de Villamizar y que la doctora Ligia había puesto esa candidata, que era su candidata, a mí no me consultaron nada, no nos comunicaron nada, nunca ni a la doctora Olga ni a mi nos dijeron, vamos a terminar la contratación con la doctora Olga, sino que un día llegaron al laboratorio, no me acuerdo quién fue, y nos dijeron ella es la doctora Alba Yaneth Vastillo y va a trabajar por contrato de tiempo completo en reemplazo de la doctora Olga, cuando la doctora Olga solo laboraba medio tiempo (…) en el tiempo que laboré con la doctora Alba Yaneth fue muy difícil, porque ella no quería aprender y era como una actitud de que yo estoy aquí porque tengo respaldo y haga lo que quiera, aunque se le entreno cuando se equivocaba decía que no la habían enseñado, siendo ello falso, ella cometía muchos errores aún a pesar de que se le capacitó (…) Preguntado.

Usted sabe cómo llegó la hoja de vida de la señora Alba Yaneth Castillo a la gerencia de Unisalud. Contestó. Pues la llevó la tía, porque ella estaba en Cúcuta y la hoja de vida llegó antes de que ella viniera a trabajar, ella solo apareció hasta el día que firmó y de una vez empezó a trabajar. Antes de ella a mí se me consultaba que iban a contratar o que no se iba a renovar un contrato (…) todos nos dimos cuenta que Alba Yaneth venía recomendada por la doctora Ligia (…) además cuando se rumoraba que iba a llegar una recomendada de la asesoría de la gerencia, se les bajó tarifa de las honorarios a todas las bacteriólogas, pue claro doctora como el veinte por ciento, porque necesitaban dinero para poder contratar a una persona de tiempo completo cuando no se requería (…).

El 6 de septiembre de 2006, la señora Mariela Alfonso Amaya presentó su declaración, en la que dijo:[18] Preguntado, usted recuerda para los años de 2003 y 2004 qué participación o injerencia tenía la doctora Ligia Peñuela Serrano en los procesos de contratación en general en Unisalud y en concreto en las ODS. Contestó. Ella revisaba los procesos, revisaba las órdenes, que estuvieran bien, de acuerdo a lo jurídico.

En la misma fecha, la señora María Julia Medrano de Martinez rindió su declaración dentro de la investigación disciplinaria, en la que aclaró:[19] Preguntado. El doctor Fernando Betancourt informó o solicitó al laboratorio concepto sobre la necesidad de contratar por ODS una bacteriólogas ante la decisión no seguir contando con los servicios de la doctora Olga Cadena.

Contestó. No. Preguntado. Inmediatamente salió pensionada la doctora María Mercedes Maldonado, quien fue designada para que cumpliera labores de coordinación del laboratorio que venía cumpliendo dicha funcionaria. Contestó. El doctor Betancourt nos reunió y con palabras exactas dijo: quedará designada la doctora Alba Yaneth que aunque es la más joven y la que más errores ha cometido es la única leal a mí y por lo tanto queda ella designada.

Ella quedó designada mientras se traía un coordinador. Mediante Auto N.º 400-06 de 24 de noviembre de 2006, la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia decidió tramitar la investigación a través del procedimiento verbal, citar a audiencia pública a la señora Ligia Peñuela Serrano y formularle pliego de cargos, así:[20] Dentro de las obligaciones constitucionales y legales de los funcionarios de la administración está la de desarrollar sus actividades al servicio de los intereses generales y con fundamento en los principios de igualdad, transparencia, moralidad, eficacia, economía, celeridad (…) precisamente en desarrollo de los anteriores lineamientos el Acuerdo 018 de 1998, en su artículo 8 dispone que son faltas disciplinarias, el incumplimiento de los deberes y obligaciones, el abuso o extralimitación en el ejercicio de los derechos y funciones, e incurrir en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflicto de intereses consagrados en la Constitución Política, la ley y las normas de la Universidad, igual definición la encontramos en el artículo 23 de la Ley 734 de 2002.

En desarrollo de los anteriores postulados en el artículo 11 del Acuerdo 018 de 1998 expedido por el Consejo Superior Universitario se considera falta gravísima: (…) 11. Actuar a sabiendas de estar incurso en causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses, establecidos en la Ley o en las normas de la Universidad.

En ese orden de ideas se tiene que el artículo 40 de la Ley 734 de 2002, se estableció que todo servidor público deberá declararse impedido para actuar (lo que no necesariamente implica que debe ser solo tomar decisiones) en un asunto en que tenga interés particular y directo en su gestión, control o decisión, o lo tuvieren sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad.

Como en el presente caso la prueba recaudada es ilustrativa de que la doctora Ligia Peñuela Serrano participó de forma reiterada e importante en todas las actuaciones administrativas que se dieron con ocasión de la contratación de su sobrina, al parecer con el interés particular de declararse impedida, debiendo hacerlo en aras de hacer prevalecer ante todo la ética, probidad, transparencia e igualdad que deben regir los actos de la administración, se estima procedente considerar que pudo haber incurrido en incompatibilidad por conflicto de intereses entre octubre de 2003 a enero de 2006.

