CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIONES 00470 DEL 19 DE MARZO DE 2020, 00574 DEL 31 DE MARZO DE 2020 Y 00642 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA) / SUSPENSIÓN Y PRÓRROGAS SUCESIVAS DE LA ATENCIÓN PRESENCIAL EN LAS INSTALACIONES DE LA ANLA / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia El Despacho advierte, que en realidad las disposiciones desarrolladas por la ANLA, tanto en la Resolución 00470 del 19 de marzo de 2020, como en las que la modificaron, tuvieron como fundamento, principalmente, las medidas nacionales y locales de aislamiento preventivo impartidas en virtud de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19.
A juicio del Despacho, aunque las últimas dos Resoluciones citen en sus considerandos el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, lo cierto es que no se trata del desarrollo administrativo de este decreto legislativo, pues las medidas tomadas en dichos actos administrativos corresponden a ajustar temporalmente las disposiciones de suspensión de términos y atención de trámites administrativos virtualmente ante la entidad, en virtud de los Decretos 457 y 531 de 2020 de aislamiento preventivo obligatorio que se expidieron con posterioridad a la Resolución 00470 del 19 de marzo de 2020, que no tienen la naturaleza de decretos legislativos.
(…). Así las cosas, para esta Sala Unitaria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, las Resoluciones Nos. 00470 del 19 de marzo, 00574 del 31 de marzo y 00642 del 13 de abril de 2020 de la ANLA, no tienen el alcance de ser desarrollos de ningún decreto legislativo dictado en el Estado de Excepción declarado por el Presidente de la República, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y, por ende, objetos de control inmediato de legalidad.
Lo anterior, sin perjuicio de que contra dichos actos administrativos se pueda adelantar el examen de legalidad a través del medio de control de nulidad de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIONES 00470 DEL 19 DE MARZO DE 2020, 00574 DEL 31 DE MARZO DE 2020 Y 00642 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA) CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia Se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los presupuestos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, radicación: 2010-00305-00, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00989-00(CA) Acumulado Actor: DIRECTOR GENERAL DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA Demandado: RESOLUCIONES 00470 DEL 19 DE MARZO DE 2020, 00574 DEL 31 DE MARZO DE 2020 Y 00642 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 Radicados: 11001-03-15-000-2020-00989-00, 11001-03-15-000-2020-01142 y 11001-03-15-000-2020-01803-00 con acumulación Asunto: Control Inmediato de Legalidad de las Resoluciones 00470 del 19 de marzo de 2020, 00574 del 31 de marzo de 2020 y 00642 del 13 de abril de 2020, expedidas por el Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA.
Decisión: Auto que da por terminado el control inmediato de legalidad y ordena archivar la actuación Habiéndose cumplido lo ordenado en los autos dictados en los expedientes de la referencia el 2 de abril, 8 y 15 de mayo de 2020, por medio de los cuales se impartió, respectivamente, el trámite a los medios de control inmediato de legalidad de las Resoluciones 00470 del 19 de marzo, 00574 del 31 de marzo y 00642 del 13 de abril de 2020 expedidas por el Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA y según informe secretarial que antecede, el Despacho advierte lo siguiente: El 21 de abril de 2020 el Coordinador del Grupo de Defensa Jurídica y Cobro Coactivo de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, allega escrito dentro del expediente No. 2020-00989-00, en el que anexa los antecedentes administrativos de la Resolución No. 00470 del 19 de marzo de 2020, entre ellos, los decretos distritales Nºs. 081 y 087 del 11 y 16 de marzo de 2020, Directiva Presidencial Nº 02 del 12 de marzo de 2020, la Circular Nº 17 del 2020 del Ministerio de Trabajo, la Resolución Nº 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, el informativo Ronda Semanal, Instructivo Covid-19 de Positiva Compañía de Seguros, la Circular Interna ANLA 007 del 16 de marzo de 2020, varios correos electrónico sobre información importante de prevención y estrategias de monitoreo del Covid-19 de marzo de 2020 y el Decreto 417 de 2020.
