25000-23-26-000-2008-00107-01 — Consejo de Estado

25000-23-26-000-2008-00107-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN ASentencia2020-04-03

Ponente: María Adriana Marín

Actor: Pan Airlines Representaciones S.A.·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Aeronáutica Civil

De qué trata

Síntesis: [A]l presente asunto le resultan aplicables las reglas del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, toda vez que la demanda se interpuso (…), en vigencia de dicha norma y antes de que entrara en vigor la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prescribe en el artículo 308 la regla de transición para procesos iniciados en vigencia del anterior estatuto. La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia (…) puesto que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA AERONÁUTICA CIVIL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / ENTIDAD DESCENTRALIZADA DE ORDEN NACIONAL / MINISTERIO DE TRANSPORTE / PERSONERÍA JURÍDICA DE LA ENTIDAD DEL ESTADO / AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PATRIMONIO DE LA ENTIDAD ESTATAL / PATRIMONIO AUTÓNOMO / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA[E]n esta oportunidad se somete a consideración de la Sala el supuesto incumplimiento y el desequilibrio económico del contrato (…) celebrado por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -Aerocivil-, entidad especializada de carácter técnico, del orden nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Asimismo, se solicita la declaratoria de nulidad de las Resoluciones (…) expedidas por la indicada entidad. Por tanto, esta jurisdicción es competente para conocer del asunto sub lite. Ahora, la actuación que en esta sentencia habrá de resolverse ostenta vocación de doble instancia, puesto que la cuantía fijada en la demanda es superior a los 500 S.M.L.M.V. ($230’750.000) establecidos en el artículo 132 - numeral 5 del C.C.A.CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - Ejecutoria del acto administrativo que lo aprueba / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN UNILATERALDe conformidad con el artículo 136, numeral 10, del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en las acciones relativas a contratos que requieran liquidación, el término de caducidad de dos años allí establecido comienza a correr desde la firma del acta de liquidación bilateral o desde la ejecutoria del acto que apruebe la liquidación unilateral, según el caso. De no procederse a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al término convenido por las partes o fijado en la ley para la liquidación bilateral, la caducidad comienza a correr desde la expiración del plazo con el que contaba la administración para liquidar unilateralmente el contrato, de conformidad con la norma sustancial aplicable y con las cláusulas que eventualmente hayan pactado las partes sobre este aspecto.CONTRATO ESTATAL DE ARRENDAMIENTO / CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO - Posterior a la terminación del contrato / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA - En vigencia del contrato de arrendamiento / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Está supeditado a la liquidación del contrato / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / INEXISTENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓNEl contrato de arrendamiento (…) era de tracto sucesivo, razón por la cual, a la luz de los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, el mismo debía ser liquidado de común acuerdo entre las partes, dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación y si ello no era posible, de manera unilateral por la entidad, lo cual debía llevarse a cabo dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo para la liquidación bilateral. No obstante, en el presente caso, el contrato materia de controversia se encontraba aún en ejecución en la fecha de presentación de la demanda, (…) por cuanto las partes habían dado continuidad al arrendamiento y no habían puesto fin a la relación negocial. En esa medida, si el término para liquidar el contrato no había iniciado, tampoco comenzó a correr el plazo legal para demandar por el alegado incumplimiento del contrato, la configuración del silencio administrativo positivo y la ruptura del equilibrio económico del negocio jurídico; por consiguiente, en estos aspectos, en no hay lugar a declarar la ocurrencia del fenómeno de la caducidad. Ahora, respecto de los actos contractuales enjuiciados, la caducidad debe contarse desde su notificación. No obstante, en el presente caso tampoco estaría caducada la acción.LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / PRESUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / NATURALEZA JURÍDICA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO[L]a legitimación en la causa, ya sea por activa o por pasiva, es el presupuesto procesal en virtud del cual se establece el interés que le asiste a una persona para debatir en el juicio, el derecho que se litiga. En efecto, la legitimación es activa si se refiere a la vocación real del demandante para instaurar la acción y perseguir con ella la indemnización que le corresponda, vocación que deviene de las calidades y condiciones personales y fácticas que le permitan invocar, como directo interesado, un derecho, por la vía judicial. En contrapartida, la legitimación en la causa por pasiva implica que la posición que haya tenido el demandado en la relación sustancial y frente al derecho mismo que se invoca en la demanda, permite tenerlo como legítimo contradictor del demandante y habilita el examen judicial de su condición de posible responsable, deudor u obligado, frente al actor. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa ver auto del 20 de febrero de 2019, Exp. 62884, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, auto del 25 de noviembre de 2019, Exp. 64669, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, sentencia del 5 de julio de 2018, Exp. 42120, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, y sentencia de 7 de julio de 2011, Exp. 21514, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / NATURALEZA JURÍDICA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / DERECHO DE ACCIÓN - Diferente a la legitimación / REQUISITOS SUSTANCIALES DE LA DEMANDA / REPRESENTACIÓN JUDICIAL / PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REPRESENTACIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO / PRESUPUESTO PROCESAL / REPRESENTACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA / REPRESENTACIÓN LEGAL DE LA PARTE DEMANDANTE / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL / INDEBIDA REPRESENTACIÓN DE LAS PARTES / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL SANEABLE[D]ada la naturaleza de la legitimación, es claro que la misma no debe confundirse con la titularidad ni el ejercicio del derecho de acción, como tampoco depende de que el sujeto esté debidamente representado en el juicio. Esto último equivale a decir que, la debida representación del demandante o el demandado no es condición sine qua non de la legitimación en la causa, pues mientras esta atiende a la relación sustancial de la que surge el derecho en litigio y es indispensable para proferir sentencia de mérito, la debida representación para intervenir en la actuación judicial es un elemento de carácter netamente procesal, que no consulta ni se atiene a la existencia previa de la relación sustancial entre las partes y cuya ausencia no afecta el hecho de que la parte indebidamente representada ostente legitimación para demandar o para ser demandada. Más aún, la falta de legitimación en la causa no constituye causal de nulidad del proceso judicial, como sí lo es la indebida representación del demandante o el demandado (artículo 140, numeral 7, C.P.C.), vicio que, en todo caso, es subsanable bajo cualquiera de las condiciones previstas en la ley (artículo 144, C.P.C.) y, una vez subsanado, permite válidamente continuar con el proceso hasta su cierre con fallo de fondo.LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / PARTES DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PARTES DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / SOCIEDAD COMERCIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / RELACIÓN JURÍDICO SUSTANCIAL / EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD ESTATAL / CESIÓN DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / SOCIEDAD CONCESIONARIA - Opain[L]a sociedad (…) está legitimada en la causa por activa, por cuanto el debate se centra en el supuesto incumplimiento y desequilibrio económico del contrato de arrendamiento (…), celebrado entre esa empresa comercial y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -Aerocivil-. (…) [E]merge de esa manera la legitimación en la causa, pues concurren sus supuestos: la relación sustancial que se alega en el proceso, el derecho que se entiende surgido de esa relación y la participación que los sujetos procesales tuvieron en ese vínculo, con la virtualidad de ponerlos ahora como “legítimos contradictores” en el juicio. (…) Con respecto a la legitimación en la causa por pasiva, la Sala advierte que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil cumplió con ese presupuesto procesal, dada su condición de entidad pública que celebró el contrato (…) y expidió los actos administrativos enjuiciados. Por su parte, la sociedad Operadora Aeroportuaria Internacional -Opain S.A.-también está legitimada en la causa por pasiva, por cuanto a esa compañía le fue cedido el contrato (…), por parte de la Aerocivil (…), y también recibió solicitudes de la compañía Pan Airlines Representaciones S.A., encaminadas a que se indicara el trazado de la vía que es objeto de la presente controversia.INDEBIDA REPRESENTACIÓN DE LAS PARTES / SANEAMIENTO DE LA NULIDAD PROCESAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL SANEABLE / PODER DE REPRESENTACIÓN JUDICIAL / REPRESENTACIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO / PRESUPUESTO PROCESAL / REPRESENTACIÓN LEGAL DE LA PARTE DEMANDANTE / GERENTE DE LA EMPRESA / REPRESENTANTE LEGAL DE LA EMPRESA - Guardó silencio frente a la nulidad procesal / GARANTÍA DEL DERECHO A LA DEFENSA / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO[A]cerca de la indebida representación de la sociedad demandante, sabido es que esa irregularidad habría acarreado la nulidad del proceso, de conformidad con el artículo 140, numeral 7 del C.P.C., de no ser porque el vicio fue saneado merced a que tuvieron ocurrencia los supuestos previstos en el artículo 144, numerales 1, 3 y 4, del mismo estatuto. En efecto, la Sala evidencia que, si bien el poder judicial para demandar fue otorgado por el señor (…) a pesar de no fungir como representante legal de Pan Airlines Representaciones S.A. en la época de la demanda, lo cierto es que el indicado ciudadano fue designado como gerente de esa empresa (…), cuando el proceso ya se encontraba en curso. Por tanto, se evidencia que el representante legal de la sociedad demandante, certificado por la Cámara de Comercio de Bogotá, actuó en el proceso sin alegar la respectiva nulidad, silencio que igualmente guardaron las demás partes. Aunado a ello, no resultó vulnerado el derecho de defensa ni las garantías del debido proceso de ninguno de los sujetos intervinientes en este juicio, de suerte que la irregularidad referida quedó saneada bajo las causales mencionadas, lo cual habilita a la Sala para dictar sentencia de mérito.MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRUEBA DOCUMENTAL / VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS SIMPLES / COPIA SIMPLE / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / TACHA DE FALSEDAD EN DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / COPIA AUTÉNTICA DEL CONTRATO ESTATAL / DECRETO DE PRUEBA[A]lgunas de las pruebas documentales aducidas por la parte actora obraron en copia simple, circunstancia que también llevó al sentenciador de primer grado a tener por no probada la existencia del contrato. (…) [A]cerca del valor probatorio de las copias simples, la Sala debe recalcar que, cuando los documentos aportados en copia simple han militado en el proceso sin ser tachados por las partes, son susceptibles de valoración probatoria, a la luz de lo que al respecto señaló la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2013, en la cual se determinó, precisamente, que serían estimables como prueba los instrumentos que los sujetos procesales allegaran en copia carente de autenticación y que obraran a lo largo de la actuación sin ser tachados de falsos ni controvertidos por ninguno de los extremos de la litis. (…) Ahora bien, debe reiterarse que, en sede de segunda instancia, se decretó y adelantó el recaudo de la copia auténtica del contrato objeto de examen, circunstancia que enmienda la aparente falencia anotada por el a quo. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, ver sentencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero.CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / NORMATIVIDAD DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / NORMA VIGENTE / PARTES DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / ENTIDAD ESTATAL / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / CONTRATACIÓN DIRECTA / CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICAEl contrato de arrendamiento (…) estaba sujeto a la regulación del Estatuto de Contratación Administrativa, contenido en la Ley 80 de 1993, dada la naturaleza pública de la entidad arrendadora -esto es, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil-, así como la indicación contenida en el contrato mismo, que señaló que el negocio jurídico habría de regirse, precisamente, por la Ley 80 de 1993, y además, por las disposiciones pertinentes contenidas en los Códigos Civil y de Comercio (...), lo cual obró en armonía con el artículo 13 de la misma Ley 80 de 1993. Aunque el Estatuto General de Contratación Administrativa no fijó pautas específicas para los contratos de arrendamiento celebrados por entidades estatales -dejando así que, en general, continuaran regulándose por el derecho privado-, sí los exceptuó de los procesos de selección mediante licitación o concurso públicos, al establecer, en el artículo 24, numeral 1, que la escogencia del contratista, en tales contratos, podía efectuarse directamente.INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / CONSTRUCCIÓN DE VÍA - Vía aeroportuaria / ENTIDAD ESTATAL / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CONTRATO ESTATAL / LICITACIÓN PÚBLICA / CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA[E]n lo relativo a la construcción de vías para la prestación de los servicios a cargo de la entidad estatal, esta debía adelantar la respectiva licitación pública, prevista en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 como regla general para la selección de contratistas.CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE - Proceden dentro de la ejecución del contrato de arrendamiento si son en beneficio del arrendatario / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL - Si son para el cumplimiento de los fines estatales debe celebrarse un contrato independiente al contrato de arrendamiento / OBRA PÚBLICA / DERECHOS DEL ARRENDATARIO / OBRA DE PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / LICITACIÓN PÚBLICA / OBRA DE INTERÉS PÚBLICO / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA[E]n el marco del contrato de arrendamiento, la autorización de mejoras y otras obras en los terrenos de propiedad del Estado debe establecerse con especial reparo en la naturaleza y destinación de tales obras, pues solo si se conciben en beneficio exclusivo del arrendatario, podrían autorizarse bajo las reglas ordinarias del Código Civil -especialmente el artículo 1994-, sin perjuicio de la prohibición establecida en el artículo 679, mientras que, tratándose de obras que interesen a la entidad estatal y se establezcan como necesarias para el cumplimiento de sus fines, no debe pactarse ni preverse la posibilidad de adelantarlas en desarrollo de un contrato de arrendamiento ni como una derivación del mismo, pues ello infringiría el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva, previstos en el mismo estatuto y de obligatoria observancia en los contratos estatales.UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / FUNCIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / FACULTAD DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / ENTIDAD DE VIGILANCIA Y CONTROL / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / ADMINISTRACIÓN DE AEROPUERTOS NACIONALES / FUNCIONES DE LA AERONÁUTICA CIVILPara el caso de los bienes de la Aerocivil, afectos al cumplimiento de sus funciones, se tiene que el Decreto 2724 de 1993 -vigente en la época de celebración del contrato- señaló, en su artículo 2, que esa Unidad Administrativa Especial era -como hoy- la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional, en el marco de lo cual tendría, entre otras funciones, las de administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, además de “supervisar la infraestructura aeroportuaria del país y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de propiedad de la Nación”. Acerca de la infraestructura aeroportuaria, la Ley 105 de 1993 estableció que su mejoramiento sería función prioritaria de la Aerocivil.FACULTADES DE LA AERONÁUTICA CIVIL / ACTIVIDAD DE LA AERONÁUTICA CIVIL / COMPETENCIA DE LA AERONÁUTICA CIVIL / FUNCIONES DE LA AERONÁUTICA CIVIL / SERVICIOS AEROPORTUARIOS - Pista, plataforma y terminal / ENTIDAD DE VIGILANCIA Y CONTROL / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / ADMINISTRACIÓN DE AEROPUERTOS NACIONALES / REGLAMENTO AERONÁUTICO DE COLOMBIA / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA - Construcción de pistas, plataformas y calles de rodaje / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA[E]l artículo 5, numeral 9 del mismo Decreto 2724 de 1993 le asignó a la mencionada entidad la función de “[r]eglamentar y supervisar la prestación de los servicios aeroportuarios bien sea que los aeropuertos sean propios, descentralizados o privados”. A su turno, la garantía de prestación de tales servicios les correspondía a la Secretaría Aeroportuaria y a las Direcciones Aeroportuarias -estas últimas en los aeropuertos de propiedad de la Aerocivil-, dependencias que hacían parte de la estructura de la autoridad hoy demandada (artículos 6, 25 y 39). Ahora bien, de conformidad con el artículo 39 del Decreto 2724 de 1993, los servicios aeroportuarios comprendían “los servicios de pista, plataforma y terminal”, los cuales, al igual que la denominada “calle de rodaje”, están definidos en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia RAC. (…) Tal como lo establecía el artículo 39 del Decreto 2724 de 1993, en los aeropuertos de propiedad de la Aerocivil les correspondía a las Direcciones Aeroportuarias la garantía de la prestación de estos servicios. En esa medida, para la Sala resulta claro que la construcción de pistas, plataformas y calles de rodaje debía contratarse bajo las reglas del Estatuto General de Contratación Administrativa, cumpliendo especialmente lo relativo a los procesos de selección, y en particular, el principio de selección objetiva.OBRA DE INTERÉS PÚBLICO / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL - Si son para el cumplimiento de los fines estatales debe celebrarse un contrato independiente al contrato de arrendamiento / OBRA PÚBLICA / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE - No procede retribución económica por ejecución de obra pública / RECONOCIMIENTO DE MEJORAS AL BIEN - Improcedente / OBJETO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO[N]o es procedente que por parte del administrado se ejecuten obras de interés público con desconocimiento de los principios y normas que regulan la contratación estatal, para luego exigir retribución económica por ello; y tampoco es de recibo que, en desarrollo de un contrato distinto al de obra, se le solicite a la entidad estatal que autorice y pague la construcción de vías o inmuebles previstos en la planeación pública, modificando para ello un negocio jurídico con objeto contractual ajeno a tales actividades.CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE - Proceden dentro de la ejecución del contrato de arrendamiento si son en beneficio del arrendatario / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL / RECONOCIMIENTO DE MEJORAS AL BIEN - Procede frente a obras realizadas con autorización del arrendador / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE - Su autorización por parte del arrendador es potestativa / RESTITUCIÓN DE MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE[E]n el marco del contrato de arrendamiento y, específicamente, en cuanto a las obras destinadas al beneficio exclusivo del arrendatario, la posibilidad de efectuar mejoras útiles en el inmueble arrendado está contenida en el artículo 1994 del Código Civil, que exime al arrendador de la obligación de reembolsar su costo, si no ha autorizado expresamente su realización y pago. Así, la norma prevé que el arrendatario pueda adelantar las obras respectivas, pero mantiene la exigencia de autorización y compromiso expresos del arrendador para el reconocimiento de su valor. En todo caso, el ordenamiento no obliga al arrendador a autorizar la realización de mejoras, y pactándose esa posibilidad en el contrato como un asunto meramente potestativo, no puede inferirse de tal pacto, obligación alguna en cabeza del arrendador para autorizar la ejecución de las obras respectivas.EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CONCEPTO DE EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / IGUALDAD DE ACCESO A LA CONTRATACIÓN ESTATAL / TEORÍA DE LA EQUIVALENCIA DE LAS CONDICIONES / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / DERECHO AL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATOEn lo que atañe a la figura del equilibrio económico del contrato, su primaria regulación se encuentra en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que lo establece como una condición que debe reunir todo contrato estatal para garantizar la igualdad o equivalencia entre los derechos y las obligaciones mutuas derivadas del contrato, de suerte que, alterada o fracturada tal equivalencia o equilibrio, las partes deben proceder su restablecimiento. (…) Luego, el equilibrio económico se predica respecto de aquellas condiciones y contraprestaciones que las partes han pactado al celebrar el contrato, y en virtud de las cuales esperan recibir los beneficios y provechos mutuamente equivalentes que les otorgará la ejecución del objeto negocial -configurados precisamente bajo el principio de equivalencia de prestaciones-. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la noción de equilibrio económico del contrato ver sentencia de fecha 31 de agosto de 2011, Exp. 18080, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia de 4 de abril de 2002, Exp. 13349, C.P. María Elena Giraldo Gómez.RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Causas / ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / APLICACIÓN DE LA TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / RUBRO DE IMPREVISTOS EN EL CONTRATO ESTATAL / HECHO DEL PRÍNCIPE / CONTRATANTE / IUS VARIANDI / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / IMPREVISIBILIDAD / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / RIESGO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No da lugar al rompimiento de la ecuación financiera del contrato / RIESGOS DEL CONTRATO ESTATALEn cuanto a las causas de la ruptura del equilibrio financiero del contrato, la jurisprudencia y la doctrina han clasificado sus causales en tres grupos esenciales, a saber: a) las que responden a los supuestos de la teoría de la imprevisión por ser, justamente, imprevisibles y ajenos a las partes, al Estado y al contrato; b) las causas configurativas del denominado “hecho del príncipe”, que resultan imputables a la entidad contratante que en ejercicio de sus funciones administrativas profiere una medida de carácter general que termina afectando a su propio contratista y siendo ajena al contrato, incide en él alterando gravemente la economía contractual; y c) los eventos del denominado “ius variandi”, referentes a las modificaciones unilaterales que la entidad estatal le realiza al contrato. Estas causales tienen como denominador común la imprevisibilidad y anormalidad del hecho que origina el desequilibrio, lo cual implica que, para que se reconozca el rompimiento de la ecuación económica se requiere que tal fenómeno no se haya originado dentro del margen de riesgo propio del contrato ni bajo las circunstancias previstas por las partes al distribuir, precisamente, los riesgos del objeto contractual, en las cláusulas del negocio jurídico.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las causas de la ruptura del equilibrio financiero del contrato, ver sentencia de 16 de septiembre de 2013, Exp. 30571, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 14 de marzo de 2013, Exp. 20524, C.P Carlos Alberto Zambrano Barrera, sentencia de 23 de noviembre de 2017, Exp. 36865, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico(E), sentencia del 30 de mayo de 2019, Exp. 53875, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia del 20 de noviembre de 2019, Exp. 41934, C.P. María Adriana Marín.INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DIFERENCIA ENTRE LA RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DAÑO ANTIJURÍDICO / CONTRATANTE CUMPLIDO / INDEMNIZACIÓN AL CONTRATISTA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS[D]ado que el incumplimiento de uno de los contratantes entraña, ciertamente, la afectación de los derechos de la parte cumplida, puede pensarse que el incumplimiento contractual de la administración da lugar al rompimiento del equilibrio económico del contrato, máxime cuando el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993 señala el incumplimiento como una de las causas de tal ruptura; sin embargo, el incumplimiento contractual debe manejarse con mayor propiedad, bajo la óptica de la responsabilidad contractual, por cuanto se trata de dos “...instituciones distintas en su configuración y en sus efectos”, puesto que la responsabilidad contractual se origina en el daño antijurídico que es ocasionado por la parte incumplida del contrato, lo que hace surgir a su cargo el deber de indemnizar los perjuicios ocasionados en forma plena, es decir, que para el afectado surge el derecho a obtener una indemnización integral, lo que no sucede, como se verá, en todos los eventos de rompimiento del equilibrio económico del contrato. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el equilibrio económico del contrato ver sentencia del 31 de enero de 2019, Exp. 37910, C.P. María Adriana Marín, sentencia del 14 de abril de 2005, Exp. 28616, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, sentencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 29214, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 27 de enero de 2016, Exp. 38449, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia del 13 de abril de 2016, Exp. 46297, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.INEXISTENCIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / AEROPUERTO EL DORADO / AERONÁUTICA CIVIL - Arrendador / FUNCIONES DE LA AERONÁUTICA CIVIL - Cumplimiento / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL - Requieren de autorización previa y expresa del arrendador / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE - Su autorización por parte del arrendador es potestativa / EJECUCIÓN DE OBRA CIVIL / AERONÁUTICA CIVIL - No estaba obligada a autorizar la construcción de vías entre el inmueble arrendado y el aeropuerto El Dorado / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / CLÁUSULAS DEL CONTRATO / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO[N]o están llamadas a prosperar las pretensiones del demandante, referentes al incumplimiento de la pretendida obligación de la Aerocivil, de autorizar la construcción de vías que conectaran el inmueble arrendado con la zona de carga internacional del aeropuerto El Dorado, pues tal deber no se desprendía de la cláusula décima segunda ni de sus parágrafos, como de ninguna estipulación contractual; por el contrario, desde el aviso de convocatoria y en las cláusulas mismas del negocio jurídico quedó especificado que la autorización mencionada era potestativa de la Aerocivil. En otras palabras, la no autorización de la obra civil reclamada por la parte actora no comportó el incumplimiento de obligación alguna a cargo de la autoridad estatal, y tampoco dio lugar al rompimiento del equilibrio económico del contrato de arrendamiento. (…) Sobre lo pactado en el contrato, (…) la construcción de la “vía de comunicación” entre el inmueble arrendado y la plataforma de carga internacional del aeropuerto estaba sujeta al procedimiento previsto en la misma cláusula, a saber, la autorización previa y expresa de la Aerocivil.CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / CLÁUSULAS DEL CONTRATO / OBRA CIVIL / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL - En beneficio del arrendatario / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE - No procede retribución económica por ejecución de obra civil / INDEMNIZACIÓN POR MEJORAS AL BIEN PÚBLICO - Improcedente / CANON DE ARRENDAMIENTO - No sufre ninguna variación en virtud de las obras civiles ejecutadas sobre el inmueble estatal arrendado / RESTITUCIÓN DE MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE - Improcedente / OBJETO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - No incluyó la ejecución de obras públicas sobre el inmueble arrendado[D]e conformidad con el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda, en el evento en que se construyera la obra, a la misma se le daría el tratamiento de las “mejoras fijas”, respecto de las cuales, el parágrafo segundo señalaba que, “a pesar de ser autorizadas por el arrendador, solo [reportaban] beneficios, utilidades y/o comodidades al arrendatario”, no eran necesarias, relevantes ni útiles para la Aerocivil y no darían lugar a indemnización o compensación alguna para el arrendatario (...). Por tanto, era palmario que la persona natural o jurídica que tomara en arriendo el inmueble debía asumir el riesgo -si existía- derivado de la no construcción de la vía, y que tanto la destinación del edificio como el valor del canon se aceptaban por el arrendatario sin consideración a la vía, la cual, de aprobarse, solo constituiría una ventaja eventual para el arrendatario, pero no estaría concebida para justificar, condicionar, sustentar ni complementar el valor del canon de arrendamiento, que operaba, por tanto, al margen de que la obra llegara o no a realizarse. (…) [T]al situación irregular no puede invocarse ahora como fundamento para condenar a la administración por no adelantar actuaciones ajenas al objeto del contrato de arrendamiento y, además, violatorias del régimen de contratación estatal.CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL / SUBARRENDAMIENTO - No estaba sujeto a la autorización de obra civil sobre el inmueble arrendado / CLÁUSULAS DEL CONTRATO / OBRA CIVIL / CONSTRUCCIÓN DE VÍA / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA - No era un elemento esencial del contrato de arrendamiento / CANON DE ARRENDAMIENTO - No sufre ninguna variación en virtud de las obras civiles ejecutadas sobre el inmueble estatal arrendado / REGULACIÓN DEL CANON DE ARRENDAMIENTO / CUANTÍA DEL CANON DE ARRENDAMIENTO[C]on respecto al alegado perjuicio económico, consistente en la imposibilidad de subarrendar las bodegas del inmueble para oficinas ubicadas en “zona primaria”, a fin de percibir la hoy demandante un ingreso que le permitiera cumplir con el canon de arrendamiento, es pertinente advertir varios aspectos: En primer término, se reitera que la vía de comunicación prevista en el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda no era un elemento esencial del contrato de arrendamiento, razón por la cual no era indispensable para la fijación del valor del canon y, precisamente, no se tuvo en cuenta para ese efecto, como tampoco para establecer el presupuesto de las obras de reestructuración del edificio ni para determinar su potencial rentabilidad. En segundo lugar, desde la convocatoria a la subasta era palmario que la finalidad del proceso emprendido por la Aerocivil con relación al edificio fue rehabilitarlo para un funcionamiento normal y darlo en arrendamiento bajo las condiciones claramente señaladas (…). En tercer lugar, (…) no se previó en el contrato ni en los documentos previos a este, que el canon de arrendamiento se basara en alguna categoría aduanera del inmueble, o que debiera modificarse en el evento en que se construyera la vía de acceso; por tanto, el valor del canon, aceptado por la sociedad arrendataria, debía ser pagado con independencia de que el bien arrendado se ubicara o no en zona primaria de carga, correspondiera a una zona primaria aduanera o llegara a tener ventaja alguna merced a la eventual construcción de la vía.OBLIGACIONES DEL ARRENDADOR EN EL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / CAPACIDAD DE GOCE / BIEN INMUEBLE / RESPONSABILIDAD DEL ARRENDADOR / CANON DE ARRENDAMIENTO / REGULACIÓN DEL CANON DE ARRENDAMIENTO / CUANTÍA DEL CANON DE ARRENDAMIENTO / OBJETO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTODe conformidad con el artículo 1973 del Código Civil, la obligación del arrendador se circunscribe únicamente a conceder el goce del inmueble, situación que no lo compromete a garantizar el éxito del negocio del arrendatario, el cual se obliga a pagar el canon bajo su cuenta y riesgo, sin que le sea dable oponer al arrendador el hecho de que la cosa arrendada no adquiera con el tiempo una vocación comercial mejor a la que tenía en el momento de celebración del contrato o cuando comenzó a hacerse exigible el pago de los cánones respectivos.DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / OCURRENCIA DEL SINIESTRO / PÓLIZA DE SEGURO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AUSENCIA DE PRUEBA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / GARANTÍAS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES - No constituidas / CANÓN DE ARRENDAMIENTO / PAGO DEL CANÓN DE ARRENDAMIENTO - No estaba sujeto a la construcción de la vía de comunicación / MORA EN EL PAGO DEL CANON DE ARRENDAMIENTO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / LEVANTAMIENTO DE EMBARGO - No acreditado[M]ediante la Resolución (…) la Aerocivil declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento, amparado por la póliza (…) expedida por la compañía Seguros (…). La Sala parte por advertir que el cargo formulado no fue demostrado en este proceso por la sociedad demandante, puesto que (…) no allegó a esta causa el medio de impugnación ni el material probatorio con que lo sustentó. De igual manera, se abstuvo de demostrar en el sub judice haber tramitado el desembargo del inmueble que había ofrecido como garantía para el pago de la deuda referida por la Aerocivil, por concepto de los cánones de arrendamiento, pese a que en el proceso sí obraron varios requerimientos hechos por la entidad estatal para que la arrendataria procediera a cubrir las obligaciones causadas (...). A pesar de haber referido el trámite de desembargo para sustentar el cargo de nulidad, no acreditó su ocurrencia y, en todo caso, no probó ningún hecho que hubiera obligado legalmente a la entidad a aprobar acuerdos de pago (…) o la refinanciación de su deuda. (…) [E]l pago de los cánones de arrendamiento no estaba sujeto ni condicionado a la construcción de la vía de comunicación entre el edificio arrendado y el aeropuerto El Dorado de Bogotá.SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REVOCATORIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REVOCATORIA DIRECTA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / DEFINICIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / FUNDAMENTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / NATURALEZA JURÍDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REGULACIÓN JURÍDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL / TÉRMINO DE CONFIGURACIÓN SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / TÉRMINO PARA RECONOCER EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVOCon respecto a los efectos del silencio administrativo positivo y las reglas para la revocatoria directa del acto ficto que da lugar al mismo, la Sala encuentra pertinente hacer algunas precisiones, como se pasa a exponer. La institución del silencio administrativo positivo, hoy regulada por los artículos 84 y 85 de la Ley 1437 de 2011, estaba prevista en los artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo, en la época de los hechos. (…) En materia contractual, la ley establece la configuración del silencio administrativo positivo cuando el contratista, en el término de ejecución del contrato, presenta solicitudes ante la administración y esta no se pronuncia en un plazo de tres meses, evento en el cual se entiende que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante. Así, señala el artículo 25, numeral 16, de la Ley 80 de 1993.SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL / FINALIDAD DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LA RELACIÓN CONTRACTUAL / PRINCIPIO DE LA BUENA - Objetiva y subjetiva / PROCEDENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PRESUPUESTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO[L]a figura del silencio administrativo positivo no fue concebida por el legislador para subsanar o convalidar situaciones irregulares ni para instituir a favor del contratista derechos inexistentes, pues las actuaciones enmarcadas en él deben ajustarse al principio de legalidad, dado que no son ajenas a este, como tampoco al deber de obrar bajo los postulados de la buena fe, principio expuesto en el artículo 83 de la Constitución Política y exigible en la actividad contractual del Estado y de los particulares, en la cual no basta con la buena fe subjetiva, sino que debe atenderse al principio de la buena fe objetiva. En ese sentido, es claro que la figura del silencio administrativo positivo no está prevista para dar cabida a cualquier pretensión del contratista, menos cuando sea contraria al ordenamiento y extraña al objeto del contrato y a sus propias obligaciones contractuales. NOTA DE RELATORÍA: En relación con los principios de la contratación estatal, ver sentencia del 22 de junio de 2011, Exp. 18836, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia de 3 de diciembre de 2012, Exp. 22642, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz, y auto del 31 de julio de 2003, Exp. 22767, C.P. María Elena Giraldo Gómez.FALTA DE CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - La administración dio respuesta a los requerimientos del contratista / FUNCIONES DE LA AERONÁUTICA CIVIL / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL - No configurado / INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / INEXISTENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / CAUSALES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - No configuradas / TAXATIVIDAD DE LAS CAUSALES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PRESUPUESTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO[L]as comunicaciones presentadas por la arrendataria (…) fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Aerocivil, y si bien, en tales manifestaciones de la entidad no se adoptaron decisiones definitivas sobre las pretensiones de la hoy demandante, sí se brindaron respuestas expresas y concretas, con la emisión del concepto técnico favorable por parte de la Dirección de Infraestructura Aeroportuaria (…) y con la indicación de que, en todo caso, los proyectos propuestos (…) se encontraban en estudio en varias dependencias de la Aerocivil (…). Por tanto, mal podría concluirse que esa circunstancia diera lugar al silencio administrativo positivo, bajo los presupuestos excepcionalmente establecidos por el legislador en la norma (…), cuando la entidad estatal sí se pronunció sobre las peticiones de la demandante y dio trámite a las mismas, informándolo así a la parte interesada. Debe recalcarse que el silencio administrativo positivo en materia contractual no se configura cuando la autoridad estatal no acoja la solicitud del contratista, sino cuando guarde silencio, se abstenga de dar respuesta, lo haga de manera extemporánea u omita notificar la decisión, situaciones estas que configuran conductas arbitrarias de la autoridad, contra las cuales, justamente, el legislador instituyó figuras como la aquí analizada.SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL - No configurado / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Las solicitudes realizadas por el arrendatario eran ajenas al contrato de arrendamiento / ESCRITURA PÚBLICA / OBRA PÚBLICA - Construcción de vía de comunicación / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL - No eran parte del objeto del contrato de arrendamiento / OBJETO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / INEXISTENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / AERONÁUTICA CIVIL / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / LICITACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE LIBRE CONCURRENCIA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN[D]ado que los aspectos solicitados por la arrendataria eran totalmente ajenos al contrato de arrendamiento, en manera alguna la escritura pública (…) podía servir como título para tener por acogidas sus peticiones, menos aun cuando, además, varias de las obras propuestas -con inclusión de la mencionada calle de rodaje o vía de carreteo-, siendo de interés para el servicio de la Aerocivil, estaban sujetas a las reglas de selección y contratación previstas en la Ley 80 de 1993, de manera que no podían ser encomendadas ni autorizadas de manera directa a la sociedad hoy demandante, mucho menos -reitera la Sala- en el marco de un contrato de arrendamiento. (…) también contenía un objeto ajeno al contrato de arrendamiento y sujeto a licitación pública, bajo los principios de transparencia, libre concurrencia, selección objetiva y todos los demás establecidos en el Estatuto General de Contratación Administrativa.IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Oficios demandados no son una manifestación de la voluntad de la Aerocivil / AERONÁUTICA CIVIL - Profirió oficios que no crearon, modificaron ni extinguieron situaciones jurídicas de carácter general o particular / ACTO DE INFORMACIÓN - No resolvió de fondo la solicitud de construcción de la vía / ACTO DE INSTRUCCIÓN - Carecen de presunción de legitimidad y ejecutoriedad / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No configurados / PRESUPUESTOS DE EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO[L]os oficios reprochados por la parte actora no constituyen actos administrativos, puesto que no contienen una manifestación expresa de la voluntad de la Aerocivil, encaminada a crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica de la sociedad (…), ni plasman decisiones de fondo sobre la controversia expuesta por la sociedad arrendataria. (…) Así, para que el pronunciamiento de la administración constituya o configure acto administrativo debe producir efectos jurídicos directos para el administrado. (…) En contrapartida, cuando la manifestación de la autoridad administrativa no tiene incidencia alguna en su relación jurídica con el administrado o en la situación de este último frente al ordenamiento jurídico, “el acto resultante configura un mero pronunciamiento administrativo carente de presunción de legitimidad y ejecutoriedad”. (…) En el caso concreto, lo señalado por la Secretaría General de la Aerocivil en el oficio (…) se limitó a señalar una información que no resolvía de fondo la cuestión relativa a la posibilidad de construir la vía reclamada por la parte demandante, mientras que sí recalcaba que ese aspecto había pasado a ser competencia de la firma cesionaria del contrato. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos del acto administrativo, ver sentencia del 31 de mayo de 2016, Exp. 42503, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN AL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN POR ERROR EN EL DICTAMEN PERICIAL - Presupuestos / ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL - Características[L]a sociedad Opain S.A. formuló objeción por error grave contra el dictamen pericial (…). De conformidad con el artículo 238 del C. de P.C., la objeción que las partes pueden formular contra el dictamen pericial procede por “error grave que haya sido determinante de las conclusiones a que hubieren llegado los peritos o porque el error se haya originado en éstas”. Vale decir, debe tratarse de un error de tal magnitud que, “de no haberse presentado, otro hubiera sido el sentido del dictamen rendido por los peritos”, por lo cual, el yerro debe ser tan significativo que las conclusiones a las cuales conduzca, sean ostensiblemente equivocadas. (…) En esa medida, el error grave solo tiene lugar cuando en el dictamen se mutan o cambian las cualidades del objeto examinado o se toma como objeto de estudio una cosa fundamentalmente distinta de la que es materia de la prueba. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de la objeción por error grave del dictamen pericial, ver sentencia del 8 de febrero de 2017, Exp. 38432, C.P. Hernán Andrade Rincón.SOLICITUD DE DICTAMEN PERICIAL / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL / INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL POR DAÑO EMERGENTE / INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL POR LUCRO CESANTE / SUBARRIENDO / CESIÓN DEL CONTRATO / ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL - No configurado / INDEMNIZACIÓN POR LO DEJADO DE PERCIBIR - Fue solicitado en la demandaEl primer punto referido por Opain S.A. como configurativo de error grave, fue el hecho de haberse calculado en el dictamen las utilidades dejadas de percibir por Pan Airlines S.A., por concepto de arrendamiento “con canon de zona primaria de carga”, pese a que en el contrato se había prohibido, según la objetante, tanto la cesión del negocio jurídico como el subarrendamiento, además de haberse establecido que la Aerocivil no estaba obligada a aceptar a todos los subarrendatarios que le propusiera la actora. (…) E[l] (…) aspecto reprochado por la sociedad objetante no es constitutivo de error grave, puesto que, en primer lugar, el subarrendamiento no estaba completamente prohibido en el contrato, sino sujeto a la aprobación previa y expresa de la Aerocivil, de manera que la firma arrendataria podía tener la expectativa de dar, a su vez, en arriendo, las bodegas y otros espacios del inmueble objeto del contrato, siempre que se cumplieran las condiciones en él previstas para ese efecto.CONFIGURACIÓN DEL ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN AL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN POR ERROR EN EL DICTAMEN PERICIAL / ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL - Configurado / PROCEDENCIA DE LA OBJECIÓN AL DICTAMEN PERICIAL / DICTAMEN PERICIAL - Incluyó gastos efectuados por una compañía diferente a la sociedad demandante / PERJUICIO MATERIAL - No acreditadoAl formular la objeción por error grave, Opain S.A. también cuestionó el cálculo de los costos de pavimentación de las obras que, según la parte actora, se debieron realizar para adecuar la zona del inmueble para el parqueo y maniobras de cargue y descargue de vehículos de tracción pesada. (…) Por tanto, dado que solo se acreditaron gastos efectuados por una compañía diferente a la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A., mal podía concluirse que los mismos hubieran afectado o perjudicado el patrimonio de esta última, sin prueba de ese hecho. Por consiguiente, es claro que el punto del dictamen, referente a los “costos de la pavimentación y obras que se debieron hacer” en el inmueble para habilitar zonas de parqueo, cargue y descargue de vehículos de tracción pesada, constituye error grave, por incidir en las conclusiones finales de la experticia pese a no corresponder a lo solicitado, esto es, a los perjuicios realmente sufridos por Pan Airlines Representaciones S.A., y debidamente acreditados. En ese orden de ideas, la Sala declarará que prospera, parcialmente, la objeción formulada por Opain S.A. contra el dictamen pericial rendido en el proceso, en el punto “a.3.”ORDEN JUDICIAL / PROVIDENCIA JUDICIAL / EMBARGO DE CRÉDITO / CONSIGNACIÓN DEL DEPÓSITO JUDICIAL - Improcedente / DEMANDANTE - Vencido en el proceso / IMPROCEDENCIA DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOSMediante oficio (…) el Juzgado Primero Civil del Circuito (…) informó que, en providencia (…) dispuso el embargo de los derechos económicos o créditos perseguidos por la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. en el presente proceso. En tal sentido, solicitó que se consignaran “los dineros retenidos”, (…) en la cuenta de depósitos judiciales del indicado despacho (…) Toda vez que la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. fue vencida en el presente proceso, es claro que no hay lugar a consignar monto alguno con cargo a su patrimonio en la cuenta de depósitos judiciales del Juzgado Primero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Bogotá. No obstante, se le deberá informar dicha circunstancia a la indicada autoridad judicial, razón por la cual la Sala dispondrá la remisión de la copia de esta sentencia.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / TRANSICIÓN DE LA NORMA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD ESTATAL / ENTIDAD PÚBLICA / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES [A]l presente asunto le resultan aplicables las reglas del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, toda vez que la demanda se interpuso (…), en vigencia de dicha norma y antes de que entrara en vigor la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prescribe en el artículo 308 la regla de transición para procesos iniciados en vigencia del anterior estatuto.