Ahora bien, en el mismo sentido la Ley 734 de 2002 ya citada, en su artículo 48 numeral 17 (…). Para lo anterior, se tuvieron en cuenta los siguientes documentos: - Órdenes de prestación de servicios Nos. 232 del 6 octubre de 2003 al 31 de enero de 2004; 31 del 10 de febrero de 2004 al 20 de julio del mismo año; 149 desde el 21 de julio de 2004 hasta el 20 de octubre de 2004; 238 del 28 de octubre de 2004 al 20 de enero de 2005; y 20 del 4 de febrero de 2005 al 30 de julio del mismo año; suscritas entre la señora Alba Yaneth Castillo Peñuela, en condición de bacterióloga y el gerente nacional de Unisalud.[21] - Registros civiles de nacimiento con los que se acredita que entre Ligia Peñuela Serrano y Alba Yaneth Castillo Peñuela existe lazo en tercer grado de consanguinidad.[22] - Queja presentada por la Coordinadora del Laboratorio Clínico de Unisalud ante el gerente nacional de Unisalud, Víctor Fernando Betancourt Urrutia, en la que se pone en conocimiento el deficiente desempeño laboral por parte de la bacterióloga Alba Yaneth Castillo Peñuela.[23] - Solicitud de autorización para contratar personal por orden de prestación de servicios de 25 de enero de 2005, realizada por el señor Víctor Fernando Betancourt Urrutia, en su condición de gerente nacional de Unisalud y con el visto bueno de la señora Ligia Peñuela Serrano, en su calidad de asesora de la gerencia de Unisalud, ante el rector de la Universidad Nacional de Colombia, en la que se manifestó:[24] He sometido el análisis de la contratación al Comité Ad Hoc de Contratación constituido por diferentes áreas técnicas de Unisalud quienes se reunieron (…) evaluaron el grupo de apoyo a la gestión y realizaron sugerencias en todo caso acatadas por esta gerencia. En primer lugar evalúan la contratación actual y hacen comentarios sobre el desempeño y resultado obtenidos sugiriendo para cada caso la continuidad o no de la orden, la variación del monto de contratación y el tiempo dedicado a cada tarea.

En segundo lugar sugieren el cambio de modalidad de contratación del personal médico (…) en tercer lugar, sugiere, el mencionado comité, la contratación de algunas personas adicionales, una trabajadora social, una nutricionista, un bacteriólogo en reemplazo de la coordinadora recientemente pensionada y un coordinador de auditoría de la calidad (…) las solicitudes se relacionan a continuación: (…) Alba Yaneth Castillo Peñuela, valor: $ 9.960.000.000, duración: del 1 de febrero al 30 de julio de 2005, área: laboratorio clínico (…). - Solicitud de autorización para contratar personal por orden de prestación de servicios de 18 de julio de 2005, realizada por el señor Víctor Fernando Betancourt Urrutia, en su condición de gerente nacional de Unisalud y con el visto bueno de la señora Ligia Peñuela Serrano, en su calidad de asesora de la gerencia de Unisalud, ante el rector de la Universidad Nacional de Colombia, en la que, al igual que la anterior, está relacionada la señora Alba Yaneth Castillo Peñuela para ser contratada del 1.º de agosto de 2005 al 31 de enero de 2006, por un valor de $ 9.960.000.[25] A través de Auto de 19 de diciembre de 2006, la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional designó defensor de oficio a la señora Ligia Peñuela Serrano, con el fin de que la representara durante el trámite de la investigación disciplinaria adelantada en su contra.[26] El 7 de marzo de 2007, la señora María Julia Medrano de Martínez presentó declaración dentro de la investigación disciplinaria, en la que indicó:[27] Preguntado.

Como eran las relaciones de la contratista Castillo Peñuela mientras estuvo vinculada con Unisalud con el personal de la gerencia de la misma y con el personal del laboratorio. Contestó. Con el personal del laboratorio se quejaba de persecución cada vez que se le hacía un reclamo cuando no hacía algo bien, los errores no los aceptaba, supongo que con la gerencia muy bien ya que el gerente fue el que la nombró y que además nos dijo cuándo se pensionó María Mercedes, el doctor Betancourt nos citó a una reunión y textualmente nos dijo voy a nombrar un coordinador hombre en el laboratorio, mientras eso sucede voy a dejar a la doctora Alba encargada que aunque es la persona con menos experiencia y ha cometido errores es la única leal a mí. (…) Preguntado.

Qué cambios se hicieron desde la gerencia del doctor Fernando Betancourt al proceso de contratación por ODS en Unisalud, en especial para el laboratorio clínico durante los años 2003 y 2004. Contestó. Se retiraron unas bacteriólogas que estaban por contrato a pesar de llevar bastante tiempo y que profesionalmente no habían quejas contra ellas, supuestamente por más relaciones interpersonales (…).

Mediante Acta N.º 001 de 20 de marzo de 2007, el Comité Paritario Disciplinario de la Universidad Nacional de Colombia recomendó a la Oficina de Control Nacional de Disciplinario Interno, lo siguiente:[28] Este comité comparte la calificación de la falta de la señora Ligia Peñuela Serrano, y se permite conceptuar que la estimación de gravísima es proporcional a la infracción cometida, y por ende, se ajusta a derecho.

Así mismo, recomienda que la sanción a imponer de acuerdo a los hechos motivo de investigación debe ser la de destitución y una pena accesoria consistente en inhabilidad por 5 años para desempeñar cargos públicos. También se precisa que el concepto del Comité se emite de manera consensuada y unánime para todos sus integrantes. Mediante fallo de 27 de marzo de 2007, la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia, en primera instancia, declaró responsable disciplinariamente a la señora Ligia Peñuela Serrano, en su condición de asesor 102-03 adscrita a la Gerencia Nacional de Unisalud, por haber incurrido en la falta gravísima dispuesta en el numeral 11 del artículo 11 del Acuerdo N.º 018 de 1998 y en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, a título de dolo, sancionándola con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 2 años, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 literal c) del acuerdo antes mencionado.[29] Contra dicha decisión la señora Ligia Peñuela Serrano interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de la Resolución N.º 323 de 30 de marzo de 2007, emitida por el rector de la Universidad Nacional, que confirmó parcialmente la decisión inicial y modificó la sanción a destitución e inhabilidad general por el término de 1 año.[30] 2.4.3.