Por medio de la Resolución 00470 del 19 de marzo de 2020 se suspende la atención de los servicios presenciales de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA. Posteriormente, la ANLA expidió las Resoluciones 00574 del 31 de marzo de 2020 “Por la cual se modifican las Resoluciones No, 00461 y 00470 del 18 y 19 de marzo de 2020” y la 00642 del 13 de abril de 2020 “Por la cual se modifica la Resolución No. 00470 del 19 de marzo de 2020”, actos cuyos controles de legalidad fueron acumulados a este proceso, por autos de 15 de mayo y 26 de junio de 2020, teniendo en cuenta que el primero de ellos modifica los artículos primero y segundo de la Resolución 00470 del 19 de marzo de 2020, en cuanto a los términos de vigencia y otras actuaciones a suspender, y el segundo modifica los parágrafos del artículo primero de la Resolución 00470 del 19 de marzo de 2020, sin alterar el objeto de dicho acto, que corresponde a la suspensión de la atención de los servicios presenciales que allí se enlistan y de los términos procesales asociados a los mismos.
En consecuencia, se consideró que procedía la acumulación de los procesos, porque entre los actos administrativos objeto de control existe unidad de materia. Ahora bien, la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, mediante sendos escritos presentados el 8 de mayo, 18 de junio y 15 de julio de 2020, dentro de cada expediente, solicita que se declare improcedente el medio de control inmediato de legalidad de las Resoluciones 00470 del 19 de marzo, 00574 del 31 de marzo y 00642 del 13 de abril de 2020, pues ninguna de ellas fue dictada en desarrollo del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, derivado de la pandemia COVID-19, ni con fundamento en los demás Decretos Legislativos expedidos con base en la mencionada declaratoria, sino en la emergencia sanitaria por el COVID-19, decretada con anterioridad, pero no como un estado de excepción. En concreto, frente a la Resolución No. 00470 del 19 de marzo de 2020 el Ministerio Público señala que al final de la parte considerativa se nombra someramente el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 mediante el cual el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, pero sin desarrollarlo.
Y en relación con las Resoluciones Nos. 00574 del 31 de marzo y 00642 del 13 de abril de 2020, el Ministerio Público coincide en señalar que al final de la parte considerativa de estas se nombran los Decretos Legislativos 417 del 17 de marzo de 2020 mediante el cual el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, pero no los desarrolla.
Explica, además, que, de la transcripción de la parte resolutiva de la Resolución No. 00574 del 31 de marzo de 2020, se observa que su finalidad es mantener la suspensión de la prestación de los servicios presenciales y de los términos procesales asociados a las funciones de la ANLA, descritos e inicialmente suspendidos hasta el 31 de marzo de 2020 mediante la Resolución No. 00470 del 19 de marzo de 2020, para extender dichas suspensiones hasta que dure “el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República mediante Decreto 457 de 2020 o de la norma que lo modifique, sustituya, adicione o derogue”.
Pues bien, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los Decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia correspondientes”.
Por su parte, el artículo 111 numeral 8 ibídem señala como competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Conforme a tales normas y de la lectura del artículo 20 de la Ley 137 de 1994[1], los presupuestos de procedibilidad de este medio de control, según los precisó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 20 de octubre de 2009, son los siguientes: “1.
Que se trate de un acto de contenido general. 2.Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y 3.Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”[2]. Según lo anterior, la medida, que debe ser de carácter general, debe estar contenida en un acto administrativo, el cual ha sido definido como la manifestación de la administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, es decir, que tiene la capacidad de producir efectos en derecho.
Su carácter debe ser impersonal o abstracto, es decir, que afecte a la generalidad y no a un particular o grupo de personas determinadas. Además, debe tener como fin desarrollar las medidas que se han dictado en el marco de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Ahora bien, la Resolución No. 00470 del 19 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN N° 00470 ( 19 de marzo de 2020 ) “Por la cual se suspende la atención de los servicios presenciales de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA” EL DIRECTOR GENERAL DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA En ejercicio de las funciones asignadas en las leyes 99 de 1993, 1437 de 2011, en los Decretos 3573 de 2011, 1076 de 2015, 376 de 2020 y en la Resolución 1690 del 6 de septiembre de 2018 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y
CONSIDERANDO
Que según lo previsto en el Decreto-ley 3573 de 2011, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, es la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País. Que dentro del ejercicio de sus funciones legales la Autoridad debe mantener canales de interacción con sus usuarios y la ciudadanía en general.