La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia (…) puesto que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA AERONÁUTICA CIVIL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / ENTIDAD DESCENTRALIZADA DE ORDEN NACIONAL / MINISTERIO DE TRANSPORTE / PERSONERÍA JURÍDICA DE LA ENTIDAD DEL ESTADO / AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PATRIMONIO DE LA ENTIDAD ESTATAL / PATRIMONIO AUTÓNOMO / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA [E]n esta oportunidad se somete a consideración de la Sala el supuesto incumplimiento y el desequilibrio económico del contrato (…) celebrado por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -Aerocivil-, entidad especializada de carácter técnico, del orden nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Asimismo, se solicita la declaratoria de nulidad de las Resoluciones (…) expedidas por la indicada entidad. Por tanto, esta jurisdicción es competente para conocer del asunto sub lite. Ahora, la actuación que en esta sentencia habrá de resolverse ostenta vocación de doble instancia, puesto que la cuantía fijada en la demanda es superior a los 500 S.M.L.M.V. ($230’750.000) establecidos en el artículo 132 - numeral 5 del C.C.A. FUENTE FORMAL: DECRETO 2724 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 260 DE 2004 – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 5 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - Ejecutoria del acto administrativo que lo aprueba / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL De conformidad con el artículo 136, numeral 10, del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en las acciones relativas a contratos que requieran liquidación, el término de caducidad de dos años allí establecido comienza a correr desde la firma del acta de liquidación bilateral o desde la ejecutoria del acto que apruebe la liquidación unilateral, según el caso.

De no procederse a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al término convenido por las partes o fijado en la ley para la liquidación bilateral, la caducidad comienza a correr desde la expiración del plazo con el que contaba la administración para liquidar unilateralmente el contrato, de conformidad con la norma sustancial aplicable y con las cláusulas que eventualmente hayan pactado las partes sobre este aspecto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 44 CONTRATO ESTATAL DE ARRENDAMIENTO / CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO – Posterior a la terminación del contrato / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA - En vigencia del contrato de arrendamiento / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Está supeditado a la liquidación del contrato / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / INEXISTENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El contrato de arrendamiento (…) era de tracto sucesivo, razón por la cual, a la luz de los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, el mismo debía ser liquidado de común acuerdo entre las partes, dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación y si ello no era posible, de manera unilateral por la entidad, lo cual debía llevarse a cabo dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo para la liquidación bilateral.

No obstante, en el presente caso, el contrato materia de controversia se encontraba aún en ejecución en la fecha de presentación de la demanda, (…) por cuanto las partes habían dado continuidad al arrendamiento y no habían puesto fin a la relación negocial. En esa medida, si el término para liquidar el contrato no había iniciado, tampoco comenzó a correr el plazo legal para demandar por el alegado incumplimiento del contrato, la configuración del silencio administrativo positivo y la ruptura del equilibrio económico del negocio jurídico; por consiguiente, en estos aspectos, en no hay lugar a declarar la ocurrencia del fenómeno de la caducidad.

Ahora, respecto de los actos contractuales enjuiciados, la caducidad debe contarse desde su notificación. No obstante, en el presente caso tampoco estaría caducada la acción. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 60 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 61 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / PRESUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / NATURALEZA JURÍDICA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO [L]a legitimación en la causa, ya sea por activa o por pasiva, es el presupuesto procesal en virtud del cual se establece el interés que le asiste a una persona para debatir en el juicio, el derecho que se litiga.

En efecto, la legitimación es activa si se refiere a la vocación real del demandante para instaurar la acción y perseguir con ella la indemnización que le corresponda, vocación que deviene de las calidades y condiciones personales y fácticas que le permitan invocar, como directo interesado, un derecho, por la vía judicial. En contrapartida, la legitimación en la causa por pasiva implica que la posición que haya tenido el demandado en la relación sustancial y frente al derecho mismo que se invoca en la demanda, permite tenerlo como legítimo contradictor del demandante y habilita el examen judicial de su condición de posible responsable, deudor u obligado, frente al actor.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa ver auto del 20 de febrero de 2019, Exp. 62884, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, auto del 25 de noviembre de 2019, Exp. 64669, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, sentencia del 5 de julio de 2018, Exp. 42120, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, y sentencia de 7 de julio de 2011, Exp. 21514, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / NATURALEZA JURÍDICA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / DERECHO DE ACCIÓN - Diferente a la legitimación / REQUISITOS SUSTANCIALES DE LA DEMANDA / REPRESENTACIÓN JUDICIAL / PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REPRESENTACIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO / PRESUPUESTO PROCESAL / REPRESENTACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA / REPRESENTACIÓN LEGAL DE LA PARTE DEMANDANTE / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL / INDEBIDA REPRESENTACIÓN DE LAS PARTES / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL SANEABLE [D]ada la naturaleza de la legitimación, es claro que la misma no debe confundirse con la titularidad ni el ejercicio del derecho de acción, como tampoco depende de que el sujeto esté debidamente representado en el juicio.

Esto último equivale a decir que, la debida representación del demandante o el demandado no es condición sine qua non de la legitimación en la causa, pues mientras esta atiende a la relación sustancial de la que surge el derecho en litigio y es indispensable para proferir sentencia de mérito, la debida representación para intervenir en la actuación judicial es un elemento de carácter netamente procesal, que no consulta ni se atiene a la existencia previa de la relación sustancial entre las partes y cuya ausencia no afecta el hecho de que la parte indebidamente representada ostente legitimación para demandar o para ser demandada.

Más aún, la falta de legitimación en la causa no constituye causal de nulidad del proceso judicial, como sí lo es la indebida representación del demandante o el demandado (artículo 140, numeral 7, C.P.C.), vicio que, en todo caso, es subsanable bajo cualquiera de las condiciones previstas en la ley (artículo 144, C.P.C.) y, una vez subsanado, permite válidamente continuar con el proceso hasta su cierre con fallo de fondo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 140 NUMERAL 7 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 144 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / PARTES DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PARTES DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / SOCIEDAD COMERCIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / RELACIÓN JURÍDICO SUSTANCIAL / EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD ESTATAL / CESIÓN DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / SOCIEDAD CONCESIONARIA - Opain [L]a sociedad (…) está legitimada en la causa por activa, por cuanto el debate se centra en el supuesto incumplimiento y desequilibrio económico del contrato de arrendamiento (…), celebrado entre esa empresa comercial y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil-.

(…) [E]merge de esa manera la legitimación en la causa, pues concurren sus supuestos: la relación sustancial que se alega en el proceso, el derecho que se entiende surgido de esa relación y la participación que los sujetos procesales tuvieron en ese vínculo, con la virtualidad de ponerlos ahora como “legítimos contradictores” en el juicio.

(…) Con respecto a la legitimación en la causa por pasiva, la Sala advierte que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil cumplió con ese presupuesto procesal, dada su condición de entidad pública que celebró el contrato (…) y expidió los actos administrativos enjuiciados. Por su parte, la sociedad Operadora Aeroportuaria Internacional -Opain S.A.-también está legitimada en la causa por pasiva, por cuanto a esa compañía le fue cedido el contrato (…), por parte de la Aerocivil (…), y también recibió solicitudes de la compañía Pan Airlines Representaciones S.A., encaminadas a que se indicara el trazado de la vía que es objeto de la presente controversia.

INDEBIDA REPRESENTACIÓN DE LAS PARTES / SANEAMIENTO DE LA NULIDAD PROCESAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL SANEABLE / PODER DE REPRESENTACIÓN JUDICIAL / REPRESENTACIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO / PRESUPUESTO PROCESAL / REPRESENTACIÓN LEGAL DE LA PARTE DEMANDANTE / GERENTE DE LA EMPRESA / REPRESENTANTE LEGAL DE LA EMPRESA - Guardó silencio frente a la nulidad procesal / GARANTÍA DEL DERECHO A LA DEFENSA / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO [A]cerca de la indebida representación de la sociedad demandante, sabido es que esa irregularidad habría acarreado la nulidad del proceso, de conformidad con el artículo 140, numeral 7 del C.P.C., de no ser porque el vicio fue saneado merced a que tuvieron ocurrencia los supuestos previstos en el artículo 144, numerales 1, 3 y 4, del mismo estatuto.

En efecto, la Sala evidencia que, si bien el poder judicial para demandar fue otorgado por el señor (…) a pesar de no fungir como representante legal de Pan Airlines Representaciones S.A. en la época de la demanda, lo cierto es que el indicado ciudadano fue designado como gerente de esa empresa (…), cuando el proceso ya se encontraba en curso.

Por tanto, se evidencia que el representante legal de la sociedad demandante, certificado por la Cámara de Comercio de Bogotá, actuó en el proceso sin alegar la respectiva nulidad, silencio que igualmente guardaron las demás partes. Aunado a ello, no resultó vulnerado el derecho de defensa ni las garantías del debido proceso de ninguno de los sujetos intervinientes en este juicio, de suerte que la irregularidad referida quedó saneada bajo las causales mencionadas, lo cual habilita a la Sala para dictar sentencia de mérito.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 140 NUMERAL 7 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 144 NUMERAL 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 144 NUMERAL 3 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 144 NUMERAL 4 MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRUEBA DOCUMENTAL / VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS SIMPLES / COPIA SIMPLE / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / TACHA DE FALSEDAD EN DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / COPIA AUTÉNTICA DEL CONTRATO ESTATAL / DECRETO DE PRUEBA [A]lgunas de las pruebas documentales aducidas por la parte actora obraron en copia simple, circunstancia que también llevó al sentenciador de primer grado a tener por no probada la existencia del contrato.

(…) [A]cerca del valor probatorio de las copias simples, la Sala debe recalcar que, cuando los documentos aportados en copia simple han militado en el proceso sin ser tachados por las partes, son susceptibles de valoración probatoria, a la luz de lo que al respecto señaló la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2013, en la cual se determinó, precisamente, que serían estimables como prueba los instrumentos que los sujetos procesales allegaran en copia carente de autenticación y que obraran a lo largo de la actuación sin ser tachados de falsos ni controvertidos por ninguno de los extremos de la litis.

(…) Ahora bien, debe reiterarse que, en sede de segunda instancia, se decretó y adelantó el recaudo de la copia auténtica del contrato objeto de examen, circunstancia que enmienda la aparente falencia anotada por el a quo. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, ver sentencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / NORMATIVIDAD DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / NORMA VIGENTE / PARTES DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / ENTIDAD ESTATAL / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / CONTRATACIÓN DIRECTA / CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICA El contrato de arrendamiento (…) estaba sujeto a la regulación del Estatuto de Contratación Administrativa, contenido en la Ley 80 de 1993, dada la naturaleza pública de la entidad arrendadora -esto es, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil-, así como la indicación contenida en el contrato mismo, que señaló que el negocio jurídico habría de regirse, precisamente, por la Ley 80 de 1993, y además, por las disposiciones pertinentes contenidas en los Códigos Civil y de Comercio ( ), lo cual obró en armonía con el artículo 13 de la misma Ley 80 de 1993.

Aunque el Estatuto General de Contratación Administrativa no fijó pautas específicas para los contratos de arrendamiento celebrados por entidades estatales -dejando así que, en general, continuaran regulándose por el derecho privado-, sí los exceptuó de los procesos de selección mediante licitación o concurso públicos, al establecer, en el artículo 24, numeral 1, que la escogencia del contratista, en tales contratos, podía efectuarse directamente.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 NUMERAL 1 INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / CONSTRUCCIÓN DE VÍA - Vía aeroportuaria / ENTIDAD ESTATAL / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CONTRATO ESTATAL / LICITACIÓN PÚBLICA / CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA [E]n lo relativo a la construcción de vías para la prestación de los servicios a cargo de la entidad estatal, esta debía adelantar la respectiva licitación pública, prevista en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 como regla general para la selección de contratistas.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 54 CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE – Proceden dentro de la ejecución del contrato de arrendamiento si son en beneficio del arrendatario / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL - Si son para el cumplimiento de los fines estatales debe celebrarse un contrato independiente al contrato de arrendamiento / OBRA PÚBLICA / DERECHOS DEL ARRENDATARIO / OBRA DE PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / LICITACIÓN PÚBLICA / OBRA DE INTERÉS PÚBLICO / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA [E]n el marco del contrato de arrendamiento, la autorización de mejoras y otras obras en los terrenos de propiedad del Estado debe establecerse con especial reparo en la naturaleza y destinación de tales obras, pues solo si se conciben en beneficio exclusivo del arrendatario, podrían autorizarse bajo las reglas ordinarias del Código Civil -especialmente el artículo 1994-, sin perjuicio de la prohibición establecida en el artículo 679, mientras que, tratándose de obras que interesen a la entidad estatal y se establezcan como necesarias para el cumplimiento de sus fines, no debe pactarse ni preverse la posibilidad de adelantarlas en desarrollo de un contrato de arrendamiento ni como una derivación del mismo, pues ello infringiría el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva, previstos en el mismo estatuto y de obligatoria observancia en los contratos estatales.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 679 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / FUNCIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / FACULTAD DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / ENTIDAD DE VIGILANCIA Y CONTROL / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / ADMINISTRACIÓN DE AEROPUERTOS NACIONALES / FUNCIONES DE LA AERONÁUTICA CIVIL Para el caso de los bienes de la Aerocivil, afectos al cumplimiento de sus funciones, se tiene que el Decreto 2724 de 1993 –vigente en la época de celebración del contrato- señaló, en su artículo 2, que esa Unidad Administrativa Especial era –como hoy- la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional, en el marco de lo cual tendría, entre otras funciones, las de administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, además de “supervisar la infraestructura aeroportuaria del país y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de propiedad de la Nación”.

Acerca de la infraestructura aeroportuaria, la Ley 105 de 1993 estableció que su mejoramiento sería función prioritaria de la Aerocivil. FUENTE FORMAL: DECRETO 2724 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 48 FACULTADES DE LA AERONÁUTICA CIVIL / ACTIVIDAD DE LA AERONÁUTICA CIVIL / COMPETENCIA DE LA AERONÁUTICA CIVIL / FUNCIONES DE LA AERONÁUTICA CIVIL / SERVICIOS AEROPORTUARIOS – Pista, plataforma y terminal / ENTIDAD DE VIGILANCIA Y CONTROL / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / ADMINISTRACIÓN DE AEROPUERTOS NACIONALES / REGLAMENTO AERONÁUTICO DE COLOMBIA / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA - Construcción de pistas, plataformas y calles de rodaje / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA [E]l artículo 5, numeral 9 del mismo Decreto 2724 de 1993 le asignó a la mencionada entidad la función de “[r]eglamentar y supervisar la prestación de los servicios aeroportuarios bien sea que los aeropuertos sean propios, descentralizados o privados”.

A su turno, la garantía de prestación de tales servicios les correspondía a la Secretaría Aeroportuaria y a las Direcciones Aeroportuarias -estas últimas en los aeropuertos de propiedad de la Aerocivil-, dependencias que hacían parte de la estructura de la autoridad hoy demandada (artículos 6, 25 y 39). Ahora bien, de conformidad con el artículo 39 del Decreto 2724 de 1993, los servicios aeroportuarios comprendían “los servicios de pista, plataforma y terminal”, los cuales, al igual que la denominada “calle de rodaje”, están definidos en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia RAC.

(…) Tal como lo establecía el artículo 39 del Decreto 2724 de 1993, en los aeropuertos de propiedad de la Aerocivil les correspondía a las Direcciones Aeroportuarias la garantía de la prestación de estos servicios. En esa medida, para la Sala resulta claro que la construcción de pistas, plataformas y calles de rodaje debía contratarse bajo las reglas del Estatuto General de Contratación Administrativa, cumpliendo especialmente lo relativo a los procesos de selección, y en particular, el principio de selección objetiva.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2724 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 9 / DECRETO 2724 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 2724 DE 1993 – ARTÍCULO 25 / DECRETO 2724 DE 1993 – ARTÍCULO 39 OBRA DE INTERÉS PÚBLICO / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL – Si son para el cumplimiento de los fines estatales debe celebrarse un contrato independiente al contrato de arrendamiento / OBRA PÚBLICA / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE – No procede retribución económica por ejecución de obra pública / RECONOCIMIENTO DE MEJORAS AL BIEN - Improcedente / OBJETO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO [N]o es procedente que por parte del administrado se ejecuten obras de interés público con desconocimiento de los principios y normas que regulan la contratación estatal, para luego exigir retribución económica por ello; y tampoco es de recibo que, en desarrollo de un contrato distinto al de obra, se le solicite a la entidad estatal que autorice y pague la construcción de vías o inmuebles previstos en la planeación pública, modificando para ello un negocio jurídico con objeto contractual ajeno a tales actividades.

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE - Proceden dentro de la ejecución del contrato de arrendamiento si son en beneficio del arrendatario / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL / RECONOCIMIENTO DE MEJORAS AL BIEN - Procede frente a obras realizadas con autorización del arrendador / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE – Su autorización por parte del arrendador es potestativa / RESTITUCIÓN DE MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE [E]n el marco del contrato de arrendamiento y, específicamente, en cuanto a las obras destinadas al beneficio exclusivo del arrendatario, la posibilidad de efectuar mejoras útiles en el inmueble arrendado está contenida en el artículo 1994 del Código Civil, que exime al arrendador de la obligación de reembolsar su costo, si no ha autorizado expresamente su realización y pago.

Así, la norma prevé que el arrendatario pueda adelantar las obras respectivas, pero mantiene la exigencia de autorización y compromiso expresos del arrendador para el reconocimiento de su valor. En todo caso, el ordenamiento no obliga al arrendador a autorizar la realización de mejoras, y pactándose esa posibilidad en el contrato como un asunto meramente potestativo, no puede inferirse de tal pacto, obligación alguna en cabeza del arrendador para autorizar la ejecución de las obras respectivas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1994 EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CONCEPTO DE EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / IGUALDAD DE ACCESO A LA CONTRATACIÓN ESTATAL / TEORÍA DE LA EQUIVALENCIA DE LAS CONDICIONES / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / DERECHO AL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO En lo que atañe a la figura del equilibrio económico del contrato, su primaria regulación se encuentra en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que lo establece como una condición que debe reunir todo contrato estatal para garantizar la igualdad o equivalencia entre los derechos y las obligaciones mutuas derivadas del contrato, de suerte que, alterada o fracturada tal equivalencia o equilibrio, las partes deben proceder su restablecimiento.

(…) Luego, el equilibrio económico se predica respecto de aquellas condiciones y contraprestaciones que las partes han pactado al celebrar el contrato, y en virtud de las cuales esperan recibir los beneficios y provechos mutuamente equivalentes que les otorgará la ejecución del objeto negocial –configurados precisamente bajo el principio de equivalencia de prestaciones-.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 27 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la noción de equilibrio económico del contrato ver sentencia de fecha 31 de agosto de 2011, Exp. 18080, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia de 4 de abril de 2002, Exp. 13349, C.P. María Elena Giraldo Gómez. RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Causas / ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / APLICACIÓN DE LA TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / RUBRO DE IMPREVISTOS EN EL CONTRATO ESTATAL / HECHO DEL PRÍNCIPE / CONTRATANTE / IUS VARIANDI / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / IMPREVISIBILIDAD / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / RIESGO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No da lugar al rompimiento de la ecuación financiera del contrato / RIESGOS DEL CONTRATO ESTATAL En cuanto a las causas de la ruptura del equilibrio financiero del contrato, la jurisprudencia y la doctrina han clasificado sus causales en tres grupos esenciales, a saber: a) las que responden a los supuestos de la teoría de la imprevisión por ser, justamente, imprevisibles y ajenos a las partes, al Estado y al contrato; b) las causas configurativas del denominado “hecho del príncipe”, que resultan imputables a la entidad contratante que en ejercicio de sus funciones administrativas profiere una medida de carácter general que termina afectando a su propio contratista y siendo ajena al contrato, incide en él alterando gravemente la economía contractual; y c) los eventos del denominado “ius variandi”, referentes a las modificaciones unilaterales que la entidad estatal le realiza al contrato.

Estas causales tienen como denominador común la imprevisibilidad y anormalidad del hecho que origina el desequilibrio, lo cual implica que, para que se reconozca el rompimiento de la ecuación económica se requiere que tal fenómeno no se haya originado dentro del margen de riesgo propio del contrato ni bajo las circunstancias previstas por las partes al distribuir, precisamente, los riesgos del objeto contractual, en las cláusulas del negocio jurídico.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las causas de la ruptura del equilibrio financiero del contrato, ver sentencia de 16 de septiembre de 2013, Exp. 30571, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 14 de marzo de 2013, Exp. 20524, C.P Carlos Alberto Zambrano Barrera, sentencia de 23 de noviembre de 2017, Exp. 36865, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico(E), sentencia del 30 de mayo de 2019, Exp. 53875, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia del 20 de noviembre de 2019, Exp. 41934, C.P. María Adriana Marín. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DIFERENCIA ENTRE LA RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DAÑO ANTIJURÍDICO / CONTRATANTE CUMPLIDO / INDEMNIZACIÓN AL CONTRATISTA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS [D]ado que el incumplimiento de uno de los contratantes entraña, ciertamente, la afectación de los derechos de la parte cumplida, puede pensarse que el incumplimiento contractual de la administración da lugar al rompimiento del equilibrio económico del contrato, máxime cuando el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993 señala el incumplimiento como una de las causas de tal ruptura; sin embargo, el incumplimiento contractual debe manejarse con mayor propiedad, bajo la óptica de la responsabilidad contractual, por cuanto se trata de dos “ instituciones distintas en su configuración y en sus efectos”, puesto que la responsabilidad contractual se origina en el daño antijurídico que es ocasionado por la parte incumplida del contrato, lo que hace surgir a su cargo el deber de indemnizar los perjuicios ocasionados en forma plena, es decir, que para el afectado surge el derecho a obtener una indemnización integral, lo que no sucede, como se verá, en todos los eventos de rompimiento del equilibrio económico del contrato.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el equilibrio económico del contrato ver sentencia del 31 de enero de 2019, Exp. 37910, C.P. María Adriana Marín, sentencia del 14 de abril de 2005, Exp. 28616, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, sentencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 29214, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 27 de enero de 2016, Exp. 38449, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia del 13 de abril de 2016, Exp. 46297, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

INEXISTENCIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / AEROPUERTO EL DORADO / AERONÁUTICA CIVIL – Arrendador / FUNCIONES DE LA AERONÁUTICA CIVIL - Cumplimiento / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL - Requieren de autorización previa y expresa del arrendador / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE – Su autorización por parte del arrendador es potestativa / EJECUCIÓN DE OBRA CIVIL / AERONÁUTICA CIVIL - No estaba obligada a autorizar la construcción de vías entre el inmueble arrendado y el aeropuerto El Dorado / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / CLÁUSULAS DEL CONTRATO / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO [N]o están llamadas a prosperar las pretensiones del demandante, referentes al incumplimiento de la pretendida obligación de la Aerocivil, de autorizar la construcción de vías que conectaran el inmueble arrendado con la zona de carga internacional del aeropuerto El Dorado, pues tal deber no se desprendía de la cláusula décima segunda ni de sus parágrafos, como de ninguna estipulación contractual; por el contrario, desde el aviso de convocatoria y en las cláusulas mismas del negocio jurídico quedó especificado que la autorización mencionada era potestativa de la Aerocivil.

