ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / CONDENA EN COSTAS – Cuestión legal y económica que no amerita intervención del juez constitucional Quiere ello decir que la controversia expuesta gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, pues la inconformidad del señor Gómez Castro se limita a la viabilidad de imponerle dicha sanción, más allá de estar orientada a la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario” y por ello el juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata.

Sobre el particular, cabe señalar que la Corte Constitucional precisó que la acreditación de este requisito “supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” y que la relevancia constitucional tiene tres finalidades (…) Es así, como dicha Corte indicó que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económica[1] deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, comoquiera que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03080-00 (AC) Actor: WILFRIDO FIDEL GÓMEZ CASTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Temas: Tutela contra providencia judicial.

Improcedencia por no cumplir el requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por el señor Wilfrido Fidel Gómez Castro, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.

I.

ANTECEDENTES 1. Petición de amparo constitucional El señor Wilfrido Fidel Gómez Castro, por conducto de apoderado, ejerció acción de tutela[2] con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, con ocasión de la providencia de 14 de noviembre de 2019, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda[3] dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) y, a su vez, condenó en costas al demandante.

En consecuencia, solicitó: “1.- Que se ordene estudiar y desvirtuar cada uno de los derechos fundamentales citados como violados. 2.- Que se ordene Tutelar el derecho fundamental (sic) del ACCIONANTE a la (sic) principio de acceso a la administración a la justicia, gratuidad, legítimo derecho de acción y demás normas citadas en esta tutela. 3.- Como consecuencia de lo anterior, Se (sic) ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificar la providencia judicial ordenando la NO CONDENA EN COSTAS DEL ACCIONANTE.” (Negrilla y subrayado del texto original) La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes: 2.

Hechos El actor informó que nació el 12 de enero de 1946 y laboró al servicio del Estado por más de 20 años, de los cuales más de 10 fueron en la Contraloría General de la República, esto es, desde el 16 de julio de 1975 hasta el 15 de enero de 1992. Relató que mediante Resolución No. 016987 de 6 de julio de 2001, la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE - Cajanal reconoció a su favor el pago de la pensión de vejez, efectiva a partir del 1º de febrero de esa misma anualidad.

Mencionó que el 25 de mayo de 2015, solicitó a la UGPP la reliquidación de su beneficio pensional con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios, debido a que estaba cobijado por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Aludió que dicha petición fue negada con Resolución RDP 041662 de 8 de octubre de 2015, pues se consideró que su pensión debía liquidarse con el promedio salarial devengado en el último semestre, al tenor de lo previsto en el Decreto 929 de 1976[4].

Comentó que interpuso recurso de apelación contra la referida decisión administrativa, pero fue confirmada por medio de la Resolución RDP 003292 de 29 de enero de 2016. Sostuvo que en vista de lo anterior, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda, que en providencia de 6 de agosto de 2019, denegó las súplicas de la demanda.

Expuso que tal decisión tuvo respaldo en que el IBL no hace parte del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que se debía calcular el valor de la mesada solo con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme el criterio fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

Afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante providencia de 14 de noviembre de 2019, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, confirmó el fallo de primera instancia tras encontrar que la liquidación de su pensión se ajustó a derecho, pues el IBL corresponde, al faltarle menos de 10 años para adquirir el derecho pensional, al promedio de lo devengado en el tiempo que hiciera falta para ello.

Adujo que en dicho proveído se condenó en costas al demandante con sustento en el criterio objetivo valorativo aplicado por el Consejo de Estado, por cuanto se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, y se fijó como agencias en derecho el 3% del valor de las pretensiones de la demanda, conforme al numeral 3.1.3. del artículo 6º del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura. 3.

Sustento de la vulneración A juicio de la parte actora, la autoridad judicial cuestionada incurrió en defecto sustantivo, al interpretar de manera errada el artículo 188[5] del CPACA, en concordancia con lo señalado en el artículo 365[6] del CGP, pues considera que no había lugar a imponer una condena en costas debido a que la negativa de sus pretensiones obedeció a una circunstancia ajena a su actuar.

Refirió que la providencia enjuiciada adolece de defecto fáctico, pues no se tuvo en cuenta que la decisión dictada fue el resultado del cambio jurisprudencial que aconteció en el Consejo de Estado respecto a la normativa que se debe aplicar para fijar el IBL de los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. En ese sentido, arguyó que en el asunto sub judice no se probó que la demanda que presentó resultaba temeraria o de mala fe, ni tampoco que existió algún tipo de dilación o que se incurrieron en gastos innecesarios, pues si bien puso en movimiento el aparato de justicia, lo cierto era que lo hizo cuando la postura que regía era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la cual era favorable a sus intereses.

Para finalizar, aseveró que en el proveído controvertido se configuró el defecto por violación directa de la Constitución, en particular de los artículos 29 y 53, así como el desconocimiento del principio de gratuidad. 4. Trámite, contestaciones e intervenciones Mediante auto de 13 de julio de 2020, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar esta decisión como tutelados a los magistrados que integran la Sección Segunda - Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; por tener interés en el resultado de la presente tutela se comunicó al juez Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y al director general de la UGPP.

Remitidas las respectivas comunicaciones[7], intervinieron como sigue: 4.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social con escrito enviado el 21 de julio del año en curso[8], solicitó declarar improcedente la acción de tutela tras explicar que este no era el mecanismo idóneo para reclamar prestaciones económicas.

A su vez, sostuvo que no era dable acceder al amparo deprecado por cuanto la decisión adoptada por el tribunal censurado se ajustaba a derecho, dado que la condena en costas se tasa de conformidad con los gastos necesarios y útiles dentro de cualquier actuación. 4.2. Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá por medio de correo electrónico enviado el 17 de julio del presente año, remitió el expediente de manera digital contentivo del medio de control de nulidad restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35- 008-2016-00353-00, sin pronunciarse respecto a los argumentos expuestos en la solicitud de tutela.[9] 4.3.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, pese a que fue debidamente notificado[10], guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017 y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la Sala verificar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse lo anterior, deberá analizar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en la providencia cuestionada, vulneró los derechos fundamentales invocados del actor, al incurrir presuntamente en los defectos planteados en el escrito de la tutela.

Para resolver este problema, se abordarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[11], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[12], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[13] (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional, la Sala[14] advierte que este no se cumple en el asunto bajo estudio pues de la revisión del escrito que dio origen a la acción de tutela se observa que el actor considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en la providencia de 14 de noviembre de 2019, incurrió en los yerros planteados tras condenarlo en costas procesales.

Quiere ello decir que la controversia expuesta gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, pues la inconformidad del señor Gómez Castro se limita a la viabilidad de imponerle dicha sanción, más allá de estar orientada a la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario[15]” y por ello el juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata.

Sobre el particular, cabe señalar que la Corte Constitucional precisó que la acreditación de este requisito “supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”[16] y que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber:  “(i)preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[17] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”. Es así, como dicha Corte indicó que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico”[18] y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económica[19] deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, comoquiera que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario.

En este orden de ideas, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela de la referencia, toda vez que el reclamo solicitado por la parte actora carece de relevancia constitucional en atención a que el mismo radica en la inconformidad que tiene respecto a la condena en costas que se le impuso en la providencia cuestionada, la cual tiene connotaciones particulares o privadas que no representan un interés general.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Wilfrido Fidel Gómez Castro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por los motivos descritos anteriormente.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] “No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.” [2] Mediante escrito radicado el 8 de julio de 2020 en la Secretaría General de esta Corporación. [3] Proceso identificado con radicado 11001-33-35-008-2016-00353-00. [4] “Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.” [5] “ARTÍCULO 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” [6] “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas ”. [7] Folios 55 a 62. [8] Folios 68 a 104. [9] Según la información contenida en el aplicativo Samai. [10] Mediante Oficio 47940 enviado el 16 de julio del presente año. [11] Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. [12] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [13] Ibídem. [14] En este mismo sentido se pronunció en la sentencia de 20 de febrero de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. [15] Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005. [16] Ibíd. sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. [17] Sentencia C-590 de 2005. [18] Sentencia SU-439 de 2017. [19] “No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.”