11001-03-15-000-2020-03132-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03132-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27Auto2020-08-05

Ponente: Rocío Araújo Oñate

Actor: Policia Nacional·Demandado: Circular 007-Dipon-Ofpla13 Del 6 Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1 del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto emanado de la Policía Nacional de Colombia, que es una entidad pública del orden nacional, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, con autonomía administrativa y presupuestal, como se deriva de los previsto en los artículos 216 y 218 de la Constitución y de la Ley 62 de 1993, cuya estructura está definida en los Decreto 4222 del 23 de noviembre de 2006, de manera que este despacho es competente para conocer el control inmediato de legalidad de la CIRCULAR 007-DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Institución.ACTO ADMINISTRATIVO - Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). De la lectura integral de las normas objeto de análisis, se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. (…). [A]quellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes o, aquellas que simplemente aplican la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos administrativos generales y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular 007 -DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020[E]l despacho advierte que la circular 007 -DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Policía Nacional, (…), no es pasible del control inmediato de legalidad. (…). [L]a circular 007-DIPON-OFPLA13 es un acto jurídico de contenido general, (…) y fue expedido por una autoridad de orden nacional en ejercicio de la función administrativa, por cuanto la suscribió el Director General de la Policía Nacional. (…). Así mismo, del contenido material del acto administrativo se determina que su expedición tuvo origen en las instrucciones impartidas por el Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, en especial el asilamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país que se adoptó en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus Covid19. (…). No obstante, las medidas dispuestas en el acto jurídico no contienen decisiones con capacidad de afectar el ordenamiento jurídico, es decir, no imponen la voluntad unilateral de la Administración, porque no crean, modifican o extinguen las situaciones jurídicas de los miembros profesionales del cuerpo de policía, ni modifican la relación de éstos con la institución o su estatus al interior de ella. (…). Es decir, las medidas corresponden al ejercicio de los poderes de ordenación, dirección, instrucción y de mando, propios del Director General de la Policía. (…). [E]l despacho llega a la conclusión de que la circular no es pasible de control inmediato de legalidad, porque aun cuando es un acto jurídico general, no impone la voluntad unilateral del Estado, en orden a crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas de sus destinatarios ni de afectar las garantías de la ciudadanía. En consecuencia, la circular analizada no reúne, en concurrencia, la totalidad de los requisitos exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, ampliamente explicados en la parte inicial de este acápite y por ello se decidirá no avocar el conocimiento en el presente asunto. Una decisión contraria, conllevaría el adelantamiento de un proceso judicial cuya finalidad y objeto difieren sustancialmente del que sería posible en relación con el contenido material de la circular objeto de análisis. Por ende, adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas procesales mencionadas anteriormente y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las principales características del medio de control inmediato de legalidad a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001 - 03-15-000-2009-00305-00(CA). Respecto del carácter esencial de autonomía del control de legalidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA). En cuanto a las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas que no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00; y, providencia del 18 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, radicación 11001-03-24-000-2007-00193-00. Acerca de los actos pasibles del control inmediato de legalidad y que deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-000-2007-00040-00 (34.144); y, sentencia de 14 de abril de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223). Del control inmediato de legalidad como medio jurídico para examinar actos administrativos de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia de 2 de noviembre de 1999, M.P Carlos Arturo Orjuela Góngora, radicación CA- 037; Corte Constitucional. Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto. En cuanto a la potestad reglamentaria difusa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sentencia C-444 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.

(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1 del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto emanado de la Policía Nacional de Colombia, que es una entidad pública del orden nacional, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, con autonomía administrativa y presupuestal, como se deriva de los previsto en los artículos 216 y 218 de la Constitución y de la Ley 62 de 1993, cuya estructura está definida en los Decreto 4222 del 23 de noviembre de 2006, de manera que este despacho es competente para conocer el control inmediato de legalidad de la CIRCULAR 007-DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Institución. ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos.

Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(…). De la lectura integral de las normas objeto de análisis, se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes.