En otras palabras, la no autorización de la obra civil reclamada por la parte actora no comportó el incumplimiento de obligación alguna a cargo de la autoridad estatal, y tampoco dio lugar al rompimiento del equilibrio económico del contrato de arrendamiento. (…) Sobre lo pactado en el contrato, (…) la construcción de la “vía de comunicación” entre el inmueble arrendado y la plataforma de carga internacional del aeropuerto estaba sujeta al procedimiento previsto en la misma cláusula, a saber, la autorización previa y expresa de la Aerocivil.

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / CLÁUSULAS DEL CONTRATO / OBRA CIVIL / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL - En beneficio del arrendatario / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE - No procede retribución económica por ejecución de obra civil / INDEMNIZACIÓN POR MEJORAS AL BIEN PÚBLICO - Improcedente / CANON DE ARRENDAMIENTO - No sufre ninguna variación en virtud de las obras civiles ejecutadas sobre el inmueble estatal arrendado / RESTITUCIÓN DE MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE - Improcedente / OBJETO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - No incluyó la ejecución de obras públicas sobre el inmueble arrendado [D]e conformidad con el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda, en el evento en que se construyera la obra, a la misma se le daría el tratamiento de las “mejoras fijas”, respecto de las cuales, el parágrafo segundo señalaba que, “a pesar de ser autorizadas por el arrendador, solo [reportaban] beneficios, utilidades y/o comodidades al arrendatario”, no eran necesarias, relevantes ni útiles para la Aerocivil y no darían lugar a indemnización o compensación alguna para el arrendatario ( ).

Por tanto, era palmario que la persona natural o jurídica que tomara en arriendo el inmueble debía asumir el riesgo -si existía- derivado de la no construcción de la vía, y que tanto la destinación del edificio como el valor del canon se aceptaban por el arrendatario sin consideración a la vía, la cual, de aprobarse, solo constituiría una ventaja eventual para el arrendatario, pero no estaría concebida para justificar, condicionar, sustentar ni complementar el valor del canon de arrendamiento, que operaba, por tanto, al margen de que la obra llegara o no a realizarse.

(…) [T]al situación irregular no puede invocarse ahora como fundamento para condenar a la administración por no adelantar actuaciones ajenas al objeto del contrato de arrendamiento y, además, violatorias del régimen de contratación estatal. CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL / SUBARRENDAMIENTO – No estaba sujeto a la autorización de obra civil sobre el inmueble arrendado / CLÁUSULAS DEL CONTRATO / OBRA CIVIL / CONSTRUCCIÓN DE VÍA / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA - No era un elemento esencial del contrato de arrendamiento / CANON DE ARRENDAMIENTO - No sufre ninguna variación en virtud de las obras civiles ejecutadas sobre el inmueble estatal arrendado / REGULACIÓN DEL CANON DE ARRENDAMIENTO / CUANTÍA DEL CANON DE ARRENDAMIENTO [C]on respecto al alegado perjuicio económico, consistente en la imposibilidad de subarrendar las bodegas del inmueble para oficinas ubicadas en “zona primaria”, a fin de percibir la hoy demandante un ingreso que le permitiera cumplir con el canon de arrendamiento, es pertinente advertir varios aspectos: En primer término, se reitera que la vía de comunicación prevista en el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda no era un elemento esencial del contrato de arrendamiento, razón por la cual no era indispensable para la fijación del valor del canon y, precisamente, no se tuvo en cuenta para ese efecto, como tampoco para establecer el presupuesto de las obras de reestructuración del edificio ni para determinar su potencial rentabilidad.

En segundo lugar, desde la convocatoria a la subasta era palmario que la finalidad del proceso emprendido por la Aerocivil con relación al edificio fue rehabilitarlo para un funcionamiento normal y darlo en arrendamiento bajo las condiciones claramente señaladas (…). En tercer lugar, (…) no se previó en el contrato ni en los documentos previos a este, que el canon de arrendamiento se basara en alguna categoría aduanera del inmueble, o que debiera modificarse en el evento en que se construyera la vía de acceso; por tanto, el valor del canon, aceptado por la sociedad arrendataria, debía ser pagado con independencia de que el bien arrendado se ubicara o no en zona primaria de carga, correspondiera a una zona primaria aduanera o llegara a tener ventaja alguna merced a la eventual construcción de la vía. OBLIGACIONES DEL ARRENDADOR EN EL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / CAPACIDAD DE GOCE / BIEN INMUEBLE / RESPONSABILIDAD DEL ARRENDADOR / CANON DE ARRENDAMIENTO / REGULACIÓN DEL CANON DE ARRENDAMIENTO / CUANTÍA DEL CANON DE ARRENDAMIENTO / OBJETO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO De conformidad con el artículo 1973 del Código Civil, la obligación del arrendador se circunscribe únicamente a conceder el goce del inmueble, situación que no lo compromete a garantizar el éxito del negocio del arrendatario, el cual se obliga a pagar el canon bajo su cuenta y riesgo, sin que le sea dable oponer al arrendador el hecho de que la cosa arrendada no adquiera con el tiempo una vocación comercial mejor a la que tenía en el momento de celebración del contrato o cuando comenzó a hacerse exigible el pago de los cánones respectivos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1973 DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / OCURRENCIA DEL SINIESTRO / PÓLIZA DE SEGURO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AUSENCIA DE PRUEBA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / GARANTÍAS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES - No constituidas / CANÓN DE ARRENDAMIENTO / PAGO DEL CANÓN DE ARRENDAMIENTO – No estaba sujeto a la construcción de la vía de comunicación / MORA EN EL PAGO DEL CANON DE ARRENDAMIENTO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / LEVANTAMIENTO DE EMBARGO – No acreditado [M]ediante la Resolución (…) la Aerocivil declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento, amparado por la póliza (…) expedida por la compañía Seguros (…).

La Sala parte por advertir que el cargo formulado no fue demostrado en este proceso por la sociedad demandante, puesto que (…) no allegó a esta causa el medio de impugnación ni el material probatorio con que lo sustentó. De igual manera, se abstuvo de demostrar en el sub judice haber tramitado el desembargo del inmueble que había ofrecido como garantía para el pago de la deuda referida por la Aerocivil, por concepto de los cánones de arrendamiento, pese a que en el proceso sí obraron varios requerimientos hechos por la entidad estatal para que la arrendataria procediera a cubrir las obligaciones causadas ( ).

A pesar de haber referido el trámite de desembargo para sustentar el cargo de nulidad, no acreditó su ocurrencia y, en todo caso, no probó ningún hecho que hubiera obligado legalmente a la entidad a aprobar acuerdos de pago (…) o la refinanciación de su deuda. (…) [E]l pago de los cánones de arrendamiento no estaba sujeto ni condicionado a la construcción de la vía de comunicación entre el edificio arrendado y el aeropuerto El Dorado de Bogotá. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REVOCATORIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REVOCATORIA DIRECTA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / DEFINICIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / FUNDAMENTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / NATURALEZA JURÍDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REGULACIÓN JURÍDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL / TÉRMINO DE CONFIGURACIÓN SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / TÉRMINO PARA RECONOCER EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Con respecto a los efectos del silencio administrativo positivo y las reglas para la revocatoria directa del acto ficto que da lugar al mismo, la Sala encuentra pertinente hacer algunas precisiones, como se pasa a exponer.

La institución del silencio administrativo positivo, hoy regulada por los artículos 84 y 85 de la Ley 1437 de 2011, estaba prevista en los artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo, en la época de los hechos. (…) En materia contractual, la ley establece la configuración del silencio administrativo positivo cuando el contratista, en el término de ejecución del contrato, presenta solicitudes ante la administración y esta no se pronuncia en un plazo de tres meses, evento en el cual se entiende que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante.

Así, señala el artículo 25, numeral 16, de la Ley 80 de 1993. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 84 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 41 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 42 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25 NUMERAL 16 SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL / FINALIDAD DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LA RELACIÓN CONTRACTUAL / PRINCIPIO DE LA BUENA - Objetiva y subjetiva / PROCEDENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PRESUPUESTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO [L]a figura del silencio administrativo positivo no fue concebida por el legislador para subsanar o convalidar situaciones irregulares ni para instituir a favor del contratista derechos inexistentes, pues las actuaciones enmarcadas en él deben ajustarse al principio de legalidad, dado que no son ajenas a este, como tampoco al deber de obrar bajo los postulados de la buena fe, principio expuesto en el artículo 83 de la Constitución Política y exigible en la actividad contractual del Estado y de los particulares, en la cual no basta con la buena fe subjetiva, sino que debe atenderse al principio de la buena fe objetiva.

En ese sentido, es claro que la figura del silencio administrativo positivo no está prevista para dar cabida a cualquier pretensión del contratista, menos cuando sea contraria al ordenamiento y extraña al objeto del contrato y a sus propias obligaciones contractuales. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1063 / NOTA DE RELATORÍA: En relación con los principios de la contratación estatal, ver sentencia del 22 de junio de 2011, Exp. 18836, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia de 3 de diciembre de 2012, Exp. 22642, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz, y auto del 31 de julio de 2003, Exp. 22767, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

FALTA DE CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – La administración dio respuesta a los requerimientos del contratista / FUNCIONES DE LA AERONÁUTICA CIVIL / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL - No configurado / INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / INEXISTENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / CAUSALES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - No configuradas / TAXATIVIDAD DE LAS CAUSALES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PRESUPUESTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO [L]as comunicaciones presentadas por la arrendataria (…) fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Aerocivil, y si bien, en tales manifestaciones de la entidad no se adoptaron decisiones definitivas sobre las pretensiones de la hoy demandante, sí se brindaron respuestas expresas y concretas, con la emisión del concepto técnico favorable por parte de la Dirección de Infraestructura Aeroportuaria (…) y con la indicación de que, en todo caso, los proyectos propuestos (…) se encontraban en estudio en varias dependencias de la Aerocivil (…).

Por tanto, mal podría concluirse que esa circunstancia diera lugar al silencio administrativo positivo, bajo los presupuestos excepcionalmente establecidos por el legislador en la norma (…), cuando la entidad estatal sí se pronunció sobre las peticiones de la demandante y dio trámite a las mismas, informándolo así a la parte interesada. Debe recalcarse que el silencio administrativo positivo en materia contractual no se configura cuando la autoridad estatal no acoja la solicitud del contratista, sino cuando guarde silencio, se abstenga de dar respuesta, lo haga de manera extemporánea u omita notificar la decisión, situaciones estas que configuran conductas arbitrarias de la autoridad, contra las cuales, justamente, el legislador instituyó figuras como la aquí analizada.

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL - No configurado / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Las solicitudes realizadas por el arrendatario eran ajenas al contrato de arrendamiento / ESCRITURA PÚBLICA / OBRA PÚBLICA - Construcción de vía de comunicación / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE DE LA ENTIDAD ESTATAL - No eran parte del objeto del contrato de arrendamiento / OBJETO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / INEXISTENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA / AERONÁUTICA CIVIL / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / LICITACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE LIBRE CONCURRENCIA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN [D]ado que los aspectos solicitados por la arrendataria eran totalmente ajenos al contrato de arrendamiento, en manera alguna la escritura pública (…) podía servir como título para tener por acogidas sus peticiones, menos aun cuando, además, varias de las obras propuestas -con inclusión de la mencionada calle de rodaje o vía de carreteo-, siendo de interés para el servicio de la Aerocivil, estaban sujetas a las reglas de selección y contratación previstas en la Ley 80 de 1993, de manera que no podían ser encomendadas ni autorizadas de manera directa a la sociedad hoy demandante, mucho menos -reitera la Sala- en el marco de un contrato de arrendamiento.

(…) también contenía un objeto ajeno al contrato de arrendamiento y sujeto a licitación pública, bajo los principios de transparencia, libre concurrencia, selección objetiva y todos los demás establecidos en el Estatuto General de Contratación Administrativa. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Oficios demandados no son una manifestación de la voluntad de la Aerocivil / AERONÁUTICA CIVIL - Profirió oficios que no crearon, modificaron ni extinguieron situaciones jurídicas de carácter general o particular / ACTO DE INFORMACIÓN - No resolvió de fondo la solicitud de construcción de la vía / ACTO DE INSTRUCCIÓN - Carecen de presunción de legitimidad y ejecutoriedad / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No configurados / PRESUPUESTOS DE EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO [L]os oficios reprochados por la parte actora no constituyen actos administrativos, puesto que no contienen una manifestación expresa de la voluntad de la Aerocivil, encaminada a crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica de la sociedad (…), ni plasman decisiones de fondo sobre la controversia expuesta por la sociedad arrendataria.

(…) Así, para que el pronunciamiento de la administración constituya o configure acto administrativo debe producir efectos jurídicos directos para el administrado. (…) En contrapartida, cuando la manifestación de la autoridad administrativa no tiene incidencia alguna en su relación jurídica con el administrado o en la situación de este último frente al ordenamiento jurídico, “el acto resultante configura un mero pronunciamiento administrativo carente de presunción de legitimidad y ejecutoriedad”.

(…) En el caso concreto, lo señalado por la Secretaría General de la Aerocivil en el oficio (…) se limitó a señalar una información que no resolvía de fondo la cuestión relativa a la posibilidad de construir la vía reclamada por la parte demandante, mientras que sí recalcaba que ese aspecto había pasado a ser competencia de la firma cesionaria del contrato.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos del acto administrativo, ver sentencia del 31 de mayo de 2016, Exp. 42503, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN AL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN POR ERROR EN EL DICTAMEN PERICIAL - Presupuestos / ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL - Características [L]a sociedad Opain S.A. formuló objeción por error grave contra el dictamen pericial (…).

De conformidad con el artículo 238 del C. de P.C., la objeción que las partes pueden formular contra el dictamen pericial procede por “error grave que haya sido determinante de las conclusiones a que hubieren llegado los peritos o porque el error se haya originado en éstas”. Vale decir, debe tratarse de un error de tal magnitud que, “de no haberse presentado, otro hubiera sido el sentido del dictamen rendido por los peritos”, por lo cual, el yerro debe ser tan significativo que las conclusiones a las cuales conduzca, sean ostensiblemente equivocadas.

(…) En esa medida, el error grave solo tiene lugar cuando en el dictamen se mutan o cambian las cualidades del objeto examinado o se toma como objeto de estudio una cosa fundamentalmente distinta de la que es materia de la prueba. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 238 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de la objeción por error grave del dictamen pericial, ver sentencia del 8 de febrero de 2017, Exp. 38432, C.P. Hernán Andrade Rincón. SOLICITUD DE DICTAMEN PERICIAL / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL / INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL POR DAÑO EMERGENTE / INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL POR LUCRO CESANTE / SUBARRIENDO / CESIÓN DEL CONTRATO / ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL - No configurado / INDEMNIZACIÓN POR LO DEJADO DE PERCIBIR – Fue solicitado en la demanda El primer punto referido por Opain S.A. como configurativo de error grave, fue el hecho de haberse calculado en el dictamen las utilidades dejadas de percibir por Pan Airlines S.A., por concepto de arrendamiento “con canon de zona primaria de carga”, pese a que en el contrato se había prohibido, según la objetante, tanto la cesión del negocio jurídico como el subarrendamiento, además de haberse establecido que la Aerocivil no estaba obligada a aceptar a todos los subarrendatarios que le propusiera la actora.

(…) E[l] (…) aspecto reprochado por la sociedad objetante no es constitutivo de error grave, puesto que, en primer lugar, el subarrendamiento no estaba completamente prohibido en el contrato, sino sujeto a la aprobación previa y expresa de la Aerocivil, de manera que la firma arrendataria podía tener la expectativa de dar, a su vez, en arriendo, las bodegas y otros espacios del inmueble objeto del contrato, siempre que se cumplieran las condiciones en él previstas para ese efecto.

CONFIGURACIÓN DEL ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN AL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN POR ERROR EN EL DICTAMEN PERICIAL / ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL - Configurado / PROCEDENCIA DE LA OBJECIÓN AL DICTAMEN PERICIAL / DICTAMEN PERICIAL – Incluyó gastos efectuados por una compañía diferente a la sociedad demandante / PERJUICIO MATERIAL - No acreditado Al formular la objeción por error grave, Opain S.A. también cuestionó el cálculo de los costos de pavimentación de las obras que, según la parte actora, se debieron realizar para adecuar la zona del inmueble para el parqueo y maniobras de cargue y descargue de vehículos de tracción pesada.

(…) Por tanto, dado que solo se acreditaron gastos efectuados por una compañía diferente a la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A., mal podía concluirse que los mismos hubieran afectado o perjudicado el patrimonio de esta última, sin prueba de ese hecho. Por consiguiente, es claro que el punto del dictamen, referente a los “costos de la pavimentación y obras que se debieron hacer” en el inmueble para habilitar zonas de parqueo, cargue y descargue de vehículos de tracción pesada, constituye error grave, por incidir en las conclusiones finales de la experticia pese a no corresponder a lo solicitado, esto es, a los perjuicios realmente sufridos por Pan Airlines Representaciones S.A., y debidamente acreditados.

En ese orden de ideas, la Sala declarará que prospera, parcialmente, la objeción formulada por Opain S.A. contra el dictamen pericial rendido en el proceso, en el punto “a.3.” ORDEN JUDICIAL / PROVIDENCIA JUDICIAL / EMBARGO DE CRÉDITO / CONSIGNACIÓN DEL DEPÓSITO JUDICIAL - Improcedente / DEMANDANTE - Vencido en el proceso / IMPROCEDENCIA DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS Mediante oficio (…) el Juzgado Primero Civil del Circuito (…) informó que, en providencia (…) dispuso el embargo de los derechos económicos o créditos perseguidos por la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. en el presente proceso.

En tal sentido, solicitó que se consignaran “los dineros retenidos”, (…) en la cuenta de depósitos judiciales del indicado despacho (…) Toda vez que la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. fue vencida en el presente proceso, es claro que no hay lugar a consignar monto alguno con cargo a su patrimonio en la cuenta de depósitos judiciales del Juzgado Primero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Bogotá. No obstante, se le deberá informar dicha circunstancia a la indicada autoridad judicial, razón por la cual la Sala dispondrá la remisión de la copia de esta sentencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00107-01(41442) Actor: PAN AIRLINES REPRESENTACIONES S.A. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Diferente a capacidad para comparecer al proceso – diferente a representación judicial / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO – Obligaciones del arrendador – Interés económico del arrendatario no compromete al arrendador / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Presupuestos – El evento de desequilibrio debe ser imprevisible – Los riesgos previsibles del contrato deben ser asumidos por las partes, especialmente cuando quedan establecidos en las cláusulas / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Sus consecuencias son diferentes a las de la ruptura del equilibrio económico del contrato – No se demostró en el caso concreto – Obligación inexistente / OBRA PÚBLICA – Su contratación debe seguir los principios y reglas del Estatuto General de Contratación Administrativa – No debía ser autorizada en el marco de un contrato de arrendamiento / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Requisitos para su configuración – Se sujeta al principio de legalidad – No convalida situaciones irregulares – No sustenta pretensiones del contratista que no se ajusten a derecho – No es constitutivo de derechos inexistentes / OFICIO DE INFORMACIÓN – No constituye acto administrativo / ERROR GRAVE DEL DICTAMEN PERICIAL – Presupuestos para su configuración – Prosperidad parcial de la objeción en el caso concreto.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró de oficio, la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad demandante y se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 9 de mayo de 2002, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil- publicó un aviso de subasta para dar en arriendo un antiguo edificio de bodegas, ubicado en inmediaciones del aeropuerto El Dorado de Bogotá. En la convocatoria respectiva, la entidad señaló que el edificio se encontraba en avanzado estado de deterioro, por lo que el arrendatario debía proceder a su reconstrucción, bajo las especificaciones técnicas establecidas en el estudio contratado por la Aerocivil.

Dado que la inversión para esa reconstrucción correría a cargo del arrendatario, los costos respectivos serían amortizados con descuentos a los cánones de arrendamiento, que el tomador del edificio comenzaría a pagar una vez culminadas las obras de reestructuración. En el aviso de convocatoria también se señaló la posibilidad, para el arrendatario, de construir una vía de comunicación entre el edificio objeto de arrendamiento y la plataforma de carga internacional del aeropuerto El Dorado.

No obstante, esa obra específica requeriría el permiso previo de la Aeronáutica Civil y correría por cuenta exclusiva del arrendatario, sin derecho a reembolso alguno. La sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. presentó propuesta para participar en la subasta convocada por la Aerocivil y señaló que, para el éxito de la actividad económica que pensaba desarrollar en el inmueble, era “indispensable” construir la vía de comunicación entre la plataforma del aeropuerto El Dorado y las bodegas.

Sin embargo, en el presupuesto definitivo de las obras de reconstrucción del inmueble no se incluyó la construcción de la vía propuesta por la firma postulante. El 10 de enero de 2003, la Aerocivil celebró con la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. el contrato de arrendamiento BO-AR-001-03, sobre el mencionado edificio, por un término de 48 meses.

De acuerdo con lo pactado, los primeros ocho meses de duración del contrato se destinarían para la reconstrucción del edificio, mientras que en el período restante operarían las bodegas y oficinas del inmueble y el pago del canon de arrendamiento, con las amortizaciones acordadas para que el arrendatario recuperara la inversión hecha en las obras de reestructuración. El contrato autorizó la realización de mejoras por parte del arrendatario –ajenas a la reconstrucción-, aunque se advirtió que las mismas debían ser previamente aprobadas por la Aerocivil, que se reservaba el derecho de autorizarlas o no. Adicionalmente, tales mejoras no causarían reconocimiento económico alguno para el arrendatario, por entenderse que serían del exclusivo interés de este, y no de la entidad estatal.

Según el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda, la firma hoy demandante podría construir una vía de comunicación entre el inmueble arrendado y la plataforma de las bodegas de carga internacional del aeropuerto El Dorado de Bogotá, siempre y cuando contara con la aprobación previa de la Aerocivil. La vía recibiría el mismo tratamiento señalado en el contrato para las mejoras, por ser de exclusivo interés para el arrendatario, y su valor no se sumaría al del contrato de arrendamiento.

El 17 de febrero de 2003, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. les solicitó a la Aerocivil y a la gerente del aeropuerto El Dorado de Bogotá que indicaran el trazado por donde “se debía” construir la vía de comunicación. Posteriormente, el 19 de mayo de ese año, propuso la construcción de una “calle de rodaje”, en lugar de la vía mencionada, así como otros proyectos de infraestructura no previstos en el contrato.

El director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil, en concepto del 3 de junio de 2003, estimó que era viable para la entidad y para el aeropuerto, construir una calle de rodaje entre el edificio arrendado y la plataforma del terminal aéreo, por acompasarse tal proyecto con el respectivo plan maestro. Aunque el indicado concepto se puso en conocimiento de la arrendataria, se le advirtió que no había lugar a modificar el contrato de arrendamiento.

Las partes intercambiaron correspondencia durante el término de ejecución del contrato, frente a la insistencia de Pan Airlines Representaciones S.A. para que se aprobaran los proyectos ofrecidos, particularmente el relativo a la “vía de carreteo” o “calle de rodaje”. Aunque la Aerocivil advirtió que esas propuestas estaban en estudio, no llegó a aprobarlas de manera definitiva.

El 31 de agosto de 2007, la sociedad hoy demandante acudió a la Notaría Quinta de Bogotá para protocolizar, mediante escritura pública N° 02116, el silencio administrativo que, en su sentir, se había configurado por la supuesta falta de respuesta de la entidad frente a las solicitudes encaminadas a la aprobación de la “calle de rodaje” y demás proyectos propuestos por la arrendataria.

En oficio del 24 de octubre de 2007, la Aerocivil le indicó a la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. que no había lugar a reconocer los efectos del silencio administrativo positivo, alegado por esta, dado que la entidad sí respondió en su momento las peticiones de la demandante. El 3 de mayo de 2007, la Aerocivil emitió la Resolución N° 01989, por la cual declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento, en razón a que la arrendataria no cumplió con el pago de los cánones pactados.

El acto administrativo fue confirmado mediante Resolución N° 05179 del 23 de octubre de 2007, en la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por Pan Airlines Representaciones S.A. La sociedad arrendataria impugnó, a su vez, la Resolución N° 05179; no obstante lo cual, la Aerocivil le indicó que el segundo recurso no era procedente, toda vez que ya se había agotado la vía gubernativa.

La demandante considera que la falta de autorización de la vía mencionada le ocasionó perjuicios económicos y le impidió cumplir con el pago de los cánones de arrendamiento. II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 6 de marzo de 2008, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A., obrando a través de apoderado judicial (fl. 1, c.1), instauró demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales (fls. 3 al 35) contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y la empresa Operadora Aeroportuaria Internacional –Opain S.A.-.

La demanda fue corregida y adicionada el 7 de mayo de 2008, para replantear las pretensiones de la demanda (fls. 52 al 85, c.1), de manera que fueron formuladas las siguientes: PRIMERA: Se declare que la Nación – Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil incumplió la cláusula décima segunda y su parágrafo séptimo del contrato N° BO-AR-001-03 del 10 de enero de 2003, suscrito con la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A., que posteriormente cedió a la sociedad concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. ‘Opain S.A.’ SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, condenar a la Nación Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil y/o a la sociedad concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. ‘Opain S.A.’ que por escrito se indique y precise a la sociedad arrendataria Pan Airlines Representaciones S.A., el lugar exacto o trazado por donde deberá construir en el inmueble arrendado y en el tramo de la pista de carga internacional del Aeropuerto El Dorado la vía de acceso de que trata el parágrafo séptimo de la cláusula décima-segunda del contrato y concretar e indicar todos los detalles técnicos e informaciones necesarias para la respectiva construcción. TERCERA: Que en virtud de las declaraciones anteriores se condene a la Nación - Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil y/o a la sociedad concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. ‘Opain S.A.’, o a ambas conjuntamente, reducir el canon del arrendamiento del inmueble objeto del contrato BO-AR-001-03 del 10 de enero de 2003 desde la fecha en que la Nación - Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil incumplió la cláusula décimo segunda y su parágrafo séptimo hasta la fecha en que comunique por escrito a la actora el lugar exacto o trazado por donde deberá construir el inmueble arrendado, y en el tramo de la pista de carga internacional del Aeropuerto El Dorado, la vía de acceso de que trata el parágrafo séptimo de la cláusula décima- segunda del contrato BO-AR-001-03 del 10 de enero de 2003.

CUARTA: Que son nulas las resoluciones de naturaleza contractual números 01989 del 3 de mayo de 2007, 05177 y 05179 del 23 de octubre de 2007, expedidas por el Director General de la Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil. QUINTA: Que son nulos, el oficio de naturaleza contractual N° 3001-0920 del 13 de diciembre de 2007, suscrito por la jefe [del] Grupo Administración de Inmuebles de la Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil y el oficio de naturaleza contractual N° 3000-0265-07 del 24 de octubre de 2007, suscrito por el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil.

SEXTA: Que como consecuencia de la nulidad de los oficios impugnados de que trata la pretensión CUARTA (sic), se declare que la escritura pública N° 2116 del 31 de agosto de 2007 de la Notaría Sexta (sic)[1] del Círculo de Bogotá produce todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió y contiene, y es deber de todas las autoridades reconocerlo así. SÉPTIMA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y para restablecer el derecho de la sociedad demandante, se ordene a la Nación - Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil y a la sociedad concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. ‘Opain S.A.’, o a ambas conjuntamente, restablecer el equilibrio contractual del contrato suscrito con la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. en la forma indicada en la sentencia de fondo que ponga fin a este proceso.

OCTAVA: Que se condene a la Nación- Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil y/o a la sociedad concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. ‘Opain S.A.’, o a ambas, conjunta y solidariamente, pagar a la demandante Pan Airlines Representaciones S.A. los daños y perjuicios de todo orden que se le irrogaron, por daño emergente y lucro cesante, conforme a lo que resulte probado y determinado en los dictámenes periciales practicados en este proceso.

NOVENA: Que a las anteriores declaraciones y condenas se les deberá dar cumplimiento y satisfacción dentro de los términos establecidos en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 177 del mismo estatuto (…). En exposición de los hechos que fundamentaron la demanda, la parte actora refirió que, el 10 de enero de 2003, celebró con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil- el contrato de arrendamiento N° BO-AR-001-03, en virtud del cual la entidad estatal le entregó el “área ubicada al costado sur de la Avenida El Dorado, a la altura de la calle 103 (sic)”, en zona “exterior del edificio terminal del aeropuerto El Dorado” de Bogotá, junto con el “área del lote construcción y entrepiso”.

El contrato autorizaba a la hoy demandante para subarrendar el inmueble a empresas que prestaran o utilizaran los servicios aeroportuarios allí señalados. De acuerdo con lo pactado, una vez cumplido el procedimiento establecido en la cláusula décima segunda del contrato, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. debía construir una vía de comunicación entre el inmueble arrendado y la plataforma de carga internacional del aeropuerto.

Señaló la demandante que, con el fin de agotar dicho procedimiento y adelantar la construcción de la vía mencionada, le solicitó a la gerencia del aeropuerto El Dorado –mediante oficios del 17 de febrero y el 19 de mayo de 2003, igualmente recibidos por la Aerocivil- autorización para adelantar la obra y para desarrollar el proyecto “ampliación área de cargue y descargue vehículos de tracción pesada”.

En las comunicaciones respectivas, la arrendataria advirtió que los proyectos mencionados tenían incidencia en el óptimo desarrollo del contrato BO-AR-001-03. Sin embargo, el 11 de junio de 2003, la gerente del aeropuerto señaló que no se justificaba, para el terminal aéreo, ninguna modificación del negocio jurídico. Manifestó que, el 12 de junio de 2003, la arrendataria presentó el plano para la ampliación de la plataforma de carga de las bodegas junto con el presupuesto respectivo, y el 24 de junio siguiente, la jefe del grupo de Administración de Inmuebles del aeropuerto le señaló que el proyecto propuesto se sometería a la evaluación de las direcciones de Infraestructura Aeroportuaria y Supervisión de la Aerocivil, con lo cual, la construcción de la vía de acceso y la ampliación del área de cargue y descargue de los vehículos de tracción pesada quedaron a la espera de autorización. Según la demanda, el 20 de agosto de 2003, el jefe del Grupo de Administración de Inmuebles le remitió al director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil el proyecto “continuación calle Mike, construcción plataforma y parqueaderos”, contenido en la propuesta de la hoy demandante, para ser verificado con el respectivo plan maestro.

El 17 de septiembre siguiente, el director de Infraestructura Aeroportuaria manifestó que estimaba viable la implementación del proyecto mencionado. Igualmente –en palabras de la actora-, el 15 de septiembre de 2003, el director de Supervisión Aeroportuaria de la entidad dio concepto favorable a la propuesta de “prolongación carreteo Mike plataforma y parqueaderos”, pese a lo cual, la Aerocivil nunca le comunicó esa circunstancia a la sociedad demandante ni autorizó oficialmente la construcción de las mencionadas obras, solicitadas por la arrendataria para dar cumplimiento a la cláusula décima segunda y su parágrafo séptimo, del contrato.

El 18 de septiembre de 2003 –adujo-, el director de Infraestructura Aeroportuaria le solicitó a la jefe del Grupo de Inmuebles que gestionara las modificaciones del contrato inicial puesto que, si bien era favorable su concepto para adecuar el carreteo Mike, la plataforma y el “patio de maniobra de camiones”, era necesario disminuir las cantidades de obra debido a que el período de construcción estaba próximo a vencer y debía comenzarse con el pago del arrendamiento.

No obstante, la sociedad contratista tampoco fue informada sobre ese requerimiento del mencionado funcionario. Expuso que, como lo había advertido a la administración en oficio del 22 de noviembre de 2004, el edificio objeto de arrendamiento tenía habilitados los servicios aeroportuarios de bodega y carga que prestaban otras compañías a las aerolíneas y empresas que requirieran cuartos fríos, rayos X, “ground halding” e “in & out”, entre otros.

Asimismo, debido a que el inmueble se ubicaba en “zona primaria de carga”, los arrendatarios podían trasladar mercancías de importación desde las rampas del aeropuerto hasta el edificio arrendado, y llevar desde allí mercancías de exportación hacia la terminal, por cualquiera de dichas rampas. Por ello, era palmario que la vía de acceso y la ampliación de las zonas de cargue y descargue eran importantes para Pan Airlines Representaciones S.A., pese a lo cual, la Aerocivil nunca autorizó la realización de tales obras.

El 14 de agosto de 2006 –según lo refirió-, la sociedad contratista le solicitó a la gerencia del aeropuerto El Dorado que, a través del funcionario competente, se le indicara el área por donde habría de construir la vía de comunicación entre el inmueble arrendado y la plataforma de bodegas del terminal aéreo. La petición también fue dirigida al director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil, pero no tuvo respuesta de ninguna de las dependencias destinatarias.

Afirmó que el 28 de agosto de 2007, el gerente de la sociedad concesionaria Opain S.A. le reprochó a la arrendataria la realización de obras por fuera de los linderos del inmueble arrendado y el subarrendamiento de áreas ajenas al mismo a la compañía Mercedes Benz. En el respectivo oficio, la firma concesionaria conminó a la contratista a suspender las obras y a desalojar a la empresa Mercedes Benz, so pena de adelantar las acciones a que hubiere lugar.

En respuesta a lo anterior, Pan Airlines Representaciones S.A. expuso que en junio de 2003, la dirección de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil conceptuó que la ampliación de las zonas de parqueo del inmueble obedecía a necesidades propias de operación del arrendador y debía considerarse esa “alternativa”, como un modo de valorizar un activo de la entidad.

Por ello, como las obras incrementaban el valor de los bienes de la Aerocivil, era conveniente autorizarlas y descontar el precio de los cánones de arrendamiento. En todo caso, las adecuaciones cuestionadas por Opain S.A. estaban comprendidas en el objeto contractual, de suerte que no se estaban perturbando derechos de terceros. Por otra parte –agregó-, dado que las solicitudes de autorización de tales ampliaciones no fueron contestadas por la entidad, se configuró el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 25, numeral 16 de la Ley 80 de 1993, protocolizado mediante escritura pública N° 02116 del 31 de agosto de 2007, de la Notaría Quinta del Círculo de Bogotá. Se indicó en la demanda que mediante oficio N° 3000-0265 del 24 de octubre de 2007, el secretario general de la Aerocivil le comunicó que no reconocía los efectos del silencio administrativo positivo que la arrendataria protocolizó mediante instrumento público.

En su sentir, el incumplimiento de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil generó un desequilibrio económico del contrato, puesto que el canon allí establecido fue fijado para un inmueble ubicado en “zona primaria de carga”, lo cual implicaba que el depósito en tránsito se hacía directamente desde el avión hacia la bodega y no podía pasar allí más de 48 horas para ser nacionalizado por la autoridad de aduana.

No obstante, por no avalarse a tiempo la construcción de la vía y demás obras mencionadas, en diciembre de 2006 se le advirtió a la demandante que la zona del edificio no era primaria, puesto que no estaba conectada a la rampa ni cumplía con el requisito de permanencia de mercancía en tránsito por un máximo de 48 horas. De esta manera –en palabras de la demandante-, la falta de la vía de conexión le generó perjuicios a Pan Airlines Representaciones S.A., puesto que no pudo subarrendar bodegas ni oficinas bajo la categoría de “zona primaria de carga”, lo cual habría de reportarle un ingreso acorde con el canon pactado en el contrato de arrendamiento, el cual, de paso, no pudo ser pagado oportunamente por la hoy demandante.

Se adujo en el libelo que el 20 de noviembre de 2007, la arrendataria le solicitó nuevamente a la Aerocivil y a la concesionaria Opain S.A. que impartieran autorización para adelantar las obras mencionadas, se procediera al restablecimiento de la ecuación económica del contrato y se redujera el costo del canon de arrendamiento. Adicionalmente, pidió que se le reembolsaran a la arrendataria los costos de la pavimentación y demás trabajos que debió efectuar para la adecuación de las zonas de cargue y descargue y de parqueo.

Mediante Resolución N° 01989 del 3 de mayo de 2007, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil declaró la ocurrencia del siniestro relativo a incumplimiento contractual y ordenó hacer efectiva la respectiva póliza. La sociedad arrendataria interpuso recurso de reposición contra dicho acto, el cual fue confirmado y aclarado por medio de las Resoluciones 05177 y 05179 del 23 de octubre de 2007.

La actora manifestó que, el 27 de noviembre de 2007, interpuso un nuevo recurso de reposición contra las indicadas resoluciones, pero el medio de impugnación fue rechazado por el jefe de Administración de Inmuebles de la entidad, sin competencia legal, en oficio N° 3001-0920 del 13 de diciembre de ese año. 2. Trámite de primera instancia 2.1.

La demanda y su adición fueron admitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de abril y el 18 de junio de 2008, respectivamente (fls. 38 y 204, c.1), y notificadas a las entidades demandadas en abril y octubre de ese año (fls. 43 y 212). 2.2. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil- señaló que, lo pactado en la cláusula décima segunda del contrato, fue que las mejoras arquitectónicas, civiles, eléctricas, hidráulicas o de cualquier otra índole, construidas por cuenta y riesgo de la arrendataria, debían someterse, sin excepción, a la aprobación de la entidad arrendadora, mientras que el parágrafo séptimo de la misma cláusula simplemente refirió la propuesta de la demandante, consistente en construir una vía de comunicación entre el inmueble arrendado y la plataforma de bodegas de carga internacional del aeropuerto El Dorado, proyecto que solo podría adelantarse si previamente se cumplía con el requisito de la aprobación. Afirmó que, si bien fue cierto que la arrendataria solicitó autorización para construir una vía de acceso a la zona de cargue y descargue de vehículos de tracción pesada, tal propuesta no se consideró viable porque implicaba modificar o adicionar el contrato BO-AR-0001-03, situación que la gerente del aeropuerto El Dorado le explicó por escrito a la sociedad hoy demandante.

Por otro lado, aunque la dirección de Infraestructura Aeroportuaria emitió concepto favorable para el proyecto de construcción de la “vía de acceso”, ello fue en el marco del plan maestro “a 2025”, de manera que, cualquier obra no incluida en este no sería objeto de reconocimiento y pago por parte de la Aerocivil. Precisó que en la comunicación del 12 de junio de 2003, la arrendataria presentó el proyecto presupuestal de una vía de carreteo con plataforma, pero no el presupuesto para la vía de comunicación acordada en el contrato, lo cual llevó a que la diferencia entre las dos propuestas fuera discutida en diversas reuniones celebradas entre las partes.

Así –sostuvo-, mientras en el contrato se estimó una suma aproximada de $300’000.000 para la construcción de la vía de comunicación, el proyecto posteriormente presentado por la arrendataria contemplaba un valor de $6.885’082.560, destinado para una vía de rodaje con plataforma para aeronaves, lo cual necesariamente implicaba modificar el contrato materia de controversia.

Según su defensa, la ampliación de 50 metros de las zonas sur y norte del inmueble solo se autorizó para maniobras de camiones de carga pesada pero no para que el área se utilizara como parqueadero, como tampoco por valores superiores a los pactados en el contrato. Asimismo, el 17 de septiembre de 2003, la dirección de Supervisión Aeroportuaria informó sobre la llegada para estudio y verificación con el plan maestro, del proyecto de prolongación de la “calle Mike” pero no lo pertinente a los parqueaderos de vehículos de carga, y si bien se otorgó concepto favorable al proyecto examinado, ello solo recayó sobre la calle de rodaje y la plataforma dentro de los lineamientos del plan maestro, pero no sobre los parqueaderos propuestos por la arrendataria.

Señaló que los conceptos emitidos por las distintas dependencias de la Aerocivil sobre la viabilidad del proyecto y sobre la eventual necesidad de modificar el contrato en cuanto a las cantidades de obra, no eran camisa de fuerza para la entidad, puesto que no la obligaban a autorizar oficialmente la construcción de las obras solicitadas, como tampoco generaban un desequilibrio económico del contrato en detrimento de la arrendataria, ya que esta había sido autorizada para subarrendar con el fin de recuperar su inversión y, de otro lado, la ampliación del área de cargue y descargue de vehículos de tracción pesada no era un elemento esencial del contrato.

Agregó que, si bien el concepto sobre el proyecto de la sociedad arrendataria fue favorable desde el punto de vista técnico, debía analizarse también su viabilidad jurídica; así, lo relativo a la adecuación del carreteo Mike no fue autorizado porque no se pactó en el contrato de arrendamiento y no se descontaría en ejecución del mismo. En cuanto a la modificación de las cantidades de obra –expuso-, ello se llevó a cabo en el acta de entrega de las obras, las cuales “no variaron el valor autorizado de la inversión realizada por la parte actora y estipulada en el contrato”.

Reiteró que lo propuesto por la hoy demandante fue la construcción de una vía de acceso a la plataforma para aeronaves y no la construcción de una vía de comunicación entre el edificio y la plataforma de carga internacional, que sí estaba pactada en el contrato, de modo que la actora se limitó a buscar a toda costa que se le autorizara una actividad no prevista en el negocio jurídico.

En todo caso, durante las reuniones celebradas con la arrendataria, se le precisó y dejó en claro que la viabilidad del proyecto se estimaba en el marco del Plan Maestro del aeropuerto El Dorado, y que cualquier obra de infraestructura no incluida en este no sería reconocida ni pagada por la entidad. Asimismo, la eventual construcción de la plataforma adyacente a las bodegas se consideraría como mejora y los costos respectivos correrían por cuenta de la arrendataria.

En lo atinente a las solicitudes presentadas por la hoy demandante en 2006 para que se le indicara el trazado por donde debía ir la vía de comunicación prevista en el contrato, la entidad señaló que, en esa oportunidad no fue posible impartir la autorización correspondiente, toda vez que para ese entonces ya se había adjudicado a una firma privada la concesión para la administración y explotación del aeropuerto El Dorado.

Negó que se hubiera alterado el equilibrio económico del contrato y señaló que la parte actora debió tener en cuenta las condiciones en las cuales se celebró, y reparar especialmente en el canon pactado, de acuerdo con su realidad económica, así como en la posibilidad de recuperar su inversión mediante el subarrendamiento del área sobre la cual recaía el contrato.

Refutó el silencio administrativo positivo alegado por la actora, respecto del cual adujo que no cumplía los presupuestos del artículo 25, numeral 16 de la Ley 80 de 1993, puesto que las solicitudes de autorización de obras que elevó la arrendataria fueron contestadas oportunamente por la Aerocivil mediante distintos oficios. Propuso la excepción de “indebida acumulación de pretensiones”, por haberse instaurado una acción de controversias contractuales, en la cual, además de las pretensiones propias de ese mecanismo judicial, se formularon otras que solo eran procedentes mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto cuestionaban la legalidad de actos administrativos proferidos por la entidad.

Por último, formuló la excepción de “contrato no cumplido”, en particular porque la parte actora, según su dicho, dejó de pagar el precio del arrendamiento y adelantar la construcción de la vía de comunicación en la forma pactada por las partes. 2.3. Por su parte, la sociedad Operadora Aeroportuaria Internacional -Opain S.A.- señaló que, en la cláusula décima segunda del contrato de arrendamiento N° BO-AR-001-003, el arrendador se reservó el derecho de aprobar o no la solicitud para realizar obras y que la protocolización del supuesto silencio administrativo positivo, referido en la demanda, fue una maniobra con la cual la parte demandante intentó darle apariencia de legalidad a la arbitraria ocupación de zonas no incluidas en el negocio jurídico.

Sostuvo que la sociedad arrendataria nunca fundamentó ni evaluó el alegado desequilibrio económico del contrato, e insistió en que no se le podía atribuir incumplimiento alguno a la entidad estatal contratante, puesto que era potestativo de esta autorizar o no la realización de las obras. Al respecto, propuso la excepción de “inexistencia de desequilibrio de la ecuación contractual” y argumentó que, al celebrarse el contrato, las partes acordaron expresamente que las construcciones o mejoras reclamadas en la demanda solo le reportarían utilidad y beneficio a la arrendataria, por lo cual esta renunciaba a cualquier compensación o indemnización por dichos conceptos.

Asimismo, quedó establecido que la construcción de la vía de comunicación entre el inmueble y las plataformas de bodegas de carga del aeropuerto estaba sujeta a la aprobación de la Aerocivil, sin que ello fuera obligación de la entidad. Manifestó que las condiciones del contrato nunca variaron, como tampoco se evidenció que la contratista hubiera incurrido en gastos adicionales para su cumplimiento o hubiera perdido la posibilidad de subarrendar.

Por el contrario –adujo-, la sociedad demandante subarrendó una parte del inmueble, lo cual le reportó renta y lucro. No obstante, obró con temeridad al ocupar de manera arbitraria las zonas norte y sur del inmueble arrendado, pese a que el mismo fue debidamente alinderado en el contrato; adicionalmente, a partir de febrero de 2007, se abstuvo de pagar, en forma sistemática, el respectivo canon de arrendamiento.

Propuso, igualmente, la excepción de “imposibilidad de decidir de fondo respecto de la sociedad concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional Opain S.A.”, por no haberse señalado en la demanda el motivo por el cual se vinculaba a dicha empresa al presente proceso. Finalmente, formuló la excepción de “temeridad o mala fe”, manifestando que, de conformidad con lo pactado por las partes, solo tendrían fuerza vinculante las instrucciones impartidas por el funcionario facultado para suscribir contratos bajo las normas internas de la Aerocivil; sin embargo, la sociedad contratista invadió las zonas norte y sur del inmueble arrendado y pretendió aducir que tal invasión fue autorizada por la entidad, fundándose en unos conceptos internos no vinculantes para las partes del contrato, por cuanto fueron emitidos por funcionarios sin facultad para contratar.

Asimismo –sostuvo-, la demandante pretendió modificar el objeto del contrato con un supuesto silencio administrativo positivo que protocolizó para darle apariencia de legalidad a la arbitraria invasión del inmueble arrendado, al tiempo que incumplió con los pagos de los cánones acordados. 2.4. El 18 de diciembre de 2008, se dio apertura a la etapa probatoria y el 15 de septiembre de 2010, se corrió el traslado del proceso a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión (fls. 333 y 465, c.1). 2.5 En esa oportunidad procesal, la sociedad demandante reiteró los hechos de la demanda y señaló que los mismos habían sido demostrados en el juicio (fls. 477 al 485, c.1). 2.6.

A su turno, la sociedad Operadora Aeroportuaria Internacional –Opain S.A.- manifestó que la demanda ha debido ser rechazada de plano por no haberse cumplido en el sub lite con el trámite de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de la acción. En cuanto al fondo de la controversia, señaló que en la diligencia de exhibición de documentos adelantada en el proceso, se demostró que la actora había subarrendado el inmueble a veinte empresas distintas, lo cual evidenciaba que la sociedad demandante estaba obteniendo un lucro con la explotación de la edificación. Refirió el contenido de otras pruebas del proceso y reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, respecto de las condiciones del contrato, su supuesto incumplimiento por parte de la arrendadora, las prerrogativas de la Aerocivil para aprobar o no las obras solicitadas por la actora y la ausencia de razones fácticas y jurídicas para vincular a Opain S.A. en calidad de demandada. 2.7.

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el Ministerio público guardaron silencio. 3. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 27 de abril de 2011 (fls. 488 al 500, c. de segunda instancia), oportunidad en la cual declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. y denegó las pretensiones de la demanda.

Señaló que el certificado de existencia y representación legal de la compañía demandante no fue allegado por esta junto con la demanda, como lo preceptuaba el artículo 139, inciso 5 del C.C.A., sino por la parte demandada, junto con los antecedentes del contrato materia de controversia. En todo caso, en el certificado ni en el poder otorgado para demandar, se acreditó que el otorgante tuviera la calidad de representante legal de Pan Airlines Representaciones S.A. Para el Tribunal, aunque la circunstancia anotada pudo dar lugar a que se configurara la causal de nulidad consistente en la indebida representación de una de las partes, esa irregularidad quedó saneada por la concreción de la causal prevista en el artículo 144, numeral 3, del Código de Procedimiento Civil, puesto que la parte demandante guardó silencio sobre el particular.

No obstante, en el certificado de existencia y representación legal aportado por la parte pasiva no figuró el nombre de quien confirió poder para actuar, como tampoco en la copia auténtica del mismo documento, allegada al expediente el 10 de agosto de 2007, instrumento en el cual se señalaron los nombres de nuevos gerentes, pero ninguno de ellos fue el que otorgó el poder respectivo.

Consideró, por otro lado, que en el proceso no se demostró que entre Pan Airlines Representaciones S.A. y la Aerocivil se hubiera celebrado un contrato de arrendamiento, puesto que los documentos aducidos para probar la existencia del acuerdo de voluntades no reunieron los requisitos de autenticidad previstos en el estatuto procesal civil. 4.

La apelación La sociedad Pan Airlines Representaciones S.A., como parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y señaló que no debió declararse probada la falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que en los anexos de la demanda sí obró la copia auténtica del respectivo certificado de existencia y representación legal, aportado como documento protocolizado con la escritura pública N° 02116 del 31 de agosto de 2007, en la Notaría Quinta del Círculo de Bogotá. Adicionalmente, el a quo decretó en el proceso el interrogatorio de parte del señor Johan Alejandro Suárez Carvajal –otorgante del poder para demandar a nombre de Pan Airlines Representaciones S.A.-, para que interviniera como representante legal de la actora, aunque la diligencia nunca se pudo llevar a cabo debido a supuestas omisiones de la solicitante de la prueba.

En lo referente a la idoneidad de los documentos aportados para demostrar la existencia del contrato BO-AR-001-03 y de los hechos acaecidos durante el término de su ejecución, la apelante manifestó que había solicitado en la demanda la remisión de oficios a la Aerocivil para que enviara todos los antecedentes administrativos del negocio jurídico, y a la sociedad Opain S.A. para que remitiera las comunicaciones y demás instrumentos referidos en el libelo y atinentes al indicado contrato; y si bien tales probanzas fueron decretadas en el proceso, no todas pudieron ser recaudadas por incumplimiento de las entidades requeridas.

En punto de ello, agregó que el 16 de septiembre de 2009, la sociedad Opain S.A. remitió dos carpetas con 510 y 15 folios útiles, contentivas, según su dicho, de las comunicaciones y demás documentos relacionados con el contrato materia de controversia. Por tanto –en su sentir-, si tales documentos fueron aportados en original, “debieron ser traspapelados”, por cuanto el Tribunal no los examinó ni los tuvo en cuenta para resolver el asunto en la sentencia. Cuestionó que, con tales omisiones, se le hubieran desconocido las garantías del debido proceso y se le cercenara su derecho de acceso a la administración de justicia. La parte actora también expresó su inconformidad con el hecho de que el Tribunal no se hubiera pronunciado sobre las pretensiones de nulidad de los actos administrativos enjuiciados ni sobre la solicitud de reconocimiento de efectos legales de la escritura pública en que fue protocolizado el silencio administrativo positivo invocado en la demanda.

Por último, solicitó que en la segunda instancia se practicaran las pruebas decretadas por el Tribunal en el trámite de primer grado, pero no recaudadas por las razones ya referidas. 5. Trámite en segunda instancia 5.1. El recurso de apelación interpuesto por la parte actora fue concedido mediante auto del 15 de junio de 2011 y admitido en providencia del 19 de agosto del mismo año (fls. 519 y 522). 5.2.

Por auto del 16 de noviembre de 2011, se decretaron las pruebas solicitadas por la parte apelante, para ser practicadas en segunda instancia (fl. 528 al 530). Posteriormente, el 5 de octubre de 2012, se corrió traslado del proceso a las partes para que alegaran de conclusión (fl. 574). 5.3. La sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. insistió en que fue demostrada la existencia de esa compañía, con el correspondiente certificado, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, mientras que la cuestión relativa a su representación legal fue saneada de conformidad con el artículo 144, numeral 3, del Código de Procedimiento Civil.

En lo restante, reiteró lo señalado en el recurso de apelación. 5.5. A su vez, la sociedad Opain S.A. reprodujo los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y los alegatos de primera instancia. 5.6. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

II.- CONSIDERACIONES La Sala estima necesario precisar que al presente asunto le resultan aplicables las reglas del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, toda vez que la demanda se interpuso el 6 de marzo de 2008, vale decir, en vigencia de dicha norma y antes de que entrara en vigor la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prescribe en el artículo 308 la regla de transición para procesos iniciados en vigencia del anterior estatuto. 1.

Presupuestos procesales 1.1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia dictada el 27 de abril de 2011, puesto que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En efecto, en esta oportunidad se somete a consideración de la Sala el supuesto incumplimiento y el desequilibrio económico del contrato BO-AR-001- 03 del 10 de enero de 2003, celebrado por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil-, entidad especializada de carácter técnico, del orden nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente[2].

Asimismo, se solicita la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 01989, 05177 y 05179 de 2007, expedidas por la indicada entidad. Por tanto, esta jurisdicción es competente para conocer del asunto sub lite. Ahora, la actuación que en esta sentencia habrá de resolverse ostenta vocación de doble instancia, puesto que la cuantía fijada en la demanda es superior a los 500 S.M.L.M.V. ($230’750.000[3]) establecidos en el artículo 132 – numeral 5 del C.C.A. En efecto, la cuantía fue estimada por la sociedad demandante en $980’831.183, como valor “del siniestro declarado por la resolución N° 01989 del 3 de mayo de 2007” (fl. 82, c.1). 1.2.

Oportunidad para demandar De conformidad con el artículo 136, numeral 10, del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998[4], en las acciones relativas a contratos que requieran liquidación, el término de caducidad de dos años allí establecido comienza a correr desde la firma del acta de liquidación bilateral o desde la ejecutoria del acto que apruebe la liquidación unilateral, según el caso.

En el presente caso se demanda, en primer término, la declaratoria de incumplimiento del contrato de arrendamiento BO-AR-001-03 del 10 de enero de 2003, cuya cláusula décima segunda y su parágrafo séptimo fueron inobservados por la Aerocivil, según la parte actora, por no haber autorizado la construcción de la vía que se había previsto para conectar el edificio arrendado con la pista de carga internacional del aeropuerto El Dorado, ni haber indicado el “lugar exacto o trazado” por donde debía adelantarse la obra respectiva.

En segundo lugar, se pretende la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 01989 del 3 de mayo de 2007, 05177 del 23 de octubre de 2007 y 05179 de esa misma fecha, así como la nulidad de los oficios 3000-0265-07 del 24 de octubre de 2007 y 3001-920 del 13 de diciembre de ese año. Igualmente, se solicita el reconocimiento del desequilibrio económico del contrato y la ocurrencia del silencio administrativo positivo, protocolizado por la parte actora mediante escritura pública N° 02116 del 31 de agosto de 2007, expedida en la Notaría Quinta del Círculo de Bogotá. El contrato de arrendamiento BO-AR-001-03 era de tracto sucesivo, razón por la cual, a la luz de los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, el mismo debía ser liquidado de común acuerdo entre las partes, dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación y si ello no era posible, de manera unilateral por la entidad, lo cual debía llevarse a cabo dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo para la liquidación bilateral.

No obstante, en el presente caso, el contrato materia de controversia se encontraba aún en ejecución en la fecha de presentación de la demanda, esto es, el 6 de marzo de 2008, por cuanto las partes habían dado continuidad al arrendamiento y no habían puesto fin a la relación negocial. En esa medida, si el término para liquidar el contrato no había iniciado, tampoco comenzó a correr el plazo legal para demandar por el alegado incumplimiento del contrato, la configuración del silencio administrativo positivo y la ruptura del equilibrio económico del negocio jurídico; por consiguiente, en estos aspectos, en no hay lugar a declarar la ocurrencia del fenómeno de la caducidad.

Ahora, respecto de los actos contractuales enjuiciados, la caducidad debe contarse desde su notificación. No obstante, en el presente caso tampoco estaría caducada la acción, puesto que los actos acusados fueron proferidos y notificados en 2007, mientras que la demanda fue presentada en 2008, como ya se señaló. 1.3. Legitimación en la causa 1.3.1.

Es tema de la apelación la cuestión referente a la legitimación en la causa por activa, toda vez que el Tribunal de primera instancia declaró la falta de ese presupuesto procesal respecto de la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. Como anteriormente se indicó, el juzgador de primer grado consideró que la sociedad demandante carecía de legitimación en la causa por activa, por no obrar certificado ni documento alguno que acreditara al señor Johan Alejandro Suárez Carvajal –otorgante del poder para demandar- como representante legal de la indicada compañía y por no haberse aportado el documento contentivo del contrato, con los requisitos de autenticidad previstos en el Código de Procedimiento Civil.

Estos planteamientos del a quo son equivocados, puesto que en ellos se equipara erróneamente la legitimación en la causa con la representación judicial de las partes, cuando tales conceptos son disímiles y atienden a presupuestos y finalidades distintas. Así, la legitimación en la causa, ya sea por activa o por pasiva, es el presupuesto procesal en virtud del cual se establece el interés que le asiste a una persona para debatir en el juicio, el derecho que se litiga.

Al respecto, señala la doctrina[5]: A fin de que el juez pueda tomar las providencias correspondientes a [la] relación entre un hecho específico concreto y una norma jurídica, no basta que tal relación exista objetivamente, sino que es necesario además que la demanda le sea presentada por quien se encuentre frente a aquel hecho específico en la posición subjetiva, -que se llama, precisamente, ‘legitimación para obrar’ (o legitimación activa; y que, de otra parte, la demanda sea propuesta (…) contra un adversario que se encuentre, en cuanto a aquel mismo hecho específico, en la posición subjetiva recíproca que se llama ‘legitimación para contradecir (o legitimación pasiva). [A]l hablar de los requisitos de la acción, entendida como derecho a obtener una providencia judicial favorable, se dice (…) que, a fin de que el juez provea (…), no basta que la demanda le sea propuesta por una persona cualquiera, sino que es necesario que le sea presentada precisamente por aquella persona que la ley considera como particularmente idónea para estimular en aquel caso concreto la función jurisdiccional (…). [E]l juez, para aceptar la demanda, no puede contentarse con adquirir la certeza de la existencia objetiva real de una relación concreta entre el hecho específico afirmado y la norma jurídica invocada, sino que debe, además, exigir que la persona que pide la providencia, y aquella respecto de la cual se pide, se encuentren respecto de aquel hecho específico en una tal situación individual que les haga aparecer como especialmente cualificados para afirmar y para contradecir respecto de la materia.

El profesor López Blanco se ocupa, en su obra, de exponer la distinción entre la legitimación en la causa y la calidad de parte en el proceso, al advertir que esta última surge con el solo ejercicio del derecho de acción, mientras que aquella, para su existencia, requiere de la relación del sujeto con el derecho sustancial en controversia.

Refiere[6]: Es por completo indiferente que quien tiene la calidad de parte esté asistido o no por el derecho sustancial, debido a que la misma surge del ejercicio del derecho de acción y este no requiere necesariamente de aquel, aun cuando, si se persigue una actuación exitosa, es obvio que deberá también existir el mismo respecto de la parte que espera ser gananciosa; pero es este ya un aspecto procesal diverso, el de la denominada legitimación en la causa, que para nada toca con el concepto de parte, ya que se puede ser parte sin tener la legitimación en la causa.

Con esta línea concuerda la jurisprudencia, en cuanto señala[7]: La legitimación en la causa es un elemento sustancial que corresponde a la calidad o al derecho que tiene una persona para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda, como sujeto de la relación jurídica sustancial; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.

En este sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo y, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.

La falta de legitimación en la causa por pasiva se configura por la falta de conexión entre la parte demandada y la situación fáctica constitutiva del litigio; así, quienes están obligados a concurrir a un proceso en calidad de demandados son aquellas personas que participaron realmente en los hechos que dieron lugar a la demanda Así entonces, dada la naturaleza de la legitimación, es claro que la misma no debe confundirse con la titularidad ni el ejercicio del derecho de acción, como tampoco depende de que el sujeto esté debidamente representado en el juicio.

Al analizar bajo esta óptica el caso concreto, advierte la Sala que, al margen de las irregularidades inicialmente surgidas en torno a su representación judicial –cuestión que abordará la Sala más adelante-, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. está legitimada en la causa por activa, por cuanto el debate se centra en el supuesto incumplimiento y desequilibrio económico del contrato de arrendamiento BO- AR-001-03 del 10 de enero de 2003, celebrado entre esa empresa comercial y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil-.

Así, aducida en la demanda la existencia del contrato y la condición de los sujetos demandante y demandado como partes también del indicado negocio jurídico, emerge de esa manera la legitimación en la causa, pues concurren sus supuestos: la relación sustancial que se alega en el proceso, el derecho que se entiende surgido de esa relación y la participación que los sujetos procesales tuvieron en ese vínculo, con la virtualidad de ponerlos ahora como “legítimos contradictores” en el juicio.

Cosa distinta es que en el proceso, eventualmente, no se demuestre la existencia del derecho invocado o no se acrediten los elementos de fondo, vale decir, las condiciones que jurídicamente debían cumplirse para que prosperaran las pretensiones de la demanda. De establecerse, v.gr., la ausencia de prueba del contrato o la inexistencia del mismo por no haberse cumplido ninguno de los requisitos para su perfeccionamiento, la consecuencia no es la falta de legitimación en la causa –mucho menos respecto de una sola de las partes-, sino la simple denegación de las pretensiones de la demanda.

Cabe agregar que, si en gracia de discusión, la falta de prueba del contrato afectara la legitimación en la causa por activa, como lo concluyó el sentenciador de primera instancia, también por esa supuesta falencia probatoria habría tenido que declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues tampoco habría lugar a demandar al sujeto citado al proceso como supuesto obligado frente al actor.

No obstante, es palmario que la legitimación no consiste en probar el daño o el derecho invocado, como tampoco desaparece si no se comprueba la totalidad de los elementos de la relación sustancial alegada en la demanda, de suerte que, independientemente de la prueba del contrato –elemento que no afecta la vocación procesal de las partes, como ya se anotó-, deberá revocarse la declaratoria que, respecto de la legitimación en la causa por activa, se efectuó en el fallo apelado.

Ahora bien, acerca de la indebida representación de la sociedad demandante, sabido es que esa irregularidad habría acarreado la nulidad del proceso, de conformidad con el artículo 140, numeral 7[8] del C.P.C., de no ser porque el vicio fue saneado merced a que tuvieron ocurrencia los supuestos previstos en el artículo 144, numerales 1, 3 y 4[9], del mismo estatuto.

En efecto, la Sala evidencia que, si bien el poder judicial para demandar fue otorgado por el señor Johan Alejandro Suárez Carvajal a pesar de no fungir como representante legal de Pan Airlines Representaciones S.A. en la época de la demanda, lo cierto es que el indicado ciudadano fue designado como gerente de esa empresa el 22 de diciembre de 2009 (fl. 637 c. ppal), cuando el proceso ya se encontraba en curso.

Finalmente, se recalca que la cuestión relativa a la prueba del contrato sometido a debate será examinada al abordarse la controversia de fondo. 1.3.2. Con respecto a la legitimación en la causa por pasiva, la Sala advierte que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil cumplió con ese presupuesto procesal, dada su condición de entidad pública que celebró el contrato N° BO-AR-001-03 del 10 de enero de 2003 y expidió los actos administrativos enjuiciados.

Por su parte, la sociedad Operadora Aeroportuaria Internacional –Opain S.A.- también está legitimada en la causa por pasiva, por cuanto a esa compañía le fue cedido el contrato N° BO-AR-001-03 de 2003, por parte de la Aerocivil, el 20 de enero de 2007 (fl. 43, c.2), y también recibió solicitudes de la compañía Pan Airlines Representaciones S.A., encaminadas a que se indicara el trazado de la vía que es objeto de la presente controversia. 2.

Hechos probados en la actuación A efectos de valorar el material probatorio aportado al proceso y, en particular, los medios de convicción que resultan relevantes para analizar y resolver de fondo la presente controversia, la Sala advierte que algunas de las pruebas documentales aducidas por la parte actora obraron en copia simple, circunstancia que también llevó al sentenciador de primer grado a tener por no probada la existencia del contrato.

Al respecto y, frente a lo resuelto en la sentencia apelada acerca del valor probatorio de las copias simples, la Sala debe recalcar que, cuando los documentos aportados en copia simple han militado en el proceso sin ser tachados por las partes, son susceptibles de valoración probatoria, a la luz de lo que al respecto señaló la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2013[10], en la cual se determinó, precisamente, que serían estimables como prueba los instrumentos que los sujetos procesales allegaran en copia carente de autenticación y que obraran a lo largo de la actuación sin ser tachados de falsos ni controvertidos por ninguno de los extremos de la litis.

Sobre el particular, se precisó: En otros términos, a la luz de la Constitución Política, negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar –de modo significativo e injustificado el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (arts. 228 y 229 C.P) (…).

Entonces, la formalidad o solemnidad vinculantes en el tema y el objeto de la prueba se mantienen incólumes, sin que se pretenda desconocer en esta ocasión su carácter obligatorio en virtud de la respectiva exigencia legal. La unificación consiste, por lo tanto, en la valoración de las copias simples que han integrado el proceso y, en consecuencia, se ha surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron tacharlas de falsas o controvertir su contenido.

En la misma providencia se estableció que ese criterio unificado era aplicable para todos los procesos contencioso administrativos, salvo en los eventos en que existiera una disposición en contrario que hiciera exigible el requisito de la copia auténtica. Ahora bien, debe reiterarse que, en sede de segunda instancia, se decretó y adelantó el recaudo de la copia auténtica del contrato objeto de examen, circunstancia que enmienda la aparente falencia anotada por el a quo.

No obstante, aun si en el proceso solo hubiera figurado la copia simple del negocio jurídico, la misma habría sido estimable como prueba, bajo las pautas señaladas en la jurisprudencia referida. En todo caso y, por razón de lo anterior, los demás documentos aportados en copia simple en el sub lite serán tenidos como prueba, se reitera, por no haberse desvirtuado su contenido ni impugnado su valor probatorio, por ninguna de las partes.

Ahora, los medios probatorios obrantes en esta causa permiten tener por acreditados los siguientes hechos: a) Los antecedentes del inmueble y la convocatoria para su arrendamiento -. El 11 de mayo de 2001, la sociedad Proyectistas Civiles Asociados S.A. presentó –a instancia de la Aerocivil- un estudio de mercadeo, vulnerabilidad sísmica estructural y “alternativas de solución”, así como el diseño del reforzamiento estructural, del inmueble que se denominó “bodega DIAN – El Dorado”, ubicado en inmediaciones de la pista sur del aeropuerto El Dorado, a la cual “[podía] tener acceso directo”, según la descripción hecha en el informe (fls. 459–490 y 400 – 436, c.3[11]).

Se indicó que la edificación existente funcionó, en un comienzo, como sede de bodegas y oficinas de aduana, pero que en la fecha del estudio presentaba un alto nivel de deterioro por fallas en su estructura, y porque se trataba de una construcción en obra gris, sin acabados. En lo referente al mercado de ese tipo de inmuebles, el estudio concluyó que la actividad edificadora de bodegas había “prácticamente” desaparecido debido a la crisis económica registrada a finales de los años noventa, circunstancia que también generó un exceso de oferta de bodegas que, por falta de uso, quedaron desocupadas y se fueron ofreciendo en venta o en arrendamiento, a precios muy bajos.

En ese contexto, al examinarse la situación de las bodegas cercanas al aeropuerto El Dorado de Bogotá, se evidenció que los precios de venta y los cánones de arrendamiento de bodegas eran mayores en zonas con ventajas tributarias, particularmente las aduaneras, y que también se incrementaban tales valores, cuanto más cerca del aeropuerto se ubicaran las bodegas.

Para el caso concreto de las antiguas bodegas de la DIAN, el inmueble en el que funcionaron estaba ubicado dentro del terminal aéreo y a él “podría” accederse directamente por avión, lo cual le aparejaba un importante valor agregado y una mayor capacidad para generar renta. En lo relativo al potencial concreto del edificio, señaló el informe (fl. 463, c.3): La vocación primaria del predio en estudio es para instalaciones de servicios relacionados directamente con la operación del aeropuerto El Dorado, entre las cuales consideramos muy adecuada (…) la de terminales adicionales de pasajeros.

En segundo lugar, y como vocación general, está el uso para bodegas de almacenamiento de empresas que movilicen carga aérea que requieran acceso directo a plataformas (…). No obstante lo anterior, dada la localización del predio, es indiscutible que su uso final debe ser establecido por los expertos que están elaborando el Plan Maestro del Aeropuerto El Dorado, por lo cual, cualquier uso que se le dé a este predio, que no esté contemplado dentro de este Plan, deberá considerarse como transitorio y por tanto la inversión que pudiera llegar a hacerse para rehabilitar la construcción existente, que puede tener un costo muy alto dado el nivel de deterioro, deberá tener en cuenta este hecho.

El estudio, como se anotó, incluyó las especificaciones técnicas del reforzamiento estructural que se recomendaba hacer para el óptimo funcionamiento del inmueble. -. El 29 de enero de 2002, el director de Supervisión Aeroportuaria de la Aerocivil presentó ante la Secretaría General de la entidad los “puntos esenciales” que se debían tener en cuenta para el alquiler del edificio mencionado.

Al respecto, recomendó que el arrendamiento se efectuara únicamente para la operación de servicios relacionados con la actividad aeroportuaria y advirtió que en la amortización del canon no debían incluirse adiciones de obras no contempladas en el estudio previo (fl. 27, c.3). El funcionario formuló una propuesta arquitectónica y de usos posibles del inmueble, en punto de lo cual recomendó que el semisótano se destinara para depósitos de baja altura y parqueaderos de vehículos del personal administrativo y visitantes; el primer piso funcionaría como un sistema lineal de bodegas y, por último, el mezanine acogería el área administrativa y zonas de almacenamiento de elementos livianos (fl. 32, c.3). -.

Todos los anteriores aspectos fueron reiterados por un asesor de infraestructura de la Aerocivil, ante la jefe del Grupo de Inmuebles, en oficio del 8 de marzo de 2002 (fls. 61 al 67, c.3[12]). -. El 25 de febrero de 2002, el director de Infraestructura de la Aerocivil emitió concepto favorable para dar en alquiler del edificio referido, siempre y cuando la adecuación respectiva se hiciera de acuerdo con las especificaciones consignadas en el estudio realizado por la firma Proyectistas y Constructores Civiles S.A. y se designara un supervisor “por parte de la Dirección de Infraestructura”, para verificar el cumplimiento de tales parámetros (fl. 84, c.3). -.

El 9 de mayo de 2002, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil- publicó un aviso de subasta pública para dar en arriendo el inmueble correspondiente al “antiguo edificio de la DIAN” (fls. 94 – 105, c.3). La autoridad aeronáutica señaló que el terreno había sido dado en comodato a la DIAN para construir allí un edificio destinado a actividades aduaneras, y que después de que esa entidad lo restituyó, presentó un deterioro considerable por haber permanecido desocupado durante varios años.

Agregó la Aerocivil que, en vista de esa circunstancia, contrató un estudio encaminado a la rehabilitación estructural del inmueble, y en cuyo informe se recomendó el reforzamiento de la edificación de acuerdo a la norma NSR-98, junto con las reparaciones básicas para su utilización. En punto de ello, la entidad subrayó que no se incluían “acabados especiales” y que las instalaciones sanitarias y eléctricas eran las “típicas” para el normal funcionamiento de bodegas.

Según el instrumento de la convocatoria, bajo las pautas fijadas en el estudio aludido, las adecuaciones estructurales comprenderían: i) El refuerzo de la estructura para cumplir con los parámetros de sismo resistencia; ii) eliminación de dos ejes de columnas para habilitar la zona de parqueos, iii) levantamiento de una nueva estructura para las cubiertas y, iv) reemplazo de tales cubiertas.

El inmueble quedaría habilitado para funcionamiento de parqueaderos y depósitos en el semisótano, 12 bodegas en el primer piso y puntos de almacenamiento de elementos livianos, junto con el área administrativa, en el mezanine (fl. 104, c.3). Señaló que el valor de las obras civiles se había estimado en $1.666’849.869, lo cual incluía la adecuación del semisótano para parqueo (por mensualidades o personal administrativo) y depósitos, además de algunas demoliciones necesarias.

De igual manera, advirtió que las adecuaciones se debían realizar “en un todo”, bajo la supervisión de la Dirección de Infraestructura de la Aerocivil, y que no autorizaría ninguna construcción diferente a la planteada en el estudio. En particular, las zonas comunes de descargue estaban definidas para ese fin, de manera que no podría obstaculizarse el tránsito para las demás bodegas proyectadas en la zona.

La entidad recalcó la recomendación hecha en el estudio previo, de alquilar el inmueble únicamente para “instalaciones de servicios relacionados con la operación del aeropuerto” (fl. 101, c.3). Adicionalmente, advirtió (fl. 100, c.3): Se podrá construir una vía de comunicación entre la bodega y la plataforma del aeropuerto, previo permiso de la Aeronáutica Civil, la cual aprobará el proyecto presentado para dar cumplimiento a normas aeroportuarias.

Cabe anotar que tanto el proyecto como su construcción corren a cargo de la persona que arrienda la bodega. De conformidad con la convocatoria, se le otorgaría al arrendatario un plazo “muerto” de ocho meses para la reconstrucción del inmueble, y a partir del noveno mes, se destinaría el 80% del canon de arrendamiento para la amortización de las obras ejecutadas, mientras que el 20% restante se le pagaría mensualmente a la Aerocivil, hasta completar la amortización por parte del arrendador.

En la convocatoria, se señaló que el valor total del canon sería de 139’999.800, teniendo en cuenta el valor del metro cuadrado en los depósitos, los parqueaderos, la zona de bodegas y el mezanine (fl. 111, c.3). Con respecto al canon estimado por la Aerocivil, el 12 de julio de 2002, la Secretaría General de la entidad le había informado a la gerente del aeropuerto El Dorado que, si bien, en el expediente del trámite precontractual obraba un estudio de mercadeo sobre el antiguo edificio de la DIAN –efectuado por la firma “Economistas Urbanos Asociados”-, el procedimiento de la autoridad aeronáutica establecía la práctica previa de un avalúo de renta sobre la totalidad de áreas para arrendar, el cual se echaba de menos en ese proceso administrativo (fl. 288, c.3).

Manifestó que, según la empresa que adelantó el estudio, previo el análisis del sector de ubicación del inmueble y bajo la premisa de que se utilizaría para la operación de bodegas, se concluyó que el valor del arrendamiento debía ser, como mínimo, de seis dólares por metro cuadrado. Con todo, el 12 de agosto de 2002, el director de Infraestructura Aeroportuaria de la entidad hoy demandada corroboró que se había omitido la contratación de un avalúo de renta del inmueble, “por la premura del tiempo”, por lo que fueron los profesionales de esa dependencia quienes “conceptuaron sobre el precio de las oficinas y parqueos” (fl. 313, c.3). -.

Por otro lado, de acuerdo con el aviso publicado por la Aerocivil, el cierre de la convocatoria tendría lugar el 30 de mayo de 2002. No obstante, con posterioridad, se prorrogó el plazo correspondiente hasta el 28 de junio de 2002 (fl. 167, c.3). -. El 22 de mayo de 2002, la sociedad Almacenar S.A. manifestó que, en reunión sostenida con la entidad convocante y con otras firmas interesadas en el arrendamiento, surgieron algunas inquietudes, entre estas, las siguientes (fl. 157, c.3): Se señala que la destinación del inmueble únicamente será la de bodegas para servicios aeronáuticos.

Es importante conocer cuáles servicios están considerados dentro de esta definición, concretamente si se incluye el manejo de carga y adicionalmente, si las instalaciones cuentan con la autorización o el aval de la DIAN para convertirse en Zona Primaria Aduanera, Depósito Habilitado o Zona Franca. En tratándose de una inversión tan considerable, consideramos que antes de procederse a la subasta es necesario conocer estos conceptos y contar con el visto bueno de la autoridad aduanera.

Adicionalmente, la compañía indagó sobre la posibilidad de que la Aerocivil aceptara una adición al presupuesto, en el evento en que la firma postulante evidenciara que para el buen funcionamiento de las bodegas se requiriera una inversión mayor a la estimada por la entidad estatal. No se evidenció en este proceso, que la Aerocivil hubiera dado contestación a tales interrogantes. -.

A su vez, la sociedad Unicargo de Colombia S.A. formuló inquietudes relativas a la capacidad de carga estimada para las bodegas del inmueble y su proporcionalidad con el presupuesto fijado para el reforzamiento de las placas, la disponibilidad de servicios públicos, los permisos ambientales y sanitarios y las condiciones de la vía interna carreteable.

Respecto de todas estas cuestiones, manifestó que su definición tomaba un tiempo mayor al establecido por la Aerocivil para el cierre de la convocatoria, por lo que solicitó la ampliación del término respectivo. Agregó (fl. 151, c.3): El estudio de factibilidad que realicemos antes de cualquier decisión deberá llevar conceptos de ingeniería, arquitectura, legales y otros que nos ocasionarán gastos previos a la presentación de nuestra oferta.

Nos permitimos sugerir adelantar un proceso en condiciones diferentes al utilizado hasta el día de hoy para este arrendamiento, si bien el simple cálculo a 10 años de un contrato de arrendamiento genera ingresos para la Aeronáutica Civil y egresos para nosotros por más de 16.000 millones de pesos. En respuesta a lo anterior, el 21 de junio de 2002, la Aerocivil manifestó que los permisos referidos por Unicargo de Colombia S.A. debían ser tramitados por el interesado y que los estudios que fundamentaron el presupuesto se sujetaron a los precios actuales de mercado, razón por la cual no era pertinente revaluar ese punto ni actualizar la información sobre el estado del edificio.

En cuanto a la posibilidad de construcción de una vía, si el interesado decidía efectuarla, debía cumplir “con las especificaciones establecidas para la carga de diseño” (fl. 290, c.3). -. El 26 de junio de 2002, las sociedades Almagrario S.A., Almagran S.A., Almaviva S.A., Alpopular S.A. y Almacenar S.A. suscribieron un documento conjunto, dirigido a la Aerocivil, en el cual manifestaron (fls. 177 y 178, c.3): [E]n esta oportunidad no consideramos viable la presentación de una oferta, teniendo en cuenta que existen algunas inquietudes respecto a los términos de la subasta, entre otras, la aprobación o el aval oficial de la [DIAN] para la operación de las instalaciones como Zona Primaria Aduanera, Depósito Habilitado y/o Zona Franca; el plazo de arrendamiento que consideramos corto para una inversión significativa; la expectativa de construcción de nuevas bodegas en el año 2005 y los presupuestos de adecuación, que en el corto tiempo de análisis del proyecto se prevén insuficientes frente al estado de deterioro del edificio. b) La propuesta de Pan Airlines Representaciones S.A. y el contrato de arrendamiento -.

Para el año 2002, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. tenía como objeto social, el desarrollo de varias actividades, entre estas, “la comercialización, representación y agenciamiento comercial de empresas de transporte aéreo” y compañías de correos y mensajería nacional e internacional, así como “la importación, exportación, promoción, comercialización, adquisición, compra, diseño, desarrollo, fabricación, venta, mercadeo [y] publicidad” de servicios de transporte de pasajeros, carga y/o correos en trayectos nacionales e internacionales, y de mercancías manufacturadas.

De igual manera, la indicada compañía se dedicaba a la comercialización de servicios de alquiler de cuartos fríos, transporte de bienes perecederos y asesoría en materia de mercadeo, entre otros (fl. 235, c.3). -. La sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. presentó propuesta para participar en la subasta convocada por la Aerocivil (fls.275-259, c.3).

En ella subrayó que el presupuesto aprobado por la entidad estatal para el proyecto de reforzamiento estructural y rehabilitación del edificio había sido ajustado hasta alcanzar, según su dicho, un monto de $2.516’013.571. Seguidamente, manifestó (fl. 266, c.3): En busca del éxito de este proyecto y más aún, de la eficiencia de los servicios a prestar en estas instalaciones, es indispensable construir una vía de comunicación entre la plataforma del aeropuerto El Dorado y las bodegas.

Por esta razón hemos incluido esta obra en nuestro presupuesto, adicionando a su vez dos equipos para el manejo de aguas (…). De esta forma, el presupuesto definitivo será de $3.830’311.471 (…). En la propuesta, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. enunció los servicios que prestaría en el inmueble arrendado, entre estos, mensajería y courrier, transporte de carga “in – out”, almacenamiento de mercancías, cuartos fríos para almacenamiento de perecederos, zonas de cargue y descargue, legalización de importaciones y almacenamiento de mercancías en proceso para la integración al comercio exterior.

Asimismo, incluyó la destinación de oficinas para que las entidades de control ejercieran sus funciones, tanto en el ingreso como en la salida de mercancías, y el desarrollo de las siguientes actividades y servicios (fl. 262, c.3): – [O]peraciones de revisión, tramitación, inspección y manejo en forma centralizada (…). – Brindar facilidades físicas y técnicas que permitan tanto a usuarios como a autoridades cumplir con los requisitos tanto de forma como de seguridad y documentación, de orden nacional e internacional (…). – Áreas administrativas. – Parqueaderos.

Adicionalmente, presentó los cálculos de los ingresos proyectados por servicios de “cooler” o cuartos fríos para flores y elementos perecederos, transporte de carga recibida en bodega desde el aeropuerto y recepción de carga de importación (fls. 252-258, c.3). -. Pan Airlines Representaciones S.A. fue la única proponente que concurrió a la convocatoria de subasta, según lo informó la entidad convocante (fl. 283, c. 3). -.

El 8 de julio de 2002, el director de Supervisión Aeroportuaria de la Aerocivil presentó la evaluación económica de la propuesta de Pan Airlines Representaciones S.A. y señaló que la misma, además de presentar dos errores aritméticos, superaba ampliamente la suma estimada por la entidad estatal, aun comparando las dos proyecciones con las actualizaciones basadas en el IPC.

Asimismo, señaló que la obra adicional ofrecida por la sociedad postulante no se tendría en cuenta para establecer el monto final del presupuesto (fls. 282 y 283, c.3). -. Con todo, el 9 de julio de 2002, el director de Supervisión Aeroportuaria de la Aerocivil y el representante legal de Pan Airlines Representaciones suscribieron un “acta de acuerdo” sobre el presupuesto de las obras, por la suma de $2.231’185.412, monto que no incluyó la construcción de la vía referida por la firma oferente (fls. 277 y 278, c.3). -.

El 10 de enero de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil- celebró con la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. el contrato de arrendamiento BO-AR-001-03, sobre “el área ubicada en la avenida 26 con carrera 103 Bis del Aeropuerto ‘Eldorado’ (sic) de Bogotá”, la cual debía ser destinada por la compañía arrendataria, únicamente para el funcionamiento de bodegas y oficinas que prestaran servicios aeroportuarios (fls. 536-549, c. ppal).

Según el contrato, el inmueble, correspondiente a las “antiguas bodegas de la DIAN”, contaba con un área total de 18.900 metros cuadrados. Se estableció en la cláusula tercera que la sociedad arrendataria tendría prohibido, entre otras cosas, permitir el uso de los espacios arrendados por parte de personas naturales o jurídicas cuya actividad no tuviera relación alguna con el objeto contractual. -.

En la cláusula cuarta del contrato, las partes pactaron que el plazo del arrendamiento sería de 48 meses, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de entrega. No obstante –a la luz del parágrafo primero-, vencido el indicado término, el contrato se renovaría “cada vez” por el término de dos años, hasta completar diez, “siempre y cuando el arrendatario cumpla con lo previsto en el contrato” (fl. 539, c.ppal). -.

De conformidad con el numeral 6 de los antecedentes del contrato, el mismo constaría de dos etapas, la primera de las cuales tendría una duración de ocho meses y correspondería al plazo otorgado al arrendatario para adelantar la reconstrucción del edificio. Al respecto, se recalcó que el presupuesto aprobado por la Aerocivil para las obras respectivas sería de $2.231'185.412 (fl. 537, c. ppal.).

Por su parte, la segunda etapa abarcaría el período restante del contrato y correspondería al arrendamiento propiamente dicho. -. El valor total del contrato fue fijado en la suma de $4.480’000.000, correspondiente a los cánones que habría de pagar la arrendataria, en abonos periódicos, una vez vencidos los ocho meses concedidos para la reconstrucción de la edificación. Dispuso al respecto, la cláusula séptima del contrato: [E]l valor total del presente contrato es la suma de cuatro mil cuatrocientos ochenta millones de pesos ($4.480’000.000) suma que no incluye reajustes (…). a) El arrendatario tendrá un plazo de ocho (8) meses para la reconstrucción del edificio arrendado, a partir de la fecha de suscripción del acta de entrega, plazo en el cual no cancelará canon de arrendamiento. b) A partir del noveno (9) mes, y durante los treinta (30) meses siguientes, el canon de arrendamiento será de ciento doce millones de pesos ($112’000.000) (…), que el arrendatario cancelará de la siguiente manera: 1) Un 20% del canon mensual de arrendamiento fijado y el 80% restante se aplicará a amortizar el pago de la inversión efectuada por el arrendatario. 2) A partir del mes treinta y nueve (…) y teniendo en cuenta que la inversión realizada por el arrendatario en la reconstrucción del edificio ha sido plenamente recuperada, el arrendatario cancelará el 100% del valor del canon (…), hasta completar los cuarenta y ocho (48) meses de plazo de ejecución del contrato.

En cuanto a la forma de pago del canon, acordaron las partes que la obligación debía cumplirse de manera anticipada, dentro de los cinco primeros días calendario del mes respectivo, so pena del cobro de intereses moratorios equivalentes a 1.5 veces la tasa de interés anual certificada por la entonces Superintendencia Bancaria. -. La cláusula décima segunda del contrato reguló lo relativo a las mejoras que la sociedad arrendataria podría efectuar en el inmueble, posibilidad que estaba sujeta a la aprobación previa y expresa de la Aerocivil, a falta de la cual, la obra eventualmente adelantada por Pan Airlines Representaciones S.A. sería retirada y daría lugar a la terminación anticipada del contrato.

Estableció la indicada cláusula (fl. 543, c. ppal.): Se entiende por mejoras (sic) toda clase de construcción y en general, toda obra civil, arquitectónica, eléctrica, hidráulica, telefónica, etc., ejecutadas (sic) por el arrendatario por su cuenta y riesgo, quien deberá sin excepción presentar al arrendador, para su aprobación, el proyecto y los planos de las obras a realizar, firmados o avalados por profesionales debidamente matriculados.

El arrendador se reserva el derecho de aprobar o no la solicitud presentada y en el evento de aprobarla, se tendrá en cuenta la destinación de que trata la Cláusula Tercera de este contrato (…) y el plan maestro de desarrollo del aeropuerto. En todo caso, la autorización que para el efecto imparta el arrendador (…), en ningún momento implica pacto, acuerdo o compromiso del arrendador de pagar al arrendatario el valor de las construcciones u obras por él ejecutadas.

Se pactó, asimismo, que las especificaciones técnicas de las aludidas mejoras se detallarían en la autorización que impartiera la Aerocivil, de suerte que, en el evento en que el arrendatario adelantara obras “sin autorización o desconociendo lo autorizado”, se ordenaría el retiro inmediato de la construcción y se configuraría una causal suficiente para terminar anticipadamente el contrato.

Adicionalmente, las partes convinieron en que las construcciones o mejoras realizadas por la arrendataria, diferentes a la reconstrucción del inmueble, solo le reportarían beneficio y utilidad a esta, por lo que no se le reconocería compensación ni indemnización alguna por dicho concepto. Finalmente, en el parágrafo tercero se precisó que le correspondía a la arrendataria realizar las reparaciones locativas previstas en los artículos 2028, 2029 y 2030 del Código Civil. -.

Según el parágrafo séptimo de la misma cláusula, la firma hoy demandante, “de conformidad con su propuesta”, construiría una vía de comunicación entre el inmueble arrendado y la plataforma de las bodegas de carga internacional del aeropuerto El Dorado de Bogotá, “previo el cumplimiento de lo establecido en la cláusula décima segunda” del contrato.

Igualmente, se señaló que el valor de esa obra no sería tenido en cuenta en la cuantía del negocio jurídico y, una vez finalizado el plazo de su ejecución, se daría aplicación al parágrafo segundo, que a su turno, disponía (fl. 543): Mejoras fijas. Son aquellas que no pueden ser retiradas porque conllevan el deterioro en las condiciones técnicas de los inmuebles (…), por lo tanto, acrecen a este (sic) a la terminación del plazo pactado, quedando de propiedad del arrendador sin que haya lugar a indemnización alguna.

Las partes acuerdan, entienden y así lo manifiestan, que dichas obras, a pesar de ser autorizadas por el arrendador, solo reportan beneficios, utilidades y/o comodidades al arrendatario, quien las ejecuta por su cuenta y riesgo; que no son necesarias, útiles ni relevantes para el arrendador, en consecuencia, no habrá lugar a indemnización o compensación alguna por este concepto. -.

La cláusula vigésima del contrato previó la prohibición para el arrendatario, de ceder a terceros el contrato o la tenencia del inmueble, sin autorización expresa, previa y escrita de la Aerocivil. En línea con ello, quedó establecido que la eventual enajenación del establecimiento de comercio de Pan Airlines Representaciones S.A. no le aparejaría derecho alguno al adquirente, respecto del arrendamiento del edificio, sino que tal enajenación acarrearía la terminación anticipada del contrato.

Con todo, en el parágrafo respectivo, se precisó (fl. 546, c. ppal.): [E]l arrendatario tiene permiso del arrendador para subarrendar, previa aprobación por parte del arrendador. Con tal propósito, el arrendatario debe observar que en el inmueble solo podrán funcionar personas o empresas dedicadas a prestar apoyo en los servicios aeronáuticos conforme a la cláusula segunda del presente contrato.

Una vez vencida esta autorización deberá solicitarla nuevamente con anticipación, o de lo contrario se aplicará lo citado en esta cláusula. -. Por otro lado, en la cláusula décima sexta se estableció lo atinente a la supervisión del contrato, función que le correspondería al gerente del aeropuerto internacional El Dorado. En ejercicio de ello, el supervisor podría inspeccionar el área arrendada e informar sobre cualquier irregularidad al funcionario de la Aerocivil facultado para suscribir contratos sobre inmuebles.

Según el parágrafo correspondiente, los funcionarios del Grupo de Administración de Inmuebles del aeropuerto El Dorado también podrían inspeccionar el inmueble objeto de arrendamiento, en cualquier oportunidad (fl. 545, c. ppal.). -. A efectos de garantizar el cumplimiento del contrato –obligación prevista en la cláusula trigésima del negocio jurídico-, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. constituyó la póliza N° 26 CU007126 de 2003, ante la compañía Seguros Generales Cóndor S.A., por el valor de $896’000.000 (fl. 457, c.3). -.

El 23 de enero de 2004, las partes suscribieron un “acta de recibo final de obra”, en la cual dieron cuenta de la finalización de los trabajos de reconstrucción del edificio arrendado, por un valor de $2.231’185.412. En el acta se señaló que el plazo inicial establecido para ese efecto había sido adicionado en dos meses más, para un total de diez meses.

Indicaron las partes (fls. 54 y 55, c.5): 1. Que la obra se ejecutó de acuerdo con los valores contratados y pactados en el contrato original. 2. Que el contratista ejecutó las obras de acuerdo a lo indicado en las especificaciones suministradas por la UAEAC. 3. Que la Supervisaria (sic) recibió las obras, teniendo en cuenta lo indicado en las especificaciones del contrato y de acuerdo con las verificaciones efectuadas por el Supervisor. 4.

Que las obras se ejecutaron dentro del plazo estipulado y se recibió a entera satisfacción por parte del Supervisor Delegado por la UAEAC. -. El 3 de septiembre de 2007, el director general de la Aerocivil certificó que, de conformidad con el contrato de concesión N° 6000169OK de 2006, celebrado con la sociedad Operadora Aeroportuaria Internacional –Opain S.A.-, se le cedieron a esta todos los contratos de arrendamiento en los que era parte la entidad estatal, “entre los cuales [figuró] el contrato de arrendamiento N° BO-AR-001-03, suscrito con la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A.”.

Agregó el funcionario que la indicada cesión se hizo efectiva a partir del 20 de enero de 2007, “fecha desde la cual Opain S.A., como cesionaria (…), es titular de todos los derechos y obligaciones que de él se desprenden y sustituye como arrendadora a la Aerocivil”. c) Los proyectos referentes a la vía de conexión con la plataforma de carga internacional del aeropuerto El Dorado -.

El 17 de febrero de 2003, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. les solicitó a la Aerocivil y a la señora Silvia Fernández de Castro, en su condición de gerente del aeropuerto El Dorado de Bogotá, que indicaran la señalización por donde se debía construir “la vía de comunicación entre el inmueble arrendado y la plataforma de las bodegas de carga internacional” del terminal aéreo (fl. 183, c.1). -.

El 27 de febrero de 2003, la jefe del Grupo de Administración de Inmuebles de la Aerocivil –aeropuerto El Dorado-, remitió la solicitud ante el director de Infraestructura Aeroportuaria, a efectos de que estudiara su viabilidad. La funcionaria advirtió que la vía aludida en la petición no se encontraba “cobijada dentro del contrato de arrendamiento”, de suerte que la recuperación de la eventual inversión le correspondería únicamente a Pan Airlines Representaciones S.A. (fl. 184, c.1).