Pruebas allegadas durante la actuación judicial Mediante Oficio No. GNU-453-10 de 4 de octubre de 2010, el gerente nacional de Unisalud allegó la siguiente información: «Una relación de las órdenes de servicio suscritas por la doctora Alba Yaneth Castillo Peñuela, indicando en cuáles de ellas la actora actuó como interventora». En dichos documentos se observa que la señora Ligia Peñuela Serrano actuó como interventora en la orden de prestación de servicios que a continuación se señala, en las que la contratista fue la señora Alba Yaneth Castillo Peñuela:[31] |Vigencia |No. ODS | |«De conformidad con el artículo |«De tal forma, como quiera que | |23 de la Ley 734 de 2002 y 8 del|la señora Ligia Peñuela, con su | |Acuerdo 018 de 1998 del C.S.U., |actuar no cumplió con los | |constituye falta disciplinaria |deberes y obligaciones que como | |'el incumplimiento de deberes, |tal debía cumplir y que le | |la extralimitación en el |imputaron la obligación de | |ejercicio de los derechos y |declararse impedida en el asunto| |funciones, prohibiciones y |relacionado con la contratación | |violación del régimen de |de Unisalud de la hija de su | |inhabilidades, |hermana, la doctora Alba Yaneth | |incompatibilidades, impedimentos|Castillo Peñuela, desatendió el | |y conflicto de interese (…) así |deber de declararse impedida | |mismo el art. 48 num, 17 |consagrado en el artículo 40 de | |contempla como falta gravísima |la Ley 734 de 2002. | |(…) en concordancia con el |(…) | |artículo 40 de la Ley 734 de |Que la doctor Ligia (…) incurrió| |2002 contempla al respecto ‘todo|por su actuación en conflicto de| |servidor público deberá |intereses, al no declararse | |declararse impedido para actuar |impedida para conocer la | |en un asunto cuando tenga |actuación relacionada con la | |interés particular y concreto en|contratación de su sobrina en | |la regulación, gestión, control |Unisalud, por lo que la falta | |o decisión, o lo tuviere, |fue calificada como gravísima al| |algunos de sus parientes dentro |tenor de lo dispuesto por el | |del cuarto grado de |numeral 17 del artículo 48 de la| |consanguinidad. |Ley 734 de 2002, en armonía con | |(…) |lo establecido en el literal c | |Con base en lo anterior y para |del artículo 19 del acuerdo 018 | |poder endilgar dicha conducta a |de 1998». | |la señora Peñuela debemos probar| | |que entre ésta y la señora Alba | | |Yaneth Castillo existe una | | |relación familiar dentro de los | | |lineamientos de la norma, que la| | |señora Ligia Peñuela no se | | |declaró impedida y por el | | |contrario actuó dentro del | | |proceso de contratación de Alba | | |Yaneth Castillo y que dicho | | |trámite originó un interés | | |particular y directo para ella o| | |para la señora Castillo». | | En consideración a lo anterior, tanto la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno como la Rectoría de la Universidad Nacional de Colombia, fueron contundentes y coherentes en manifestar que se encontró plenamente acreditado que la señora Ligia Peñuela Serrano incurrió en un conflicto de intereses, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo N.° 018 de 1998 y la Ley 734 de 2002.

Lo anterior, permite afirmar que la Universidad Nacional de Colombia fue congruente al endilgarle la responsabilidad disciplinaria a la actora desde el inicio de la investigación disciplinaria, que tenía los elementos de juicio suficientes para el efecto, que las pruebas fueron valoradas en el marco de las reglas de la sana crítica y que la interpretación que de ellas hizo el juzgador disciplinario, llevaron a la conclusión de que la falta disciplinaria sí se cometió y la disciplinada fue responsable de ella. 2.5.3.

De la falsa motivación La doctrina ha definido la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos, en los siguientes términos[55]: Según un concepto amplio de la falsa motivación. Ésta es la causal de nulidad de los actos administrativos que agrupa los vicios de éstos consistentes en irregularidades que se refieren al elemento causal y a su expresión en el acto que implican un desconocimiento de principios esenciales del Derecho Administrativo como los son el de organización del Estado Democrático de Derecho, el principio de legalidad de la actividad administrativa, los principios derivados de los derechos y garantías sociales, y el de responsabilidad personal del funcionario.

Concretado lo anterior, toda función administrativa tiene origen en una norma superior, la cual prevé de manera general los motivos o antecedentes por los que puede aplicarse la consecuencia; los motivos en cada caso deben coincidir con esos previstos por la norma, respetando además otros principios generales del Derecho Administrativo, y el funcionario los expresará en la declaración cuando la motivación sea necesaria.

Cualquier irregularidad en los anteriores requisitos constituye un vicio de falsa motivación. (Negrilla fuera de texto). En tal sentido, quien acude a la jurisdicción para alegar falsa motivación, debe señalar que el funcionario tuvo en cuenta para tomar la decisión un hecho o hechos que en realidad no existieron, o en qué consiste su errada interpretación. Frente a este cargo, la demandante sostuvo que los operadores disciplinarios incurrieron en falsa motivación, toda vez que no se demostró, con el material probatorio obrante dentro del expediente, que hubiera incurrido en la falta disciplinaria endilgada. 2.5.3.1.

De la tipicidad en materia disciplinaria El artículo 4 de la Ley 734 de 2002, dispone que «el servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización», siendo esta la consagración legal que impone la realización de un proceso de subsunción típica en cada proceso disciplinario, que implica que el operador determine expresamente en cada caso si el comportamiento investigado, según como haya sido demostrado, se adecua efectivamente a la descripción típica establecida en la Ley que se va a aplicar.

Por su parte, el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha establecido en cuanto a este principio en materia disciplinaria, que[56]: En esa medida, el proceso de subsunción típica de la conducta de quien es sometido a un proceso administrativo disciplinario constituye uno de los componentes de la legalidad de las actuaciones de la autoridad disciplinante.

Sólo luego de haber surtido de manera expresa y detallada dicho proceso de razonamiento lógico-jurídico en el texto mismo de la decisión disciplinaria, podrá llegarse a la conclusión de que la conducta investigada es típica. La subsunción típica se vincula así directamente, en tanto componente necesario, al principio de tipicidad en el derecho disciplinario.

Es, más aún, un proceso de naturaleza técnica que los operadores disciplinarios han de desplegar con el mayor rigor jurídico, ya que en ello se juega el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales procesales y sustantivos del procesado; por lo mismo, presupone que la legislación sancionadora que se invoca haya sido debidamente interpretada en todos sus componentes de conformidad con los distintos métodos hermenéuticos que operan en el sistema colombiano, y que las pruebas que obran en el proceso demuestren en forma contundente la ocurrencia de los hechos y la culpabilidad individual del procesado.

En materia disciplinaria, el proceso de subsunción típica de la conducta del procesado tiene ciertas especificidades que le diferencian del proceso de subsunción típica que realizan los jueces penales. Según ha explicado la Corte Constitucional, en virtud de la admisibilidad del uso, en el ámbito disciplinario, de tipos abiertos y conceptos jurídicos indeterminados, el fallador disciplinario cuenta con un margen más amplio para realizar el proceso de subsunción típica – margen que se activa, se infiere necesariamente, cuando se está ante un tipo abierto o un concepto indeterminado, y que consiste esencialmente en que la autoridad disciplinaria puede –y debe- acudir a una interpretación sistemática de las normas invocadas para efectos de realizar la adecuación típica.

En palabras de la Corte Constitucional, esta diferencia entre el derecho penal y el derecho disciplinario «se deriva de la admisión de los tipos en blanco o abiertos y de los conceptos jurídicos indeterminados en materia disciplinaria, [y] hace referencia a la amplitud hermenéutica con que cuenta el operador disciplinario al momento de interpretar y aplicar la norma disciplinaria. // Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha admitido que el investigador disciplinario dispone de un campo más amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes.

En este mismo sentido, esta Corte ha señalado en múltiples oportunidades que en materia disciplinaria el fallador goza de una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables, pues por lo general la descripción de las faltas disciplinarias debe ser objeto de complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones»[57].

En este asunto, al momento de la formulación de los cargos a la señora Ligia Peñuela Serrano, la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia consideró que del material probatorio obrante dentro del expediente era dable imputarle la falta gravísima contenida tanto en el Acuerdo N.° 018 de 1998, «11.

Actuar a sabiendas de estar incurso en causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses, establecidos en la Constitución Política, en la Ley o en las normas de la Universidad», como en el artículo 48 numeral 17 de la Ley 734 de 2002, que señala «Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales».

Teniendo en cuenta el reproche, es preciso traer a colación el material probatorio analizado por los operadores disciplinarios al proferir las decisiones ahora cuestionadas para así entrar a determinar la configuración de cada uno de los elementos de la falta imputada. - Vinculación laboral de la señora Ligia Peñuela Serrano en la Institución Educativa desde el 1.º de agosto de 2003 hasta el 16 de abril de 2007, en el cargo de asesor 102-03 de libre nombramiento y remoción, adscrito a Unisalud.[58] - Órdenes de prestación de servicios Nos. 232 del 6 octubre de 2003 al 31 de enero de 2004; 31 del 10 de febrero de 2004 al 20 de julio del mismo año; 149 desde el 21 de julio de 2004 hasta el 20 de octubre de 2004; 238 del 28 de octubre de 2004 al 20 de enero de 2005; y 20 del 4 de febrero de 2005 al 30 de julio del mismo año; suscritas entre la señora Alba Yaneth Castillo Peñuela, en condición de bacterióloga y el gerente nacional de Unisalud.[59] - Registros civiles de nacimiento con los que se acredita que entre Ligia Peñuela Serrano y Alba Yaneth Castillo Peñuela existe lazo en tercer grado de consanguinidad.[60] - Solicitudes de autorización para contratar personal por orden de prestación de servicios de 25 de enero y 18 de julio de 2005, realizadas por el señor Victor Fernando Betancourt Urrutia, en su condición de gerente nacional de Unisalud, con el visto bueno de la señora Ligia Peñuela Serrano, en su calidad de asesora de la gerencia de Unisalud, ante el rector de la Universidad Nacional de Colombia.[61] - Orden de prestación de servicios N.° 238 suscrita entre Alba Yaneth Castillo Peñuela y el gerente nacional de Unisalud, del 28 de octubre de 2004 al 31 de enero de 2005, en la que obra como interventora la señora Ligia Peñuela Serrano. [62] - Queja anónima presentada en contra de la señora Peñuela Serrano ante el Ministerio de Educación Nacional.[63] - Declaración del señor Víctor Fernando Betancourt Urrutia.[64] - Declaración de la señora Alba Yaneth Castillo Peñuela.[65] - Declaración de la señora Blanca Eudora Galvis Martínez.[66] - Versión libre rendida por la señora Ligia Peñuela Serrano.[67] - Declaración de la señora María Mercedes Maldonado Archila.[68] - Declaración de la señora Mariela Alfonso Amaya.[69] Luego de haber hecho referencia a las pruebas que se tuvieron en cuenta por el juzgador disciplinario para emitir los actos administrativos cuestionados, considera la Sala que la conducta reprochada se enmarcó dentro de los elementos típicos de la falta gravísima, por lo siguiente: Los elementos básicos de la conducta típica descritos en la falta imputada al actor, son: 1) dos verbos rectores consistentes en actuar[70] u omitir[71]; 2) lo anterior, pese a la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses.

De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el conflicto de intereses se presenta cuando el interés general, entendido como el derivado de la función pública, entra en conflicto con el interés particular y directo del servidor público o de sus familiares o socios, «en términos generales es aquella cualidad de concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla».[72] Al respecto, se ha señalado: Elementos del conflicto de intereses: ( Tener un interés particular y directo sobre la regulación, gestión, control o decisión del asunto.

( Que dicho interés lo tenga alguna de las personas que interviene o actúa en su condición de empleado público conforme a lo regulado en la normativa vigente. ( Que no se presente declaración de impedimento para actuar en el mismo, por parte del empleado público. (…) Características del conflicto de intereses. ( Implica una confrontación entre el deber público y los intereses privados del funcionario, es decir, éste tiene intereses personales que podrían influenciar negativamente sobre el desempeño de sus deberes y responsabilidades.