(…). [A]quellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes o, aquellas que simplemente aplican la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos administrativos generales y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular 007 -DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020 [E]l despacho advierte que la circular 007 -DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Policía Nacional, (…), no es pasible del control inmediato de legalidad. (…). [L]a circular 007-DIPON- OFPLA13 es un acto jurídico de contenido general, (…) y fue expedido por una autoridad de orden nacional en ejercicio de la función administrativa, por cuanto la suscribió el Director General de la Policía Nacional.

(…). Así mismo, del contenido material del acto administrativo se determina que su expedición tuvo origen en las instrucciones impartidas por el Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, en especial el asilamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país que se adoptó en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus Covid19.

(…). No obstante, las medidas dispuestas en el acto jurídico no contienen decisiones con capacidad de afectar el ordenamiento jurídico, es decir, no imponen la voluntad unilateral de la Administración, porque no crean, modifican o extinguen las situaciones jurídicas de los miembros profesionales del cuerpo de policía, ni modifican la relación de éstos con la institución o su estatus al interior de ella.

(…). Es decir, las medidas corresponden al ejercicio de los poderes de ordenación, dirección, instrucción y de mando, propios del Director General de la Policía. (…). [E]l despacho llega a la conclusión de que la circular no es pasible de control inmediato de legalidad, porque aun cuando es un acto jurídico general, no impone la voluntad unilateral del Estado, en orden a crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas de sus destinatarios ni de afectar las garantías de la ciudadanía. En consecuencia, la circular analizada no reúne, en concurrencia, la totalidad de los requisitos exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, ampliamente explicados en la parte inicial de este acápite y por ello se decidirá no avocar el conocimiento en el presente asunto.

Una decisión contraria, conllevaría el adelantamiento de un proceso judicial cuya finalidad y objeto difieren sustancialmente del que sería posible en relación con el contenido material de la circular objeto de análisis. Por ende, adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas procesales mencionadas anteriormente y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las principales características del medio de control inmediato de legalidad a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA).

Respecto del carácter esencial de autonomía del control de legalidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA). En cuanto a las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas que no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00; y, providencia del 18 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, radicación 11001-03-24-000-2007-00193-00.

Acerca de los actos pasibles del control inmediato de legalidad y que deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03- 26-000-2007-00040-00 (34.144); y, sentencia de 14 de abril de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223).

Del control inmediato de legalidad como medio jurídico para examinar actos administrativos de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia de 2 de noviembre de 1999, M.P Carlos Arturo Orjuela Góngora, radicación CA- 037;

Corte Constitucional. Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto. En cuanto a la potestad reglamentaria difusa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sentencia C-444 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 201 – ARTÍCULO 185 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03132-00 Actor: POLICIA NACIONAL Demandado: CIRCULAR 007-DIPON-OFPLA13 DEL 6 ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad AUTO QUE NO AVOCA EL CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho decide sobre la procedencia de ejercer el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Circular 007 -DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Policía Nacional, cuyo asunto se denominó “aislamiento preventivo en reserva estratégica para el personal uniformado de la Policía Nacional”.

ANTECEDENTES 1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica 1. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con fundamento en la declaratoria por parte de la Organización Mundial de la Salud del COVID-19, como emergencia de salud pública de carácter internacional, con carácter de pandemia. 2.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, encontró ajustado a la Constitución el mencionado Decreto Legislativo, por considerar que el Gobierno Nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución[1]. 3.

Amparado en las facultades otorgadas por el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, el presidente de la República expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. 4.

Mediante los Decretos números 531, 593 y 636 de 2020 se extendió el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio hasta el 31 de abril de 2020, con algunas excepciones. 5. De manera posterior, el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros teniendo en cuenta, entre otras cosas, “(…) la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”, declaró nuevamente el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional[2] mediante el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020. 6.

Luego, por Decretos No. 749 del 28 de mayo, 847 del 14 de junio, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio y 1076 del 28 de julio de 2020, extendió el aislamiento preventivo obligatorio hasta el treinta y uno (31) de agosto de esta misma anualidad, ampliando las excepciones establecidas. 2. Acto administrativo expedido por el Director General de la Policía Nacional 7.