El 20 de marzo de 2003, el director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil devolvió la solicitud mencionada a la jefe del Grupo de Administración de Inmuebles, por carecer de información sobre el uso que la arrendataria le daría a la vía de acceso propuesta. Al respecto, advirtió que el 13 de marzo de 2003 le había pedido al Grupo de Administración de Inmuebles comunicarse por vía telefónica con Pan Airlines Representaciones S.A. para indagar sobre ese punto, a fin de definir las especificaciones correspondientes, pero al no contar con información al respecto, hacía devolución de la petición (fl. 185, c.1). -.

El 19 de mayo de 2003, la sociedad hoy demandante dirigió una nueva solicitud a la gerente del aeropuerto El Dorado, a fin de que impartiera autorización para adelantar cuatro proyectos civiles, a saber: i) la ampliación del área de cargue y descargue de vehículos de tracción pesada, ii) la instalación de una subestación eléctrica y de acometidas hidráulicas, iii) la elaboración de una estructura metálica con nivel de sismo resistencia mayor al previsto en el estudio contratado por la Aerocivil y, iv) la construcción de una “vía de carreteo” entre el inmueble arrendado y la plataforma de carga internacional del aeropuerto El Dorado.

Según la propuesta de la firma arrendataria, el área de la vía de carreteo se prolongaría “hacia el oriente de la pista de carreteo M, desde el borde de la bahía de espera ‘N’ en el costado sur de la futura calle de rodaje propuesta” y, dado que existía una vía de servicio y acceso a los equipos de aproximación de una de las pistas, era necesario desplazar el eje de la calle de rodaje “M” para garantizar una adecuada separación entre los vehículos que circularan por la indicada vía de servicio y las aeronaves que marcharan por la vía de carreteo (fl. 69, c.2).

Adicionalmente, se construiría un estacionamiento para dos aeronaves, paralelas a la calle de rodaje y estacionadas sobre el costado sur del edificio arrendado. Afirmó que el costo del proyecto sería de $2.130’000.000, aproximadamente, de suerte que sugería la adición del valor del contrato a fin de amortizar la suma mencionada en los mismos porcentajes previstos en el acuerdo de voluntades.

Al respecto, agregó (fl. 70, c.2): Con esta construcción, como usted podrá analizar, sería totalmente innecesaria la construcción de la vía de comunicación entre el inmueble arrendado y la plataforma de las bodegas de carga internacional del aeropuerto, que tiene un costo fijado por la Aeronáutica de $300’000.000. valor que sería descontado para este nuevo proyecto y la diferencia de $1.830’000.000 sería amortizada con los cánones de arrendamiento. -.

En memorando N° 5100-2540899 del 3 de junio de 2003, el director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil le comunicó a la gerente del aeropuerto El Dorado su concepto sobre los proyectos de construcción propuestos por Pan Airlines Representaciones S.A., entre estos, el de la construcción de la vía de carreteo hacia la plataforma de carga internacional del terminal aéreo.

Al respecto, señaló que, una vez evaluada la propuesta, se consideró viable la alternativa consistente en construir la “calle de rodaje” en el marco del plan maestro del aeropuerto El Dorado “a 2025”. Según el funcionario, dicho corredor finalizaría en el sector de las bodegas, y la exclusividad para la operación de aeronaves sobre él sería de la Aerocivil.

Frente a la obra mencionada, también subrayó (fl. 18, c.2): Debe quedar claro que cualquier obra de infraestructura que no se encuentre incluida dentro del desarrollo del plan maestro no será objeto de pago y que en el evento de construcción de la plataforma adyacente a las bodegas, estos trabajos serán considerados como mejoras y por ende, los costos que se deriven de su construcción correrían por cuenta de Pan Airlines Representaciones (…).

Es claro que una vez construida esta calle de rodaje, la construcción de un carreteable sería innecesaria, razón por la cual esta actividad eventualmente debería ser tenida en cuenta para ser descontada en el presupuesto oficial y por lo tanto, en el respectivo cruce de cuentas que eventualmente se llegase a tener a nivel contractual.

El 11 de junio de 2003, la gerente del aeropuerto El Dorado de Bogotá puso en conocimiento de Pan Airlines Representaciones S.A. el anterior concepto y advirtió que el mismo no “justificaba” una adición o modificación del contrato de arrendamiento del inmueble (fl. 17, c.2). -. En comunicación del 12 de junio de 2003, dirigida a la gerente del aeropuerto El Dorado, la sociedad hoy demandante cuestionó que la dirección de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil, a pesar de emitir concepto favorable para la construcción de una calle de rodaje que finalizara en el sector de las bodegas, señalara que la plataforma adyacente a estas tendría que considerarse como una mejora no susceptible de pago para la arrendataria.

En su sentir, la plataforma colindante con las bodegas hacía parte integral de la calle de rodaje y figuraba en el plan maestro del aeropuerto, de suerte que debía ser tenida en cuenta mediante una adición del contrato. Expresó: El costo de este proyecto es de aproximadamente $6.885’082.560 (…), valor que sugerimos sea adicionado al valor del contrato citado en referencia y cuya amortización sería descontada en la misma proporción establecida en el contrato, o sea 20% sobre el canon de arrendamiento fijado y el 80% restante se amortizará al pago de la inversión efectuada.

El 24 de junio de 2003, la jefe del Grupo de Administración de Inmuebles de la Aerocivil -aeropuerto El Dorado- dio respuesta a la reclamación de Pan Airlines Representaciones S.A. y señaló que en reunión del 17 de junio de ese año, en la que participaron representantes de la sociedad arrendataria, se concluyó que los puntos materia de la solicitud serían objeto de evaluación por parte de las direcciones de Infraestructura y Supervisión, salvo lo relativo a la construcción de la estructura metálica, obra que se adelantaría “de acuerdo con lo autorizado por la empresa PCA” y bajo el presupuesto presentado por la hoy demandante (fl. 24, c.2). -.

El 17 de septiembre de 2003, el director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil le comunicó a la jefe del grupo de Administración de Inmuebles de la misma entidad, que “el proyecto de prolongación de la Calle de Mike” había sido estudiado y verificado con el plan maestro, en punto de lo cual se estableció que tal prolongación de la vía de carreteo tendría una longitud de 771, 06 metros, un ancho de 30 metros y la disposición de bermas de 7,5 metros, todo ello dentro de los lineamientos establecidos y “contemplados en el estudio plan maestro 2001/2025 Fase III”.

Manifestó el funcionario que la dirección de Infraestructura estimaba viable la implementación del proyecto, “teniendo en cuenta como base el plan maestro 2001/2025” (fl. 201, c.1) -. El 8 de junio de 2004, la gerente del aeropuerto El Dorado de Bogotá dio respuesta a una solicitud de certificación sobre el uso del inmueble arrendado, presentada por Pan Airlines Representaciones S.A., según se indicó en el documento (fl. 192, c.1).

Al respecto, señaló que la edificación estaba destinada “única y exclusivamente a bodegas de carga y a oficinas”, de manera que se podían prestar servicios “tales como in & out, rayos X, cuartos fríos y Graund Handly”. Por otro lado, manifestó (fl. 192, c.1): En cuanto se refiere a la autorización [de] ingreso a la rampa para el traslado de la carga a las aerolíneas, esta se efectuará en la medida que sea aprobada y construida la calle de comunicación entre la plataforma de carga internacional y el predio arrendado por la Aerocivil y cuyo costo debe ser asumido por esa empresa sin que este sea reconocido por la entidad. -.

El 20 de noviembre de 2007, la sociedad arrendataria les solicitó a la Aerocivil y a la firma Opain S.A., que se le indicara por escrito “el lugar o trazado por donde [se] deberá construir la vía de acceso de que trata el parágrafo séptimo de la cláusula décimo segunda del contrato”, y que se concretaran los aspectos técnicos de la obra (fls. 44-50, c.2).

Asimismo, solicitó que se redujera el valor del canon de arrendamiento y se adoptaran medidas para el restablecimiento del equilibrio de la ecuación contractual. En sustento de su petición, expuso los mismos hechos referidos en la demanda hoy examinada, particularmente, la correspondencia intercambiada en el año 2003 a propósito del proyecto de la vía de comunicación y la “calle de rodaje”.

Señaló que el 14 de agosto de 2006, le había solicitado a la Gerencia del aeropuerto El dorado que se le indicara el área por donde se debía construir la mencionada vía de comunicación, mientras que el 13 de octubre de ese año había puesto de presente, ante la misma gerencia y ante el Grupo de Cartera de la Aerocivil, la afectación económica que le había acarreado el hecho de no haberse autorizado la realización de la obra, situación que, alegó, le imposibilitaba cumplir con los cánones de arrendamiento.

No se tiene noticia en el proceso, de que la Aerocivil y/o la sociedad Opain S.A. hubieran dado respuesta a la aludida solicitud. d) El silencio administrativo positivo alegado en la demanda -. Mediante escritura pública N° 02116 del 31 de agosto de 2007, elevada en la Notaría Quinta de Bogotá, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. efectuó el trámite “dispuesto en el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo”, con miras a que se reconocieran los efectos legales del silencio administrativo positivo en que incurrió, en su sentir, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por no haber “notificado” una decisión definitiva sobre los proyectos denominados “construcción vía de acceso y ampliación área de cargue y descargue de vehículos de tracción pesada” (fls. 63-65, c.2).

La sociedad demandante aportó al trámite la comunicación del 19 de mayo de 2003 –en la cual propuso la construcción de una calle de rodaje y otras obras civiles-, la respuesta otorgada por la gerente del aeropuerto El Dorado el 11 de junio de ese año, el concepto emitido por la Dirección de Infraestructura Aeroportuaria el 3 de junio de 2003 y la reclamación de la arrendataria, presentada el 12 de junio de esa anualidad.

El representante legal de la compañía arrendataria manifestó que, “a excepción hecha de las comunicaciones anexas citadas”, la Aerocivil se había abstenido de notificar una decisión sobre los aspectos mencionados, y que el término de tres meses con que contaba la entidad para dar respuesta definitiva corrió a partir del 12 de junio de 2003, “fecha del oficio dirigido a Silvia Fernández de Castro, gerente del Aeropuerto El Dorado, la autoridad competente de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil” (fl. 64). -.

Al respecto, mediante oficio N° 3000-0265-07 del 24 de octubre de 2007, la Secretaría General de la Aerocivil le recalcó a Pan Airlines Representaciones S.A. que la entidad había atendido oportunamente las solicitudes impetradas por la hoy demandante el 19 de mayo y el 12 de junio de 2003, de manera que se debía entender que tales reclamaciones habían sido respondidas dentro del término legal.

En esa medida –según la Aerocivil-, dado que hubo una actuación administrativa que se surtió con las peticiones de la arrendataria, no era posible reconocer efecto alguno a la escritura pública N° 02116 del 31 de agosto de ese año. Por otro lado, destacó que el contrato de arrendamiento BO-AR-001-03 de 2003 había sido cedido a la firma concesionaria Opain S.A. (fls. 15 y 16, c.2). e) Los subarrendamientos -.

El 20 de febrero de 2004, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. le solicitó a la Aeronáutica Civil su autorización para ceder el contrato de arrendamiento N° BO-AR-001-03 de 2003 a la firma C.I. Full Transport Colombia S.A. (Fl. 313, c.1). -. El 30 de marzo de 2004, la Aerocivil manifestó que, con posterioridad a la comunicación anterior, la arrendataria había solicitado autorización para subarrendar el inmueble a las firmas C.I. Full Transport Colombia S.A. y Almacenadora Suramericana del Comercio S.A. En respuesta a esa segunda petición, la entidad señaló que se debían enviar los respectivos contratos de arrendamiento y la especificación detallada de las áreas entregadas a los subarrendatarios, indicando la destinación de cada una de ellas.

De igual manera, advirtió (fls. 138 y 139, c.1): [L]e solicito dejar en claro, por qué inicialmente se solicita la cesión del contrato de arriendo a la firma CI Full Transport Colombia S.A. y en esta solicitud se requiere la autorización para subarrendar a la misma empresa y a Almacenadora Suramericana del Comercio S.A., las que pertenecen al mismo grupo empresarial de la firma arrendataria.

Para la Entidad es claro que la relación contractual es con la firma Pan Airlines Representaciones S.A. a pesar de los numerosos esfuerzos de desconocerla y en especial con la situación presentada con el proceso ejecutivo conocido por la justicia civil. Al respecto, el 6 de abril de 2004, Pan Airlines Representaciones S.A. manifestó que el subarrendamiento estaba permitido en las cláusulas del contrato y era necesario y urgente para la firma arrendataria, puesto que debía amortizar con prontitud la inversión realizada para reestructurar el edificio objeto del contrato.

Asimismo, afirmó que las sociedades subarrendatarias prestaban servicios aeronáuticos, lo cual se ajustaba a las condiciones previstas en el contrato celebrado con la Aerocivil (fl. 135, c.1). -. El 23 de abril de 2004, la Aerocivil autorizó el subarrendamiento del inmueble a las compañías C.I. Full Transport Colombia S.A. y Almacenadora Suramericana del Comercio S.A., aunque solicitó la remisión del plano de las bodegas, locales, oficinas y sótanos subarrendados, con su identificación pertinente (fl. 133, c.1). -.

El 26 de abril de 2004, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. dio en subarriendo varias bodegas, oficinas, locales y sótanos del edificio arrendado, a la sociedad Full Transport Colombia S.A. (fls. 148-151, c. 4). -. El 11 de mayo de 2004, la Aerocivil le advirtió a la sociedad arrendataria que suspendería las autorizaciones de subarrendamiento, previamente otorgadas, por haberse incumplido el propósito institucional de la entidad, de ampliar la cobertura de servicios de carga para el aeropuerto El Dorado.

Señaló (fls. 537 y 538, c.3): [E]l 23 de abril de 2004 (…), la Entidad imparte autorización para que la firma Pan Airlines Representaciones S.A. entregue en arrendamiento las bodegas y oficinas a las sociedades C.I. Full Transport Colombia S.A. y Suramericana del Comercio S.A., la cual quedó condicionada al envío de los planos de las bodegas, locales, oficinas y sótanos con las identificaciones pertinentes (…). [S]e verificó que la totalidad de las bodegas, sótanos, oficinas y locales se entregaron en arrendamiento a las mencionadas empresas y además se informa en la solicitud efectuada por esa empresa, el arriendo de un área de 18.900 metros cuadrados. [E]n la cláusula segunda del contrato (…), se establece que el área total que se entrega es de 18.900 metros cuadrados, con lo cual se procedió por cuenta de ustedes a la disposición total del inmueble entregado por la Entidad a dos sociedades del mismo grupo empresarial, con lo cual se está desconociendo el objetivo institucional de ampliar la cobertura de servicios de carga para el aeropuerto El Dorado.

Ante tal actitud, la entidad suspende la autorización de arriendo otorgada (…), hasta tanto esa firma aclare a la Aerocivil las razones por las cuales decidió efectuar dicha operación (…). -. El 8 de septiembre de 2004, la Aerocivil le recalcó a la arrendataria que, no obstante la situación descrita en el oficio anterior, impartió nuevamente autorización para subarrendar la totalidad del inmueble a las sociedades C.I. Full Transport Colombia S.A. y Almacenadora Suramericana del Comercio S.A. Sin embargo –acotó-, para el 27 de agosto de ese año no habían comenzado las operaciones de carga en las bodegas entregadas, con lo cual se incurría en el incumplimiento del contrato, especialmente la cláusula tercera, relativa a la destinación obligatoria del inmueble.

La entidad recalcó que la anormalidad aludida constituía causal de terminación unilateral del contrato, pues en este se había previsto que se daría por finalizado, entre otras cosas, cuando el arrendatario no utilizara o abandonara injustificadamente el inmueble por un término superior a un mes (fl. 544, c.3). No obra el proceso, prueba de que la sociedad arrendataria hubiera dado respuesta a tal requerimiento. -.

El 1 de septiembre de 2004, la Aerocivil informó que había autorizado a la firma Pan Airlines Representaciones S.A. para subarrendar las bodegas y oficinas del inmueble objeto del contrato N° BO-AR-001-03 a las sociedades C.I. Full Transport Colombia S.A. y Almacenadora Suramericana del Comercio S.A. (fl. 541, c.3). -. En comunicación de fecha 26 de octubre de 2004, dirigida a la Aerocivil, la sociedad Gia International Ltd. manifestó tener conocimiento de que la gerencia del aeropuerto El Dorado había solicitado la restitución del inmueble arrendado a Pan Airlines Representaciones S.A., debido a sus “incumplimientos reiterados”.

A renglón seguido, advirtió (fl. 547, c.3): Debido a los intereses que nuestra compañía tiene como arrendador de la firma Pan Airlines Representaciones S.A. y a que fuimos informados que las firmas subarrendatarias C.I. Full Transport Colombia S.A. y Almacenadora Suramericana del Comercio ‘Almasur’ S.A. han establecido arreglos con las compañías Florimex, Fedex y Tampa, con el fin de permitir a estas últimas el uso del inmueble con acuerdos de pago privados, con el único fin de defraudar a los acreedores de la arrendataria; queremos recordarle que permitir cualquier tipo de cesión o autorización haciendo caso omiso del embargo radicado por nosotros, en el que se decretó el secuestro y embargo de los derechos derivados del contrato que nos ocupa, avalaría el detrimento y fraude a los acreedores, haciendo responsable a la Aeronáutica Civil del perjuicio causado. -.

El 1 de enero de 2007, Pan Airlines Representaciones S.A. celebró con la empresa Full Transport S.A. un contrato de arrendamiento “de los parqueaderos exteriores del inmueble de la Avenida El Dorado N° 103-09” de Bogotá. En sus antecedentes se señaló que el negocio jurídico había sido autorizado por la Aerocivil, en el marco del contrato de arrendamiento N° BO-AR-001-03 de 2003 (fls. 459-462, c.1).

En el parágrafo de la cláusula quinta –referente al canon de arrendamiento-, se “autorizó” la inversión de $250’000.000 para adecuar las zonas Norte y Sur del inmueble. La indicada suma sería descontada por anticipado, de los cánones de arrendamiento, en abonos de $10’000.000 mensuales, hasta junio de 2009 (fl. 460, c.1). -. Entre 2005 y 2009, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. celebró 20 contratos de subarrendamiento con diferentes personas y empresas distintas a las sociedades autorizadas por la Aerocivil.

Por su parte, la sociedad Full Transport Colombia S.A. celebró cuatro contratos de subarrendamiento con otras compañías, sobre bodegas y otras dependencias del inmueble objeto del contrato BO-AR-001-03 de 2003 (cuaderno N° 4). f) Situación de los cánones de arrendamiento – Expedición de las resoluciones acusadas -. El 6 de mayo de 2004, la Aerocivil requirió a Pan Airlines Representaciones S.A. para que, a más tardar el 7 de mayo siguiente, procediera al pago de la deuda que en esa época registraba con la entidad por concepto de los cánones de arrendamiento, obligación que, según la arrendadora, ascendía a los $103’246.204, suma que comprendía el capital y los intereses por mora, liquidados hasta el mismo 7 de mayo de 2004 (fl. 537, c.3).

Al respecto, en oficio del 10 de mayo de 2004, la sociedad arrendataria recalcó que solo estaba obligada a pagar el 20% del canon mensual de arrendamiento, razón por la cual, el 10 de marzo de ese año procedió a pagar $23’968.000, mientras que el 7 de mayo siguiente efectuó un abono de igual valor (fl. 146, c.1). -. El 7 de junio de 2004, la entidad estatal le indicó a la arrendataria que la deuda había alcanzado un monto de $87’841.531, incluidos los intereses por mora, liquidados “al 11 de junio del año en curso” (fl. 540, c.3). -.

Para el 17 de septiembre de 2004, según la Aerocivil, la deuda de Pan Airlines Representaciones S.A. ya completaba la suma de $83’424.466, mientras que, el 2 de marzo de 2005, se registró un monto de $135’610.763 (fls. 546-550, c.3). El 11 de abril de 2005, la Aerocivil reportó que la obligación presentaba un valor de $70’206.991; y para el 11 de mayo de ese año, descendió al monto de $63’960.962 (fls. 552 y 553, c.3). -.

En comunicación de fecha 28 de noviembre de 2006, la sociedad hoy demandante manifestó su agradecimiento a la Aerocivil por acceder a la “financiación de la deuda” y señaló que, para ese efecto, aportaba varios instrumentos y ofrecía un inmueble para afianzar la obligación. Señaló (fl. 154, c.1): El inmueble que se ofrece como garantía corresponde a una casa ubicada en la Carrera 21 N° 105-47 de la ciudad de Bogotá, con un avalúo aproximado a los $2.300’000.000 (…), el cual está en trámite de levantar el patrimonio autónomo que posee. -.

El 3 de mayo de 2007, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil emitió la Resolución N° 01989, por la cual declaró la ocurrencia del “siniestro amparado por la póliza 26 CU007126”, que garantizaba, según la entidad, “las obligaciones pecuniarias” derivadas del contrato materia de controversia. Por consiguiente, ordenó hacer efectiva la mencionada póliza por la suma de $896’000.000, correspondiente al valor total asegurado (fls. 5 al 7, c.2).

Señaló la autoridad hoy demandada que la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. había incumplido con el pago de los cánones de arrendamiento, concepto por el cual le adeudaba a la Aerocivil la suma de $980’834.183, pese a que el Grupo de Cartera había efectuado el cobro persuasivo los días 4 de agosto de 2006, 28 de agosto de 2006 y 20 de marzo de 2007.

Según la entidad, aunque la arrendataria solicitó un acuerdo de pago, ofreció como garantía un bien inmueble que no cumplió con “los requisitos mínimos” para ser aceptado. De igual manera, refirió que el 24 de noviembre de 2006, la gerencia del aeropuerto El Dorado había dado aviso de incumplimiento del contrato a la compañía de seguros Cóndor S.A., que expidió la referida póliza. -.

El acto administrativo fue confirmado por la Aerocivil mediante Resolución N° 05179 del 23 de octubre de 2007, en la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por Pan Airlines Representaciones S.A. Según lo referido por la entidad al resolver la impugnación, la inconformidad de la arrendataria se centró en el hecho de que la Aerocivil no hubiera autorizado la construcción de la vía proyectada para comunicar el predio arrendado con la plataforma de carga internacional del terminal aéreo, puesto que esa obra le habría permitido a Pan Airlines Representaciones S.A. subarrendar las áreas del inmueble objeto del contrato.

Por otro lado –de acuerdo con lo indicado por la Aerocivil-, la firma hoy demandante manifestó haber solicitado que se le refinanciara la obligación pendiente de pago. Acerca de la autorización para construir la vía que hoy es objeto de debate, la Aerocivil expresó (fl. 13, c.1): [P]revios los estudios correspondientes, mediante oficio N° 5100-254-899 del 3 de junio de 2003, emanado de la Dirección de Infraestructura Aeroportuaria, se dio la viabilidad a la misma, oficio remitido a Pan Airlines Representaciones S.A., adjunto al oficio 5403095-1-0577 del 11 de junio de 2003 de la Gerencia del Aeropuerto El Dorado En cuanto a la alegada solicitud de refinanciación de la deuda, la autoridad aeronáutica manifestó que, en atención a esa petición, le solicitó en su momento a la arrendataria la constitución de una garantía idónea y suficiente, para lo cual Pan Airlines Representaciones S.A. allegó el folio de matrícula inmobiliaria de un inmueble embargado por la DIAN, por lo cual no era idóneo para afianzar la obligación; por consiguiente –señaló-, “no se aprobó” el acuerdo de pago y la entidad requirió al representante legal de la sociedad arrendataria para el pago inmediato de las sumas adeudadas.

Por otro lado, mediante Resolución N° 05177 del 23 de octubre de 2007, la Aerocivil aclaró que la póliza N° 26 CU007126 garantizaba el cumplimiento del contrato BO-AR-001-03 de 2003, lo cual comprendía las obligaciones pecuniarias de la sociedad arrendataria (fls. 9 al 11, c.2). -. El 27 de noviembre de 2007, la firma Pan Airlines Representaciones S.A. interpuso recurso de reposición contra las Resoluciones 05177 y 05179 del 23 de octubre de ese año. Afirmó haber efectuado los pagos y trámites pertinentes para el desembargo del inmueble que pretendió ofrecer como garantía para la refinanciación de su deuda, y señaló que el pago oportuno de los cánones de arrendamiento había sido afectado por no haberse autorizado la construcción de la vía “para el traslado de carga entre la plataforma de carga internacional y el predio arrendado”, negativa que, según su dicho, le impidió arrendar las bodegas del edificio (fls. 51 al 61, c.2).

Mediante oficio N° 3001-0920 del 13 de diciembre de 2007, la jefe del Grupo de Administración de Inmuebles de la Aerocivil le manifestó a la sociedad hoy demandante que no era procedente su solicitud de revocatoria de las Resoluciones 05177 y 05179 del 23 de octubre de 2007, por cuanto en estas se había advertido que no eran pasibles de recurso alguno, en la medida en que la vía gubernativa quedaba agotada con su expedición (fl. 28, c.2). g) Los testimonios rendidos en el proceso -.

El 31 de agosto de 2009, rindió testimonio la señora Patricia de Castro Brando, quien para la época de los hechos fungía como jefe del Grupo de Administración de Inmuebles – aeropuerto El Dorado. Con respecto al desarrollo del contrato y la propuesta referente a la vía de comunicación materia de controversia, además de referir algunos de los hechos ya señalados, la testigo señaló que el proyecto de construcción de una “calle de rodaje”, propuesto por Pan Airlines Representaciones S.A., no fue aprobado por la Aeronáutica Civil, puesto que “solo se permitía la construcción de una calle de conexión entre el edificio y la plataforma de carga internacional” (fl. 102, c.2).

Agregó que, en la fecha de cesión del contrato a Opain S.A., la sociedad arrendataria le adeudaba a la Aerocivil varios cánones de arrendamiento, causados hasta 2006, razón por la cual la entidad efectuó la reclamación respectiva ante la compañía de seguros que expidió la póliza que afianzaba el cumplimiento del contrato. -. De igual manera rindió testimonio el ciudadano Andrés Botero Arbeláez, quien laboró como gerente del aeropuerto El Dorado, entre el 3 de diciembre de 2004 y el 1 de febrero de 2007 (fls. 110-113, c.2).

Al ser interrogado sobre el cumplimiento, por parte de la Aerocivil, de la cláusula décima segunda – parágrafo séptimo del contrato de arrendamiento, señaló el testigo: [E]videntemente el contrato contemplaba dicha cláusula y dicho parágrafo, no obstante, dada la inminencia del proceso concesionario del aeropuerto internacional El Dorado, la decisión del (…) director de la Aeronáutica Civil fue la de esperar a que dicho proceso concesional se llevara a cabo para así trasladarle al consorcio ganador de la licitación la posibilidad o la potestad de negociar directamente con Pan Airlines los términos de ejecución de dichas obras (…).

El testigo señaló que ese mismo proceso de concesión fue la razón por la que la Aerocivil no adelantó la construcción de la vía, a pesar de que el director de Infraestructura Aeroportuaria de la entidad había dado su concepto favorable, con base en el plan maestro 2001-2025. Más adelante, refirió: [L]a solicitud del particular no fue resuelta ni favorable ni desfavorablemente, simplemente se fue postergando su decisión en el tiempo hasta la llegada del nuevo concesionario.

Frente a la pregunta sobre la habilitación para prestar el “servicio in- out” a predios sin acceso a la plataforma de carga del aeropuerto, manifestó: Un predio con acceso a la plataforma de carga es un predio que puede operar en zona primaria facilitando las actividades de importación y exportación o in-out (…). [U]n predio que no tiene acceso, está inhabilitado. -.

Por su parte, el testigo Luis Javier Valencia –supervisor y director del denominado plan maestro- fue interrogado sobre la competencia para autorizar o no la construcción de la calle de rodaje, sobre la cual la dirección de Infraestructura Aeroportuaria había emitido concepto favorable. Al respecto, el testigo señaló que la comunicación del director mencionado era clara en cuanto a la viabilidad del proyecto, aunque era igualmente necesario que la dirección de Supervisión también conceptuara positivamente sobre la propuesta, después de verificar que el proyecto ofrecido se ajustara al plan maestro del aeropuerto El Dorado.

Manifestó no conocer las razones por las cuales, según la pregunta de la parte demandante, la Aerocivil se abstuvo de cumplir el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda del contrato; no obstante, según su dicho, podía afirmar que debía existir una “carta” de la dirección de Supervisión, referente a la viabilidad del proyecto de acuerdo con el plan maestro (fl. 126, c.2).

Igualmente, abordó lo relativo a la “zona primaria” alegada por la parte demandante, en los siguientes términos (fl. 126, c.2): PREGUNTADO: Sírvase explicar al despacho, desde el punto de vista técnico aeroportuario, si bodegas primarias tiene[n] vías de acceso a la plataforma de carga internacional. CONTESTÓ: Deben tener, ya que la carga se baja directamente de los aviones y también de las bodegas a los aviones para la exportación [Si no, no] es bodega primaria.

Es una condición de la Dian. 4. Problema jurídico De acuerdo con lo planteado en la demanda y en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer los siguientes aspectos: i) si la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil incumplió el contrato de arrendamiento BO-AR-001-03 del 10 de enero de 2003, en lo relativo a la autorización para construir una vía de conexión entre el edificio arrendado y la plataforma de carga internacional del aeropuerto El Dorado de Bogotá; ii) si la falta de autorización para adelantar la referida obra ocasionó la ruptura del equilibrio económico del contrato de arrendamiento BO-AR-001-03 de 2003; iii) si son nulas las Resoluciones 01989, 05177 y 05179 de 2007, en cuanto declararon el incumplimiento de Pan Airlines Representaciones S.A. frente a su obligación de pagar los cánones de arrendamiento; iv) si hay lugar a reconocer el silencio administrativo positivo alegado en la demanda y referido en la escritura pública N° 02116 del 31 de agosto de 2007; v) si hay lugar a declarar la nulidad del oficio N° 3000-0265-07 del 24 de octubre de 2007, en el cual la Aerocivil manifestó que no había lugar a reconocer los efectos del mencionado silencio administrativo positivo y, v) si se debe declarar la nulidad del oficio N° 3001-0920 del 13 de diciembre de 2007, en el cual la Aerocivil le indicó a la demandante que no era procedente el recurso de reposición que había interpuesto contra las Resoluciones 05177 y 05179 del 23 de octubre de 2007. 4.1.

Marco jurídico del contrato materia de controversia y de la contratación encaminada a la construcción de vías aeroportuarias El contrato de arrendamiento N° BO-AR-001-03 de 2003 estaba sujeto a la regulación del Estatuto de Contratación Administrativa, contenido en la Ley 80 de 1993, dada la naturaleza pública de la entidad arrendadora -esto es, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil-, así como la indicación contenida en el contrato mismo, que señaló que el negocio jurídico habría de regirse, precisamente, por la Ley 80 de 1993, y además, por las disposiciones pertinentes contenidas en los Códigos Civil y de Comercio (fls. 536 y 537, c. ppal.), lo cual obró en armonía con el artículo 13 de la misma Ley 80 de 1993[13].

Aunque el Estatuto General de Contratación Administrativa no fijó pautas específicas para los contratos de arrendamiento celebrados por entidades estatales –dejando así que, en general, continuaran regulándose por el derecho privado-, sí los exceptuó de los procesos de selección mediante licitación o concurso públicos, al establecer, en el artículo 24, numeral 1, que la escogencia del contratista, en tales contratos, podía efectuarse directamente[14].