( Son inevitables y no se pueden prohibir, ya que todo servidor público tiene familiares y amigos que eventualmente podrían tener relación con las decisiones o acciones de su trabajo. ( Pueden ser detectados, informados y desarticulados voluntariamente, antes que, con ocasión de su existencia, se provoquen irregularidades o corrupción. Ahora bien, en el sub examine está debidamente acreditado que, primero, la señora Ligia Peñuela Serrano, al momento de la ocurrencia de los hechos estaba vinculada laboralmente en el cargo de asesora 102-03 adscrita a Unisalud y que dentro de sus funciones se encontraba la de «1.

Asesorar y aconsejar a la alta dirección en la formulación, coordinación y ejecución de las políticas y planes generales de la entidad. 2. Absolver consultas, precisar asistencia técnica, emitir conceptos y aportar elementos de juicio para la toma de decisiones relacionadas con la adopción, la ejecución y el control de los programas propios del organismo».

Bajo tales competencias, la demandante, en atención a lo señalado en los documentos obrantes dentro del expediente y las declaraciones rendidas, participaba en todo el trámite de la contratación de la entidad, entre ellos, el proceso de contratación de profesionales para la prestación de servicios en Unisalud, así como también en el diseño de un comité ad-hoc que se encargaba de evaluar, por diferentes áreas técnicas, la necesidad de la contratación de personal.

Segundo, en cumplimiento de dichas funciones, la señora Ligia Peñuela Serrano dio visto bueno a la solicitud de autorizaciones para contratar personal por orden de prestación de servicios, realizada por el gerente general de Unisalud, Victor Fernando Betancourt Urrutia, en la que se encontraba su sobrina, Alba Yaneth Castillo Peñuela, parentesco que está debidamente demostrado con el registro civil de nacimiento y con lo mencionado por la actora en su versión libre.

Aunado a lo anterior, fue interventora de una de las órdenes de prestación de servicios suscrita entre la señora Alba Yaneth Castillo Peñuela y el gerente general de Unisalud. Tercero, pese a lo anterior, esto es, la aparición de un interés personal por parte de la señora Ligia Peñuela Serrano para contratar a su sobrina en la entidad en la cual ella hacía parte como empleada pública y, que ella se encargaba de dar el visto bueno a las solicitudes de autorización para que se efectuara esa contratación, la disciplinada nunca puso de presente dicha situación ni se declaró impedida para efectuar este tipo de actuaciones.

Al respecto, cabe resaltar que el mencionado interés se demostró durante la vinculación laboral a la entidad de la señora Alba Yaneth Castillo Peñuela, pues, pese a las reiteradas quejas en su contra por la deficiente prestación en el servicio, ella siguió siendo contratada como bacterióloga. En tal sentido, la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno de la Universidad Nacional de Colombia al emitir el fallo de primera instancia, sostuvo: (…) podemos tener certeza que aunque la señora Ligia Peñuela no fue quien firmó directamente las decisiones respecto la contratación de su sobrina (…) y que al parecer quien suscribía las determinaciones era el doctor Fernando Betancourt, la implicada intervino directamente en el proceso que se surte para tal efecto, ósea para la toma de decisiones, brindando su concepto y apoyo jurídico.

Así la prueba recaudada nos otorga el grado de certeza en los siguientes hechos: 1) que la doctora Ligia Peñuela y la bacterióloga Alba Yaneth Castillo se encuentran relacionadas dentro del tercer grado de consanguinidad; 2) que la doctora Alba Yaneth Castillo fue contratada a través de varias ODS’s como bacterióloga en Unisalud; 3) que como asesora de la gerencia la doctora Ligia Peñuela actuó en dicha contratación; 4) que dicha contratación obviamente representa un interés directo para la sobrina de la investigada.

En ese orden de ideas, considera la Sala que este cargo no está llamado a prosperar, toda vez que con el material probatorio obrante dentro del expediente se acreditaron los elementos de la falta gravísima que le fue endilgada a la señora Ligia Peñuela Serrano. 2.5.4. Desviación de poder La doctrina ha definido la desviación de poder como causal de nulidad de los actos administrativos, en los siguientes términos: Desviación de poder: para determinar este vicio es necesario puntualizar lo que denominamos el elemento psicológico del acto administrativo.

Este es el fin del agente administrativo, el fin pensado y querido por éste, o sea, el móvil o deseo que ha inspirado al autor del acto. Sostiene Eisenmann[73] que “lo que generalmente llamamos fin del acto es un cierto contenido de la conciencia del agente. No debemos equivocarnos a este respecto. Cuando se habla del fin del acto, se sigue con ello un atributo del acto en sí mismo considerado, un dato objetivo inherente al acto” (…) Por lo tanto, para que se presente la desviación de poder es necesario que el acto de apariencia sea totalmente válido.

El acto tiene una máscara de legalidad. Ningún otro elemento ha sido descuidado, pero presenta un fin espúreo visible al observar los resultados obtenidos. Así, con este vicio se controla lo más íntimo del acto: los móviles que presidieron la actuación de la administración, la intención de ésta. Es la fiscalización de las intenciones subjetivas del agente administrativo.

(…) En suma, la desviación de poder obedece a la necesidad de someter al principio de legalidad a la administración en todos sus aspectos y con miras a la protección de los particulares ante los abusos de aquella[74]. Por su parte, la jurisprudencia ha manifestado en cuanto a este vicio de legalidad, que «demostrar la causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma.

Cuando se invoca este vicio, necesariamente, la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión»[75]. En tal sentido, quien acude a la jurisdicción para alegar la desviación de poder debe demostrar que la administración expidió un acto administrativo con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales.

Respecto a este cargo la señora Ligia Peñuela Serrano manifestó que el juzgador disciplinario incurrió en desviación de poder, por cuanto la investigación se debió a una persecución laboral en su contra, en la medida en que a pesar de sus excelentes calidades humanas y profesionales dispuestas en su hoja de vida, fue sancionada con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos. 2.5.4.1.

