CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 8100065 DE 10 DE JUNIO DE 2020, EXPEDIDA POR EL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA - No avoca conocimiento por no tratarse de un acto de carácter general / AUTORIZA LA INSCRIPCIÓN A CAPACITACIÓN DE UN FUNCIONARIO DEL CENTRO GESTIÓN Y DESARROLLO AGROINDUSTRIAL DE AURA SENA, REGIONAL ARAUCA El acto administrativo objeto del presente análisis, proferido por el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, resulta claro que las determinaciones o medidas en ella adoptadas, no son de carácter general, como quiera que Resolución 8100065 de 10 junio de 2020, es de carácter particular, puesto que, está dirigida a una persona determinable, como bien se evidencia en artículo 1° del resuelve de la Resolución, <<autorizando y ordenando el pago correspondiente al derechos de inscripción al […] Diplomado La Cuarta Revolución Industrial desde el Internet de las cosas – Formación Virtual>> al Señor Jairo Andrés Bermúdez Jáuregui.
Por lo tanto, en el presente caso se encuentra, que no cumple con el primer requisito de procedibilidad de control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general.(…) El Despacho considera que la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020, no es una medida de carácter general y, en consecuencia, constituye una razón suficiente para no estudiar los demás supuestos previstos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, y para no activar el control excepcional sobre la mencionada Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 8100065 DE 10 DE JUNIO DE 2020, EXPEDIDA POR EL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 / LEY 1437 DE 2011(CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011(CPACA) -ARTÍCULO 111 DEL CPACA / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 / DECRETO REGLAMENTARIO 780 DE 2016 / RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DECIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02800-00(CA) Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Demandado: RESOLUCIÓN 8100065 DE 10 DE JUNIO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020, expedida por el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-,«Por medio de la cual se autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Aura Sena, Regional Arauca» Decisión: No avocar el conocimiento de la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020, para su control inmediato de legalidad, porque el acto a revisar no es carácter o estirpe general ---------------------------------------------------------------------------- ---------------------------------- El Despacho procede a estudiar si avoca, o no, el conocimiento de la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020 expedida por el Servicio Nacional de Aprendizaje[1], para su control inmediato de legalidad.
I.- ANTECEDENTES 1). El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- declaró que el coronavirus COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020 el Comité de Expertos de la Organización, por causa del virus, emitió la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII). 2).
El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 3). El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a los países miembros de dicha organización, que adoptasen medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con el escenario en que se encuentre cada Estado, con un objetivo común: detener la transmisión y propagación del virus. 4).
En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 1979[2], 2.6 del Decreto Ley 4107 de 2011[3] y 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[4], profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-2019», entre las que se destacan: (i) el aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países. 5).
Aunado a lo anterior, y con el objeto de adoptar medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, en los organismos y entidades del sector público y privado, para la contención del COVID-19, ante la inminencia del primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias en el país, los ministros del Trabajo, y de Salud y Protección Social, en conjunto con el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular 0018 de 10 de marzo de 2020, en la que señalaron, entre otras, «autorizar el Teletrabajo para servidores públicos y trabajadores que recientement0e hayan llegado de algún país con incidencia de casos de COVID-19, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo». 6).
El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 7). En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[5], 69 de la Ley 1753 de 2015[6] y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[7], y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,[8] declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia».
En la mencionada Resolución se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19 (Coronavirus), tales como «la prestación del servicio a través del teletrabajo».[9] 8). Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 9).Vencido el término de duración de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020[10]; y aun persistiendo la situación fáctica provocada por la pandemia del COVID-19 en el territorio Nacional <<constituyendo una grave calamidad pública, grave afectación al orden económico y social del país>>, y acreciendo sus efectos colaterales y negativos como <<la necesidad de mantener el aislamiento social obligatorio y la imposibilidad de las empresas de seguir continuando su actividad comercial e industrial y por tanto continuar con las obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y otras causas, lo que ha generado una disminución significativo en la actividad económica del país>> representa un motivo, para que el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, estableciera y declarara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, mediante Decreto Declarativo 637 de 6 de mayo de 2020[11], por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del COVID-19, así mismo dispondrá de las operaciones presupuestales necesarias para llevar a cabo. 10).
Entre tanto, el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, expidió la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020[12] mediante la cual <<autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro de Gestión y Desarrollo Agroindustria de Arauca Sena, Regional Arauca>> 11). El Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- remitió copia simple de la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020[13], para que el Consejo de Estado adelante el correspondiente control inmediato de legalidad, según lo establecido en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.[14] 12).
La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto para el trámite de rigor, el 28 de julio de 2020. II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si se avoca, o no, el conocimiento de la mencionada Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020[15], del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario revisar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control excepcional. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:[16] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[17] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[18], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[19], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). Entonces, atendiendo esta competencia excepcional en tiempos de estados de excepción, lo primero que debe revisarse es cuáles de ellos, son objeto del control inmediato de legalidad.
Para solucionar esto, se hace necesario recurrir a la normativa que precisamente regula los estados de excepción, pues ese control es excepcional en tiempos excepcionales, no se trata del control ordinario de legalidad para el cual se ha instituido la jurisdicción contenciosa, se tiene entonces como punto de partida la constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción o Ley 137 de 1994,[20] artículo 20 y 111 y 136 de la Ley 1437 de 2011,[21] de donde es posible afirmar que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que sean actos de naturaleza y/o contenido general;
(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además, fueren expedidos para «desarrollar» uno o más de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Al efecto, se revisará el acto administrativo objeto de estudio para establecer si cumple o no con los requisitos de procedibilidad ya mencionados y que para el caso en concreto conducen a señalar que no es procedente adelantar el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020[22] del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el acto administrativo objeto de estudio sea de naturaleza general Con miras a estudiar el cumplimiento del primer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad en el presente asunto, la Ponente recuerda, que por acto administrativo general la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme a identificarlos como aquellos que tienen el carácter de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, «normas de aplicación abstracta».[23] Encontrando entonces que la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020[24] del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, dispone: <<
RESUELVE
ARTÍCULO 1 °: Autorizar y ordenar el pago correspondiente al derecho de inscripción al curso denominado Diplomado La Cuarta Revolución Industrial desde el Internet de las cosas – Formación Virtual, del siguiente Servidor Público, de acuerdo a las directrices de la Escuela Nacional de Instructores: |NUMERO |NOMBRES Y APELLIDOS |NÚMERO DE | | | |IDENTIFICACIÓN | |1 |JAIRO ANDRÉS BERMÚDEZ |C.C. 1.094.242437 | | |JÁUREGUI | | ARTÍCULO 2°: Efectúese el pago de los derechos de inscripción para la participación del Servidor Público consignando la suma de DOS MILLONES SETECIENTOS UN MIL SEISCIENTOS VEINTIÚN PESOS M/CTE ($2.701.621), por el instructor relacionado, en la Cuenta Corriente del Banco Bancolombia N° 00190138912, a nombre de UNIVERSIDAD EAFIT-identificada con NIT. 890901389-5 ARTÍCULO 3°: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición>>.
De la lectura del aparte trascrito del acto administrativo objeto del presente análisis, proferido por el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, resulta claro que las determinaciones o medidas en ella adoptadas, no son de carácter general, como quiera que Resolución 8100065 de 10 junio de 2020[25], es de carácter particular, puesto que, está dirigida a una persona determinable, como bien se evidencia en artículo 1° del resuelve de la Resolución, <<autorizando y ordenando el pago correspondiente al derechos de inscripción al […] Diplomado La Cuarta Revolución Industrial desde el Internet de las cosas – Formación Virtual>> al Señor Jairo Andrés Bermúdez Jáuregui.
Por lo tanto, en el presente caso se encuentra, que no cumple con el primer requisito de procedibilidad de control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general. El Despacho considera que la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020[26], no es una medida de carácter general y, en consecuencia, constituye una razón suficiente para no estudiar los demás supuestos previstos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[27], y para no activar el control excepcional sobre la mencionada Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020[28], como se declarará en la parte resolutiva de esta providencia; ellos no quiere decir que la Corporación se esté pronunciando en ejercicio de las competencias ordinarias asignada a la jurisdicción contenciosa en tiempos de normalidad para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011[29], que tiene por objeto el estudio de la presunción de legalidad de los actos administrativos, entre otras.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. - NO AVOCAR conocimiento de la Resolución 8100065 de 10 de junio de 2020[30], del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad. SEGUNDO.- Lo dispuesto en el numeral anterior no quiere decir que esta Corporación se esté pronunciando dentro de las competencias ordinarias asignadas a la jurisdicción contenciosa en tiempos de normalidad para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011, que tienen por objeto el estudio de la presunción de legalidad de los actos administrativos, entre otros.
TERCERO. - NOTIFICAR este auto personalmente al Ministerio Público, a través del buzón de correo electrónico, atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado. CUARTO.- Cópiese, notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Por medio de la cual se autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Aura Sena, Regional Arauca [2] Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. [3] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [4] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [5] Ibídem. [6] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». [7] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [8] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [9] La mencionada resolución establece en uno de sus apartes: «Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá[pic] impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». [10] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el terreberá́ impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». [11] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. [12] Por el cual se Declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. [13] Por medio de la cual se autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial Sena, Regional Arauca. [14] Por medio de la cual se autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Arauca Sena, Regional Arauca. [15] Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [16] Por medio de la cual se autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Arauca Sena, Regional Arauca. [17] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [18]Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [19] Ibídem. [20] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [21] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [22] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [23] Por medio de la cual se autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Arauca Sena, Regional Arauca. [24] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. [25] Por medio de la cual se autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Arauca Sena, Regional Arauca. [26] Por medio de la cual autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Arauca Sena, Regional Arauca. [27] Ibídem. [28] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [29] Por medio de la cual se autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Arauca Sena, Regional Arauca. [30] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [31] Por medio de la cual se autoriza la inscripción a Capacitación de un funcionario del Centro Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Arauca Sena, Regional Arauca.