El 6 de abril de 2020, el Director General de la Policía Nacional expidió la circular 007-DIPON-OFPLA13, dirigida a “[la] Subdirección e Inspección General, [las] Direcciones, [las] Oficinas Asesoras, [el] Área de Control Interno, [las] Regiones, Metropolitanas, Departamentos, Escuelas de Policía y [la] Dirección de Gestión Policía Fiscal y Aduanera”, con el fin de indicar a sus destinatarios que la institución como medida transitoria de carácter preventivo y de mitigación para evitar el contagio del Covid-19 de sus funcionarios, efectuará un aislamiento preventivo en reserva estratégica para su personal uniformado, que permita propiciar el distanciamiento social de los policías en el marco de sus funciones, sin que implique la interrupción de la prestación del servicio público. 8.

Advirtió el acto administrativo, que tales medidas propenden por la guarda de la integridad de sus funcionarios y sus familias, razón por la cual es necesario generar sinergia institucional para propiciar el distanciamiento social de sus funcionarios en el ejercicio del cumplimiento de sus funciones y deberes policiales. 9. Así mismo, señaló que las medidas adoptadas persiguen i) la garantía de la prestación continua del servicio público de policía en el territorio nacional y ii) la conformación de una reserva estratégica que asegure que tal servicio se preste de manera óptima, efectiva y permanente durante el Estado de emergencia económica, social y ecológica decretado el país. 10.

Por reparto del 14 de julio de la presente anualidad, fue asignado a la suscrita magistrada, en su condición de presidenta de la Sala Especial de Decisión 27 de la Sala Plena del Consejo de Estado, el conocimiento del control inmediato de legalidad de la circular 007-DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Policía Nacional.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 13. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” 14.

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 15. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 16.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1 de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 17.

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[5] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1 del artículo 185[6] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 18.

Trámite del medio de control inmediato de legalidad 19. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, recibida la copia auténtica de los actos o medidas, corresponde al magistrado ordenar que se fije en Secretaría General un aviso por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado. 20. El referido precepto establece igualmente que, en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto, así como solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad. 21.

Expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene. 2. Actos pasibles del ejercicio del control inmediato de legalidad 22. Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, la jurisprudencia del Consejo de Estado[10] ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. 23.

Sobre éste aspecto, esta Corporación ha sostenido[11] que, aun cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 25.

Ratifica la tesis anteriormente expuesta, el contenido de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de los cuales son objeto del medio de control inmediato de legalidad, por parte del Consejo de Estado, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, cuando sean expedidos por autoridades nacionales, y que “las autoridades competentes que los expidan, enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento” (Resaltado del despacho). 26.

En el mismo sentido, el artículo 185 ejusdem determinó el trámite que debe seguir el control inmediato de legalidad, señalando que “recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así (…)”. 27.

De la lectura integral de las normas objeto de análisis, se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. 28.

En este sentido, el Consejo de Estado[12] ha considerado que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar estas actuaciones administrativas de carácter general, esto es, los actos expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo, dictado al amparo de los Estados de excepción[13]. 29.

Conforme con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, la potestad reglamentaria se reservó, entre otros servidores del Estado, para el Presidente de la República, quien la ejerce mediante la expedición de actos administrativos de carácter general que revisten diversas formas, como son los decretos, las resoluciones y las órdenes, estas cuando son impartidas en abstracto. 30.

No obstante lo anterior, a lo largo del andamiaje legal e institucional son múltiples y diversas las autoridades que tienen potestades administrativas reglamentarias, bien por asignación directa de la Constitución o como resultado de la distribución legal de competencias y funciones en la administración pública, como ocurre, por ejemplo, en el caso de la rama ejecutiva, con los ministros, directores de departamentos administrativos, alcaldes, gobernadores, o en el caso de los entes autónomos, donde se ha desplazado la facultad reglamentaria a otras autoridades, fenómeno que la Corte Constitucional ha denominado la potestad reglamentaria difusa.[14] 31.

En este orden de ideas, se destaca que aquellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes o, aquellas que simplemente aplican la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos administrativos generales y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad. 3.