Que mediante Decreto 081 del 11 de marzo de 2020 de la Alcaldía Mayor de Bogotá se adoptaron medidas sanitarias y acciones transitorias de policía para la preservación de la vida y mitigación del riesgo con ocasión de la situación epidemiológica causada por el COVID-19 Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró la emergencia sanitaria por la misma razón. Que la Resolución señalada anteriormente consideró: “Que el 9 de marzo de 2020, el Director General de la OMS recomendó, en relación con COVID-19, que los países adapten sus respuestas a esta situación, de acuerdo al escenario en que se encuentre cada país, invocó la adopción prematura de medidas con un Objetivo común a todos los países: detener la transmisión y prevenir la propagación del virus para lo cual los países sin casos; con casos esporádicos y aquellos con casos agrupados deben centrarse en encontrar, probar, tratar y aislar casos individuales y hacer seguimiento a sus contactos.
(…) Que la OMS declaró el 11 de marzo de los corrientes que el brote de COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, y a través de comunicado de prensa anunció que, a la fecha, en más de 114 países, distribuidos en todos los continentes, existen casos de propagación y contagio y más de 4.291 fallecimientos, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.” Que la resolución en comento dispuso “(…) ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y” control sanitario para evitar la propagación del COVID- 19 deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo.” Que Presidencia de la República expidió la Directiva No. 02 del 12 de marzo de 2020, en virtud de la cual, como mecanismo de contingencia en relación con los posibles impactos en la salud de las personas que pueda generar el COVID-19 y con el propósito de garantizar la prestación del servicio público, se impartieron las siguientes directrices: “2.
USO DE HERRAMIENTAS COLABORATIVAS […] Que la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. mediante Decreto Distrital 087 del 16 de marzo de 2020, declaró la calamidad pública en Bogotá D.C. hasta por el término de seis (6) meses, con ocasión de la situación epidemiológica, causada por el Coronavirus COVID-19. Que el artículo 1 de la Ley 1523 de 2012 señala que la gestión del riesgo de desastres, "( ) es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible." Que de acuerdo con la ley antes mencionada, la gestión de riesgo se debe orientar por el principio de protección, según el cual "Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados." Que el parágrafo 1° artículo 2.8.8.1.4.3. del Decreto Único reglamentario del sector Salud No 780 de 2016, establece que “(…) en caso de epidemias o situaciones de emergencia nacional o internacional, se podrán adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riego que se haya extendido ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada.” Que en atención con lo anterior, mediante Circular Interna No. 00007 del 16 de marzo de 2020, la ANLA adoptó medidas de gestión de personal, con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID 19 a colaboradores y usuarios de los servicios de la entidad.
Que mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Dicho estado de emergencia, ha sido desarrollado por los Decretos Legislativos 418 y 420 del 18 de marzo de 2020.
Que mediante Decreto 090 del 19 de marzo de 2020, la Alcaldía Mayor de Bogotá, dentro del marco de la Calamidad pública decretada en el Distrito Capital, se adoptaron medidas transitorias para garantizar el orden público en el Distrito Capital, entre las que se destaca la de limitar totalmente la libre circulación de vehículos y personas en el territorio de Bogotá D.C., entre el día jueves 19 de marzo de 2020 a las 23:59 horas, hasta el lunes 23 de marzo de 2020 a las 23:59 horas, exceptuando algunas personas y vehículos enumerados en su artículo 1°.
Que respecto de las medidas señaladas anteriormente, recientemente las autoridades sanitarias han solicitado a las autoridades públicas adoptar medidas adicionales, tendientes a garantizar la salud y vida de los colaboradores de la entidad y la de sus usuarios. Que algunos de los servicios que presta la ANLA requieren atención presencial, situación que implica interacción directa entre los colaboradores de la entidad con los usuarios, generándose un alto riesgo de propagación de la enfermedad denominada COVID-19.
Por esta razón, se considera procedente y necesario ordenar la suspensión de estos servicios. Que la ANLA adelanta diferentes actuaciones administrativas, que por orden legal se enmarcan en términos procesales, los cuales son de obligatorio cumplimiento tanto para la Entidad pública como para las personas intervinientes e interesados.