De la persecución laboral La Ley 1010 de 2006, «Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo», en el artículo 2º de manera expresa definió y estableció las modalidades de acoso laboral, así: «Se entenderá por acoso laboral toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado, trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo, o inducir la renuncia del mismo».

De lo anterior se desprende que para que el comportamiento o conducta de un servidor público o particular constituya acoso laboral debe reunir unos requisitos establecidos en la normativa aplicable, que no son otros, que haber verificado conductas persistentes, reiteradas y demostrables, ejercidas sobre un empleado trabajador, por el empleador, un jefe o compañero de trabajo dirigidas a intimidar, desmotivar, o causar un perjuicio laboral, o inducir a renuncia. Sobre el particular vale la pena señalar que tanto el legislador como el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, en atención al principio de la autonomía universitaria,[76] consagraron un régimen disciplinario, Ley 734 de 2002 y Acuerdo N.° 018 de 1998, que es aplicable a los servidores públicos y a los miembros del personal administrativo de la Universidad, respectivamente, y que en el momento de ser incumplido, el Estado, en virtud de la potestad disciplinaria, debe iniciar las correspondientes actuaciones administrativas tendientes a esclarecer las faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones y su responsabilidad, proceso que debe estar presidido de todas las garantías constitucionales y legales que propendan por el ejercicio del derecho de defensa y debido proceso.

En el caso bajo estudio, aprecia la Sala que la sanción impuesta es el resultado de una decisión administrativa derivada de la irreprochabilidad disciplinaria, en donde a la actora se le respetaron las garantías fundamentales al debido proceso y defensa, en tanto que i) el trámite administrativo se adelantó de cara a lo dispuesto en las Leyes 734 de 2002 y los Acuerdos Nos. 018 de 1998 y 025 de 2004; ii) se le permitió ejercer su derecho de contradicción formulando descargos, alegando de conclusión, apelando el fallo de primera instancia, es decir, permitiendo su participación activa ante el operador disciplinario; iii) se efectuó una adecuada individualización de la conducta objeto de reproche; y, iv) la sanción impuesta atendió a los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

En atención a lo anterior, el adelantamiento de investigaciones disciplinarias y sanciones en dicha materia no están presididas de un acoso laboral, pues, como se mencionó, la finalidad de la potestad disciplinaria no es otra que la prevención y la buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado.

Así las cosas, no se acreditaron los elementos exigidos en la normativa aplicable para que se configure el acoso laboral y con ello una desviación de poder, toda vez la demandante no allegó prueba documental que así lo demostrara, razón por la cual el cargo planteado no está llamado a prosperar. 2.5.5. De la proporcionalidad de la sanción Si bien frente a este cargo, la parte actora no señaló argumento alguno, es importante resaltar lo siguiente: En cuanto a las clases de sanciones, la Ley 734 de 2002 en el artículo 44, dispone: (…) Artículo  44.

Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima 2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.  3. Suspensión, para las faltas graves culposas. 4.

Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas. (…) (Negrilla fuera de texto). El artículo 46 ibídem, consagra frente al límite de las sanciones que la inhabilidad general será de 10 a 20 años. Por su parte, el Acuerdo N.° 018 de 1998, que contiene el régimen disciplinario de los miembros del personal administrativo de la Universidad Nacional de Colombia, consagra dos tipos de sanciones, las principales y accesorias;[77] dentro de las primeras está la amonestación escrita, multa, suspensión de funciones sin remuneración, destitución, suspensión del contrato de trabajo y la terminación del contrato de trabajo; y dentro de las segundas, se encuentra la inhabilidad para ejercer funciones públicas que no podrá ser inferior a 1 año ni superior a 3 años,[78] la exclusión de la carrera administrativa especial y la devolución, restitución o la reparación. A su turno, en el artículo 19 literal c) de dicha normativa se establece que la sanción aplicable para las faltas gravísimas es la destitución. En el asunto sometido a consideración, teniendo en cuenta la comisión de la falta gravísima a título de dolo por parte de la señora Ligia Peñuela Serrano, era dable una sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos de 10 a 20 años, conforme lo establecido en la Ley 734 de 2002; no obstante, los operadores disciplinarios, en virtud del principio de favorabilidad, en primera instancia, la sancionaron con destitución e inhabilidad general de 2 años y, en segunda instancia, de 1 año; motivo por cual considera la Sala que la sanción impuesta se encuentra dentro de los parámetros legales y que, en consecuencia, este cargo no está llamado a prosperar. 3.

Conclusión Con base en los anteriores planteamientos se concluye que la parte actora no logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados, por lo que, en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la Universidad Nacional de Colombia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. DENEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Ligia Peñuela Serrano en contra de la Universidad Nacional de Colombia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Cópiese, Notifíquese y ejecutoriada, archívese el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Impedido RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GMSM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 459 a 468. [2] Folios 616 a 625. [3] Folios 611 a 615. [4] Folios 627 a 635. [5] Providencia de 21 de abril de 2016, expediente No. 47001233300020130017101, consejero ponente: William Hernández Gómez. [6] Ordinal 5º del artículo 100 del Código General del Proceso. [7] «ARTICULO 139.

