CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” El artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.

(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, que es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia De conformidad con lo dispuesto por las normas que rigen este medio de control, en especial el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para su procedencia, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto; ii) haberse dictado con fundamento en la función administrativa; iii) haberse expedido en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción. En relación con este último, cabe destacar que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley Estatutaria 137 de 1994, las facultades conferidas por el legislador al Gobierno nacional y a las autoridades no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el Estado de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad (fáctica y jurídica), proporcionalidad y motivación de incompatibilidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se abstiene de avocar conocimiento de la resolución No. 1-0757 del 14 de julio de 2020 [E]l Despacho advierte que la Resolución No. 1-0757 del 14 de julio de 2020, dictada por Director General del SENA no cumple con los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para ser examinado por el Consejo de Estado, en forma automática en punto de su legalidad, a través del presente medio de control.

Lo anterior, toda vez que si bien fue expedido en ejercicio de una función administrativa -de delegación- no se trata de un acto de carácter general, no fue expedido en el marco temporal y material del Estado de excepción y no desarrolla alguno de los decretos legislativos dictados durante este. (…). No se trata de un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto.

(…). No se profirió en el marco temporal y material del Estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo 2020, ni en desarrollo de alguno de los Decretos Legislativos dictados durante la vigencia de esta medida. (…). Adicional a lo anterior, en la parte motiva no se cita, ni materialmente se desarrolla en la decisión, alguno de los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica, social y ecológica.

(…). Finalmente, no concurren los requisitos de finalidad y conexidad, toda vez que la delegación de funciones no adopta una medida de carácter administrativo que guarde la más mínima relación con el presupuesto fáctico que el Gobierno nacional señaló para la declaratoria del Estado de excepción. (…). De lo expuesto se concluye que la ausencia de los requisitos formales y materiales que dan lugar a que una decisión de la administración sea revisada por esta Alta Corporación, no concurren en el sub examine, impidiendo avocar el conocimiento del asunto.

Una decisión contraria a la anterior conllevaría al adelantamiento de un proceso judicial cuya finalidad y objeto difieren sustancialmente del que sería posible en relación con el contenido material de la resolución objeto de análisis. Por ende, llevar a cabo el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas contenidas en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del primer ordenamiento procesal citado y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia, en la medida en que esta Corporación no puede convertirse en revisora automática de disposiciones que no son dictadas al amparo del Estado de excepción, pues ello escapa a la teleología de las normas estatutarias objeto de aplicación en el sub examine.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de necesidad, ver. Corte Constitucional, sentencia C-466 del 19 de julio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido, recientemente reiterada en la C-155 del 28 de mayo de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 9 / / LEY 119 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 249 DE 2004 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03354-00 Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA Demandado: RESOLUCIÓN No. 1-0757 DEL 14 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos para que el acto sea pasible de control inmediato de legalidad – Deber de desarrollo de los decretos legislativos dictados en el Estado de excepción AUTO QUE SE ABSTIENE DE AVOCAR CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho se pronuncia sobre el cumplimiento de los requisitos para avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad, previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 1-0757 del 14 de julio de 2020, expedida por el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA “Por la cual se hace una delegación en la Directora Regional del Casanare del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.” I.

ANTECEDENTES 1.3. Acto jurídico expedido por el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA 1. El Director General del SENA, con fundamento en las facultades ordinarias conferidas por los artículos 9º de la Ley 489 de 1998[1], 13 de la Ley 119 de 1994[2], el artículo 4º del Decreto 249 de 2004[3], en armonía con los artículos 19 y 36 de la Ley 1682 de 2013, expidió la Resolución No. 1-0757 del 14 de julio de 2020, “Por la cual se hace una delegación en la Directora Regional del Casanare del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA”, y lo remitió al Consejo de Estado, para que se ejerciera el control inmediato de legalidad. 2.