Que en razón de lo anterior, en caso de que los solicitantes o titulares de trámites ambientales de competencia de la ANLA tengan términos, plazos o condiciones derivadas de obligaciones ambientales o de requerimientos emitidos por esta Autoridad cuyo cumplimiento no sea posible bajo las circunstancias actuales, deberán justificar en cada actuación particular si se adecuan a situaciones de caso fortuito o fuerza mayor, de acuerdo con las definiciones legales.
Que de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 376 de 2020, dentro de las funciones asignadas al Despacho del Director General de la ANLA señaló “Dirigir la ejecución y cumplimiento de los objetivos, políticas, planes, programas y proyectos inherentes al desarrollo del objeto de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA.”
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Ordenar la suspensión de la prestación de los servicios presenciales y de los términos procesales asociados a los mismos que se enumeran a continuación, desde el diecinueve (19) de marzo hasta el treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinte (2020), inclusive: [pic] Como consecuencia de lo dispuesto en el presente artículo, los servicios presenciales suspendidos, serán prestados por los canales virtuales de reemplazo que se enumeran en la siguiente tabla: [pic]
PARÁGRAFO PRIMERO: Los servicios presenciales que se suspenden que según la tabla anterior no cuenten con un canal virtual de reemplazo, no serán prestados, ni convocados, durante la vigencia de la presente resolución.
PARÁGRAFO SEGUNDO: En relación con los procesos de consulta previa, se deberá dar aplicación a lo establecido en la Circular Externa No. OFI2020-7728-DCP-2500 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio del Interior.
PARÁGRAFO TERCERO: Las medidas adoptadas en esta resolución serán revisadas al término de su vigencia y, en todo caso, serán modificadas o ajustadas de acuerdo con lo establecido por el Gobierno Nacional en el marco del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020.
ARTÍCULO SEGUNDO: En caso de que los solicitantes o titulares de trámites ambientales de competencia de la ANLA tengan términos, plazos o condiciones derivadas de obligaciones ambientales o de requerimientos emitidos por esta Autoridad cuyo cumplimiento no sea posible bajo las circunstancias actuales, deberán justificar en cada actuación particular si se adecuan a situaciones de caso fortuito o fuerza mayor, de acuerdo con las definiciones legales.
ARTÍCULO TERCERO: Los trámites y consultas del sistema VITAL continuarán de manera virtual. En cuanto a la autenticación requerida para la asignación del usuario, esta se adelantará electrónicamente, siempre y cuando, desde el correo del representante legal del interesado, se remita copia del poder en medio magnético y de la Cédula de Ciudadanía del mismo al correo institucional de la ANLA, licencias@anla.gov.co ARTÍCULO CUARTO: Los jefes de cada dependencia de la entidad adoptarán las medidas necesarias para garantizar lo dispuesto en la presente resolución, así como en la circular interna No. 00007 de 16 de marzo de 2020 y definirán en relación con su equipo de trabajo y de apoyo a la gestión, las actividades que cumplirá cada uno de los funcionarios y contratistas durante el tiempo que estén en vigencia las medidas impuestas por la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social y la Alcaldía Mayor de Bogotá y supervisarán su cumplimiento.
ARTÍCULO QUINTO. La presente Resolución se divulgará por los distintos canales virtuales de comunicación (página web, correo electrónico, redes sociales institucionales, entre otros).
ARTÍCULO SEXTO. La presente Resolución rige a partir de la fecha de publicación en la Gaceta Ambiental de esta entidad. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 19 de marzo de 2020. RODRIGO SUAREZ CASTAÑO Director General” Como se advierte, y de acuerdo con la solicitud del Ministerio Público, junto con las pruebas que antecedieron y sirvieron de fundamento para la expedición de la Resolución No. 00470 del 19 de marzo de 2020, el Despacho considera que se cuenta con todos los elementos de juicio y las pruebas necesarias para determinar, en este momento procesal, que no es procedente el control inmediato de legalidad del mencionado acto administrativo.
En el presente caso, se observa que la Resolución No. 00470 del 19 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales contiene medidas de carácter general, pues sus disposiciones trascienden externamente a la entidad. La suspensión de términos en los procesos tales como de cobros coactivos, sancionatorios o visitas técnicas, constituye una medida orientada, específicamente, a prevenir las graves consecuencias jurídicas o de salud que acarrearía para los usuarios de la entidad que no pueden asistir de manera presencial en esta época de cuarentena.
Sin embargo, a juicio del Despacho, la mencionada Resolución, como lo advirtió el Ministerio Público no desarrolla directa ni indirectamente una medida dictada en el estado de excepción, pues, es evidente, conforme a las pruebas que allegó el funcionario de la entidad que la expidió, que su fundamento fueron, entre otros: (i) la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020;
(ii) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social; y (iii) los decretos distritales que declararon la calamidad pública y tomaron medidas sanitarias y acciones transitorias de policía para la preservación de la vida y mitigación del riesgo con ocasión de la situación epidemiológica causada por el COVID – 19 en Bogotá D.C., medidas expedidas, en su mayoría, con el propósito de atender la contingencia generada por el COVID-19 a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones; evitar el contagio y propagación del Coronavirus en la salud de las personas, a la par que garantizar la prestación de los servicios públicos.
En efecto, aunque la Resolución No. 00470 del 19 de marzo de 2020 de la ANLA contiene medidas transitorias de carácter general respecto de las actuaciones y procedimientos administrativos y misionales a cargo de la entidad, lo cierto es que no corresponde al desarrollo de alguna medida dispuesta en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción y como lo señala la agencia del Ministerio Público, la mención que dicha Resolución efectúa del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en todo el territorio nacional, es como un antecedente y no como el fundamento de las disposiciones que allí se toman.
Ahora bien, los artículos primero, segundo y tercero de la Resolución 00470 de 2020 fueron modificados por la Resolución No. 00574 del 31 de marzo de 2020, en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO. Modifíquese el artículo primero de la Resolución No. 00470 de 19 de marzo de 2020 “Por la cual se suspende la atención de los servicios presenciales de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA”, el cual quedará así: “Ordenar la suspensión de la prestación de los servicios presenciales, por el término de duración del aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República mediante Decreto 457 de 2020 o de la norma que lo modifique, sustituya, adicione o derogue. […] Como consecuencia de lo dispuesto en el presente artículo, los servicios presenciales suspendidos, serán prestados por los canales virtuales de reemplazo que se enumeran en la siguiente tabla: […]
PARÁGRAFO PRIMERO: Suspender, durante la vigencia de la presente resolución, los términos de los trámites administrativos contentivos de los servicios presenciales que, según la tabla anterior, no se prestarán y que no cuenten con un canal virtual de reemplazo, así como los que dependan de la asistencia presencial a la diligencia de notificación personal cuando la notificación no pueda realizarse electrónicamente.
PARÁGRAFO SEGUNDO: En relación con los procesos de consulta previa, se deberá dar aplicación a lo establecido en la Circular Externa No. OFI2020-7728-DCP-2500 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio del Interior.”
ARTÍCULO SEGUNDO: Modifíquese el artículo segundo de la Resolución No. 00470 de 19 de marzo de 2020 “Por la cual se suspende la atención de los servicios presenciales de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA”, el cual quedará así “Suspender, durante el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República mediante Decreto 457 de 2020 y por el término que fije la norma que lo modifique, sustituya, adicione o derogue, los términos, plazos, condiciones y obligaciones ambientales, o requerimientos de información ordenados en autos, resoluciones, comunicaciones y en general de actos administrativos particulares o generales, asociadas al desarrollo de actividades o el levantamiento de información que impliquen visitas de campo, toma de muestras, interacción presencial con comunidades y autoridades locales, consolidar, generar, reportar, diligenciar y entregarle información a la ANLA, entre otro tipo de gestiones que no es posible realizar sin violar las medidas de aislamiento obligatorio decretado, salvo las que se refieran a la atención de contingencias ambientales.”
ARTÍCULO TERCERO: Las demás disposiciones de la Resolución No. 00470 de 19 de marzo de 2020 “Por la cual se suspende la atención de los servicios presenciales de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA”, no modificadas en la presente resolución mantienen su vigencia y por el plazo previsto en el artículo segundo de este acto administrativo. [ ]”.