LA DEMANDA Y SUS ANEXOS. A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso; y los documentos, contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en su poder.» [8] Sentencia de 21 de noviembre de 2013, magistrado ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [9] Sentencia de 9 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo por el Consejo de Estado, radicado 1220-2011, consejero ponente: William Hernández Gómez, demandante: Piedad Esneida Córdoba Ruíz. [10] Folios 83 y 84 del cuaderno principal. [11] Folios 4 a 8 del Anexo N.º 1. [12] Folios 7 a 9 del Anexo N.º 1. [13] Folios 278 a 282 del Anexo N.º 1. [14] Folios 284 a 288 del Anexo N.º 1. [15] Folios 301 a 305 del Anexo N.º 1. [16] Folios 306 a 311 del Anexo N.º 1. [17] Folios 354 a 359 del Anexo N.º 1. [18] Folios 405 a 407 del Anexo N.º 1. [19] Folios 438 a 444 del Anexo N.º 1. [20] Folios 475 a 491 del Anexo N.º 1. [21] Folios 124 a 237 del Anexo N.º 1. [22] Folios 366 a 368 del Anexo N.º 1. [23] Folios 168 y 169 del Anexo N.º 1. [24] Folios 210 a 212 del Anexo N.º 1. [25] Folios 259 a 261 del Anexo N.º 1. [26] Folios 5 y 6 del Anexo N.º 2. [27] Folios 156 a 159 del Anexo N.º 2. [28] Folios 4 a 7 del Anexo N.º 4. [29] Folios 34 a 59 del cuaderno principal. [30] Folios 60 a 82 del cuaderno principal. [31] Folios 291 a 297 del cuaderno principal. [32] Folios 500 a 503 del cuaderno principal. [33] Sentencia del 9 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, consejero ponente: William Hernández Gómez, referencia: 11001032500020110031600, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz. [34] Sentencia C-708 de 22 de septiembre de 1999, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis. [35] Sentencia C- 341 de 4 de junio de 2014, magistrado ponente Mauricio González Cuervo. [36] Régimen disciplinario, 4ª Edición. Autor: Fernando Brito Ruíz. Páginas: 125 y 209. [37] C-242 de 2010. [38] En la sentencia C-1076 de 2002 se citan apartes de los antecedentes legislativos de la norma de la siguiente forma «En la época actual, en que la celeridad es elemento esencial de la eficacia, es preciso que los órganos de control cuenten con herramientas legales ágiles y dinámicas que permitan dar respuestas oportunas, cuando todavía la sociedad resiente la conducta irregular del funcionario o el daño acusado, y no cinco años después cuando la sanción ha perdido tanto la pertinencia como sus efectos reparadores.

Este es el criterio que orienta e inspira el procedimiento disciplinario previsto en el último libro del proyecto. Por esta razón, se creó un procedimiento verbal simplificado a la realización de una audiencia dentro de los dos días siguientes a la verificación de la situación de flagrancia o al conocimiento del hecho; es aplicable por el jefe inmediato cuando la falta sea leve o cuando el servidor público sea sorprendido en flagrancia o confiese la autoría de una falta grave o gravísima.» (Gaceta del Congreso núm. 291 del 27 de julio de 2000, Senado de la República, Proyecto de Ley Número 19 de 2000, p. 24.). [39] Este inciso fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2010. [40] «Adecuación del procedimiento.

Aceptando los lineamientos en el inciso segundo del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, lo procedente es aplicar el procedimiento verbal a la presente actuación por tratarse de una de las faltas gravísimas para las cuales la ley lo prevé. Luego que, así se procederá ordenando adecuar el procedimiento para continuar la presente actuación por el trámite verbal previsto en los artículos 175 y ss de la Ley 734 de 2002 en concordancia con los artículos 98 y ss del acuerdo 018 de 1998 expedido por el C.S.U». [41] «Artículo 10.

Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y deroga los artículos 31, 32 y 34 del Acuerdo 018 de 1994, el numeral 3.3. del artículo 1 de la Resolución 864 de 1997 de la Rectoría General y demás normas que le sean contrarias». [42] En sentencia de 25 de julio de 2019, emitida por este despacho, se señaló frente al procedimiento abreviado efectuado en las investigaciones disciplinarias adelantadas en la Universidad Nacional de Colombia, que: « De conformidad con dichas normas, este procedimiento se adelanta bajo los siguientes presupuestos: i) Debe determinarse la procedencia de este, el cual solamente es posible cuando la falta que se investiga sea leve, sea admitida por el disciplinado antes de formular cargos, o el autor haya sido sorprendido en el momento de su realización; ii) Una vez se establece lo antes mencionado, mediante acto motivado, se le pone de presente al disciplinado la causal bajo la cual se da trámite al procedimiento abreviado, lo que equivale al auto de cargos, y se cita a él y a su defensor a audiencia pública, con el fin de que rindan sus descargos; iii) Recibida la respuesta, se procederá a decretar las pruebas que se consideren necesarias y las que sean solicitadas por el disciplinado; y iv) Luego de practicarse las pruebas, se proferirá el fallo, frente al cual solamente procede el recurso de reposición». [43] Ver sentencias de la Corte Constitucional C-417 de 1993, C-251 de 1994, C-427 de 1994. [44] Artículo 77 de la Ley 734 de 2002: Cuando en este código se utilice la locución "control disciplinario interno" debe entenderse por tal, la oficina o dependencia que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. [45] De conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la Constitución Política, a través del principio de la doble instancia se garantiza de manera plena y eficaz el ejercicio del derecho fundamental de defensa y contradicción. [46] «Competencia para instruir.

Los procesos disciplinarios adelantados por faltas graves o gravísimas contra los servidores públicos no docentes de la Universidad Nacional de Colombia serán instruidos por los funcionarios de la Oficina Nacional de Control Disciplinario Interno del Nivel Nacional o por los funcionarios de esta dependencia asignados en la respectiva sede a la cual pertenezca el investigado». [47] Artículo 92 numeral 1 de la Ley 734 de 2002. [48] Artículo 92 numeral 5 de la Ley 734 de 2002. [49] Artículo 92 numeral 6 de la Ley 734 de 2002. [50] «Artículo 165.

Notificación del pliego de cargos y oportunidad de variación. El pliego de cargos se notificará personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere. Para el efecto inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se presente. Si dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación no se ha presentado el procesado o su defensor, si lo tuviere, se procederá a designar defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal.

Las restantes notificaciones se surtirán por estado. El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente. La variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y  se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original». [51] Sentencia de 20 de junio de 2005.

Caso Fermín Ramírez VS. Guatemala. [52] Folios 475 a 491 del Anexo N.° 1. [53] Folios 34 a 59 del cuaderno principal. [54] Folios 60 a 82 del cuaderno principal. [55] Causales de anulación de los Actos Administrativos, 1ª Edición. Autores: Miguel Largacha Martínez y Daniel Posee Velásquez. [56] Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A de 26 de marzo de 2014, expediente No. 0263-13, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [57] Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2012, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. [58] Folios 83 y 84 del cuaderno principal. [59] Folios 124 a 237 del Anexo N.º 1. [60] Folios 366 a 368 del Anexo N.º 1. [61] Folios 210 a 212 y 259 a 261 del Anexo N.º 1. [62] Folios 291 a 297 del cuaderno principal. [63] Folios 4 a 8 del Anexo N.º 1. [64] Folios 278 a 282 del Anexo N.º 1. «(…) Preguntado.

La señora Ligia Peñuela como asesora ha tenido o tiene alguna participación o función respecto del proceso de contratación de Unisalud. Contestó. Si claro, al inicio de mi gestión participaba en todo el trámite de la contratación y posteriormente participó en el diseño de un comité ad-hoc de contratación que creamos. Participa en todos los procesos de contratación que se hacen.

Preguntado. Tiene usted conocimiento si durante el tiempo en que usted fue gerente y aún después, al señora Ligia Peñuela ha tenido que ver con el proceso de contratación de profesionales para la prestación de servicios en Unisalud. Contestó. Si como contesté anteriormente la doctora tiene que ver en los trámites de la contratación, aclarando que Unisalud tiene límites en la contratación (…)» [65] Folios 284 a 288 del Anexo N.º 1. [66] Folios 301 a 305 del Anexo N.º 1. « Preguntado.

Sabe usted durante el proceso total de contratación por ODS qué participación tiene la doctora Ligia Peñuela Serrano. Contestó. La doctora Peñuela desde su llegada como asesora de la gerencia de Unisalud dentro de sus funciones le fue definida por el gerente el apoyo jurídico, la revisión y análisis de las ODS’s y ella en cada renovación de contratos hacía una revisión de todas las solicitudes de sus soportes, hacía los requerimientos de soportes faltantes, de documentos que acreditaran capacitación, educación de los contratistas, y hacía también una revisión del contrato una vez elaborado. eso Supongo, que porque se lo asignó como función su jefe inmediato que era el gerente.

(…)Preguntado. Con la llegada de la administración del doctor Betancourt nos dimos a la tarea de revisar la idoneidad de la minuta de contratación para que no se configuraran contratos realidad. Eso es cierto o no. Contestó. Si, desde el inicio de esta administración tanto el doctor Betancourt como la doctora Ligia se dieron a la tarea de hacer una revisión del proceso de contratación, del tipo de contrato y de las cláusulas que los soportaban y yo acompañé ese proceso de acuerdo con la experiencia y el procedimiento anterior para su reevaluación. (…) Preguntado.

Cuál es el valor de un pie de firma en la consolidación del documento de orden de prestación de servicios que iba a ser firmado por el gerente. Contestó. Esos píe de firma en la consolidación del documento de orden de prestación de servicios que iba a ser firmado por el gerente. Contestó. Estos píe de firma lo que aseguran en cuanto al área administrativa es que no hayan errores en los valores, en los contenidos, en el objeto de cada contrato y e parte de la asesoría de gerencia o de la doctora Ligia era de verificación de la legalidad de la parte jurídica de estas solicitudes, ya que el gerente pues confiando en las revisiones previa firmaba estas solicitudes (…)». [67] Folios 306 a 311 del Anexo N.º 1. [68] Folios 354 a 359 del Anexo N.º 1. « Preguntado.

Usted sabe cómo llegó la hoja de vida de la señora Alba Yaneth Castillo a la gerencia de Unisalud. Contestó. Pues la llevó la tía, porque ella estaba en Cúcuta y la hoja de vida llegó antes de que ella viniera a trabajar, ella solo apareció hasta el día que firmó y de una vez empezó a trabajar. Antes de ella a mí se me consultaba que iban a contratar o que no se iba a renovar un contrato (…) todos nos dimos cuenta que Alba Yaneth venía recomendada por la doctora Ligia (…) además cuando se rumoraba que iba a llegar una recomendada de la asesoría de la gerencia, se les bajó tarifa de las honorarios a todas las bacteriólogas, pue claro doctora como el veinte por ciento, porque necesitaban dinero para poder contratar a una persona de tiempo completo cuando no se requería (…).» [69] Folios 405 a 407 del Anexo N.º 1. « Preguntado, usted recuerda para los años de 2003 y 2004 qué participación o injerencia tenía la doctora Ligia Peñuela Serrano en los procesos de contratación en general en Unisalud y en concreto en las ODS.

Contestó. Ella revisaba los procesos, revisaba las órdenes, que estuvieran bien, de acuerdo a lo jurídico». [70] El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, señala que actuar, es «Ejercer funciones propias de su cargo u oficio». [71] Ibídem « Abstenerse de hacer algo». [72] Entre otras la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (Sentencia con Radicación núm.: 440012331000200400684 01 del 27 de enero de 2005), Consejero Ponente: Doctor Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [73] Eisenmann.

Citado por Julio A. Prat. Op. Cit., página 103. [74] Causales de anulación de los Actos Administrativos, 1ª Edición. Autores: Miguel Largacha Martínez y Daniel Posee Velásquez. [75] Sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, de 23 de febrero de 2011, radicado interno No. 0734-10, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. [76] La Constitución Política, en su artículo 69, establece frente a la autonomía de los entes universitarios, lo siguiente: «Se garantiza la autonomía universitaria.

Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior». [77] Artículo 15 y 16. [78] «En los casos en que la sanción principal comporte retiro del cargo, en el mismo fallo se deberá determinar el tiempo durante el cual el servidor público sancionado queda inhabilitado para ejercer cargos públicos, que no podrá ser inferior a un año ni superior a 3 (…)»