Análisis del caso concreto 32. Al aplicar el marco normativo y conceptual expuesto al caso objeto de estudio, el despacho advierte que la circular 007 -DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Policía Nacional, por medio de la cual dispuso medidas al interior de la institución para adoptar el “aislamiento preventivo en reserva estratégica” para su personal uniformado, no es pasible del control inmediato de legalidad. 33.

Tal como se consignó en acápite considerativo de este proveído, el acto administrativo, en sede de control inmediato de legalidad, debe cumplir con las exigencias de ley para que pueda ser pasible de este mecanismo[15], entre ellas, que contenga una decisión de la autoridad con la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de sus destinatarios o de la ciudadanía en general, con independencia del nombre que se les asigne (vg, carta, circular, memorando, etc). 34.

En el asunto bajo estudio, la circular 007-DIPON-OFPLA13 es un acto jurídico de contenido general, en la medida en que se encuentra dirigida a la Subdirección, a la Inspección General, a las Direcciones, a las Oficinas Asesoras, al Área de Control Interno, a las Regiones, Metropolitanas, Departamentos, Escuelas de Policía y a la Dirección de Gestión Policía Fiscal y Aduanera y fue expedido por una autoridad de orden nacional en ejercicio de la función administrativa, por cuanto la suscribió el Director General de la Policía Nacional como cabeza máxima de la institución[16], amén de que, por razones de la subordinación propia del servicio de policía y de la jerarquía de quien dictó la medida, debe ser acatada por todos los miembros profesionales del dicho cuerpo.. 35.

Así mismo, del contenido material del acto administrativo se determina que su expedición tuvo origen en las instrucciones impartidas por el Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, en especial el asilamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país que se adoptó en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus Covid19 y con el fin de mitigar su expansión, respecto de las cuales no es ajena la institución policial. 36.

No obstante, las medidas dispuestas en el acto jurídico no contienen decisiones con capacidad de afectar el ordenamiento jurídico, es decir, no imponen la voluntad unilateral de la Administración, porque no crean, modifican o extinguen las situaciones jurídicas de lo miembros profesionales del cuerpo de policía, ni modifican la relación de éstos con la institución o su estatus al interior de ella.

Con ella se imparten órdenes[17] dirigidas a organizar el servicio de policía en orden a cumplir con su prestación continua y permanente pero bajo la garantía de que los profesionales uniformados de dicha fuerza pública guarden aislamiento preventivo obligatorio por grupos y turnos rotativos, de forma que el volumen de población uniformada que está en servicio, esté controlada estratégicamente, asegurando con ello el cumplimiento del carácter indeclinable del servicio de policía y propiciando un escenario de menor riesgo de propagación de la pandemia 37.

Es decir, las medidas corresponden al ejercicio de los poderes de ordenación, dirección, instrucción y de mando, propios del Director General de la Policía, para la organización y funcionamiento de la institución y la prestación del ininterrumpida[18] del servicio de policía en todo el territorio nacional, dadas las graves circunstancias que por cuenta de la pandemia del coronavirus atraviesa el país. 38.

En aras de proteger a sus miembros, las ordenes impartidas propenden por el distanciamiento social entre los uniformados, de manera que puedan cumplir sus funciones y deberes de manera óptima, efectiva y permanente durante el Estado de emergencia económico, social y ecológico declarado por el Gobierno nacional en el Decreto Legislativo 417 de 2020, con el menor riesgo de contagio y propagación posibles del CONVID-19. 39.

Dada la naturaleza subordinada y jerárquica de la institución policial, las instrucciones que se dictan no distinguen rango en la institución, por cuanto deben ser atendidas por todos los miembros uniformados de la entidad para que, de manera organizada, dicha fuerza pública cumpla con un asilamiento preventivo estratégico, que le permita garantizar que sus miembros estén en óptimas condiciones de salubridad y salud, para mantener la continuidad de la prestación del servicio público. 40.

Por ello, el acto administrativo señaló la fecha de inicio de dicho aislamiento, las unidades policiales en la que se adoptará, los ciclos (días) en que se cumplirá, la rotación con que se llevará a cabo; el porcentaje de policiales que deben confinarse en cada ciclo, el sitio donde se cumplirá, y en general la forma como se desarrollará la medida, medida que, como cualquier otra dictada por el máximo superior de la institución, debe ser acatada por los miembros destinatarios. 41.

Así mismo, el acto jurídico se ocupó de fijar las condiciones del reingreso a las actividades luego de la finalización del confinamiento; de determinar que el aislamiento preventivo estratégico de reserva no es una situación administrativa sino un acto del servicio y fijó directrices enrutadas a la continuidad del trabajo en casa o el teletrabajo, así como al deber de autocuidado que les asiste a los miembros de la policía, bajo la verificación de su cumplimiento por parte de los superiores. 42.

Para la ejecución y seguimiento de la medida, la circular asignó a las líneas de mando, en cada unidad policial, la responsabilidad de coordinación de las actividades y la vigilancia de su cumplimiento, advirtiendo que no tienen la potestad de modificar alguna de las medidas, ya que sólo con aprobación del Director General de la Policía Nacional y por necesidad del servicio, podrá suspenderse alguna de ellas.

Para el mismo efecto, dispuso el registro de la medida en el portal de servicios internos -PSI- de la entidad y el diligenciamiento de una bitácora. 43. De igual manera, impartió instrucciones para la garantizar la entrega de elementos de protección personal a los miembros policiales y de salud de la institución, con miras a que cuenten con los medios necesarios para su protección y para la continuidad de la prestación del servicio público en el territorio nacional. 44.

De éste descriptivo, el despacho concluye que las medidas adoptadas procuran en primer término, la salvaguarda de los miembros uniformados de la institución para prevenir el contagio del virus, con lo cual se garantiza la prestación del servicio público que la Constitución Política[19] y la ley le han encomendado a la Policía Nacional[20]. 45.

Lo anterior pone en evidencia que, con las medidas adoptadas en la circular estudiada, no se crea, modifica o extingue situación jurídica alguna de sus destinatarios, que en este caso son los miembros uniformados de la Policía Nacional, sino que con ellas se pretende organizar la prestación del servicio de policía en garantía de su continuidad pero también de cumplir un aislamiento estratégico que proteja la salud y la vida de los policías profesionales, contribuya a mitigar el riesgo de contagio del virus, y que su prestación se cumpla en ininterrumpidamente en condiciones sanitarias adecuadas e idóneas. 46.

Por otra parte, el acto jurídico bajo estudio, en relación con el personal no uniformado y los auxiliares de policía reitera la necesidad de acatar las previsiones dispuestas en las Circulares 001 y 005 DIPON-OFPLA, disposición que tampoco crea una medida o afecta la situación jurídica de sus destinatarios, pues solamente pone de presente las instrucciones que fueron dictadas para esos grupos de miembros. 47.

Conforme con todo lo anterior, el despacho llega a la conclusión de que la circular no es pasible de control inmediato de legalidad, porque aun cuando es un acto jurídico general, no impone la voluntad unilateral del Estado, en orden a crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas de sus destinatarios ni de afectar las garantías de la ciudadanía. 48.

En consecuencia, la circular analizada no reúne, en concurrencia, la totalidad de los requisitos exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, ampliamente explicados en la parte inicial de este acápite y por ello se decidirá no avocar el conocimiento en el presente asunto. 49. Una decisión contraria, conllevaría el adelantamiento de un proceso judicial cuya finalidad y objeto difieren sustancialmente del que sería posible en relación con el contenido material de la circular objeto de análisis.

Por ende, adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas procesales mencionadas anteriormente y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia. En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 007 DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Policía Nacional, de acuerdo con los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: En atención a la medida de aislamiento preventivo obligatorio dictada por el Presidente de la República mediante Decreto No. 990 del 9 de julio de 2020, la Secretaría General notificará esta providencia al Director General de la Policía Nacional, mediante correo electrónico.

TERCERO: Por Secretaría General efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

CUARTO: Ejecutoriado este proveído, previa las anotaciones en el Sistema Justicia XXI, archívese todo lo actuado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE ----------------------- [1] Para arribar a la citada resolutiva, consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias.

Corte Constitucional, Boletín No. 63 del 20 de mayo de 2020. https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904 [2] También se señaló que “la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”. [3] Subdirector e inspector general, directores, jefes oficinas asesoras, comandantes de región, metropolitanas y directores de escuelas de policía [4]Teniendo en cuenta la extensión de la circular objeto de estudio y con el fin de facilitar la comprensión del contenido material del acto administrativo. [5] Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [6] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [7] Constitución Política. Artículo 216. La fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Artículo 218. La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. [8] Ley 62 de 1993.

Artículo 5. Definición. La Policía Nacional es un cuerpo armado, instituido para prestar un servicio público de carácter permanente, de naturaleza civil y a cargo de la Nación. Su fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas para asegurar la paz ciudadana. Artículo 9.

Del Presidente de la República. El Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, es el jefe superior de la Policía Nacional, atribución que podrá ejercer por conducto de las siguientes instancias: a. El Ministro de Defensa Nacional b. El Director General de la Policía. Artículo 10. Del Ministro de Defensa. Para los efectos de dirección y mando, la Policía Nacional depende del Ministro de Defensa. [9] Decreto 4222 de 2006.

Artículo 1 modificatorio del numeral 7 del artículo 1 del decreto 049 de 2003. La estructura del Ministerio de Defensa Nacional será la siguiente: (…) 7. Dirección General de la Policía Nacional. (…) 7.1.6 Dirección de Protección y Servicios Especiales. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 11 de abril de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2012-00211- 00, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias del 18 de julio de 2012, Exp. 11001-03-24-000-2007-00193-00, M.P. María Elizabeth García González;

Sentencia del 1º de febrero de 2001, Exp 6375, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia del 9 de marzo de 2009, Exp. 2005-00285. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2005- 00285. [11] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de septiembre de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2018- 00166-00.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de abril de 2019. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. Exp. 11001-03-24-000-2012-00211-00. Providencia del 18 de julio de 2012. MP. María Elizabeth García González. Exp. 11001-03-24-000-2007-00193-00. Providencia del 1 de febrero de 2001. MP. Olga Inés Navarrete Barrero.

Exp 6375. Providencia del 9 de marzo de 2009. MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2005-00285. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de marzo de 2012. M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Sentencia de 2 de noviembre de 1999, M.P Carlos Arturo Orjuela Góngora, Radicación número: CA- 037;

Corte Constitucional. Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto [13] Sobre este punto se pueden consultar, entre otras, las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 27 de octubre de 2011, M.P. Ruth Stella Correa Palacio Expediente: 11001-03-26-000-2007-00040-00 (34.144);

Sentencia de 14 de abril de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Expediente: 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223); Sentencia del 2 de mayo de 2007, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Expediente: 11001-03-26- 000- 1998-05354-01(16257). [14] Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sentencia C-444 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara;

Sentencias C-401, 409 de 2001 y C-832 de 2002. MP. Álvaro Tafur Galvis [15] Artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2020 [16] Artículo 18 de la Ley 62 de 1993 Decreto 1791 de 2001. Artículo 5. La jerarquía de los Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, Justicia Penal Militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este decreto. [17] En el régimen especial de la policía, la definición de orden se encuentre establecida en el régimen disciplinario de la institución, así: Ley 1015 de 2006.

Artículo 28. Orden es la manifestación externa del superior con autoridad que se debe obedecer, observar y ejecutar. La orden debe ser legítima, lógica, oportuna, clara, precisa y relacionada con el servicio o función. [18] De acuerdo con la Constitución Política, artículo 218. [19] Artículo 218. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. [20] Ley 62 de 1993.

La Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, garantizar el ejercicio de las libertades públicas y los derechos que de éstas se deriven, prestar el auxilio que requiere la ejecución de las leyes y las providencias judiciales y administrativas, y ejercer, de manera permanente, las funciones de: Policía Judicial, respecto de los delitos y contravenciones: educativa, a través de orientación a la comunidad en el respeto a la ley; preventiva, de la comisión de hechos punibles; de solidaridad, entre la Policía y la comunidad; de atención al menor, de vigilancia urbana, rural y cívica; de coordinación penitenciaria; y, de vigilancia y protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente, la ecología y el ornato público, en los ámbitos urbano y rural.