Como parte de sus considerandos señala “Que en los trámites y servicios de evaluación y seguimiento a los proyectos, obras o actividades de competencia de la ANLA como autoridad ambiental, se presentan situaciones de fuerza mayor asociadas a la emergencia sanitaria y a la cuarentena decretada en el Decreto 457 de 2020. Que dicha situación impide, a los titulares e interesados en los trámites o de instrumentos de manejo y control ambiental, cumplir en término las obligaciones previstas por la normativa y en actos administrativos proferidos por esta Autoridad, asociadas al levantamiento de información que impliquen visitas de campo, toma de muestras, interacción presencial con comunidades y autoridades locales, consolidar, generar, reportar, diligenciar y entregarle información a la ANLA y general, aquellas que no sean posible realizar sin desatender las restricciones del aislamiento obligatorio decretado”.
Por su parte, la Resolución No. 00642 del 13 de abril de 2020 modificó la Resolución 00470 de 2020 en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO. El artículo primero de la Resolución No. 00470 de 19 de marzo de 2020, modificada por la Resolución No. 00574 de 31 de marzo de 2020, tendrá tres parágrafos, sustitutivos de los anteriores, con el siguiente texto: “PARÁGRAFO PRIMERO: Suspender, durante la vigencia de la presente resolución, los términos de los trámites administrativos contentivos de los servicios presenciales que, según la tabla anterior, la ANLA no tenga un canal de comunicación de reemplazo, salvo que el interesado en el trámite de expedición o modificación del instrumento y control ambiental asuma su disponibilidad por medio de las tecnologías de la información y comunicaciones conforme con la normativa vigente, de tal manera que se garantice la participación ciudadana efectiva en dichas actuaciones.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Suspender los servicios que dependan de la asistencia presencial a la diligencia de notificación personal cuando la notificación no pueda realizarse electrónicamente.
PARÁGRAFO TERCERO: En relación con los procesos de consulta previa, se deberá dar aplicación a lo establecido en la Circular Externa No. OFI2020-7728-DCP-2500 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio del Interior.”
ARTÍCULO SEGUNDO: Las demás disposiciones de la Resolución 00470 de 19 de marzo de 2020, modificada por la Resolución No. 00574 de 31 de marzo de 2020, no adicionadas en la presente resolución mantienen su vigencia y por el plazo que dure la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Gobierno Nacional en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Presidente de la República con la firma de todos los ministros mediante Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020.
ARTÍCULO TERCERO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de publicación en la Gaceta Ambiental de esta entidad”. En sus considerandos, la Resolución 00642 del 13 de abril de 2020, entre otras cosas, señaló: “[…] Que en consonancia con lo anterior, la ANLA expidió la Resolución 574 de marzo 31 de 2020 “Por la cual se modifican las Resoluciones No. 00461 y 00470 del 18 y 19 de marzo de 2020”, ampliando la suspensión, de la prestación de los servicios presenciales que no tuviesen canal virtual o no presencial de reemplazo, por el término de duración del aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República mediante Decreto 457 de 2020 o de la norma que lo modifique, sustituya, adicione o derogue.
Que la Alcaldía Mayor de Bogotá, el 8 de abril de 2020, expidió el Decreto Distrital 106 de 2020 “Por el cual se imparten las órdenes e instrucciones necesarias para dar continuidad a la ejecución de la medida de aislamiento obligatorio en Bogotá D.C.”, esta norma en su artículo primero continuó el aislamiento preventivo obligatorio en el territorio de Bogotá D.C., hasta el 27 de abril de 2020.
Que así mismo, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo (sic) 531 de 2020, extendiendo el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia previsto en el Decreto 457 de 2020, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID19.
Que con base en la relación de todo lo dispuesto, se observa que tanto legislación ordinaria como la normatividad de excepción, recientemente expedida, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica por el COVID-19, otorgan validez a las reuniones y audiencias no presenciales o virtuales en reemplazo de las ordinarias, y éstas se convierten hoy en una medida necesaria, no sólo para garantizar la continuidad y efectividad en la prestación del servicio y función pública, sino para hacer efectivos los derechos fundamentales de audiencia y participación de los administrados en la toma de decisiones de las autoridades, mientras dure el confinamiento obligatorio, instrumento de protección de la salud y vida de los habitantes del territorio nacional.
Todo lo anterior, siempre y cuando se garantice la efectiva participación ciudadana y el debido proceso”. Pues bien, de acuerdo con las anteriores transcripciones, el Despacho advierte, que en realidad las disposiciones desarrolladas por la ANLA, tanto en la Resolución 00470 del 19 de marzo de 2020, como en las que la modificaron, tuvieron como fundamento, principalmente, las medidas nacionales y locales de aislamiento preventivo impartidas en virtud de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19.
A juicio del Despacho, aunque las últimas dos Resoluciones citen en sus considerandos el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, lo cierto es que no se trata del desarrollo administrativo de este decreto legislativo, pues las medidas tomadas en dichos actos administrativos corresponden a ajustar temporalmente las disposiciones de suspensión de términos y atención de trámites administrativos virtualmente ante la entidad, en virtud de los Decretos 457 y 531 de 2020 de aislamiento preventivo obligatorio que se expidieron con posterioridad a la Resolución 00470 del 19 de marzo de 2020, que no tienen la naturaleza de decretos legislativos.
En el concepto rendido el 15 de julio de 2020, dentro del expediente acumulado 2020-01803-00, la Señora Procuradora Tercera Delegada hace la siguiente consideración, la cual comparte plenamente este despacho: “ […] Las resoluciones atrás citadas son un instrumento normativo expedido por una autoridad del orden nacional y con relación directa al aislamiento social ordenado dentro del marco normativo expedido por el Gobierno Nacional, inicialmente en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y cuya prórroga se encuentra en el Decreto 531 del 8 de abril1.
La referencia al Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 en las Resoluciones Nos 00574 y 00642 no convierte per se estos actos administrativos como sujetos del control inmediato de legalidad. Nótese que la Resolución No. 00470 se expidió sin referencia alguna al Decreto Legislativo 491, que para dicha fecha no se había aún expedido.
No requirió entonces el Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA algún decreto legislativo que le permitiera suspender la atención de los servicios presenciales ni dictar las demás disposiciones que contiene dicho acto administrativo. Por ello la prórroga de la suspensión no requería tampoco fundamentarse en decreto legislativo alguno. Por lo anterior, se insiste, la referencia en las Resoluciones Nos. 00574 y 00642 al Decreto Legislativo 491 de 2020 no convierte automáticamente a tales resoluciones como susceptibles de ser objeto del medio de control inmediato de legalidad.
No habría coherencia alguna en pretender que el acto primigenio (Resolución No. 00470) no sea objeto de control inmediato de legalidad, pero sí lo sean las modificaciones o prórrogas al mismo (Resoluciones Nos. 00574 y 00642), por el simple hecho de mencionar dentro de sus considerandos a un decreto legislativo. […]”. Así las cosas, para esta Sala Unitaria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, las Resoluciones Nos. 00470 del 19 de marzo, 00574 del 31 de marzo y 00642 del 13 de abril de 2020 de la ANLA, no tienen el alcance de ser desarrollos de ningún decreto legislativo dictado en el Estado de Excepción declarado por el Presidente de la República, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y, por ende, objetos de control inmediato de legalidad.
Lo anterior, sin perjuicio de que contra dichos actos administrativos se pueda adelantar el examen de legalidad a través del medio de control de nulidad de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En atención a lo anterior, en prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y tomando en consideración que al interpretar la ley procesal el juez debe tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial, como lo dispone el artículo 11 del Código General del Proceso, el Despacho colige que frente a las Resoluciones de la referencia expedidas por el Director General de la ANLA no es procedente continuar con el trámite del control inmediato de legalidad prescrito en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual se dispondrá su terminación con el consecuente archivo de la actuación. En mérito de lo expuesto, el Despacho R E S U E L V E PRIMERO. DAR POR TERMINADO el trámite del control inmediato de legalidad de las Resoluciones Nos. 00470 del 19 de marzo, 00574 del 31 de marzo y 00642 del 13 de abril de 2020, expedidas por el Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
TERCERO. En firme esta providencia, ARCHIVAR la actuación. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Magistrado ----------------------- [1]
ARTÍCULO
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. [2] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Exp No. 2009 – 00549 – 00. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.