En lo restante y, particularmente, en lo relativo a la construcción de vías para la prestación de los servicios a cargo de la entidad estatal, esta debía adelantar la respectiva licitación pública, prevista en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 como regla general para la selección de contratistas[15]. En esa medida, en el marco del contrato de arrendamiento, la autorización de mejoras y otras obras en los terrenos de propiedad del Estado debe establecerse con especial reparo en la naturaleza y destinación de tales obras, pues solo si se conciben en beneficio exclusivo del arrendatario, podrían autorizarse bajo las reglas ordinarias del Código Civil –especialmente el artículo 1994[16]-, sin perjuicio de la prohibición establecida en el artículo 679[17], mientras que, tratándose de obras que interesen a la entidad estatal y se establezcan como necesarias para el cumplimiento de sus fines, no debe pactarse ni preverse la posibilidad de adelantarlas en desarrollo de un contrato de arrendamiento ni como una derivación del mismo, pues ello infringiría el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva, previstos en el mismo estatuto y de obligatoria observancia en los contratos estatales.

Para el caso de los bienes de la Aerocivil, afectos al cumplimiento de sus funciones, se tiene que el Decreto 2724 de 1993 –vigente en la época de celebración del contrato[18]- señaló, en su artículo 2, que esa Unidad Administrativa Especial era –como hoy- la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional, en el marco de lo cual tendría, entre otras funciones, las de administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, además de “supervisar la infraestructura aeroportuaria del país y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de propiedad de la Nación”[19].

Acerca de la infraestructura aeroportuaria, la Ley 105 de 1993 estableció que su mejoramiento sería función prioritaria de la Aerocivil[20]. En consonancia con lo anterior, el artículo 5, numeral 9 del mismo Decreto 2724 de 1993 le asignó a la mencionada entidad la función de “[r]eglamentar y supervisar la prestación de los servicios aeroportuarios bien sea que los aeropuertos sean propios, descentralizados o privados”.

A su turno, la garantía de prestación de tales servicios les correspondía a la Secretaría Aeroportuaria y a las Direcciones Aeroportuarias –estas últimas en los aeropuertos de propiedad de la Aerocivil-, dependencias que hacían parte de la estructura de la autoridad hoy demandada (artículos 6, 25 y 39). Ahora bien, de conformidad con el artículo 39 del Decreto 2724 de 1993, los servicios aeroportuarios comprendían “los servicios de pista, plataforma y terminal”, los cuales, al igual que la denominada “calle de rodaje”, están definidos en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia RAC[21], en los siguientes términos: Pista.

Área rectangular definida en un aeródromo terrestre destinada y preparada para el aterrizaje y el despegue de las aeronaves (…). Plataforma. Área definida, en un aeródromo terrestre, destinada a dar cabida a las aeronaves, para los fines de embarque o desembarque de pasajeros, correo o carga, abastecimiento de combustible estacionamiento o mantenimiento.

Calle de rodaje: Vía definida en un aeródromo terrestre, establecida para el rodaje de aeronaves y destinada a proporcionar enlace entre una y otra parte del aeródromo, incluyendo: a. Calle de acceso al puesto de estacionamiento de aeronave. La parte de una plataforma designada como calle de rodaje y destinada a proporcionar acceso a los puestos de estacionamiento de aeronaves solamente. b. Calle de rodaje en la plataforma.

La parte de un sistema de calles de rodaje situadas en una plataforma y destinada a proporcionar una vía para el rodaje a través de la plataforma. Tal como lo establecía el artículo 39 del Decreto 2724 de 1993, en los aeropuertos de propiedad de la Aerocivil les correspondía a las Direcciones Aeroportuarias la garantía de la prestación de estos servicios.

En esa medida, para la Sala resulta claro que la construcción de pistas, plataformas y calles de rodaje debía contratarse bajo las reglas del Estatuto General de Contratación Administrativa, cumpliendo especialmente lo relativo a los procesos de selección, y en particular, el principio de selección objetiva. En esa medida, no es procedente que por parte del administrado se ejecuten obras de interés público con desconocimiento de los principios y normas que regulan la contratación estatal, para luego exigir retribución económica por ello; y tampoco es de recibo que, en desarrollo de un contrato distinto al de obra, se le solicite a la entidad estatal que autorice y pague la construcción de vías o inmuebles previstos en la planeación pública, modificando para ello un negocio jurídico con objeto contractual ajeno a tales actividades.

Ahora bien, en el marco del contrato de arrendamiento y, específicamente, en cuanto a las obras destinadas al beneficio exclusivo del arrendatario, la posibilidad de efectuar mejoras útiles en el inmueble arrendado está contenida en el artículo 1994[22] del Código Civil, que exime al arrendador de la obligación de reembolsar su costo, si no ha autorizado expresamente su realización y pago.

Bajo este panorama jurídico, pasará la Sala a analizar el caso concreto, como sigue. 4.2. Análisis de la Sala 4.2.1. Sobre la autorización para la construcción de la vía - Incumplimiento y equilibrio económico del contrato Para la parte demandante, la cláusula décima segunda del contrato le imponía a la Aerocivil “la obligación” de autorizar la construcción de la “vía de acceso a la rampa” y, correlativamente, le otorgaba a Pan Airlines Representaciones S.A. el derecho a adelantar esa obra para beneficiarse de ella.

En esa medida –según la actora-, al abstenerse la indicada autoridad de otorgar permiso expreso para ese efecto, incurrió en incumplimiento del contrato y le causó a la arrendataria un perjuicio económico evidente, “porque le resultó imposible subarrendar bodegas y oficinas que tuvieran la calidad de zona primaria, que le reportaría un canon comercial correlativo al que se obligó pagarle a la arrendadora” y se vio forzada a subarrendar los espacios del edificio “a menores precios comerciales” (fl. 59, c.1).

Igualmente, la parte actora aduce que el alegado incumplimiento de la Aerocivil, al no impartir autorización para la obra aludida, generó un desequilibrio económico del contrato porque, según su dicho, el valor del canon de arrendamiento había sido fijado “para un inmueble ubicado en zona primaria de carga”, categoría en la cual no pudo encuadrarse el inmueble arrendado, merced a la inexistencia de la calzada de acceso proyectada por la arrendataria y prevista en la cláusula décima segunda – parágrafo séptimo, del contrato de arrendamiento.

Esta circunstancia –reiteró- imposibilitó el subarrendamiento de las bodegas y oficinas del inmueble a precios favorables, que le permitieran obtener utilidades y pagar oportunamente los cánones pactados. En lo que atañe a la figura del equilibrio económico del contrato, su primaria regulación se encuentra en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que lo establece como una condición que debe reunir todo contrato estatal para garantizar la igualdad o equivalencia entre los derechos y las obligaciones mutuas derivadas del contrato, de suerte que, alterada o fracturada tal equivalencia o equilibrio, las partes deben proceder su restablecimiento[23].

La noción de equilibrio económico del contrato ha sido abordada por la jurisprudencia, en los siguientes términos: El concepto del equilibrio económico o financiero del contrato nació de la jurisprudencia y de la doctrina como una necesidad de proteger el aspecto económico del contrato, frente a las distintas variables que podrían afectarlo para garantizar al contratante y al contratista el recibo del beneficio pactado.

Respecto del contratista dicho equilibrio implica que el valor económico convenido como retribución o remuneración a la ejecución perfecta de sus obligaciones debe ser correspondiente, por equivalente, al que recibirá como contraprestación a su ejecución del objeto del contrato; si no es así surge, en principio, su derecho a solicitar la restitución de tal equilibrio, siempre y cuando tal ruptura no obedezca a situaciones que le sean imputables[24].

Luego, el equilibrio económico se predica respecto de aquellas condiciones y contraprestaciones que las partes han pactado al celebrar el contrato, y en virtud de las cuales esperan recibir los beneficios y provechos mutuamente equivalentes que les otorgará la ejecución del objeto negocial –configurados precisamente bajo el principio de equivalencia de prestaciones[25]-.

En cuanto a las causas de la ruptura del equilibrio financiero del contrato, la jurisprudencia y la doctrina[26] han clasificado sus causales en tres grupos esenciales, a saber: a) las que responden a los supuestos de la teoría de la imprevisión por ser, justamente, imprevisibles y ajenos a las partes, al Estado y al contrato; b) las causas configurativas del denominado “hecho del príncipe”, que resultan imputables a la entidad contratante que en ejercicio de sus funciones administrativas profiere una medida de carácter general que termina afectando a su propio contratista y siendo ajena al contrato, incide en él alterando gravemente la economía contractual; y c) los eventos del denominado “ius variandi”, referentes a las modificaciones unilaterales que la entidad estatal le realiza al contrato.

En ese sentido, el rompimiento del equilibrio económico del contrato no se produce simplemente porque el contratista deje de obtener utilidades o porque surjan mayores costos en la ejecución de sus obligaciones, si estos son propios del álea normal del contrato o corresponden a las eventualidades o contingencias asumidas por las partes al celebrar el acuerdo de voluntades.

Ahora bien, como lo ha dicho la Sala en otras oportunidades[28], dado que el incumplimiento de uno de los contratantes entraña, ciertamente, la afectación de los derechos de la parte cumplida, puede pensarse que el incumplimiento contractual de la administración da lugar al rompimiento del equilibrio económico del contrato, máxime cuando el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993 señala el incumplimiento como una de las causas de tal ruptura; sin embargo, el incumplimiento contractual debe manejarse con mayor propiedad, bajo la óptica de la responsabilidad contractual, por cuanto se trata de dos “ instituciones distintas en su configuración y en sus efectos”[29], puesto que la responsabilidad contractual se origina en el daño antijurídico que es ocasionado por la parte incumplida del contrato, lo que hace surgir a su cargo el deber de indemnizar los perjuicios ocasionados en forma plena, es decir, que para el afectado surge el derecho a obtener una indemnización integral, lo que no sucede, como se verá, en todos los eventos de rompimiento del equilibrio económico del contrato[30].

Hechas las anteriores precisiones, en el examen del caso concreto la Sala encuentra que no están llamadas a prosperar las pretensiones del demandante, referentes al incumplimiento de la pretendida obligación de la Aerocivil, de autorizar la construcción de vías que conectaran el inmueble arrendado con la zona de carga internacional del aeropuerto El Dorado, pues tal deber no se desprendía de la cláusula décima segunda ni de sus parágrafos, como de ninguna estipulación contractual; por el contrario, desde el aviso de convocatoria y en las cláusulas mismas del negocio jurídico quedó especificado que la autorización mencionada era potestativa de la Aerocivil.

En otras palabras, la no autorización de la obra civil reclamada por la parte actora no comportó el incumplimiento de obligación alguna a cargo de la autoridad estatal, y tampoco dio lugar al rompimiento del equilibrio económico del contrato de arrendamiento. En efecto, en el aviso de convocatoria a la subasta, la autoridad aeronáutica advirtió que se “podría” construir la aludida vía de comunicación entre el edificio arrendado y la zona de carga internacional del aeropuerto, proyecto que, no obstante, requeriría de la autorización previa de la entidad estatal para su ejecución, con el fin de dar cumplimiento a las normas aeroportuarias.

Asimismo, subrayó que, tanto el proyecto como la construcción correrían a cargo del arrendatario (fl. 100, c.3). Sobre lo pactado en el contrato, se tiene que el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda estableció con claridad que la construcción de la “vía de comunicación” entre el inmueble arrendado y la plataforma de carga internacional del aeropuerto estaba sujeta al procedimiento previsto en la misma cláusula, a saber, la autorización previa y expresa de la Aerocivil, aspecto este que, a su vez, se dejó plenamente al arbitrio de la entidad, al indicarse que la arrendadora se reservaba “el derecho de aprobar o no la solicitud presentada”.

Igualmente, de conformidad con el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda, en el evento en que se construyera la obra, a la misma se le daría el tratamiento de las “mejoras fijas”, respecto de las cuales, el parágrafo segundo señalaba que, “a pesar de ser autorizadas por el arrendador, solo [reportaban] beneficios, utilidades y/o comodidades al arrendatario”, no eran necesarias, relevantes ni útiles para la Aerocivil y no darían lugar a indemnización o compensación alguna para el arrendatario (fl. 543, c. ppal.).

Por tanto, era palmario que la persona natural o jurídica que tomara en arriendo el inmueble debía asumir el riesgo –si existía- derivado de la no construcción de la vía, y que tanto la destinación del edificio como el valor del canon se aceptaban por el arrendatario sin consideración a la vía, la cual, de aprobarse, solo constituiría una ventaja eventual para el arrendatario, pero no estaría concebida para justificar, condicionar, sustentar ni complementar el valor del canon de arrendamiento, que operaba, por tanto, al margen de que la obra llegara o no a realizarse.

Menos aún estaba obligada la Aerocivil a autorizar a Pan Airlines Representaciones S.A. para construir la “vía de carreteo” o “calle de rodaje” que propuso en el oficio del 19 de mayo de 2003, en el cual pretendió modificar la previsión inicialmente hecha en el contrato, sobre la posibilidad de construir una vía de acceso que no se consideró para el beneficio de la Aerocivil ni para el ejercicio de sus funciones, ni estaba destinada a la operación de aeronaves de la entidad sino solo para el provecho económico de la sociedad arrendataria, mientras que la calle de rodaje o “vía de carreteo” que propuso la hoy demandante con posterioridad a la firma del contrato, se proyectaría en el marco del Plan Maestro del aeropuerto El Dorado y sobre ella transitarían, exclusivamente, naves de la Aerocivil, según lo señaló el director de Infraestructura Aeroportuaria de la entidad, al emitir concepto sobre esa propuesta (fl. 18, c.2).

La propia compañía Pan Airlines Representaciones S.A., al solicitar autorización para la nueva “vía de carreteo” –junto con otros proyectos no previstos en el contrato-, señaló que su presupuesto sería de $2.130’000.000, mayor al de la vía de acceso referida en la cláusula décima segunda –parágrafo séptimo- del contrato, que la Aerocivil había estimado en $300’000.000.

Con ello, la arrendataria pretendió adelantar obras públicas sobre la base del contrato de arrendamiento y las posibilidades adicionales que en este se estipularon, pero sin tener en cuenta las condiciones y limitaciones establecidas en las cláusulas, aunque sí requiriendo a la Aerocivil para que le adjudicara, autorizara y pagara los proyectos ofrecidos, igualmente con base en el simple arrendamiento del edificio, todo ello con pleno desconocimiento de lo previsto en el contrato, así como de los principios y normas regulatorias de la contratación administrativa y los procesos de selección de contratistas.

Manifiesto es, entonces, que tal situación irregular no puede invocarse ahora como fundamento para condenar a la administración por no adelantar actuaciones ajenas al objeto del contrato de arrendamiento y, además, violatorias del régimen de contratación estatal. Ahora bien, con respecto al alegado perjuicio económico, consistente en la imposibilidad de subarrendar las bodegas del inmueble para oficinas ubicadas en “zona primaria”, a fin de percibir la hoy demandante un ingreso que le permitiera cumplir con el canon de arrendamiento, es pertinente advertir varios aspectos: En primer término, se reitera que la vía de comunicación prevista en el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda no era un elemento esencial del contrato de arrendamiento, razón por la cual no era indispensable para la fijación del valor del canon y, precisamente, no se tuvo en cuenta para ese efecto, como tampoco para establecer el presupuesto de las obras de reestructuración del edificio ni para determinar su potencial rentabilidad.

Nada de eso dependía de la construcción de vía alguna, pues esta podía no autorizarse y ese riesgo debía ser asumido por la persona natural o jurídica que se postulara para tomar en arriendo el inmueble. En tercer lugar, no se probó en este proceso que algún instrumento precontractual o contractual indicara que el edificio o su área se ubicaran en “zona primaria de carga” en la fecha de celebración del contrato, ni que pertenecieran o correspondieran a una zona primaria aduanera; y tampoco se estableció que la vía de acceso hoy en controversia estuviera orientada al cumplimiento de requisitos o presupuestos para que el inmueble tuviera preferencias en materia de aduanas o vocación para prebendas comerciales.

Por el contrario, en los informes de la Secretaría General y la Dirección de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil, referentes al proceso de contratación del arrendamiento, se señaló que el valor del canon había sido fijado por profesionales de la misma entidad, teniendo en cuenta un estudio previo de rentabilidad, pero no se indicó que el precio establecido guardara relación con una clasificación especial del inmueble, ni con el hecho de que este se ubicara en una zona aduanera ni en zona especial de carga.

Más aun, empresas interesadas que indagaron ante la Aerocivil sobre estos aspectos no obtuvieron respuesta, pues todo ello quedó sin definición específica, razón por la cual tales participantes optaron por no hacer postulación alguna. Así entonces, no se previó en el contrato ni en los documentos previos a este, que el canon de arrendamiento se basara en alguna categoría aduanera del inmueble, o que debiera modificarse en el evento en que se construyera la vía de acceso; por tanto, el valor del canon, aceptado por la sociedad arrendataria, debía ser pagado con independencia de que el bien arrendado se ubicara o no en zona primaria de carga, correspondiera a una zona primaria aduanera o llegara a tener ventaja alguna merced a la eventual construcción de la vía. En este punto, no desconoce la Sala que si bien, el estudio previo contratado por la Aerocivil y elaborado por la firma Proyectistas Civiles Asociados S.A. indicaba que el canon de arrendamiento de las bodegas cercanas al aeropuerto El Dorado tendía a incrementarse cuanto menos se distanciara del terminal aéreo, o bien, de acuerdo con la categoría aduanera que tuvieran los inmuebles, tales circunstancias no eran por sí mismas determinantes para establecer, en el contrato materia de controversia, que los servicios aeronáuticos del edificio arrendado incluyeran el manejo de carga ni tampoco que las instalaciones contaran con la autorización o el aval de la DIAN para convertirse en Zona Primaria Aduanera, Depósito Habilitado o Zona Franca.

Por tanto, se reitera que la sociedad actora decidió suscribir un contrato con unas condiciones que podían resultarle desfavorables, lo cual no puede ahora invocarse en sede judicial para declarar la responsabilidad contractual de la Aerocivil, ni la ruptura del equilibrio económico del contrato. Ahora, el testigo Andrés Botero Arbeláez, como gerente del aeropuerto El Dorado, manifestó que el acceso a la plataforma de carga del terminal aéreo habilitaba a un predio para las actividades de importación y exportación o “in-out”, situación que permitiría entender que la calzada de acceso prevista en el contrato tendría la virtualidad de convertir el área de ubicación del edificio en zona preferencial para el control aduanero –categorización que, con todo, no era competencia de la Aerocivil[31]-.

En todo caso, no se probó que Pan Airlines Representaciones S.A. hubiera dejado de subarrendar por la falta de autorización de la obra y, aun con la demostración de tal circunstancia, no se avizoraría responsabilidad contractual alguna de la Aerocivil, pues esta autoridad no estaba obligada a garantizar que las bodegas instaladas en el inmueble operaran en zona primaria, ni estaba sujeta a que el canon del arrendamiento se le pagara bajo la condición de que el edificio pudiera subarrendarse.

Debe recalcarse, en este punto, que para la fecha del contrato, la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. no tenía como objeto social principal la actividad inmobiliaria, sino la prestación de múltiples servicios comerciales, varios de ellos relacionados con el sector aeroportuario, por lo cual, el arrendamiento y su pago no estaban supeditados únicamente a la posibilidad del subarriendo, ni dependían en este caso, de que el arrendador autorizara la construcción de la vía de acceso, aludida.

De conformidad con el artículo 1973 del Código Civil[32], la obligación del arrendador se circunscribe únicamente a conceder el goce del inmueble, situación que no lo compromete a garantizar el éxito del negocio del arrendatario, el cual se obliga a pagar el canon bajo su cuenta y riesgo, sin que le sea dable oponer al arrendador el hecho de que la cosa arrendada no adquiera con el tiempo una vocación comercial mejor a la que tenía en el momento de celebración del contrato o cuando comenzó a hacerse exigible el pago de los cánones respectivos.

Por tanto, mal puede la sociedad arrendataria predicar la responsabilidad contractual de la Aerocivil por un aspecto ajeno al arrendamiento, que solo se previó en el contrato como una mera posibilidad potestativa de la entidad, y no como una obligación de la misma, mucho menos como una exigencia o condición para la operación del edificio arrendado ni para el cumplimiento de las obligaciones del arrendatario. 4.2.2.

De los cargos de nulidad contra los actos acusados A efectos de examinar la configuración de la nulidad alegada por la parte demandante, pasará la Sala a abordar el estudio de cada uno de los cargos formulados en el libelo. a) Las Resoluciones 01989, 05177 y 05179 de 2007 Como se señaló anteriormente, mediante la Resolución N° 01989 del 3 de mayo de 2007, la Aerocivil declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento, amparado por la póliza N° 26 CU007126 de 2003, expedida por la compañía Seguros Generales Cóndor S.A. Tal decisión fue confirmada y aclarada por la entidad hoy demandada, en las Resoluciones 05179 y 05177, respectivamente, ambas expedidas el 23 de octubre de 2007.

La sociedad demandante manifestó que los indicados actos administrativos eran violatorios del artículo 29 de la Constitución Política, dado que desconocieron el debido proceso al proferirse sin tener en cuenta las pruebas presentadas por Pan Airlines Representaciones S.A., especialmente para sustentar el recurso de reposición interpuesto contra el acto que declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento.

Sostuvo que, con tal omisión en la valoración probatoria, la Aerocivil infringió también el artículo 56 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto establecía que los recursos de reposición y apelación debían resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se hubiera solicitado la práctica de pruebas. En sustento de este cargo de violación de normas superiores, la parte actora refirió que si bien el inmueble ofrecido como garantía para el pago de los cánones adeudados había sido embargado por la DIAN, en su momento efectuó los trámites para el levantamiento de esa medida cautelar, logrando que la DIAN decretara, en efecto, el desembargo del inmueble, el 29 de mayo de 2007.

Agregó que, oportunamente, dio aviso a la Aerocivil sobre el trámite aludido y solicitó la aprobación del acuerdo de pago inicialmente convenido, pese a lo cual, la entidad se abstuvo de pronunciarse sobre este aspecto. En cuanto al pronunciamiento de la entidad sobre la supuesta aprobación de la vía de acceso materia de controversia, manifestada, según la Aerocivil, en el oficio del 3 de junio de 2003, la sociedad demandante consideró que tal pronunciamiento era inexacto y no se valoraron las pruebas relacionadas con ese punto del debate. -.

La Sala parte por advertir que el cargo formulado no fue demostrado en este proceso por la sociedad demandante, puesto que si bien refirió el aporte de unas pruebas que no fueron tenidas en cuenta por la administración al resolver el recurso presentado contra la Resolución N° 01989 de 2007, no allegó a esta causa el medio de impugnación ni el material probatorio con que lo sustentó. De igual manera, se abstuvo de demostrar en el sub judice haber tramitado el desembargo del inmueble que había ofrecido como garantía para el pago de la deuda referida por la Aerocivil, por concepto de los cánones de arrendamiento, pese a que en el proceso sí obraron varios requerimientos hechos por la entidad estatal para que la arrendataria procediera a cubrir las obligaciones causadas, incluso durante los años 2004 y 2005.

A pesar de haber referido el trámite de desembargo para sustentar el cargo de nulidad, no acreditó su ocurrencia y, en todo caso, no probó ningún hecho que hubiera obligado legalmente a la entidad a aprobar acuerdos de pago con Pan Airlines Representaciones S.A. o la refinanciación de su deuda. Por lo demás, se advierte que, al resolver el recurso de reposición mencionado, la Aerocivil recalcó que si bien accedió a llegar a un arreglo con la sociedad arrendataria, el inmueble ofrecido como garantía no era idóneo para afianzar la obligación, merced al embargo que pesaba sobre el mismo.

Este planteamiento no fue desvirtuado por la parte actora, quien tampoco demostró haber manifestado en el recurso de reposición, hechos nuevos, eximentes de su responsabilidad. En cuanto a las imprecisiones de la entidad estatal demandada, al mencionar en la resolución de cierre la supuesta autorización impartida el 3 de junio de 2003 para la construcción de la vía reclamada por la arrendataria, la Sala advierte que el oficio emitido en esa fecha por el director de Infraestructura Aeroportuaria no comportaba, en realidad, un permiso para la obra propuesta por la actora, mientras que sí ponía de presente la viabilidad de una obra pública que, ciertamente, no estaba prevista en el contrato de arrendamiento y para la cual era menester adelantar el respectivo proceso de licitación pública, bajo las reglas de la Ley 80 de 1993.

Sin embargo, ese equívoco de la administración no logra desvirtuar la legalidad de las resoluciones acusadas puesto que, como ya lo ha advertido la Sala, el pago de los cánones de arrendamiento no estaba sujeto ni condicionado a la construcción de la vía de comunicación entre el edificio arrendado y el aeropuerto El Dorado de Bogotá. Por consiguiente, se concluye que no prosperan los cargos de nulidad formulados por la parte demandante, contra las resoluciones enjuiciadas. b) El silencio administrativo positivo Como lo señaló la Sala al exponer los hechos probados en el sub lite, mediante oficio N° 3000-0265-07 del 24 de octubre de 2007, la Secretaría General de la entidad manifestó que no reconocería efectos de silencio administrativo positivo a la escritura pública N° 02116 de 2007, por cuanto las solicitudes presentadas por la arrendataria el 19 de mayo de 2003 y el 12 de junio del mismo año, habían sido oportunamente contestadas por la administración. Para la actora, esa manifestación contenida en el aludido oficio era violatoria de los artículos 41[33] y 73[34] del C.C.A., en cuanto establecían las condiciones específicas en que el acto positivo presunto podía ser objeto de revocatoria directa por parte de la administración, así como del artículo 74[35] del mismo estatuto, por no haberse agotado el procedimiento establecido en el artículo 28 ejusdem, para la revocatoria de los actos de carácter particular y concreto.

En esa medida, solicita que en el presente juicio se reconozcan los efectos del “silencio administrativo positivo” a la escritura pública aludida. Con respecto a los efectos del silencio administrativo positivo y las reglas para la revocatoria directa del acto ficto que da lugar al mismo, la Sala encuentra pertinente hacer algunas precisiones, como se pasa a exponer.

La institución del silencio administrativo positivo, hoy regulada por los artículos 84 y 85 de la Ley 1437 de 2011[36], estaba prevista en los artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo, en la época de los hechos. En particular, el artículo 42 del C.C.A. disponía: La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 5, junto con su declaración jurada de no haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto.

La escritura y sus copias producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así (…). En materia contractual, la ley establece la configuración del silencio administrativo positivo cuando el contratista, en el término de ejecución del contrato, presenta solicitudes ante la administración y esta no se pronuncia en un plazo de tres meses, evento en el cual se entiende que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante.

Así, señala el artículo 25, numeral 16, de la Ley 80 de 1993: Principio de economía. En virtud de este principio (…): 16) En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo.

Pero el funcionario o funcionarios competentes para dar respuesta serán responsables en los términos de esta ley. No obstante, la figura del silencio administrativo positivo no fue concebida por el legislador para subsanar o convalidar situaciones irregulares ni para instituir a favor del contratista derechos inexistentes, pues las actuaciones enmarcadas en él deben ajustarse al principio de legalidad, dado que no son ajenas a este, como tampoco al deber de obrar bajo los postulados de la buena fe, principio expuesto en el artículo 83 de la Constitución Política[37] y exigible en la actividad contractual del Estado[38] y de los particulares[39], en la cual no basta con la buena fe subjetiva, sino que debe atenderse al principio de la buena fe objetiva[40].

En ese sentido, es claro que la figura del silencio administrativo positivo no está prevista para dar cabida a cualquier pretensión del contratista, menos cuando sea contraria al ordenamiento y extraña al objeto del contrato y a sus propias obligaciones contractuales. Al respecto, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado[41]: Cuando la ley para efecto de la dinámica de la operación contractual sanciona con efecto positivo la omisión o silencio de la Administración (…), debe entenderse desde luego que lo peticionado por aquel deben ser asuntos a definir con relación a su actividad contractual, del contratista -no del contratante-, con el lleno previo de requisitos legales o contractuales, como ya se dijo.

Lo anterior implica, que las peticiones del contratista al contratante distintas a ese fin objetivo descrito, no son solicitudes que, no respondidas expresamente en el término de tres meses, deban entenderse aceptadas presuntamente (…). Considerar lo contrario significaría: [i)] que las situaciones conferidas presuntamente, sin título justo, operarían contra derecho, [ii] que la irregularidad del funcionario moroso en responder concedería, en algunos eventos, titularidad para hacer o ejecutar sin sustento jurídico.

El contratista se colocaría contra el interés público, primaría una situación subjetiva irregular sobre aquel. En este sentido, si bien el contratista tiene derecho a pedir (…), no siempre tiene el derecho constitutivo previo para que la respuesta sea afirmativa, expresa o presunta. De no ser como acaba de explicarse, el contrato podría novarse, o su ejecución causar desmedro injustificado al patrimonio público (…). [E]l silencio positivo contractual no es fuente de obligaciones pues cuando ocurre, sólo autoriza, habilita o reconoce derechos preexistentes del contratista y por tanto la fuente obligacional está en estos derechos y no en la omisión en responder, aunque se haya protocolizado la no respuesta ante notario.

En el presente caso, la parte actora invocó el silencio administrativo positivo con fundamento en la escritura pública N° 02116 del 31 de agosto de 2007 –expedida en la Notaría Quinta de Bogotá-, en la que señaló que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no había notificado decisión definitiva “sobre los puntos construcción vía de acceso y ampliación de área de cargue y descargue de vehículos de tracción pesada”.

Tales aspectos, según el instrumento, fueron materia de petición no resuelta por la entidad por el período de tres (3) meses “contados a partir del día 12 de junio de 2003, fecha del oficio dirigido a Silvia Fernández de Castro, gerente [del] aeropuerto El Dorado” (fl. 64, c.2). Sobre las anteriores cuestiones, la Sala advierte, en primer término, que las comunicaciones presentadas por la arrendataria el 19 de mayo y el 12 de junio de 2003 fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Aerocivil, y si bien, en tales manifestaciones de la entidad no se adoptaron decisiones definitivas sobre las pretensiones de la hoy demandante, sí se brindaron respuestas expresas y concretas, con la emisión del concepto técnico favorable por parte de la Dirección de Infraestructura Aeroportuaria –el 3 de junio de 2003- y con la indicación de que, en todo caso, los proyectos propuestos por Pan Airlines Representaciones S.A. se encontraban en estudio en varias dependencias de la Aerocivil –el 24 de junio del mismo año-.

Debe recalcarse que el silencio administrativo positivo en materia contractual no se configura cuando la autoridad estatal no acoja la solicitud del contratista, sino cuando guarde silencio, se abstenga de dar respuesta, lo haga de manera extemporánea u omita notificar la decisión, situaciones estas que configuran conductas arbitrarias de la autoridad[42], contra las cuales, justamente, el legislador instituyó figuras como la aquí analizada.

Ahora, la comunicación del 12 de junio de 2003 no fue una petición encaminada a desarrollar el objeto del contrato de arrendamiento N° BO-AR- 001-03 de 2003, ni a obtener el permiso para construir la vía de comunicación prevista en el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda, sino que con tal misiva se pretendió insistir en que la Aerocivil autorizara la construcción de la calle de rodaje junto con la plataforma adyacente al edificio arrendado, así como la realización de otras obras no previstas en el negocio jurídico.

Así entonces, dado que los aspectos solicitados por la arrendataria eran totalmente ajenos al contrato de arrendamiento, en manera alguna la escritura pública N° 02116 de 2007 podía servir como título para tener por acogidas sus peticiones, menos aun cuando, además, varias de las obras propuestas –con inclusión de la mencionada calle de rodaje o vía de carreteo-, siendo de interés para el servicio de la Aerocivil, estaban sujetas a las reglas de selección y contratación previstas en la Ley 80 de 1993, de manera que no podían ser encomendadas ni autorizadas de manera directa a la sociedad hoy demandante, mucho menos –reitera la Sala- en el marco de un contrato de arrendamiento.

No desconoce la Sala que la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. también allegó al trámite de protocolización la solicitud de fecha 19 de mayo de 2003. No obstante, además de que esa petición fue respondida por la Aerocivil –precisamente con el concepto emitido por la Dirección de Infraestructura Aeroportuaria el 3 de junio de 2003, el cual le fue comunicado a la solicitante-, se refirió a la propuesta de construir la calle de rodaje, en lugar de la vía de acceso inicialmente prevista en el parágrafo séptimo de la cláusula décima segunda contractual; vale decir, también contenía un objeto ajeno al contrato de arrendamiento y sujeto a licitación pública, bajo los principios de transparencia, libre concurrencia, selección objetiva y todos los demás establecidos en el Estatuto General de Contratación Administrativa.

Cabe anotar que, si bien el concepto emitido por la Dirección de Infraestructura Aeroportuaria de la Aerocivil el 3 de junio de 2003 se refirió a la viabilidad de construir la indicada calle de rodaje, por ser conveniente para la entidad y estar en consonancia con en el plan maestro del aeropuerto El Dorado, la posibilidad expresada en el documento, de modificar el contrato de arrendamiento para dar cabida a la obra respectiva, no se avenía a las normas reguladoras de la contratación estatal, a las cuales debía sujetarse la Aerocivil.

En ese orden de ideas, es palmario que en el presente caso no es posible acoger la pretensión de la parte actora, consistente en reconocer los alegados efectos del silencio administrativo positivo, a la manifestación contenida en la escritura pública N° 02116 de 2007, allegada por la demandante. c) La solicitud de nulidad de los oficios 3000-0265-07 y 3001-0920 de 2007 Considera la parte demandante que, en el presente juicio, debe declararse la nulidad del oficio N° 3000-0265-07 de 2007, en el cual –como se indicó anteriormente- la Secretaría General de la Aeronáutica Civil le informó a la firma arrendataria que no reconocería los efectos del “silencio administrativo positivo” referido en la escritura pública N° 02116 del 31 de agosto de 2007.

Así, en primer término, la actora manifiesta que el oficio mencionado infringió el artículo 26, numeral 5 de la Ley 80 de 1993[43], por haber sido expedido por un funcionario sin competencia. Bajo ese mismo cargo, relativo a la falta de competencia, se solicita la nulidad del oficio N° 3001-0920 del 13 de diciembre de 2007, en el cual la jefe del Grupo de Administración de Inmuebles de la Aerocivil le indicó a la arrendataria que no era procedente el recurso de reposición interpuesto contra las resoluciones 05177 y 05179 del 23 de octubre de 2007, por cuanto tales decisiones habían dado cierre a la vía gubernativa.

Frente a los dos oficios mencionados, la parte demandante manifiesta que los mismos desconocieron, además, el artículo 121 de la Constitución Política, en cuanto señala que ninguna autoridad del Estado puede ejercer “funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley”. Al respecto, la Sala advierte que los oficios reprochados por la parte actora no constituyen actos administrativos, puesto que no contienen una manifestación expresa de la voluntad de la Aerocivil, encaminada a crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica de la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A., ni plasman decisiones de fondo sobre la controversia expuesta por la sociedad arrendataria.

Como lo ha recalcado la jurisprudencia: Es pertinente recordar que el acto administrativo es una manifestación de voluntad de la administración, capaz de producir efectos en derecho, consistentes en crear, modificar o extinguir una situación jurídica de carácter general o particular[44]. Así, para que el pronunciamiento de la administración constituya o configure acto administrativo debe producir efectos jurídicos directos para el administrado.

La doctrina explica esta característica y la expone como elemento fundamental del acto administrativo, al referir: [P]uede atacarse mediante un recurso administrativo o acción judicial aquel acto de la administración que sea apto para producir efectos jurídicos inmediatos respecto del impugnante; todo acto de la administración (o no) que de suyo no sea apto para producir efectos jurídicos, no es todavía directamente impugnable en cuanto a su validez: la noción de acto administrativo debe entonces recoger ese principio y restringirse a aquellos actos aptos para producir efectos jurídicos directos, en forma inmediata.

Si dijéramos simplemente que es una declaración que produce efectos jurídicos, estaríamos abarcando los casos en que el efecto jurídico surge indirectamente del acto (…). Es esencial, pues, al concepto de acto administrativo, que sea apto para producir efectos jurídicos inmediatos, es decir, apto para que surjan del acto mismo, sin necesidad de ninguna otra manifestación o comportamiento administrativo (…).

En otras palabras, ‘Los efectos jurídicos han de emanar directamente del acto mismo: sólo entonces son inmediatos’[45]; no basta con decir que la actividad es jurídicamente relevante, o que produce efectos jurídicos ya que siempre es posible que surja, en forma indirecta o mediata, algún efecto jurídico: debe precisarse que el efecto que el acto es apto para producir debe ser directo e inmediato, surgir del acto mismo y por sí sólo, para que la clasificación tenga entonces un adecuado sentido jurídico preciso[46].

En contrapartida, cuando la manifestación de la autoridad administrativa no tiene incidencia alguna en su relación jurídica con el administrado o en la situación de este último frente al ordenamiento jurídico, “el acto resultante configura un mero pronunciamiento administrativo carente de presunción de legitimidad y ejecutoriedad”[47]. En el caso concreto, lo señalado por la Secretaría General de la Aerocivil en el oficio N° 3000-0265-07 del 24 de octubre de 2007 no podía generar efecto jurídico alguno respecto de la petición de la sociedad arrendataria, pues solo hizo referencia a que la entidad atendió las solicitudes presentadas por la hoy demandante el 19 de mayo y el 12 de junio de 2003, razón por la cual no era de recibo la manifestación hecha en la escritura pública N° 02116 de 2007, sobre la supuesta configuración del silencio administrativo positivo a partir de tales peticiones.

Adicionalmente, la entidad informó sobre la cesión del contrato a la sociedad Opain S.A. Luego, el oficio mencionado se limitó a señalar una información que no resolvía de fondo la cuestión relativa a la posibilidad de construir la vía reclamada por la parte demandante, mientras que sí recalcaba que ese aspecto había pasado a ser competencia de la firma cesionaria del contrato.

A su turno, el oficio N° 3001-0920 del 13 de diciembre de 2007 tampoco decidió aspecto alguno de fondo, invocado por la parte actora, ni contenía disposiciones directas –en el sentido de negar o rechazar- respecto del recurso de reposición interpuesto por la arrendataria contra un acto que ya había resuelto otro medio de impugnación. La única manifestación hecha por la entidad en el aludido oficio, consistió en recalcar que la vía gubernativa había quedado agotada con la expedición de las Resoluciones 05177 y 05179 del 23 de octubre de 2007.

Por tanto, los pronunciamientos de la Aerocivil, contenidos en los oficios 3000-0265-07 y 3001-0920 de 2007 no son susceptibles de juicio alguno de legalidad, puesto que no entrañaron decisiones de la administración, capaces de crear, modificar o extinguir situación jurídica alguna de la demandante, ni de producir efectos jurídicos en los términos ya descritos. 5.

Otros aspectos del proceso 5.1. Objeción por error grave contra el dictamen pericial Obra en el proceso el dictamen pericial rendido por el auxiliar de la justicia Carlos Javier De la Rosa Salcedo y relativo a los supuestos perjuicios económicos que Pan Airlines Representaciones S.A. manifestó haber sufrido a raíz del pretendido incumplimiento contractual de la entidad demandada (cuaderno N° 5).

Toda vez que la Sala estableció que no tuvo lugar el incumplimiento contractual alegado por la parte actora, no fue necesario examinar el dictamen mencionado, por aludir a los perjuicios derivados de un daño que no fue probado en el presente juicio. Sin embargo, se advierte que la sociedad Opain S.A. formuló objeción por error grave contra el dictamen pericial, aspecto que no fue abordado ni resuelto por el Tribunal a quo en el fallo apelado.

Por esta razón, la Sala procederá a decidir lo pertinente sobre las inconformidades planteadas contra la indicada prueba técnica, de acuerdo con lo previsto en el artículo 238, numeral 6 del CPC[48]. De conformidad con el artículo 238 del C. de P.C., la objeción que las partes pueden formular contra el dictamen pericial procede por “error grave que haya sido determinante de las conclusiones a que hubieren llegado los peritos o porque el error se haya originado en éstas”.

Vale decir, debe tratarse de un error de tal magnitud que, “de no haberse presentado, otro hubiera sido el sentido del dictamen rendido por los peritos”[49], por lo cual, el yerro debe ser tan significativo que las conclusiones a las cuales conduzca, sean ostensiblemente equivocadas. En torno a los presupuestos de este mecanismo de contradicción probatoria, esta Corporación ha señalado[50]: “[L]a objeción por error grave procede no por la deficiencia del dictamen ante la falta de fundamentación o sustento técnico y científico o por la insuficiencia o confusión de los razonamientos efectuados por los peritos, sino por su falencia fáctica intrínseca, a partir de la cual no puede obtenerse un resultado correcto, por cuanto parte de premisas falsas o equivocadas en relación con el objeto mismo materia de la experticia, ‘(…) pues lo que caracteriza desaciertos de ese linaje y permite diferenciarlos de otros defectos imputables a un peritaje, ( ) es el hecho de cambiar las cualidades propias del objeto examinado, o sus atributos, por otras que no tiene; o tomar como objeto de observación y estudio una cosa fundamentalmente distinta de la que es materia del dictamen, pues apreciando equivocadamente el objeto, necesariamente serán erróneos los conceptos que se den y falsas las conclusiones que de ellos se deriven, de donde resulta a todas luces evidente que las tachas por error grave a las que se refiere el numeral 1º del artículo 238 del Código de Procedimiento Civil ( ) no pueden hacerse consistir en las apreciaciones, inferencias, juicios o deducciones que los expertos saquen, una vez considerada recta y cabalmente la cosa examinada.

Cuando la tacha por error grave se proyecta sobre el proceso intelectivo del perito, para refutar simplemente sus razonamientos y sus conclusiones, no se está interpretando ni aplicando correctamente la norma legal y por lo mismo es inadmisible para el juzgador, que al considerarla entraría en un balance o contraposición de un criterio a otro criterio, de un razonamiento a otro razonamiento, de una tesis a otra, proceso que inevitablemente lo llevaría a prejuzgar sobre las cuestiones de fondo que ha de examinar únicamente en la decisión definitiva’ (G. J. tomo LXXXV, pág. 604).

En esa medida, el error grave solo tiene lugar cuando en el dictamen se mutan o cambian las cualidades del objeto examinado o se toma como objeto de estudio una cosa fundamentalmente distinta de la que es materia de la prueba. En el presente caso, al instaurar la demanda, la parte actora solicitó la práctica de un dictamen pericial, a efectos de establecer “el monto de los perjuicios de todo orden ocasionados a la demandante por daño emergente y lucro cesante, por el incumplimiento de la Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil, de la cláusula décima segunda y su parágrafo séptimo del contrato (…)”.

Expresó: Los señores peritos (…) deberán indicar, además, cuál es la utilidad legítima que ha dejado de percibir la demandante por el incumplimiento de la Unidad Administrativa Especial [de] Aeronáutica Civil (…). Los expertos (…) deberán estimar el valor del canon de arrendamiento del inmueble arrendado a Pan Airlines Representaciones S.A. ubicado en ‘zona primaria de carga’ o el canon de arrendamiento del mismo inmueble si no está ubicado en zona primaria de carga, de acuerdo con la definición técnica del concepto (…).

La prueba pericial fue decretada y practicada en la etapa correspondiente de la primera instancia (cuaderno N° 5). En ella, el perito procedió a calcular los siguientes ítems: i) las utilidades supuestamente dejadas de obtener por la imposibilidad de arrendar las bodegas, locales y espacios del sótano del edificio, “con cánones de arrendamiento correspondientes a zona primaria de carga”; ii) las utilidades no obtenidas por la hoy demandante, “por no poder desarrollar su proyecto de servicio de cooler (cuartos fríos para flores y perecederos), recepción y transporte de carga de importación”, debido a la falta de autorización para construir la vía de acceso, y iii), el “reembolso y la correspondiente compensación de lucro cesante” por los costos de las obras que “se debieron hacer”, según el perito y la parte demandante, para adecuar el edificio con zona de parqueo y maniobras de cargue y descargue de vehículos.

En su experticia, el perito obtuvo como valor total de los perjuicios, la suma de $26.670’478.491. 5.1.1. El primer punto referido por Opain S.A. como configurativo de error grave, fue el hecho de haberse calculado en el dictamen las utilidades dejadas de percibir por Pan Airlines S.A., por concepto de arrendamiento “con canon de zona primaria de carga”, pese a que en el contrato se había prohibido, según la objetante, tanto la cesión del negocio jurídico como el subarrendamiento, además de haberse establecido que la Aerocivil no estaba obligada a aceptar a todos los subarrendatarios que le propusiera la actora.

Este aspecto reprochado por la sociedad objetante no es constitutivo de error grave, puesto que, en primer lugar, el subarrendamiento no estaba completamente prohibido en el contrato, sino sujeto a la aprobación previa y expresa de la Aerocivil, de manera que la firma arrendataria podía tener la expectativa de dar, a su vez, en arriendo, las bodegas y otros espacios del inmueble objeto del contrato, siempre que se cumplieran las condiciones en él previstas para ese efecto.

En segundo lugar, al realizar el cálculo mencionado, el perito tuvo en cuenta que la demanda refirió como perjuicio, precisamente, la supuesta imposibilidad de subarrendar bodegas y oficinas, bajo la categoría de “zona primaria de carga” (fl. 59, c1), por lo que la experticia debía ajustarse a lo solicitado, sin que le fuera dable al auxiliar de la justicia abstenerse de calcular los perjuicios alegados, bajo juicios de valor o de procedencia sobre las cláusulas del contrato.

Al respecto, cabe recalcar que el cálculo de los perjuicios no implica atribuciones de responsabilidad –en lo cual no incurrió el auxiliar de la justicia-, menos cuando el ejercicio se efectúa mediante prueba pericial. Por tanto, no prospera el primer cargo de objeción por error grave, formulado por Opain S.A. 5.1.2. Como segundo punto de objeción, la compañía demandada reprocha que se hubieran calculado las utilidades dejadas de percibir por la imposibilidad de prestar los servicios de cooler, recepción y transporte de carga de importación, “por no poder construir la vía de acceso a la pista de carga”, sin tenerse en cuenta que, de conformidad con el contrato, la Aerocivil se reservaba el derecho de aprobar o no, la obra civil mencionada.

No obstante, esta circunstancia tampoco entraña error grave del dictamen pericial puesto que, como se anotó, el cálculo de las mencionadas utilidades fue solicitado en la demanda, y le correspondía al perito proceder al mismo, al margen de que en el proceso resultara demostrada o no la responsabilidad contractual de la parte demandada y, en particular, la obligación de autorizar la vía de acceso, así como la relación causal que pudiera existir entre dicha obra y las ventajas económicas que lograra obtener la firma arrendataria; aspectos que no concernían a la prueba pericial y respecto de los cuales, por tanto, el perito guardó silencio. 5.1.3.

Al formular la objeción por error grave, Opain S.A. también cuestionó el cálculo de los costos de pavimentación de las obras que, según la parte actora, se debieron realizar para adecuar la zona del inmueble para el parqueo y maniobras de cargue y descargue de vehículos de tracción pesada. En torno a este aspecto, centró la crítica en el hecho de que las operaciones se hubieran sustentado en comprobantes de egreso y facturas suscritas por la sociedad Full Transport S.A. y no por Pan Airlines Representaciones S.A. En efecto, el tercer punto del dictamen pericial, atinente a las obras de adecuación mencionadas, fue abordado con base en más de 150 facturas y comprobantes de egreso, suscritos por la firma Full Transport S.A. por concepto de materiales y obras de construcción, así como reportes contables de esa misma empresa (fls. 74 al 275, c.5).

Al respecto, al aclarar el dictamen, el perito adujo la existencia del contrato de arrendamiento, celebrado el 1 de enero de 2007 entre Full Transport S.A. y Pan Airlines Representaciones S.A., y en cuya cláusula quinta se estableció que “los gastos que realizara en [la] pavimentación de los parqueaderos norte y sur del edificio, se descontarían de los cánones de arrendamiento” (fl. 458, c.1).

No obstante, el dictamen solo refiere la inversión hecha por Full Transport S.A. en materiales y servicios de obra y construcción, pero no acredita que esos gastos hubieran sido efectivamente reembolsados por Pan Airlines Representaciones S.A. con cargo a su patrimonio, pues no obra comprobante alguno de los descuentos pactados sobre los cánones del subarrendamiento, ni prueba del detrimento patrimonial de la hoy demandante, con ocasión de las mencionadas obras.

Por tanto, dado que solo se acreditaron gastos efectuados por una compañía diferente a la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A., mal podía concluirse que los mismos hubieran afectado o perjudicado el patrimonio de esta última, sin prueba de ese hecho. Por consiguiente, es claro que el punto del dictamen, referente a los “costos de la pavimentación y obras que se debieron hacer” en el inmueble para habilitar zonas de parqueo, cargue y descargue de vehículos de tracción pesada, constituye error grave, por incidir en las conclusiones finales de la experticia pese a no corresponder a lo solicitado, esto es, a los perjuicios realmente sufridos por Pan Airlines Representaciones S.A., y debidamente acreditados.

En ese orden de ideas, la Sala declarará que prospera, parcialmente, la objeción formulada por Opain S.A. contra el dictamen pericial rendido en el proceso, en el punto “a.3”, referente a “los costos de la pavimentación y obras que se debieron hacer para adecuar la zona para parqueo y maniobras de cargue y descargue de camiones y tractomulas”. 5.2.

Embargo de los derechos económicos de la demandante Mediante oficio de fecha 29 de enero de 2019, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Bogotá informó que, en providencia del 21 de enero de ese año, dispuso el embargo de los derechos económicos o créditos perseguidos por la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. en el presente proceso.

En tal sentido, solicitó que se consignaran “los dineros retenidos”, hasta por la suma de $19.308’786.870, en la cuenta de depósitos judiciales del indicado despacho (fl. 654, c. ppal.). En providencia del 13 de septiembre de 2019, se dispuso tomar nota del embargo mencionado y se informó que, en el momento de fallar, se remitiría copia de la sentencia (fl. 655).

Toda vez que la sociedad Pan Airlines Representaciones S.A. fue vencida en el presente proceso, es claro que no hay lugar a consignar monto alguno con cargo a su patrimonio en la cuenta de depósitos judiciales del Juzgado Primero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Bogotá. No obstante, se le deberá informar dicha circunstancia a la indicada autoridad judicial, razón por la cual la Sala dispondrá la remisión de la copia de esta sentencia. 6.

Conclusiones A la luz de todo lo expuesto, la Sala concluye que deberán denegarse las pretensiones de la demanda, pues no se demostró el incumplimiento contractual de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, ni existe mérito para establecer que la no autorización expresa para construir la vía objeto de controversia, hubiera generado un desequilibrio financiero del contrato de arrendamiento N° BO-AR-001-03 del 10 de enero de 2003.

Asimismo, no se desvirtuó la presunción de legalidad de las Resoluciones 01989 del 3 de mayo de 2007, 05177 y 05179 del 23 de octubre de 2007, mientras que, respecto de los oficios 3000-0265-07 y 3001-0920 de 2007, se tiene que no configuran actos administrativos, por lo que no es procedente emitir juicio alguno sobre su validez, por esta jurisdicción. Por último, se advierte que no hay lugar a reconocer los efectos del silencio administrativo positivo frente a lo manifestado en la escritura pública N° 02116 del 31 de agosto de 2007, por cuanto no se reunieron los presupuestos del artículo 25, numeral 16, de la Ley 80 de 1993, en particular, porque no hubo silencio de la administración, y porque las peticiones de la sociedad arrendataria no se ajustaban a derecho. 7.

Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –aplicable en el sub lite-, la conducta de las partes ha de tenerse en cuenta para resolver sobre la procedencia de la condena de costas. Toda vez que en el presente caso no se evidencia que alguna de las partes haya actuado temerariamente o que de cualquier otra forma haya atentado contra la lealtad procesal, no habrá lugar a su imposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA MODIFÍCASE la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de abril de 2011, la cual quedará así:

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRASE que prospera parcialmente la objeción por error grave, formulada por la sociedad Operadora Aeroportuaria Internacional –Opain S.A.- contra el dictamen pericial rendido en el proceso, respecto del punto a.3 de la experticia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Por Secretaría, remítase copia de esta sentencia al Juzgado Primero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Bogotá, con la indicación de que no hubo lugar a consignar suma alguna de dinero con ocasión del presente proceso, según lo expuesto en el acápite pertinente del presente fallo.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.

SEXTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Aunque en esta pretensión se menciona a la Notaría Sexta, la escritura pública mencionada se tramitó en la Notaría Quinta del Círculo de Bogotá, como lo evidencian las pruebas del proceso. [2] Decreto 2724 de 1993, art. 1 y Decreto 260 de 2004, art. 1. [3] El salario mínimo legal mensual que rigió en 2008 era de $461.500 (Decreto 4965 de 2007). [4] Norma que ya se encontraba vigente para las fechas de expedición de todos los actos administrativos acusados. [5] CALAMANDREI, Piero.

“Instituciones de derecho procesal civil”. Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa – América, 1962. Vol. I. [6] LÓPEZ BLANCO, Hernán F. “Procedimiento civil”, edición 11. Bogotá, Dupré Ediciones, 2012, vol. 1. [7] Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Auto del 20 de febrero de 2019, exp. N° 68001-23-33-000-2016-00778-01(62884).

C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. En otro pronunciamiento, se precisó que, “[l]a legitimación en la causa ha sido entendida por esta Corporación como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación estén habilitadas por la ley para actuar procesalmente” (Sección Tercera – Subsección B. Auto del 25 de noviembre de 2019, exp.

N° 25000-23-36-000-2018-00826-01(64669). C.P. Ramiro Pazos Guerrero). Al respecto, consultar también, entre otras, la sentencia del 5 de julio de 2018, exp. N° 54001-23-31-000-2004-00036- 01(42120), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, y la proferida el 7 de julio de 2011, exp. N° 19001-23-31-000-1999-00156-01(21514). C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [8] “El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos (…): 7.

Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados judiciales, esta causal solo se configurará por carencia total de poder para el respectivo proceso”. [9] “La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que debía alegarla, no lo hizo oportunamente (…). 3. Cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente. 4.

Cuando a pesar del vicio, el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa”. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25.022 CP: Enrique Gil Botero. [11] Foliatura inversa. [12] Foliatura inversa. [13] “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”. [14] Establecía la norma: “1.

La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente (…): e) Arrendamiento o adquisición de inmuebles”. El artículo fue derogado por la Ley1150 de 2007, aunque esta última volvió a disponer la posibilidad de contratar directamente el arrendamiento de inmuebles, en su artículo 2, numeral 4, literal i) (modalidad de selección de contratación directa). [15] Es del caso anotar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 105 de 1993, el régimen de contratación de la Aerocivil es el mismo que dispone la Ley 80 de 1993 para las entidades estatales prestadoras de servicios de telecomunicaciones, en lo relativo a los contratos para “obras civiles, adquisiciones, suministros y demás contratos que se requiera realizar para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria”.

A su vez, la Ley 80 de 1993 establece en el artículo 38, que los contratos de las entidades estatales de telecomunicaciones, celebrados “para la adquisición y suministro de equipos, construcción, instalación y mantenimiento de redes y de los sitios donde se ubiquen” no están sujetos a los procedimientos de selección del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

En ese sentido, las actividades de la Aerocivil que se sujetan a esta salvedad, atendiendo al mismo artículo 54 de la Ley 105, son solo las señaladas en esa norma, esto es, “obras civiles, adquisiciones, suministros y demás contratos que se requiera realizar para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria”. Ahora, unos son los contratos celebrados para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria –a los que se aplica la Ley 105 de 1993-, y otros, los que se celebren para actividades relacionadas con la operación de los aeropuertos.

En el presente caso, la destinación del inmueble arrendado era únicamente el funcionamiento de bodegas, parqueaderos y locales administrativos, lo cual, ciertamente, no se relacionaba con la seguridad aérea ni aeroportuaria, sino con otras actividades del sector. En esa medida, el artículo 54 de la Ley 105 de 1993 no tiene necesaria aplicación en el presente caso.

Con todo, aun con las disposiciones de dicha norma, hay lugar a señalar que el contrato se regulaba por la Ley 80 de 1993, cuyas particularidades en cuanto a los contratos de arrendamiento, expone la Sala en esta sentencia. [16] “El arrendador no es obligado a reembolsar el costo de las mejoras útiles en que no ha consentido con la expresa condición de abonarlas; pero el arrendatario podrá separar y llevarse los materiales sin detrimento de la cosa arrendada, a menos que el arrendador esté dispuesto a abonarle lo que valdrían los materiales, considerándolos separados”. [17] “Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales y demás bienes de propiedad de la Unión”. [18] Posteriormente derogado por el Decreto 260 del 28 de enero de 2004, que reguló en forma similar las materias aludidas en esta sentencia. [19] “Le corresponde también [a la Aerocivil] la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo, desarrollar y operar la infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad.

Así mismo, le corresponde reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país, y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación (…). Con ello buscará garantizar el desarrollo ordenado de la aviación civil, la utilización segura y adecuada del espacio aéreo, y contribuir al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional”. [20] Artículo 48, parágrafo 3: “Será función prioritaria de la Aeronáutica Civil, el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria y el establecimiento de ayudas de aeronavegación requeridas para los aeropuertos a donde se desplace la aviación general y las escuelas de aviación.” [21] Definiciones contenidas en los RAC, tanto en la versión vigente en 2003 como en la actual.

Consultados en las páginas: http://www.aerocivil.gov.co/normatividad/RAC/RAC%20%201%20- %20Definiciones.pdf http://www.aerocivil.gov.co/normatividad/RAC/RAC%20%2014%20- %20Aer%C3%B3dromos% 20,%20Aeropuertos%20y%20%20Helipuertos.pdf (p-10). https://www.notinet.com.co/codigos/capitulos.php?id=4393 [22] “El arrendador no es obligado a reembolsar el costo de las mejoras útiles en que no ha consentido con la expresa condición de abonarlas; pero el arrendatario podrá separar y llevarse los materiales sin detrimento de la cosa arrendada, a menos que el arrendador esté dispuesto a abonarle lo que valdrían los materiales, considerándolos separados. [23] Así, el artículo 27 de la citada ley, establece: “En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso.

Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento. Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y formas de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar ( ). [24] Consejo de Estado – Sección Tercera.

Sentencia de fecha 4 de abril de 2002. C.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez. Radicación Nº 25000-23-26-000- 1993-8775-01(13349) [25] Véase al respecto la sentencia de fecha 31 de agosto de 2011. C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio. Radicación Nº 25000-23-26-000-1997-04390- 01(18080). [26] Véase, al respecto, la sentencia proferida por esta Subsección el 16 de septiembre de 2013, exp. 30.571;

C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Asimismo, la sentencia del 14 de marzo de 2013, exp. 20.524, C.P Carlos Alberto Zambrano Barrera. En doctrina, consultar, entre otros, Escola, Héctor Jorge, Tratado Integral de los Contratos Administrativos, Volumen II 1979, Editorial De Palma, Buenos Aires, Argentina; págs. 453 y 454. [27] Ver, entre otras, las sentencias proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, el 23 de noviembre de 2017, exp.

N° 25000- 23-26-000-1999-02431-01(36865), el 30 de mayo de 2019, exp. N° 53875 (M.P. Marta Nubia Velásquez Rico) y el 20 de noviembre de 2019, exp. N° 23001-23- 31-000-2008-00132-01(41934). [28] Sentencia del 31 de enero de 2019, exp. N° 25000-23-26-000-2003-00650- 01(37910). [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2005, expediente 28.616, C.P.: Germán Rodríguez Villamizar. [30] Sobre las diferencias entre el incumplimiento del contrato y el rompimiento del equilibrio económico del contrato, se pueden consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de marzo de 2014, expediente 29214, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 27 de enero de 2016, expediente 38449, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia del 13 de abril de 2016, expediente 46297, entre otras. [31] Tal clasificación le correspondía a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, al tenor de los Decretos 2685 de 1999 –vigente en la época de los hechos- y 1165 de 2019 –hoy en vigor-.

Así, el artículo 41 del primer decreto citado, señalaba: “Lugares habilitados para el ingreso y salida de mercancías bajo control aduanero: Son aquellos lugares por los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales permite el ingreso y salida de mercancías bajo control aduanero del territorio aduanero nacional. En el acto administrativo de habilitación deberán delimitarse claramente los sitios que constituyen Zona Primaria Aduanera, disponiendo si fuere del caso, su demarcación física y señalización (…)”. [32] “El arrendamiento es un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado”. [33] “Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva (…).

El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan los artículos 71, 73 y 74.” [34] “Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medio ilegales.” [35] “Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este Código.

En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes. El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca”. [36] Artículo 84: “Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva (…)”.

Artículo 85: “La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto. La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así (…)”. [37] “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”. [38] Ley 80 de 1993, artículo 5: “De los derechos y deberes de los contratistas.

Para la realización de los fines de que trata el artículo 3 de la presente ley, los contratistas (…): 2) Colaborarán con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla (…), obrarán con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales (…). [39] Código Civil, artículo 1063: “Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente, obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella”.

Similar previsión se encuentra en el artículo 871 del Código de Comercio. [40] Al respecto, la jurisprudencia señala: “El artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, ordena que los contratos deberán ejecutarse de buena fe y por consiguiente obliga a lo que en ellos se pacte y a todo lo que corresponda a su naturaleza.

Estos preceptos, a no dudarlo, consagran la buena fe objetiva, que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo (…) y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato (…). Por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es, la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual” (Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 22 de junio de 2011, exp.

N° 18836. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sobre la buena fe objetiva en materia contractual, consúltese igualmente la sentencia de fecha 3 de diciembre de 2012, proferida por esa misma Subsección. Exp. N° 22642, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz). [41] Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera. Auto del 31 de julio de 2003, exp.

N° 22767. [42] Véase, PENAGOS, Gustavo. El silencio administrativo. 2ª ed. Bogotá, Ediciones Doctrina y Ley, 2013. [43] “La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma.” [44] H. Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 31 de mayo de 2016.

C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación N° 76001- 23-31-000-1997-23439-01(42503)A. [45] Cita original: “Forsthoff, op. cit., p. 282; Giacometti, op. cit., p. 340”. Referencia textual del primer autor: “Forsthoff, Ernst, Tratado de derecho administrativo, Madrid, IEC, 1958”. Referencia del segundo autor: “Giacometti, Zaccharia, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, t. I, Zürich, Polygraphischer Verlag, 1960”. [46] GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo: El acto administrativo [en línea].

Décima Edición, Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2011 [Consultado el 10 de marzo de 2020]. Disponible en: https://www.gordillo.com/tomo3.php. [47] CASSAGNE, Juan Carlos. El acto administrativo: Teoría y régimen jurídico. 2ª Ed. Bogotá, Temis, 2013, p-114. [48] “La objeción se decidirá en la sentencia o en el auto que resuelva el incidente dentro del cual se practicó el dictamen, salvo que la ley disponga otra cosa (…)”. [49] PARRA QUIJANO, Jairo.

Manual de Derecho Probatorio. Bogotá, Editorial ABC, 2011. [50] Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2017, exp. N° 08001-23-31-000-1998-00663-01 (38432). C.P. Hernán Andrade Rincón.