Por medio del artículo primero del acto administrativo, el Director General de la entidad dispone delegar en la Directora de la Regional Casanare la facultad para actuar “en nombre y representación del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA, en la totalidad de las actuaciones, suscripción de escrituras públicas y documentos, y demás trámites necesarios para la cesión del derecho de dominio sobre el predio con dirección LOTE C LOS LAURELES, PLAZA DE FERIAS DEL MUNICIPIO MONTERREY, VEREDA BUENA VISTA, departamento de Casanare, con matrícula inmobiliaria número 470-152987, con cédula catastral 8516200000000001104360000000000, requerido para desarrollar y potenciar un eje viario que conecte la capital del Departamento del Meta – Villavicencio, con la capital del Departamento del Casanare - Yopal y mejorar la movilidad del mismo, en el Contrato de Concesión bajo el esquema de APP No. 010 de 23 de julio de 2015.” 3.

El artículo segundo de la resolución establece que, adelantados todos los trámites y perfeccionamiento de la cesión del predio, la Directora Regional de Casanare, deberá remitir copia de la respectiva escritura pública, del certificado de tradición y libertad correspondiente y de los demás documentos a la Dirección Administrativa y Financiera del SENA, para lo de su competencia. II.

CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 4. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 5.

El artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende y, con base en esa disposición, se expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 6.

En sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de tramite en esta oportunidad. 7. En armonía con las mencionadas disposiciones, el artículo 136[4] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[5] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 8.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, que es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 2.2.

Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad 9. De conformidad con lo dispuesto por las normas que rigen este medio de control, en especial el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para su procedencia, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto; ii) haberse dictado con fundamento en la función administrativa; iii) haberse expedido en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción. 10.

En relación con este último, cabe destacar que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley Estatutaria 137 de 1994, las facultades conferidas por el legislador al Gobierno nacional y a las autoridades no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el Estado de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad (fáctica y jurídica), proporcionalidad y motivación de incompatibilidad. 11.

Sobre el principio de necesidad, consagrado en el artículo 11 de la referida ley[6] se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-466 de 2017[7], recientemente reiterada en la C-155 del 28 de mayo de la presente anualidad[8]. 12. En la primera de las sentencias de constitucionalidad citadas, la Corte precisó que “el análisis de los decretos legislativos en punto de necesidad debe versar sobre dos aspectos.

Primero, la necesidad fáctica, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos. Segundo, la necesidad jurídica, que implica verificar ‘la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad’”. 13.

En la segunda, que fue dictada por la Corte en el marco de las atribuciones previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, al revisar los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción declarado por el Decreto Legislativo 417 de 2020 y, concretamente el 476 de la misma anualidad, reiteró que los actos jurídicos pasibles de control son aquellos que cumplen el presupuesto de necesidad jurídica, que impone examinar la existencia de normas ordinarias que le permitan a la autoridad adoptar la medida, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante su incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los decretos legislativos. 2.3.

Análisis del caso concreto 14. Aplicando el marco normativo y conceptual al caso concreto, el Despacho advierte que la Resolución No. 1-0757 del 14 de julio de 2020, dictada por Director General del SENA no cumple con los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para ser examinado por el Consejo de Estado, en forma automática en punto de su legalidad, a través del presente medio de control. 15.

Lo anterior, toda vez que si bien fue expedido en ejercicio de una función administrativa -de delegación- no se trata de un acto de carácter general, no fue expedido en el marco temporal y material del Estado de excepción y no desarrolla alguno de los decretos legislativos dictados durante este, limitándose a aplicar normas de carácter ordinario, preexistentes en el ordenamiento jurídico colombiano, con sustento en las potestades con las que cuenta el funcionario, con antelación a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, como pasa a explicarse: 16.

No se trata de un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto, en tanto la resolución lo que contiene es la delegación de la atribución legal, para legalizar un negocio jurídico de tradición del derecho de dominio que tiene la entidad sobre un inmueble que se requiere para la realización de una obra pública, lo cual no tiene la posibilidad de modificar en ordenamiento jurídico en abstracto ni de producir efectos en relación con personas indeterminadas. 17.

No se profirió en el marco temporal y material del Estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo 2020, ni en desarrollo de alguno de los Decretos Legislativos dictados durante la vigencia de esta medida. 18. En efecto, el Estado de emergencia se declaró inicialmente por el término de treinta (30) días que vencieron el 16 de abril de la presente anualidad.

Con posterioridad, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020, declaró, por segunda vez, el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, para lo cual señaló, entre otras razones, que “(…) ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”. 19.

Esta segunda declaratoria, igualmente, se realizó por el término de 30 días que venció el 5 de junio de la presente anualidad. Por su parte, la Resolución que fue remitida para estudio de legalidad se dictó el 14 de julio de 2020, fecha para la cual no estaban vigentes ninguno de los dos decretos declarativos del Estado de excepción. 20.

El acto administrativo de delegación para la suscripción de la escritura pública de transferencia del derecho de dominio del inmueble para la construcción de una obra pública esencial tampoco desarrolla alguno de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción y no tiene como finalidad superar, conjurar o evitar la extensión de los efectos de alguna de las causas que dieron lugar a su declaratoria. 21.

Adicional a lo anterior, en la parte motiva no se cita, ni materialmente se desarrolla en la decisión, alguno de los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica, social y ecológica y, contrario a ello, se invocan las siguientes normas ordinarias, anteriores a la declaratoria del Estado de excepción, que le confieren al Director del SENA la potestad de delegar algunas de sus atribuciones -artículo 9º de la Ley 489 de 1998- y los preceptos de la legislación ordinaria que regulan la materia, a saber, el artículo 13 de la Ley 119 de 1994, el artículo 4º del Decreto 249 de 2004, en armonía con los artículos 19 y 36 de la Ley 1682 de 2013, estos últimos relacionados con el desarrollo de proyectos de infraestructura. 22.

También, la Sala destaca que el SENA se encuentra especialmente dotado de potestades ordinarias para ceder los bienes que se requieran para la construcción de obras de infraestructura para el desarrollo del país en épocas de absoluta normalidad y para delegar las facultades de suscripción de los documentos que perfeccionen el negocio jurídico, sin que se requiera el desarrollo de facultades extraordinarias. 23.

Finalmente, no concurren los requisitos de finalidad y conexidad, toda vez que la delegación de funciones no adopta una medida de carácter administrativo que guarde la más mínima relación con el presupuesto fáctico que el Gobierno nacional señaló para la declaratoria del Estado de excepción que incluyó factores como i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus -COVID-19-; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, y la disminución, por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos de la tasa de interés de referencia. 24.

Se concluye que, en el caso concreto el SENA dictó un acto administrativo de delegación de funciones en el marco de las precisas y amplias competencias ordinarias de las que es titular, sin que tuviera necesidad de acudir al desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Gobierno nacional con ocasión de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, como se expuso ampliamente al examinar la decisión, desde el punto de vista normativo y de la exigencia de necesidad jurídica y de conexidad. 25.

De lo expuesto se concluye que la ausencia de los requisitos formales y materiales que dan lugar a que una decisión de la administración sea revisada por esta Alta Corporación, no concurren en el sub examine, impidiendo avocar el conocimiento del asunto. 26. Una decisión contraria a la anterior conllevaría al adelantamiento de un proceso judicial cuya finalidad y objeto difieren sustancialmente del que sería posible en relación con el contenido material de la resolución objeto de análisis. 27.

Por ende, llevar a cabo el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas contenidas en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del primer ordenamiento procesal citado y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia, en la medida en que esta Corporación no puede convertirse en revisora automática de disposiciones que no son dictadas al amparo del Estado de excepción, pues ello escapa a la teleología de las normas estatutarias objeto de aplicación en el sub examine.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1-0757 del 14 de julio de 2020 del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, de acuerdo con los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión al Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA y al Agente del Ministerio Público, mediante correo electrónico.

TERCERO: Por Secretaría General efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

CUARTO: Ejecutoriado este proveído, previa las anotaciones en el Sistema Justicia XXI, archívese todo lo actuado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” El artículo 9.

Establece ARTÍCULO  9.-  Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente Ley.

PARÁGRAFO. - Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente Ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos. [2] Norma que consagra las funciones del Director General del SENA. [3] “Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.” El artículo 4º establece funciones adicionales para el Director General del SENA. [4] “Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [5] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [6] “ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente.” [7] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 19.07.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido [8] Corte Constitucional, Sentencia C-155, 28.05 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger