ACCIÓN POPULAR / SENTENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR EN SEGUNDA INSTANCIA / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA – Parcial / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – Acreditado / PREVENCIÓN DE DESASTRES TÉCNICAMENTE PREVISIBLES – Viviendas ubicas en zona de alto riesgo no mitigable / SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – Marco normativo / MUNICIPIO DE RIONEGRO – Competencias y obligaciones dentro del sistema nacional de gestión del riesgo / DEPARTAMENTO DE SANTANDER - Competencias y obligaciones dentro del sistema nacional de gestión del riesgo / FALTA DE RECURSOS PÚBLICOS - No es justificación para desatender la protección de los derechos colectivos / ADICIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA - Para garantizar la efectiva protección de los derechos colectivos / PRÓRROGA DEL PLAZO PARA CUMPLIR LA ÓRDEN JUDICIAL [L]a Sala concluye que en el Municipio de Rionegro existe una amenaza de desastre respecto de las viviendas que se encuentran ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, en la ronda del río y en las cotas de inundación de La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja; por lo tanto, su reubicación constituye la forma de protección de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda y no es una medida desproporcional ni incongruente porque se encuentra dentro del objeto y la causa petendi del proceso.
Atendiendo el marco normativo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, el Municipio de Rionegro y el Departamento de Santander tienen competencias claras y específicas para la gestión del riesgo de desastres y el cumplimiento de la sentencia. La falta de recursos de las entidades públicas no es una justificación constitucionalmente válida para excusar el incumplimiento de las órdenes judiciales, en la medida en que es un deber de los entes territoriales adelantar las actuaciones administrativas, presupuestales y financieras que permita la satisfacción de las necesidades de la comunidad y el logro de los fines esenciales del Estado Social de Derecho.
Respecto al plazo de cumplimiento de las órdenes judiciales, la Sala precisa que en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00091-01(AP) Actor: LEONARDO FABIO LIZARAZO VELANDIA Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, MUNICIPIO DE RIONEGRO, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, JOYCO LTDA., CONSTRUCTORA FG S.A. Y SÁNCHEZ CONSTRUCCIONES LTDA. Referencia: Acción popular Departamento de Santander, Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, Municipio de Rionegro, Instituto Nacional de Vías, Joyco Ltda., Constructora FG S.A. y Sánchez Construcciones Ltda.[1] Tema: Riesgo de desastre en el Municipio de Rionegro – Santander.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Santander y el Municipio de Rionegro contra la sentencia de 11 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. La presente providencia[2] tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Leonardo Fabio Lizarazo Velandia presentó demanda en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[3] contra el Departamento de Santander, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, el Municipio de Rionegro, el Instituto Nacional de Vías, Joyco Ltda. y Constructora FG S.A. 2.
Lo anterior, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos: i) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; ii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; iii) a la seguridad pública; iv) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y v) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora afirmó que colapsaron todas las cuencas y hoyas hidrográficas que desembocan en la Quebrada Silgará como consecuencia del “Fenómeno de la Niña” ocurrido entre 2010 y 2011. 4. Manifestó que varias familias resultaron damnificadas por los deslizamientos y avalanchas. En particular, se refirió a la pérdida de viviendas y vida de varios habitantes del sector; a la afectación de cultivos, galpones, bienes de uso público, espacios deportivos, árboles frutales, establecimientos comerciales; y a los “taponamientos” de las alcantarillas. 5.
Sostuvo que el Departamento de Santander, el Municipio de Rionegro, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y el Instituto Nacional de Vías, a través de Joyco Ltda. y la Constructora FG S.A., llevaron a cabo proyectos de alta ingeniería para canalizar las cuencas, encausar la Quebrada Silgará, rescatar los cuerpos de las personas desaparecidas, así como reconstruir las carreteras, puentes, alcantarillados, baterías sanitarias y pozos sépticos en enero y febrero de 2011. 6.
Sin embargo, a juicio de la parte actora, estas obras públicas no se realizaron de forma adecuada; por lo tanto, varios habitantes del sector solicitaron al Municipio de Rionegro la atención inmediata y el manejo del desastre para que se encausara los ríos. 7. La parte actora señaló que “[…] el jueves 3 de marzo de 2011 se producen aludes (sic) de las cuencas en mención con inundación y desbordamiento de la “Silgará”, desastres naturales al medio ambiente (sic), pérdida de cultivos, viviendas, animales, árboles destruidos y los rellenos que se hicieron indebidamente por parte de la Constructora F.G. S.A., en el PR32+500 y el PR33+200 […]”[4]. 8.
Indicó que la Constructora FG. S.A. y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga intervinieron la Quebrada Silgará sin permiso ni licencia; en su criterio, la parte demandada explotó los recursos naturales de forma inadecuada y dejó “[…] un jarillón de 2 metros de alto y 50 metros de largo con arena, piedras y escombros que causaron daños ambientales en la ribera del cauce del río, destrozaron cerca de 100 árboles adultos de bambú y perjuicios en los predios de las demás fincas, el mismo sábado abandonaron la obra, manifestando que no regresaban a trabajar sino hasta el día martes, ese día el operario arregló la retroexcavadora, la señora Celida Velandia les dijo: “como se van a ir y me van a dejar esa bomba de tiempo ahí”; el operador manifestó: “que la orden era de llevarse la retroexcavadora”.
La retroexcavadora fue retirada el miércoles 23 de marzo por parte de la Constructora F.G. S.A. […]”[5]. 9. Manifestó que, en reiteradas ocasiones, los habitantes del sector solicitaron a la Constructora FG S.A. “deshacer” el jarillón construido el 19 de marzo de 2011 sin ningún permiso; sin embargo, esta petición no fue atendida. 10.
Afirmó que se presentó otra inundación el 3 de abril de 2011 por la pérdida de cauce del Río Silgará y un deslizamiento de tierras como consecuencia de la falta de un margen de caída de las aguas y residuos, así como de los frecuentes rellenos realizados por la Constructora FG S.A. que aumentaron los niveles del caudal. 11. Indicó que el Municipio de Rionegro insistió en la falta de recursos necesarios para atender la problemática ocasionada por el invierno y que el Juzgado Primero Penal Municipal de Bucaramanga con Funciones de Control de Garantías, mediante sentencia proferida el 28 de abril de 2011 en el marco de una acción de tutela, le ordenó al Municipio de Rionegro y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga la adopción de los mecanismos necesarios para el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales frente a la emergencia ocasionada por la ola invernal. 12.
Se refirió al contrato que celebraron las entidades públicas demandadas cuyo objeto es la “[…] corrección de cauce y realineamiento del Río Salamaga y Rionegro, sectores El Bambu – La Ceiba y Puerto Amor en el Municipio de Rionegro Santander […]” y señaló que la inversión fue de doscientos cincuenta millones de pesos ($250.000.000). Sobre este contrato, la parte actora manifestó lo siguiente: “[…] se cambió el objeto del contrato colocando los recursos de Colombia Humanitaria en las cuencas y la quebrada llamada “La Silgará” se sobre entiende perfectamente que la canalización de la Silgará y sus cuencas amerita una gran inversión y un gran estudio por parte de autoridades competentes para volverlo a reencausar, por lo anterior manifiesto que fueron recursos mal ejecutados, que ocasionaron un detrimento del patrimonio público, literalmente nunca hubo un proyecto para la Silgará y tales obras que se realizaron ahondaron más la problemática de la Silgará, ya que la intervención de su cauce y las cuencas en los días 9 al 23 septiembre no sirvieron para mitigar los daños ambientales que se habían causado, pues a los quince días de haber terminado con las 200 horas de retroexcavadora aprobadas por valor de 26 millones de pesos; entonces, ¿en dónde está el excedente del proyecto?, si en el municipio de Rionegro no se intervino el Río en el punto “Puerto Amor” […]”[6]. 13.
Sostuvo que la comunidad limpió el cauce en el lugar donde la Constructora FG S.A. realizó labores, pero el 13 de octubre de 2011 “[…] colapsa de nuevo la quebrada Silgará y los caños vulnerables en mención con aludes (sic) de tierra colapsaron de nuevo (sic), igualmente las obras que se hicieron; un jarillón de 300 metros, realizado por la Constructora FG S.A., en el sitio intervenido km 31+900 a 32+200, autorizado por la CDMB, perjudicando aguas abajo a todas las fincas a (sic) los residentes del corregimiento del Bambú, la vivienda de la señora Agustina Velandia, fue arrasada por completo […]”[7]. 14.
Aseguró que la comunidad se encuentra en un grave riesgo de ser damnificada por un desastre. 15. Afirmó que se presentaron anomalías en el censo que llevó a cabo el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, en el registro y verificación de las personas damnificadas con la ola invernal y la ayuda humanitaria, lo cual fue puesto en conocimiento de la Contraloría General de la República.
Pretensiones 16. Entre otras, las pretensiones invocadas en el escrito de la demanda son las siguientes: “[…] 1. Sea usted señor Juez para que en el término de sus competencias determine a cuál ente gubernamental le corresponde restituir los derechos al medio ambiente: a) El reencauce, la intervención, canalización, dragado y los muros de contención necesarios y de alta ingeniería de la quebrada Silgará con cota de inundación de 100 años, en un tramo aproximado de 5 kms en lo que comprende 200 metros al Nororiente del puente en la carretera Central del corregimiento de la Ceiba y aguas abajo hasta encontrarse con el corregimiento del Bambú, al sur a 200 metros, con punto de referencia del puente “La Suiza” ubicando los perímetros comprendidos de la carretera central 29+0000 y 34+0000. b) Hacer los estudios necesarios para restablecer y ejecutar los proyectos de limpieza, intervención, canalización, dragado y los muros de contención necesarios de 6 cuencas que colapsan constantemente y son problemática más preocupante de inundación a la Silgará y el colapso de la carretera central a la costa Atlántica: cuenca “Las Animas”, “la Unión”, “Caño Seco La Mutisia”, “Caño Seco” margen occidental y las cuencas “La chorrera” y “Las Tres Cruces” margen oriental de la carretera central a la costa Atlántica. c) Restablecer e intervenir la limpieza de las alcantarillas y realización de canalización de las cuencas afluentes de la quebrada “La Silgará”;
Cuenca “La Argelia”, cuenca “Villa Elsa”, “caño Limpio”, “Caño Meléndez” margen oriental de la quebrada Silgará y de la carretera central a la costa Atlántica. 2. Sea usted Señor (a), (ita) Juez para que en término de sus competencias determine a cuál ente, le corresponde la restitución del espacio público que se demanda en la presente acción: a) Un bien de uso público: puente “Las Animas”, acorde al Plan de Ordenamiento Territorial, sí se sigue adelante con la construcción por parte de INVIAS, el realce de la carretera central km 32 y km 33, vía costa Atlántica. 3.
Sea usted Señor (a), (ita) Juez para que en el término de sus competencias ordene al Municipio de Rionegro Santander, restituir los derechos al medio ambiente. a) La recuperación de la carretera sin pavimentar “La Mutisia”, colapsada por la “Ola Invernal 2010-2011”, que comunica al puente, “Las Ánimas” km 33+200 con las veredas “Espumas Bajas” y “La Mutisia”, igualmente con la vereda “La Gracia”, hasta el puente colgante “La Espuma”, Km 32 + 240. b) Un bien de uso público colapsado por la quebrada Silgará, puente colgante en la Vereda Espuma Baja, km 32+500. c) Un bien de uso público colapsado por la quebrada Silgara, puente colgante en la vereda la Mutisia, km 32+240. d) Un bien de uso público colapsado, puente colgante Alto Bello en el corregimiento “El Bambú”, km 29. 4.
Sea usted Señor (a), (ita) Juez para que en el término de sus competencias ordene al Municipio de Rionegro Santander, restituir los derechos al medio ambiente y el derecho a una vivienda digna con un recurso de reposición a: Juan de Jesús Romero, Ángel Miro Basto Deoyes, Felix Rico y los damnificados que están actualmente en un albergue del municipio de Rionegro, quienes perdieron su posesión de invasores por un alud (sic) de tierra que sepultó sus viviendas en la INVASIÓN “ASOCEIBA LA UNIÓN” en diciembre de 2010, para que como primera ordenanza fundamental de la próxima administración; realizar los proyectos de vivienda necesarios para devolverles su derecho a una vivienda digna por parte del Estado. 5.
Ordenar en los términos de Control Fiscal Nacional, y los Impactos Ambientales a los accionados y a toda la comunidad en general que desarrolla la presente acción popular, los proyectos necesarios en los planes departamentales de agua, destrozos a la naturaleza y damnificados, incluir el diseño e instalación de pozos sépticos y alcantarillados necesarios, dividiendo las aguas lluvias y las aguas negras para ser tratadas, y lograr la descontaminación de la quebrada “La silgará” y todas sus fuentes hídricas. 6.
Ordenar en los términos de Control Fiscal Nacional, y los Impactos Ambientales a los accionados y a toda la comunidad en general que desarrolla la presente acción popular, los proyectos necesarios en los planes departamentales de agua, destrozos a la naturaleza, damnificados, en el diseño de prevención de desastre la siembra de árboles y reforestación de la quebrada Silgará y todas sus fuentes hídricas, para la conservación y preservación del medio ambiente, de la fauna y flora. 7.
Sea usted señor Juez para que en el término de sus competencias condenar en costas a los accionados. 8. Ordenar restituir las cosas a su estado anterior. 9. Se reconozca en caso de ser condenado los demandados lo que usted Señor (a) (ita) Juez lo que usted considera, el trabajo de haber protegido los derechos al medio ambiente según lo ordenado por los artículos 39 y 40 de la ley […]”[8].
Reforma de la demanda 17. La parte actora presentó reforma de la demanda respecto de los hechos y las pretensiones[9] el 2 de agosto de 2012. Reforma de la demanda respecto de los hechos 18. La parte actora afirmó que las entidades demandadas han continuado la construcción de un “muro de levante de la vía” que conduce de Bucaramanga a San Alberto y que han invadido el espacio público en la entrada y salida del Corregimiento La Ceiba – Santander. 19.
Respecto de la obra pública, aseveró que “[…] existen errores de diseño ya que se debía realizar paralelo a la ribera de la quebrada “La Silgará”, violaría (sic) importantes espacios públicos que son de la comunidad como el puente “Las Animas” y la carretera destapada que comunica a las demás veredas, no se socializó el proyecto, además la saturación hídrica de tierra y lodo de la cuenca “Las Animas” volvería a colapsar taponando el futuro muro e incomunicando la vía principal a la Costa Atlántica […]”[10]. 20.
Se refirió a cada una de las obras que se han realizado en el sector y a las consecuencias negativas por su ejecución inadecuada, así como al desconocimiento de los derechos a la propiedad privada, la vivienda digna, al patrimonio, al trabajo, a la unidad familiar, entre otros. 21. Sostuvo que el Municipio de Rionegro ha omitido ejecutar un proyecto para atender definitivamente a las familias que perdieron sus viviendas durante la ola invernal, quienes se encuentran desplazadas o ubicadas en albergues del ente territorial en estado de hacinamiento. 22.
Afirmó que la Constructora FG S.A. destruyó unas cunetas ubicadas a los lados izquierdos y derecho de la carretera central que de Bucaramanga conduce a San Alberto, en el kilómetro 32 + 100, lo cual, en su criterio, ha generado que las “aguas negras” y las aguas lluvias afecten los predios de la comunidad. 23. Destacó que el 7 de febrero de 2012 se llevó a cabo una reunión con un representante del Instituto Nacional de Vías y Joyco Ltda.; sin embargo, en su criterio, no se ejecutaron las medidas necesarias para atender la problemática expuesta. 24.
Aseguró que Sánchez Construcciones S.A. realizó algunas obras como la construcción de un muro de contención con diseños horizontales respecto de la Quebrada Silgará y que el mismo “[…] se debió haber construido paralelo a la ribera, verticalmente ya que las aguas en inundaciones pegan contra la aleta y rebotan al extremo colocando en peligro el puente, la vía pública y las viviendas del corregimiento La Ceiba […]”[11]. 25.
Aportó algunas fotografías que, según informó, son del sector en donde se presentan los deslizamientos y describió la forma como se están llevando a cabo las obras y sus efectos adversos. 26. Manifestó que el 12 de abril de 2012 se presentó otra “situación de desastre” en el kilómetro 32 + 500 “[…] aguas abajo del corregimiento del Bambú […]”[12] y que el 8 de junio de ese mismo año se llevó a cabo una reunión entre la veeduría ciudadana denominada “Ola Invernal Rionegro 2010- 11” y el Contralor Provincial con el objeto de encontrar una solución respecto de los efectos ambientales negativos que pueden generar las obras públicas; concluyó que “[…] lo único positivo de la audiencia fue la señalización que ordenaron colocar ese día […]”[13]. 27.
Afirmó que la comunidad ha presentado varias peticiones para que se atienda la problemática expuesta. 28. La Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga expidió un concepto técnico como consecuencia de la ola invernal, respecto del cual la parte actora manifestó lo siguiente: “[…] se debe ACUSAR el concepto técnico de la CDMB, por la omisión administrativa de sus contratistas, acorde que “Ha realizado seguimiento permanente a las obras dentro de su área de jurisdicción”, lo que con su accionar colocan en peligro las personas y el medio ambiente, otorgando autorizaciones sin los debidos permisos y estudios ambientales, estudios de factibilidad e impacto ambiental para desarrollar las obras de los caducados contratos 1698 de 2010 y 139 de 2011 de INVIAS, para lo cual por orden competente hasta ahora se encuentran en trámite los respectivos permisos ambientales ante la CDMB, INGEOMINAS y el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL […]”[14] (Resaltado del texto). 29.
En síntesis, la parte actora afirmó que en la zona objeto de la demanda se puede presentar un desastre previsible técnicamente. Reforma de las pretensiones de la demanda 30. La parte actora adicionó las pretensiones de la demanda en el siguiente sentido: “[…] Sea usted Honorable Magistrada Ponente: Solange Blanco Villamizar para que en el término de sus competencias determine a cuál ente, le corresponde la restitución del espacio público que se demanda en la presente acción: 1.
Un bien de uso público con la realineación histórica del álveo o cauce natural de la ribera de la Quebrada Silgará en el km 32 + 000 al 32 + 600 en el punto conocido como Cuenca: “Caño Limpio” hasta el muro de protección que está enterrado en el km 32+600 punto conocido como cuenca caño “La Espumera”. Se deben transportar y colocar todos los sedimentos que se extraigan y que queden expuestos en la ribera de la quebrada Silgará en un lugar adecuado de botadero de relleno a más 200 (sic) metros de la línea de ribera de la “Quebrada Silgará”. 2.
Ordenar a la constructora FG S.A. realizar todos los trabajos necesarios y que responda por los daños ocasionados a los bienes de uso público de cunetas en buen estado, recolectoras de aguas lluvias y por donde atravesaban dos acueductos de aguas negras. Abarca la alcantarilla de la cuenca “Villa Elsa” a la alcantarilla de la cuenca “Las Tres Cruces”. 3.
Evaluar las que presiden (sic) en esta acción por vencimiento de contratos […]”[15]. Contestaciones de la demanda 31. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga[16], por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en que no tiene competencia para llevar a cabo las acciones que pretende la parte actora.
Destacó que la entidad ejerce funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprende el vertimiento, la emisión o incorporación de sustancias o residuos de suelos, así como de vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo.
Aseguró que ha cumplido con sus funciones y ha ejecutado políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables, en el marco de sus competencias. A su juicio, la posible saturación de la Cuenca Las Ánimas con tierra y lodo se pudo presentar como consecuencia de las altas precipitaciones ocurridas en 2010 y 2011.
Destacó que había un exceso de material –no indicó cuál- sobre las franjas inundables de la Quebrada Silgará. Indicó que no se presenta una violación del espacio público en la entrada y salida del Corregimiento La Ceiba y que la ejecución de las obras públicas se ha ajustado a lo previsto en la ley y que los proyectos fueron socializados con la comunidad.
Asimismo, aseguró que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga realizó el seguimiento de las obras públicas, en el marco de sus competencias. Propuso las siguientes excepciones: i) “Ilegitimidad de la acción por pasiva” porque no es responsable de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda y ha llevado a cabo las investigaciones por infracciones ambientales, de acuerdo con la ley; ii) “La inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados”; y iii) excepción genérica. 32.
El Departamento de Santander[17], por conducto de apoderada, manifestó que: i) carece de competencia; y ii) la responsabilidad directa de atender las pretensiones de la demanda está a cargo del Municipio de Rionegro porque es la autoridad local, así como del Instituto Nacional de Vías teniendo en cuenta que la vía es de carácter nacional. 33.
El Municipio de Rionegro[18], por medio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda porque, por una parte, “[…] el “reencauce, intervención, canalización, dragado…” de las cuencas tendría un altísimo costo y solo son soluciones temporales mientras regresan tiempos de lluvias iguales o similares y de esta manera los dineros como en el argot popular: se tira (sic) la plata al río. Las situaciones se han presentado por la indebida intervención del ser humano en la naturaleza pues en las coronas de las montañas, en sus laderas se ha talado para sembrar cultivos.
En la medida que la montaña sea desvestida de sus bosques las aguas ruedan por la tierra montañosa sin ningún control arrasando con todo el material que encuentre a su paso que se descarga en las fuentes hídricas que en su cauce no soportan el exceso de aguas cargadas con materiales de arrastre; de manera que la intervención del ser humano en muchos casos ha sido dañina para la naturaleza y por lo mismo las obras serán tratar de restituir a las montañas sus bosques, sus árboles, sus matas, en un esfuerzo conjunto de las autoridades ambientales y de la comunidad […]”[19].
Y, por la otra, la restitución de los derechos relacionados con el medio ambiente corresponde a la autoridad ambiental. Propuso la excepción denominada “Existencia de hechos de la naturaleza” con fundamento en que los hechos de la demanda tienen causa en el “Fenómeno de la Niña” y se presentó una fuerza mayor y caso fortuito porque no era previsible la alta pluviosidad y sus efectos. 34.
La Constructora FG S.A.[20], a través de apoderada, manifestó que celebró el contrato de obra núm. 1698 de 2010 con el Instituto Nacional de Vías con el objeto de atender la emergencia que se presentó por el invierno en el año 2010 en la carrera 45 a 08 de la vía que conduce de Bucaramanga a San Alberto, sector PR 29+00 al PR 46+0300.
Precisó que la interventoría estuvo a cargo de Joyco Ltda. Afirmó que la parte actora no puede exigirle al contratista conductas ajenas al objeto del contrato indicado supra y, que, de acuerdo con la interventora, éste no ha incurrido en una actuación irregular que vulnere derechos e intereses colectivos. Señaló que el contratista ha adoptado las medidas necesarias para evitar cualquier daño que ponga en peligro la vida de las personas durante la ejecución de las obras.
A su juicio, es temeraria e infundada la afirmación de la parte actora, según la cual ha intervenido el cauce de los ríos y ha generado un riesgo, así como un desequilibrio ambiental. Destacó que ha solicitado y obtenido los permisos ambientales necesarios para la ejecución de la obra. Aseveró que fue autorizada para ocupar el cauce del Río, mediante la Resolución núm. 001100 de 18 de septiembre de 2012, y también obtuvo una concesión de aguas.
Propuso las siguientes excepciones: i) “Excepción de inexistencia fáctica y probatoria” porque, en su criterio, la parte actora no probó la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda; y ii) “Excepción de falta de legitimación por pasiva” en la medida en que no tiene responsabilidad frente a las pretensiones de la demanda. 35.
El Instituto Nacional de Vías[21], por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda porque en la sentencia que se profiere en las acciones populares no es posible imponer al Estado la ejecución de obras o la adopción de determinadas políticas gubernamentales. A su juicio, es inadmisible someter el desarrollo de la política vial del Estado a las “pretensiones populares” sin el adecuado estudio de viabilidad técnica de la construcción de la obra.
Sostuvo que cuando colapsó la vía objeto de la demanda, la entidad recuperó su “transitabilidad” y limpió el sedimento de la Quebrada Silgará, pero no intervino las cuencas de las quebradas o de los caños aledaños. Asimismo, afirmó que la entidad celebró los contratos núms. 1698 de 2010 y 139 de 2011, en el marco de la urgencia manifiesta, con el objeto de atender la “ola invernal”, los cuales fueron celebrados y ejecutados conforme a la ley y, en especial, a las normas ambientales.
Destacó que las obras que realizó el Instituto Nacional de Vías no generaron el desastre en la zona objeto de la demanda. Precisó que el Instituto Nacional de Vías ha realizado permanentemente un inventario de las necesidades de las vías que conducen de Bucaramanga a San Alberto y que se encuentran a su cargo, por medio del Consorcio Bucaramanga.
Destacó que el Fondo Adaptación tiene como objeto atender la construcción, reconstrucción, recuperación y reactivación económica y social en las zonas afectadas por el “Fenómeno de la Niña 2010-2011” y solicitó que esta entidad fuera vinculada al proceso, así como la Agencia Nacional de Infraestructura. Propuso las siguientes excepciones: i) “La acción popular y el decreto de obras públicas” con fundamento en que “[…] el honorable Consejo de Estado ha dicho que el Juez no puede a través de una acción popular ordenar la ejecución de una obra pública que demanda un gasto considerable que no haya sido incluido en los planes de desarrollo de la entidad pues ello implicaría desviar los recursos destinados a propósitos específicos y por consiguiente, desconocer que a través de aquellos se usa (sic) asegurar el uso eficiente de los recursos y el cumplimiento adecuado de los cometidos que le han sido asignados a las distintas entidades por la Constitución y la Ley […]”[22]; ii) “El principio de planeación aplicado a la contratación pública”.
La parte actora, luego de referirse a las generalidades del principio de planeación, manifestó que los estudios de conveniencia técnica y económica no se pueden realizar en la sentencia, sino que es una competencia de la entidad pública contratante y que las pretensiones de la demanda carecen de sustento normativo. A su juicio, los hechos relatados en la demanda son consecuencia de la fuerza mayor o caso fortuito; y iii) la excepción genérica. 36.
Sánchez Construcciones Ltda.[23], por medio de apoderado, manifestó que suministró materiales a la Constructora FG. S.A. para el cumplimiento de su objeto contractual. Propuso las siguientes excepciones: i) “Caso fortuito o fuerza mayor” en la medida en que el “Fenómeno de la Niña” fue imprevisible e irresistible; en consecuencia, no es posible que las cosas vuelvan al estado anterior al desastre; ii) “Incentivo económico por parte del actor” con fundamento en que la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010[24] derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472; y iii) “excepción genérica”. 37.
Joyco Ltda.[25] no contestó la demanda. Actuaciones, en primera instancia 38. El Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda, ordenó notificar a la parte demandada de conformidad con la Ley 472 y comunicar a la comunidad esa decisión, a través de un medio masivo de comunicación, al agente del Ministerio Público, así como al Defensor del Pueblo, mediante auto proferido el 23 de marzo de 2012[26]. 39.
La parte actora presentó reforma de la demanda; por cumplir con los requisitos legales, el a quo la admitió y vinculó a Sánchez Construcciones Ltda. como demandada, mediante auto proferido el 17 de mayo de 2013[27]. 40. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 10 de septiembre[28] y 28 de octubre[29] de 2013 y el 15 de enero de 2014[30], la cual se declaró fallida por la inasistencia de la parte actora, el Municipio de Rionegro y la Constructora FG S.A. 41.
El Tribunal corrió traslado común a las partes por el término de cinco (5) días para que presentaran sus alegatos de conclusión de conformidad con el artículo 33 de la Ley 472, mediante auto de 2 de septiembre de 2015[31]. La sentencia impugnada 42. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 11 de febrero de 2016, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…] Primero. DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de SÁNCHEZ CONSTRUCCIONES LTDA., identificada con NIT 800.115.557-7.
Segundo. DECLARAR trasgredidos los derechos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, la seguridad pública, al goce del espacio público y goce de un ambiente sano. Tercero. ORDENAR al MUNICIPIO de RIONEGRO a que en coordinación con el DEPARTAMENTO de SANTANDER adelante las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para REUBICAR a los habitantes de los caseríos o veredas La Ceiba, el Bambú, Espumas Bajas, en un plazo máximo de un (01) año, en los términos señalados en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. ORDENAR al MUNICIPIO de RIONEGRO el (sic) (i) REALIZAR dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia los estudios que permitan identificar los riesgos en los que se encuentran los habitantes de la microcuenca la Silgará no comprendidos (sic) las zonas mencionadas en la anterior orden y las construcciones que se deben realizar para superarlos, así como (ii) el (sic) EJECUTAR las obras resultantes de esos estudios dentro del año siguiente.
Dichas labores serán realizadas en coordinación con el DEPARTAMENTO de SANTANDER y la CORPORACIÓN para la DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, en el ámbito de las competencias consagradas como miembros del Sistema Nacional Ambiental –L 99/93-.
QUINTO. ORDENAR al MUNICIPIO de RIONEGRO el (sic) ADOPTAR las medidas de policía necesarias para que en aquellos sitios en los que se ordena la reubicación de sus habitantes no se puedan volver a construir asentamientos urbanos; así como la conservación de esos lugares según las actividades agrícolas que puedan soportar.
SEXTO. EXHORTAR al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS para que continúe la reconstrucción de la vía nacional Bucaramanga – San Alberto afectada en el sector comprendido entre los PR 29+000 a PR46+000 por el fenómeno de la niña en 2010 y 2011, informando a la comunidad allí residente sobre las responsabilidades de las autoridades municipales en la atención a las consecuencias sociales del desastre natural que ocurrió en 2010 y 2011 en dicho lugar.
SÉPTIMO. ORDENAR al MUNICIPIO DE RIONEGRO para que bajo la asistencia de la CORPORACIÓN para la (sic) DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA capaciten a los habitantes de la microcuenca de la Silgará sobre los deberes que tienen los colombianos en relación con el medio ambiente, y las consecuencias gravosas que ellos mismos pueden recibir por el mal manejo de los recursos naturales.
OCTAVO. ORDENAR a la CORPORACIÓN para la DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA a ACTUALIZAR el Plan de Ordenamiento y manejo de la Subcuenca del Río Salamaga.
NOVENO. CONDENAR en costas al MUNICIPIO DE RIO NEGRO y al DEPARTAMENTO DE SANTANDER.
DÉCIMO. Una vez en firme este proveído, ARCHÍVESE previo las constancias de rigor […]”[32] (Resaltado del texto). 43. El Tribunal se refirió a la naturaleza de la acción popular y sus límites frente al restablecimiento de los derechos individuales de contenido patrimonial. 44. Consideró que el juez tiene la competencia de ordenarle a las entidades públicas que realicen inversiones con el objeto de proteger los derechos e intereses colectivos y que la tesis contraria “[…] implica reconocerle a la Constitución de 1991 un carácter político y no normativo, lo cual se vincula ciertamente a una tradición jurídica que ya no es la colombiana […]”[33]. 45.
Indicó que es obligación del Estado reubicar a las familias que viven en zonas de alto riesgo, a pesar de que la causa del desastre sea una fuerza mayor o caso fortuito y que el derecho a la vivienda digna se hace efectivo con la prevención de desastres. 46. Afirmó que los entes territoriales tienen la obligación de eliminar el riesgo de desastres en los asentamientos humanos ubicados en zonas inundables, sujetas a derrumbes o deslizamientos y, para ello, pueden: i) construir las obras que se requieran; ii) reubicar a sus habitantes; y ii) adquirir el bien inmueble en riesgo, por medio de negociación voluntaria o expropiación. 47.
Destacó que la reubicación procede frente a asentamientos legales o ilegales comoquiera que la vivienda digna es un derecho subjetivo, de acuerdo con la sentencia C-1189 de 2008 de la Corte Constitucional, y que “[…] el deber de reubicar a los habitantes de [a]sentamientos de alto riesgo es una norma de orden público, y por lo tanto debe cumplirse en contra, inclusive, en contra (sic) de la voluntad de los mismos habitantes.
Tan es así, que el inciso 3º del artículo 56 de la Ley 9ª de 1989 posibilita el ejercicio del poder y la actividad de policía administrativa para desalojar a quienes rehúsen dejar el lugar para evitar que esas zonas vuelvan a ser habitadas, por ser una forma de perpetuar el riesgo que el Derecho (sic) se propone eliminar […]”[34]. 48.
Se refirió a los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, al goce del espacio público, a gozar de un medio ambiente sano y a la existencia de un equilibrio ecológico. 49. A continuación, el Tribunal enumeró las pruebas relativas a: i) las características y condiciones del sector objeto de la demanda antes del “Fenómeno de la Niña”; ii) las precipitaciones y las consecuencias de estas; iii) los daños que sufrieron las personas, los bienes y las vías públicas como consecuencia del “Fenómeno de la Niña”; y iv) las acciones llevadas a cabo por las entidades públicas responsables de la atención del desastre.
Además, analizó las pruebas y concluyó lo siguiente: El Plan de Ordenamiento y Manejo de la Subcuenca del Río Salamaga de 2009 preveía que sector afectado era una zona de alto riesgo. La Quebrada Silgará es un afluente del Río Salamaga. El 34% de suelo de la Subcuenca de la Quebrada Silgará se caracteriza por la erosión y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga señaló la necesidad de realizar estudios específicos en las veredas La Ceiba, Alto Bello, El Bambú, Peñas Negras y Misiguay para establecer sus características y las medidas de mitigación del riesgo en el año 2009.
Además, no se probó que las entidades competentes llevaron a cabo alguna obra para atender estos riesgos. Las lluvias ocurridas en el 2010 y 2011 materializaron los riesgos de inundaciones, deslizamientos y movimientos de masa en la microcuenca de la Quebrada Silgará. Las lluvias fueron extraordinarias, sobrevinientes, anormales y extrañas; en consecuencia, se desbordó la Quebrada Silgará en 2010 y 2011.
El Gobernador del Departamento de Santander, mediante Decreto 196 de 2010, declaró la emergencia vial en ese ente territorial como consecuencia de las altas precipitaciones. El Gobernador del Departamento de Santander, mediante Decreto 262 de 2010, declaró la alerta roja en el ente territorial y ordenó activar los planes de emergencia frente al invierno. El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 4580 de 2010, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el “Fenómeno de la Niña”.
El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 4824 de 2010, declaró de utilidad pública la disposición temporal de escombros en predios privados y la utilización de fuentes materiales para atender la emergencia invernal. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga precisó, en el Plan de Manejo, que en la Cuenca del Río Silgará se presenta probabilidad de remoción de masas e identificó zonas inundables.
Asimismo, determinó que se presentaba un deslizamiento principal de la microcuenca como consecuencia de la intervención del talud para la construcción de la vía. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga determinó que, en el caserío ubicado en La Ceiba, en el kilómetro 34 + 800, en la vía que de Bucaramanga conduce a San Alberto, se presenta un riesgo de inundación en temporadas de lluvias por la geoforma, así como la composición geológica del sector, la cercanía a la Quebrada Silgará y la construcción de edificaciones a menos de 30 metros de las franjas de retiro de la fuente hídrica.
Por esta razón, ha recomendado reubicar a los habitantes del caserío de La Ceiba. La problemática respecto a la habitabilidad en el caserío ubicado en La Ceiba se incrementa por las aguas de escorrentía que llegan de las montañas. “[…] Para la Sala resulta difícil aceptar que la canalización de la quebrada la Silgará solucionaría los problemas que hacen que el caserío La Ceiba sea una zona de alto riesgo, debido a que su cauce ha sido alterado por los vecinos del sector, en ella se forma una planicie de inundación, y además su suelo está formado por material arrastrado y depositado por corrientes hídricas a lo largo del tiempo.
Así pues, esta Sala tiene claridad meridiana de que si se llegase a evitar el desbordamiento de la Silgará en la Ceiba, el sector seguiría recibiendo flujos de agua y lodo provenientes de las montañas cercanas, las que por demás también pueden presentar derrumbes socavamientos (sic). Por lo anterior, la Sala concluye que si se llegase a canalizar la quebrada Silgará los habitantes del caserío La Ceiba seguirán viviendo en una zona de alto riesgo […]”[35].
La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga encontró que en la Vereda Espuma Baja se construyeron unas viviendas al margen de la Quebrada Silgará, la cuales fueron “tapadas” por el material de arrastre durante la temporada invernal. Esta entidad indicó que en el sector no puede existir ningún tipo de construcción e infraestructura por ser una zona de alto riesgo y que es necesario desmantelar las estructuras afectadas por el desbordamiento.
No fue probado que las afectaciones de las viviendas fueron ocasionadas por las malas intervenciones de ingeniería. En el sector El Bambú, las quebradas Samacá y Silgará incrementaron su nivel y transportaron material de arrastre, lo cual afectó algunas viviendas y destruyó un jarillón. Se determinó que unas personas alteraron el punto de encuentro de la Quebrada Silgará con el Río Salamaga con el objeto de proteger un balneario y que esta intervención generó riesgos y afectó a los vecinos. No se probó que las autoridades ambientales y municipales mitigaran el riesgo de desastre en los sectores de Peñas Negras, Altamira y El Filo, a pesar de que desde el año 2009 tenía conocimiento de esta situación. Lo mismo ocurrió respecto a toda la cuenca de la Quebrada Silgará en el sector comprendido en el Pr 29 + 000 a 46 +000 de la vía que de Bucaramanga conduce a San Alberto.
El Estado priorizó recursos para solucionar los problemas de tránsito en la vía nacional y no intentó resolver los problemas socioambientales que afectaban a los habitantes del sector. Como consecuencia, la comunidad entró en conflicto con los contratistas e impidieron u obstaculizaron la ejecución de las obras previstas para la reconstrucción de las vías.
Los contratistas no desconocieron sus obligaciones medio-ambientales durante la ejecución de las obras. Los habitantes de la Quebrada Silgará que construyeron sobre su cauce y franja de retiro violaron el derecho e interés colectivo al espacio público. Recursos de apelación 50. La Sala procede a realizar un resumen de los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Santander y el Municipio de Rionegro contra la sentencia de 11 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia. Recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Santander 51.
El Departamento de Santander[36] manifestó que el Tribunal no tuvo en cuenta que al Municipio de Rionegro le corresponde brindar una solución a las necesidades que demande su territorio toda vez que goza de autonomía administrativa y presupuestal, en el marco de las funciones asignadas a los municipios en el artículo 3.º de la Ley 136 de 2 de junio de 1994[37]. 52.
Destacó que el artículo 12 de la Ley 1523 de 24 de abril de 2012[38] señala que los gobernadores y alcaldes son conductores del Sistema de Gestión de Riesgo de Desastres a nivel territorial y tienen las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 53. Afirmó que el artículo 14 ejusdem prevé que los alcaldes representan el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres y son responsables directos de los procesos de gestión de riesgo en el ámbito de su jurisdicción como jefes de la administración y conductores del desarrollo local.
Además, los alcaldes y la administración municipal deben integrar a la planificación del desarrollo local acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, en especial, a través de los planes de ordenamiento territorial y desarrollo municipal. 54. A su juicio, “[…] de lo anterior se puede colegir con claridad que mientras las responsabilidades, obligaciones y funciones de los gobernadores en el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, son de Coordinación, Concurrencia y Subsidiaridad (sic), las de los alcaldes son de responsabilidad directa de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el respectivo municipio, incluyendo por contera el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción, debiendo integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias respecto de la gestión del riesgo de desastres […]”[39]. 55.
Sostuvo que el Tribunal no tuvo en cuenta que el Fondo Adaptación tiene como objeto la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el “Fenómeno de la Niña” y tiene a su cargo: i) la identificación, estructuración y gestión de proyectos tendientes a la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el “Fenómeno de la Niña”; ii) la ejecución de procesos contractuales para la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el “Fenómeno de La Niña”; iii) la disposición y transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, telecomunicaciones, ambiente, agricultura, servicios públicos, vivienda, educación, salud, acueductos y alcantarillados, entre otros, que resultaron afectados por el “Fenómeno de la Niña”; iv) rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal; y v) las demás acciones que se requieran con ocasión del “Fenómeno de la Niña”, así como para impedir la prolongación de sus efectos, la mitigación y prevención del riesgo, entre otras cosas. 56.
Aseguró que el Fondo Adaptación ha contribuido con la reubicación de las personas damnificadas ante los efectos extraordinarios de la ola invernal porque los aportes territoriales son insuficientes. Para fundamentar su argumento citó la sentencia C-251 de 2011. 57. Indicó finalmente, que “[…] el Departamento de Santander no ha sido ajeno a la situación de emergencia que se generó por el fenómeno de “La Niña”, ya que según el Balance de Gestión en la Atención de la Emergencia Invernal 2010-2011 rendido por la secretaría del interior, se puede observar que el Ente Territorial (sic) si destinó recursos para apoyar dichas contingencias […]”[40].
Recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Rionegro 58. El Municipio de Rionegro[41] manifestó que la sentencia proferida, en primera instancia, fue garantista en extremo y es desproporciona frente a las pretensiones de la demanda. A su juicio, “[…] como se desprende del resumen fáctico que se consigna en la sentencia recurrida, el actor popular, dista mucho de pretender la reubicación de las comunidades antes mencionadas; como que en principio, se advierte animado para lograr la protección de derechos particulares, como lo señala el fallo, junto con peticiones dirigidas a proteger el medio ambiente, entre estas, la reconstrucción de pozos sépticos y alcantarillados o que se realicen obras que encausen las quebradas señaladas, para evitar que nuevas lluvias que superen las precipitaciones normales, aumenten su caudal y provoquen grandes descargas de agua y lodo que vuelvan a destruir los asentamientos de La Ceiba, El Bambú, Espumas Bajas con el consiguiente perjuicio para sus habitantes, poniendo así de presente, su interés para que se garantice y proteja la permanencia allí de los citados asentamientos humanos, favorecidos eso si, por la superación de los factores de riesgo que los ha afectado, para que de esta forma se les garantice el derecho a disfrutar de una vivienda digna, solicitando además, la construcción de puentes y carreteras que los une con otras veredas aledañas […]”[42]. 59.
Manifestó que el Tribunal ordenó la reubicación de la comunidad sin tener en cuenta las repercusiones sociales y económicas de esta decisión para el Municipio de Rionegro. En su criterio, el cumplimiento de esta orden implica un “elevadísimo costo” que prologaría la permanencia de los ciudadanos en ese lugar. 60. Afirmó que el plazo es muy corto y que este fue fijado “[…] como si la experiencia no enseñara la crisis económica que afecta el país, con repercusiones en los recursos públicos, merced a los problemas de la economía mundial, lo cual plantea casi que una utopía pensar en que, al menos en tan corto tiempo, se podrá dar cumplimiento a tan garantista, pero desproporcionado fallo, atendiendo el bajo presupuesto del Municipio de Rionegro […]”[43] 61.
Destacó que, además, no es posible la reubicación por el arraigo que las personas tienen con el territorio y que el cumplimiento de la sentencia conlleva a la desprotección la población del Municipio de Rionegro, en la medida en que no sería posible atender sus necesidades básicas y la administración municipal colapsaría. 62. Reiteró que no desconoce que las sentencias en el marco de las acciones populares pueden ser ultra y extra petita, pero estas deben atender criterios constitucionales de razonabilidad y ponderación “[…] pues frente a la protección de los derechos de un grupo de personas, se tiene también el deber de proteger los de la comunidad en general […]”[44]. 63.
Afirmó que hay “remedios” para superar la situación que actualmente afecta a la comunidad, los cuales fueron identificados y señalados por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y lo razonable es que se disponga su realización, antes de ordenar la reubicación de la comunidad. 64. Destacó que la administración municipal “está empeñada” en dar protección al derecho a la vivienda digna a las familias que se encuentran dentro del censo de damnificados y ha coordinado planes con “COMFENALCO” y que se adelantaron obras para canalizar las cuencas, así como rehacer alcantarillados, baterías sanitarias, pozos sépticos y la atención de las vías.
Solicitó que se tuviera en cuenta estas actividades para revocar la condena en costas. 65. Afirmó que la atención del desastre implica la intervención de otras entidades, teniendo en cuenta su gravedad y finalmente solicitó “[…] tener en cuenta estos argumentos al momento de decidir la alzada, para que en lugar del fallo impugnado se profiera uno que resulte razonable y proporcionado que armonice la garantía de los derechos colectivos señalados, la real situación financiera del Municipio de Rionegro y los derechos de la comunidad en general, también titular de derechos colectivos cuya garantía y satisfacción debe atenderse con recursos del municipio de Rionegro, concediendo términos más amplios que permitan cumplir la decisión que se adopte, disponiendo además, el señalamiento preciso de otros entes (sic) deben contribuir a este propósito, acudiendo para esto a las facultades que constitucionalmente se otorgan al juez cuando falla una acción como esta, tal como se ha procedido en la sentencia de primera instancia […]”[45].
Actuaciones, en segunda instancia 66. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 3 de junio de 2016[46], admitió los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Santander y el Municipio de Rionegro contra la sentencia proferida, en primera instancia. 67. El Despacho ordenó correr traslado a las partes para que presenten sus alegatos y al Ministerio Público, para que, de considerarlo pertinente, rinda concepto por auto proferido el 11 de julio de 2016[47]. 68.
La Sala resolvió, mediante auto proferido el 30 de enero de 2020, decretar de oficio las siguientes pruebas: “[…]
PRIMERO. REQUERIR, por la Secretaría General del Consejo de Estado, al Director de la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término de diez (10) días, contado a partir del recibo de la correspondiente comunicación, presente un informe en el que explique si persiste el riesgo no mitigable en La Ceiba, Bambú y Espumas Bajas al que la entidad hizo alusión en los informes técnicos de: i) 8 de febrero de 2011, sobre las consecuencias del invierno en la Vereda Espumas Bajas y en La Ceiba; ii) 13 de octubre de 2011, sobre la situación ambiental de las Quebradas Silgará y Samacá y iii) 8 de junio de 2012, sobre la situación ambiental de la zona afectada con la ola invernal, que obran a folios 78 a 80, 98 a 108, 353 a 359 y 391 a 400 del expediente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. REQUERIR, por la Secretaría General del Consejo de Estado, al Alcalde del Municipio de Rionegro –Santander- para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término de diez (10) días, contado a partir del recibo de la correspondiente comunicación, presente un informe en el que indique: i) si hay familias que habitan en las zonas de alto riesgo no mitigable en La Ceiba, Bambú y Espumas Bajas; ii) si se presenta invasión de la ronda de los ríos en La Ceiba, Bambú y Espumas Bajas; y iii) si entre el 2013 a la fecha se han presentado desastres o situaciones de las que trata la Ley 1523 de 24 de abril de 2012[48], como consecuencia del invierno en La Ceiba, Bambú y Espumas Bajas […]”[49]. 69.
El Municipio de Rionegro presentó un informe técnico el 26 de febrero de 2020, en cumplimiento de la prueba decretada, en segunda instancia. Asimismo, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga presentó un informe de visita técnica para la gestión del riesgo. 70. La Secretaría General de esta Corporación surtió el traslado de los informes por el término de tres (3) días[50], sin que las partes e intervinientes presentaran alguna solicitud en relación con los mismos.
Alegatos de conclusión 71. La Sala observa que, en esta instancia procesal, allegó alegatos Joyco S.A.S. 72. Joyco S.A.S.[51] se refirió a los hechos relevantes y afirmó que ejecutó sus deberes contractuales de acuerdo con la ley. 73. El representante del Ministerio Público no intervino en esta etapa del proceso. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 74.
La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) problemas jurídicos; iii) marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; iv) marco normativo sobre el derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; v) marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre; vi) marco normativo sobre las competencias de los municipios en la gestión del riesgo de desastres; vii) marco normativo sobre la competencias de los departamentos en la gestión del riesgo de desastres; y viii) solución del caso concreto.
Competencia de la Sala 75. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares, en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[52], sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 129 del Decreto 01 de 1984[53], sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 76.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. Problemas jurídicos 77. De acuerdo con los problemas jurídicos planteados en los recursos de apelación, en esta instancia no se discute si el Departamento de Santander o el Municipio de Rionegro vulneraron o amenazaron los derechos e intereses colectivos objeto de protección en la sentencia proferida, en primera instancia. 78.
En consecuencia, la Sala deberá determinar: i) la competencia del Departamento de Santander en la prevención de riesgo de desastres; ii) cuál ha sido la intervención del Fondo Adaptación y de las entidades con competencia para la atención de desastres; iii) si la sentencia proferida, en primera instancia, atendió el principio de congruencia; iv) el arraigo de la comunidad con el territorio; v) si la falta de recursos públicos para la protección de los derechos e intereses colectivos es una causa para revocar la sentencia proferida, en primera instancia; vi) si plazo para el cumplimiento de las órdenes judiciales es razonable; vii) la corresponsabilidad en la generación del riesgo; y viii) las autoridades que deben intervenir en la atención del riesgo.
Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular 79. El artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 80.
En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que en su artículo 2.º define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 81.
Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 82. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 83.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”[54]. 84.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 85.
Es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Marco normativo sobre el derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles 86.
Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política[55]. 87. La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 88.
En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 89. Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 90.
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación[56] en los siguientes términos: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan. […] Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]” (Destacado de la Sala). 91. En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende por que las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.
Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 92. La gestión del riesgo de desastres es una política desarrollada para garantizar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno, y la efectiva participación de la población. 93.
En este marco, la Ley 1523 previó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país[57]. 94.
Este Sistema Nacional tiene, por una parte, como objetivo general[58] llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible y, como objetivos específicos[59]: i) desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo mediante la identificación de escenarios de riesgo y su priorización para estudio con mayor detalle y generación de los recursos necesarios para su intervención; la identificación de los factores del riesgo, el análisis y evaluación del riesgo incluyendo la estimación y dimensionamiento de sus posibles consecuencias; el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes; así como la comunicación del riesgo a las entidades públicas y privadas y a la población, con fines de información pública, percepción y toma de conciencia; ii) desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo mediante acciones como la intervención prospectiva, la intervención correctiva mediante acciones de mitigación de las condiciones de riesgo existente y la protección financiera, mediante instrumentos de retención y transferencia del riesgo; iii) desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres mediante acciones como la preparación para la respuesta frente a desastres mediante organización, sistemas de alerta, capacitación, equipamiento y entrenamiento, entre otros, la preparación para la recuperación, así como la respuesta frente a desastres con acciones dirigidas a atender la población afectada y restituir los servicios esenciales afectados; y iv) recuperar las condiciones socioeconómicas, ambientales y físicas, bajo criterios de seguridad y desarrollo sostenible, evitando reproducir situaciones de riesgo y generando mejores condiciones de vida. 95.
El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres está integrado por los siguientes actores[60]: Las entidades públicas en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión. Las entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro, por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales.
La Comunidad por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas. 96. Las instancias de dirección del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres son el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre, el Gobernador y el Alcalde en sus respectivas jurisdicciones. 97.
Las corporaciones autónomas regionales son integrantes del referido Sistema Nacional y tienen como competencia apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y deben integrarlos a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo[61]. 98.
El rol de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y está enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Además, estas autoridades ambientales, como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales, en sus respectivas jurisdicciones, en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación[62].
Marco normativo sobre las competencias de los municipios en la gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 99. Visto el artículo 56 de la Ley 9.º de 11 de enero de 1989[63], los alcaldes tienen la obligación de levantar y mantener actualizado un inventario de las zonas que presentan altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
Además, deben adelantar programas de reubicación de los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. 100. A su vez, el numeral 9.° del artículo 3.° de la Ley 136 establece como función de los municipios formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales. 101.
Los numerales 2.° y 3.° del artículo 1.° de la Ley 388 de 18 de julio de 1997[64] prevén, como objetivo de esa regulación, el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; y garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres. 102.
En concordancia con lo anterior, el literal d) del artículo 10.° ejusdem ordena que los municipios tengan en cuenta en los planes de ordenamiento territorial las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. 103.
En el mismo sentido, la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001[65] reiteró la responsabilidad de los municipios respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así: “[…] Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: […] 76.9.
En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos […]”. 104. El artículo 14 de la Ley 1523 prevé que los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y, como conductores del desarrollo local, son responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el área de su jurisdicción, incluyendo su conocimiento y la reducción y el manejo de desastres.
Además, los alcaldes “[…] deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]”. 105. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 12 de julio de 2018, frente a la competencia de los municipios en materia de prevención y atención de desastres, consideró que “[…] administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523 […]”[66].
Marco normativo sobre las competencias de los departamentos en la gestión del riesgo de desastres 106. El artículo 288 de la Constitución Política prevé que “[…] [l]as competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”.
Asimismo, el artículo 298 ejusdem señala que los departamentos ejercen funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determine la ley. 107. El artículo 4.º de la Ley 136 prevé que las autoridades municipales deberán coordinar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles –principio de coordinación-; la Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán, en forma transitoria y parcial, a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando demuestre la imposibilidad de ejercerlas debidamente –principio de subsidiariedad-; y los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación o convenios para perfeccionar o complementar los servicios a su cargo –principio de complementariedad-. 108.
El literal d) del artículo 7.º del Decreto 1222 de 18 de abril de 1986[67] prevé que les corresponde a los departamentos prestar asistencia administrativa, técnica y financiera a los municipios, promover su desarrollo y ejercer sobre ellos la tutela que las leyes señalen. 109. En este mismo sentido, el artículo 74 de la Ley 715, señala que los departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios.
Tiene como funciones promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 110. Vistos los artículos 12 y 13 de la Ley 1523, los gobernadores son conductores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. Además, son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres.
En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial. 111. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad. 112.
Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento. Solución del caso concreto 113. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 114.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[68], aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Santander y el Municipio de Rionegro contra la sentencia proferida, en primera instancia. Acervo y análisis probatorio 115.
La Sala procede a realizar la numeración de las pruebas relevantes para resolver los recursos de apelación. 116. Del material probatorio allegado al proceso, se destacan las siguientes pruebas: Noticias publicadas en Vanguardia Liberal el 23 de diciembre de 2010 y 20 de noviembre de 2011, sobre avalancha ocurrida en Rionegro, El Playón y en el Corregimiento de La Ceiba y las consecuencias de la ola invernal[69].
Informe técnico de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga de 8 de febrero de 2011, sobre las consecuencias del invierno en la Vereda Espuma Baja[70]. Informes técnicos de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga de 8 de febrero de 2011, sobre las consecuencias del invierno en el Corregimiento La Ceiba[71].
Informe técnico de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga de 13 de octubre de 2011, sobre la situación ambiental de las Quebradas Silgará y Samacá[72]. Oficio núm. 04198 de 17 de marzo de 2011 suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental Urbana Sostenible de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, sobre las condiciones en las que se encontraba el sector objeto de la demanda[73].
Oficio de 19 de diciembre de 2011 suscrito por la Coordinadora del Grupo de Gestión de Riesgo del Departamento de Santander, mediante el cual le solicita al Alcalde del Municipio de Rionegro un plan de reubicación de viviendas para las familias damnificadas que se encuentran en zonas de alto riesgo[74]. Peticiones presentadas por la comunidad ante autoridades municipales y ambientales para la atención del desastre[75].
Peticiones presentadas por la comunidad ante Joyco Ltda., respecto de la ejecución de algunos contratos estatales[76] y respuestas a las mismas[77]. Queja presentada por el señor Leonardo Fabio Lizarazo ante la Procuraduría General de la Nación, respecto de los hechos objeto de la demanda[78]. Contestación a las peticiones presentadas ante las autoridades municipales y ambientales para la atención del desastre[79].
Oficio del Grupo de Gestión de Riesgo del Departamento de Santander de 18 de enero de 2011, mediante el cual se informa que se solicitó al Alcalde del Municipio de Rionegro un proyecto de reubicación de familias damnificadas[80]. Contestación de la Contraloría General de la República, respecto a la denuncia identificada con código 2011-16605-80684-D[81].
Contestación de la Secretaría General y de Gobierno respecto de una queja presentada ante la Procuraduría General de la Nación[82]. Contestación del Municipio de Rionegro Santander a las denuncias por irregularidades ocurridas durante la atención de la emergencia[83]. Contrato núm. 1699 de 2010 celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y Joyco Ltda. con el objeto de realizar interventoría para la urgencia manifiesta en la ruta 45 a 08, en la vía que de Bucaramanga conduce a San Alberto[84].
Contrato núm. 1698 de 2011 celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y la Constructora FG S.A. en el marco de una urgencia manifiesta para atender la emergencia que se presenta en la carretera 45 a 08 de la vía que de Bucaramanga conduce a San Alberto, en el sector PR 29 + 0000 al PR 46+0300[85]. Acción de tutela presentada el 14 de abril de 2011 por el señor Leonardo Fabio Lizarazo, respecto de hechos relacionados con el proceso de la referencia[86].
Sentencias proferidas, en primera y segunda instancia, dentro de la acción de tutela indicada supra[87]. Sentencia de tutela proferida el 9 de noviembre de 2011 por el Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento, mediante la cual se ordenó al Municipio de Rionegro que coordine con las entidades competentes la atención de una persona damnificada como consecuencia de la ola invernal[88].
Solicitud presentada por la Constructora FG S.A. ante la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga con el objeto de realizar la tala de un árbol para la ejecución de una obra pública en el marco de la urgencia manifiesta[89]. Informe técnico de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga de 8 de junio de 2012, sobre la situación ambiental de la zona afectada con la ola invernal[90].
Resolución núm. 001100 de 8 de septiembre de 2012 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, por medio de la cual se otorga un permiso de ocupación de un cauce[91]. Resolución núm. 001309 de 29 de octubre de 2012 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, por medio de la cual se otorga una concesión de aguas de uso público[92].
Oficio núm. 07096 de 5 de mayo de 2011 suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental Urbana Sostenible de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, sobre las características del sector en donde se encuentra ubicado el Caserío La Ceiba[93]. Oficio núm. 14141 de 24 de agosto de 2011 suscrito por el Subdirector Ambiental de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, sobre la asignación de recursos al Municipio de Rionegro para realizar la corrección del cauce y realineamiento del Río Salamaga y Rionegro, sectores Bambú, La Ceiba y Puerto Amor[94].
Oficio núm. 17929 de 4 de noviembre de 2011 suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental Urbana Sostenible de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, sobre algunas características de la Quebrada Silgará y competencias de esa autoridad ambiental[95]. Disco compacto con imágenes del sector objeto de la demanda[96].
Acta de limpieza de sedimentos de la Quebrada Silgará del Instituto Nacional de Vías de fecha 6 de marzo de 2012[97]. Oficio núm. 80684-4479 de 28 de mayo de 2012 de la Contraloría General de la República, sobre quejas por posibles daños ambientales en la Quebrada Silgará y en el Río Samacá[98]. Contrato de obra núm. SPI -11-08-36 para la corrección del cauce y realineamiento del Río Salamaga en los sectores El Bambú, La Ceiba y Puerto Amor, celebrado entre el Municipio de Rionegro y el Consorcio Ingeniería Ríos y anexos[99].
Contrato núm. 1863 de 2011 celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y el Consorcio Bucaramanga para la administración vial de las carreteras nacionales a cargo de la Dirección Territorial Santander, Grupo 3, módulo 2, Bucaramanga – San Alberto PR18+000 – PR93+0654[100]. Contratos de obras y de interventoría celebrados por el Instituto Nacional de Vías para atender la emergencia en Rionegro y anexos[101].
Oficio núm. AMV-1863-2011-109 del Consorcio Bucaramanga, respecto de algunas obras realizadas en la vía que de Bucaramanga conduce a San Alberto[102]. Oficio núm. DT-SAN 67867 de 26 de diciembre de 2012 suscrito por el Director Territorial de Santander, sobre las obras ejecutadas en la vía que de Rionegro conduce a San Alberto[103]. Oficio núm. DT-SAN 59697 de 29 de octubre de 2013 suscrito por el Director Territorial de Santander del Instituto Nacional de Vías en el cual se precisó que “[…] los damnificados estaban ubicados en la zona de protección de carreteras y del mismo modo en la zona de exclusión de la cuenca hidráulica que constituye espacio público […]”[104].
Informe del Instituto de Hidrología y Estudios Ambientales - IDEAM- sobre las precipitaciones presentadas en el Municipio de Rionegro entre el 2010 y 2011[105]. Oficio del Fondo Adaptación de 25 de febrero de 2014, sobre la aprobación de intervenciones y apoyo al Municipio de Rionegro[106]. Disco compacto que contiene los Registros Únicos de Damnificados y áreas por inundaciones identificadas en el marco de ola invernal ocurrida entre el 2010 y 2011[107].
Oficio de 11 de marzo de 2013 suscrito por la Secretaría de Transporte e Infraestructura del Departamento Santander sobre las competencias para la atención de las pretensiones de la demanda[108]. Oficio núm. DT SAN 34594 de 4 de julio de 2013 suscrito por el Director Territorial de Santander, sobre algunas dificultades para la intervención de la vía que de Bucaramanga a San Alberto[109] Informe de visita técnica respecto al cierre temporal de puentes peatonales como medida de prevención y mitigación de riesgo en el Municipio de Rionegro[110].
Informe técnico elaborado por el Municipio de Rionegro en febrero de 2020[111]. Informe de visita técnica para gestión del riesgo de 24 de febrero de 2020, elaborado por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga[112]. 117. Teniendo en cuenta que para resolver los recursos de apelación es necesario estudiar las pruebas frente a cada problema jurídico, para efectos metodológicos de la decisión, la Sala procederá de la siguiente manera: i) competencia del Departamento de Santander en la prevención de riesgo de desastres; ii) intervención del Fondo Adaptación y de las entidades con competencia para la atención de desastres; iii) principio de congruencia de la sentencia; iv) arraigo de la comunidad con el territorio; v) órdenes de protección de los derechos e intereses colectivos y plazos; vi) la falta de recursos públicos para la protección de los derechos e intereses colectivos; vii) corresponsabilidad en la generación del riesgo; viii) autoridades que deben intervenir en la atención del riesgo; ix) condena en costas procesales, en primera instancia; x) costas de segunda instancia; ix) comité de verificación de cumplimiento de la sentencia; y xi) conclusiones de la Sala.
Competencia del Departamento de Santander en la prevención de riesgo de desastres 118. El Departamento de Santander manifestó en el recurso de apelación que el Tribunal no tuvo en cuenta las competencias de los municipios en materia de gestión de riesgos de desastres y que “[…] mientras las responsabilidades, obligaciones y funciones de los Gobernadores en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, son de Coordinación, Concurrencia y Subsidiaridad (sic), las de los Alcaldes son de responsabilidad directa de la implementación de los procesos de gestión de riesgos municipio […]”[113]. 119.
De acuerdo con lo expuesto en esta sentencia en el acápite denominado “Marco normativo sobre las competencias de los departamentos en la gestión del riesgo de desastres”, la responsabilidad frente a la gestión del riesgo de desastres es de los gobernadores y alcaldes. A pesar de que los alcaldes son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su jurisdicción, los gobernadores deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo, así como el manejo de desastres. 120.
En este orden de ideas, en la gestión del riesgo de desastres en los territorios concurren las competencias de los alcaldes y los gobernadores, las cuales deben atender los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad positiva que impone a los gobernadores la obligación de apoyar a los alcaldes cuando no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada. 121.
La Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en lo anterior, ha considerado que los departamentos deben participar en el cumplimiento de las órdenes judiciales dirigidas a proteger los derechos e intereses colectivos respecto a los desastres o riesgos de desastres. En efecto, esta Corporación, mediante sentencia proferida el 19 de julio de 2018, manifestó lo siguiente: “[…] De acuerdo con el artículo citado, los Gobernadores deben responder por la implementación de procesos dirigidos a la reducción del riesgo[114], en el ámbito de su competencia territorial, trabajando de manera coordinada en los municipios de su jurisdicción, en ejercicio de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva. […] De acuerdo con lo anterior, al ser los departamentos y los municipios los encargados de desplegar acciones del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en sus territorios, es procedente que el departamento del Valle del Cauca coadyuve al municipio de Sevilla en la ejecución de las obras dirigidas a mitigar el riesgo en los barrios Monserrate y Cafetero […]”[115] (Resaltado del texto). 122.
La Sección Primera de esta Corporación, mediante auto proferido el 29 de agosto de 2019, consideró que los departamentos tienen competencias específicas en materia de gestión de riesgos de desastres: “[…] 1. Visto el panorama normativo y jurisprudencial, lo que evidencia la Sala es que el Departamento de Caldas no carece de legitimación en la causa en el presente caso, por el contrario, lo que se destaca es que a dicha entidad territorial le han sido asignadas competencias específicas en materia de gestión del riesgo de desastres. 2.
Ahora bien, teniendo en consideración que la acción departamental está regulada bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, lo que supone es que el Municipio de La Dorada (Caldas) es el primer llamado a ejercer las labores de monitoreo técnico en la ribera del río Magdalena dentro de su jurisdicción, así como ejecutar las acciones necesarias para evitar inundaciones y socavamiento de la margen izquierda del mencionado cuerpo de agua; sin embargo, ello no es óbice para que el Departamento de Caldas deba entenderse exento de las responsabilidades que en materia de gestión del riesgo le corresponden. 3.
En este sentido, para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos en el recurso de apelación referidos a la falta de legitimación del Departamento, dado que, como se destacó en el auto apelado, la problemática de inundaciones en el casco urbano del municipio de La Dorada por el desbordamiento del río Magdalena genera riesgo para la vida de las personas que habitan en ese territorio y cuya acción requiere la concurrencia y coordinación de todas las autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, incluido por su puesto, el Departamento de Caldas […]”[116] (Resaltado fuera de texto). 123.
En el caso sub examine, el Tribunal ordenó, en primer lugar, al Municipio de Rionegro, en coordinación con el Departamento de Santander, que: i) adelante las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para reubicar a los habitantes de los caseríos o veredas La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja por encontrarse en una zona en riesgo de desastre; y ii) realice estudios para identificar los riesgos en que se encuentran los habitantes de la microcuenca Silgará que no estén comprendidos en la orden anterior y lleve a cabo las construcciones y las obras necesarias que indiquen los estudios. 124.
En segundo lugar, el a quo ordenó al Municipio de Rionegro que: i) realice los estudios que permitan identificar los riesgos en los que se encuentran los habitantes de la microcuenca Silgará no comprendidos en las zonas indicadas supra y las construcciones que se deben realizar para superarlos; y ii) ejecute las obras que los estudios determinen como necesarias.
“[…] Dichas labores serán realizadas en coordinación con el Departamento de Santander y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga […]”[117] (Resaltado fuera de texto). 125. La Sala considera que estas obligaciones se encuentran en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de los departamentos y no desconocen los principios que rigen el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
En efecto, el Municipio de Rionegro, para el cumplimiento de la sentencia, debe acudir al Departamento de Santander en virtud del principio de coordinación que exige la actuación integrada de servicios de los entes territoriales respecto a las competencias para la atención del riesgo de desastres y garantizar los fines del Sistema Nacional. 126.
Como ha quedado expuesto, los departamentos tienen competencias específicas frente a la gestión del riesgo, cuyo incumplimiento no puede excusarse en la responsabilidad directa de los alcaldes en la implementación de los procesos de gestión de riesgos. 127. Por último, la Sala precisa que la realización de actividades por parte del Departamento de Santander para la atención del “Fenómeno de La Niña” no releva al ente territorial del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias respecto a la atención y prevención de desastres con posterioridad a ese suceso porque las mismas no están sometidas a la condición de la ocurrencia de desastres, sino que la responsabilidad de la gestión del riesgo se extiende a su conocimiento y reducción, a la prevención de desastres, así como a la planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible, en el marco de las competencias en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 128.
Por los motivos expuestos, no prospera el recurso de apelación respecto al asunto estudiado en este acápite. Intervención del Fondo Adaptación y de las entidades con competencia para la atención de desastres 129. El Departamento de Santander, en el recurso de apelación, manifestó que “[…] ante la situación extraordinaria acaecida por los efectos de la ola invernal conocida como el fenómeno de “La Niña”, tuvo que intervenir el Gobierno Nacional, pues no solo en el municipio de Rionegro sino en todo el Departamento de Santander y a Nivel Nacional tuvo grandes repercusiones, razón por la cual se consideró como insuficientes los aportes de los Entes Territoriales y se creó el FONDO DE ADAPTACIÓN […]”[118], entidad que está gestionando la reubicación de las personas afectadas, “[…] razón por la cual no tendría el DEPARTAMENTO DE SANTANDER que cumplir con la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Santander en el presente asunto […]”[119]. 130.
Sobre el particular, la Sala precisa que mediante el Decreto Ley 4819 de 29 de diciembre de 2010[120] se creó el Fondo Adaptación. 131. El Fondo Adaptación tiene como objeto la identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, disposición y transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y demás acciones que se requieran con ocasión del “Fenómeno de la Niña”, así como impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo[121]. 132.
En el caso sub examine, se probó que el Fondo Adaptación ha aprobado intervenciones en el Municipio de Rionegro con un proyecto de vivienda por valor de seis mil doscientos diez millones trescientos cincuenta y cuatro mil doscientos sesenta y siete pesos ($6.210.354.267), una escuela rural y la actualización de Planes de Manejo de Ordenación de Cuencas – POMCA-, así: “[…] Los programas nacionales de salud, acueducto y saneamiento básico, vivienda, medio ambiente, reactivación económica, educación, transporte y macro proyectos, fueron postulados ante el Consejo Directivo de esta entidad por los Ministerios cabeza del sector respectivo.
Una vez recibidas las postulaciones, proceso que concluyó el 3 de febrero de 2012, se identificaron y priorizaron los proyectos que cumplían con los requisitos legales para su estructuración y ejecución y se evaluaron a través de una matriz que ubica al proyecto en un nivel específico de urgencia e impacto, posteriormente, el Consejo Directivo de la entidad determinó cuales de las postulaciones, que se presentaron oportunamente, debían pasar a etapa de estructuración y ejecución, todo ello conforme a una asignación limitada de recursos.
A partir del proceso anterior me permito comunicarle que para el municipio de Rionegro-Santander se aprobaron las siguientes intervenciones: |RESUMEN INTERVENCIONES RIONEGRO SANTANDER | |SECTOR |PROYECTO |VALOR ESTIMADO |OBSERVACIONES | | | | |/ESTADO | | |Actualización |$404.238.003 |El proyecto se | | |POMCA-Río | |desarrollará en| | |Lebrija Alto | |dos fases: Fase| | | | |1-Diagnóstico/P| | | | |re-aprestamient| | | | |o y Fase – | |Medio | | |Ejecución | |ambiente | | |(formulación | | | | |y/o | | | | |actualización).| | | | |En ejecución | | | | |Fase 1 a través| | | | |del contrato | | | | |firmado con | | | | |ASOCARS Entrega| | | | |estimada: | | | | |31-12-2015 | | |Formulación |$220.554.733 | | | |POMCA-Río | | | | |Cáchira Norte | | | | |Formulación |$114.452.803 | | | |POMCA-Río | | | | |Cáchira Sur | | | | |Formulación |$222.134.170 | | | |POMCA-Río | | | | |Lebrija Medio | | | | | | |Operador Zonal | | | | |Contratado: | | | | |Comfenalco | | | | |Santander | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |Vivienda |Vivienda |$6.210.354.267 | | | |Rionegro | | | | | | |Verificación de| | | | |registros: | | | | |Total | | | | |registros: 353 | | | | |Registros | | | | |verificados: | | | | |310 | | | | |Registros | | | | |elegibles: 217 | | | | |Registros no | | | | |elegibles: 93 | | | | |Oferta de | | | | |Vivienda: | | | | | | | | | |Plan de | | | | |intervención | | | | |para (20) (se | | | | |encuentra en | | | | |aprobación) | | | | | | | | | |Plan de | | | | |intervención en| | | | |estructuración | | | | |para 150 | | | | |viviendas | | | | |(Oferente Luis | | | | |Alberto | | | | |Cervera) | | | | | | | | | |Plan de | | | | |intervención en| | | | |estructuración | | | | |entre 30 y 40 | | | | |viviendas | | | | |(Oferente U.T. | | | | |Inco) | | | | | | | | | |El operador | | | | |zonal se | | | | |encuentra en | | | | |búsqueda de | | | | |soluciones de | | | | |vivienda para | | | | |completar | | | | |faltantes | | | | |Contratista: | | | | |Unión temporal | | | | |Veco 1 | | | | | | | | | | | | | | | | |Educación |Escuela Rural |$ 486.830.581 | | | |Portachuelo | | | | | | |Estado: | | | | |En diseños y | | | | |estudios | | | | |técnicos.
Se | | | | |esperan los | | | | |resultados en | | | | |marzo de 2014 | | | | |Contratación de| | | | |obra: | | | | |Abril 2014 | | | | |Fecha de | | | | |entrega | | | | |estimada: | | | | |Noviembre de | | | | |2014 | |Total inversión en Rionegro Santander $7.658.564.557 | […]”[122]. 133. No obstante, las competencias del Fondo Adaptación no excluyen las funciones de los entes territoriales en materia de prevención de desastres porque las mismas son concurrentes.
En efecto, el ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones de las autoridades involucradas y tiene razón de ser en la eficacia de los procesos, acciones y tareas que se pueden lograr mediante la unión de esfuerzos y colaboración entre las entidades y autoridades, de acuerdo con los principios que rigen la Ley 1523. 134.
La Sala precisa que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección[123], en casos como el que convoca el presente estudio el Estado puede adelantar las gestiones a que haya lugar ante las entidades de distintos niveles con el fin de lograr la adopción de medidas para proteger los derechos e intereses colectivos y obtener la financiación necesaria para el cumplimiento de las órdenes judiciales, sin que ello desplace las competencias y responsabilidades de cada entidad. 135.
El Sistema Nacional de Gestión de Riesgos exige la intervención coordinada de los departamentos y municipios con las demás autoridades competentes. Por ello, gozan de las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad pública en el ámbito de su jurisdicción; en este orden de ideas, las funciones de las demás entidades para la atención de los desastres no impiden el cumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales en esta materia. 136.
Ahora bien, la Corte Constitucional consideró en la sentencia C-251 de 2011 que la creación del Fondo Adaptación era una medida proporcionada para atender la emergencia por las precipitaciones altas que se presentaron en el 2010 y 2011 y que sacrificaba la participación de las entidades territoriales en la identificación y gestión de los proyectos a cargo del Fondo Adaptación; sin embargo, ese sacrifico se predica de las competencias específicas que fueron asignadas a ese organismo y no reemplazan la responsabilidad de los municipios y departamentos respecto de la gestión y atención de desastres, en el marco del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, como quedó expuesto supra. 137.
Además, de acuerdo con las pruebas, la problemática que se presenta en el Municipio de Rionegro no se limita a los hechos que ocurrieron durante el Fenómeno de La Niña, sino que también se relaciona con la construcción de viviendas sin ningún aislamiento del cauce del río y otras a una distancia de ocho (8) y cuarenta (40) metros de este, con la intervención humana en la modificación del área de influencia del cauce normal de la Quebrada Silgará y con la construcción de viviendas en zonas de alto riesgo no mitigable -estos temas serán objeto de estudio en el acápite denominado “Principio de Congruencia de la sentencia”-, lo cual exige la intervención directa de los entes territoriales para garantizar el cumplimiento de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial y prevenir desastres previsibles técnicamente. 138.
Por las razones expuestas, no prospera el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Santander respecto de los temas estudiados en este acápite. Principio de congruencia de la sentencia 139. El Municipio de Rionegro manifestó en el recurso de apelación que “[…] como se desprende del resumen fáctico que se consigna en la sentencia recurrida, el actor popular dista mucho de pretender la reubicación de las personas antes mencionadas […]”[124]. 140.
Visto el artículo 281 de la Ley 1564, la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades procesales. No podrá condenarse al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en ésta. 141. El artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia que se debe proferir en el marco de las acciones populares, prevé: “[…]
ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. […]” (Resaltado fuera de texto). 142.
De conformidad con la norma transcrita, en las acciones populares la sentencia podrá contener las órdenes necesarias para asegurar la protección de los derechos o intereses colectivos que se consideren vulnerados o amenazados, aun cuando no hayan sido objeto de las pretensiones de la demanda, en la medida que el principio de congruencia se flexibiliza por la naturaleza de este mecanismo constitucional que persigue la protección de un interés superior.
No obstante, las órdenes que profiera el juez deben estar relacionadas con la causa petendi. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 4 de abril de 2019, consideró lo siguiente: “[…] El principio de congruencia en materia de acciones populares comporta un tratamiento especial, en el cual éste se morigera de forma que el juez que conoce de la acción no se encuentra atado de forma irrestricta a las pretensiones de la demanda, sino que tiene facultades de fallar extra y ultra petita, de acuerdo con lo que se encuentre probado en el proceso.
Así ha sido el sentir de esta Corporación que ha señalado: “El principio de congruencia de la sentencia, previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, según el cual, debe existir coherencia entre la petición formulada por el actor y la decisión adoptada por el juez, tiene un alcance menos restringido en relación con la Acción Popular, entre otras cosas, porque en tanto acción de naturaleza constitucional, desborda el límite del interés particular, para perseguir la protección integral de un derecho de rango superior y de interés general para la colectividad.
Una vez se presenta la acción popular, se enerva cualquier interés particular que pudiera tener el actor en favor del colectivo, al punto que una vez aceptada la demanda no puede ser desistida por el demandante. En el mismo sentido, el juez popular adquiere la facultad de fallar a partir de los hechos planteados en la demanda, pero conforme a lo probado dentro del proceso, sin que su decisión final se limite a la apreciación particular que el actor popular vierte en sus pretensiones, justamente para garantizar la protección del derecho.
Así, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, abre la posibilidad al juez constitucional, de ampliar o superar la causa petendi, mediante fallos extra y ultra petita, siempre que, con ello se garantice la protección real del derecho vulnerado. Como se nota, el juez popular está revestido de amplias facultades, para definir la protección del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso de que éste se produzca, tal como lo ha advertido esta Sala en diferentes pronunciamientos.
Lo anterior, sin exceder las fronteras mismas surgidas de los hechos de la demanda, en tanto es a partir del debate de éstos que se garantiza el derecho de contradicción y el derecho de defensa. Esto quiere decir que, si bien el juez constitucional puede apartarse en cierto modo del petitum no está autorizado para salirse del radio de acción definido por los hechos y pruebas que soportan sus pretensiones.”[125] (Subrayado fuera de texto) […]”[126]. 143.
El anterior criterio jurisprudencial también fue expuesto por la misma Sección en la sentencia proferida el 25 de abril de 2019[127]. En esa oportunidad, se confirmó la orden de iniciar los trámites administrativos y financieros para caracterizar y reubicar a unas familias que vivían en una zona de alto riesgo de desastre, a pesar de que no fue solicitado en la demanda. 144.
En el caso sub examine, la demanda fue promovida para que se ordenara, entre otras cosas: i) la intervención de la Quebrada Silgará, así como de las cuencas Las Ánimas, La Unión, Caño Seco, La Mutisia, La Chorrera y Las Tres Cruces; ii) la limpieza de las alcantarillas; iii) la canalización de las cuecas La Argelia, La Espumera, Villa Elsa, Caño Limpio y Caño Meléndez; iv) la restitución del espacio público invadido presuntamente por la realización de obras públicas; v) la protección del derecho al medio ambiente; vi) la protección del derecho a la vivienda digna “con un recurso de reposición” a favor de algunos habitantes del sector damnificado por la ola invernal; y vii) el diseño e instalación de pozos sépticos y los alcantarillados necesarios, así como la descontaminación de la Quebrada Silgará. 145.
De acuerdo con los hechos, la parte actora presentó la demandada como consecuencia de los daños que sufrió la comunidad que habita en el Municipio de Rionegro por el “Fenómeno de la Niña” ocurrido entre el 2010 y 2011, así como para prevenir futuros desastres teniendo en cuenta que en el sector se presenta un riesgo no mitigable. 146.
La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga en el informe técnico rendido el 8 de febrero de 2011, sobre las consecuencias del invierno en la Vereda Espuma Baja, encontró que las "[…] viviendas asentadas en el sector se encuentran en zona de alto riesgo […]”[128] y que algunas viviendas están en la franja de inundación de la Quebrada Silgará; en este orden de ideas, sugirió la reubicación. 147.
Esa autoridad ambiental en el informe técnico que rindió el 8 de febrero de 2011, sobre las consecuencias del invierno en el Corregimiento La Ceiba, indicó que la zona es de alto riesgo[129], que "[…] actualmente este caserío cuenta con aproximadamente 35 viviendas y un promedio de 150 habitantes. Se encuentra construido en la franja de inundación, al margen derecho de la quebrada Silgará […]”[130] y que “[…] informó a los habitantes del Caserío La Ceiba que sus viviendas se encuentran en zona de alto riesgo por no cumplir con el aislamiento a una fuente hídrica y por el desprendimiento en masa de material de las montañas aledañas […]”[131] (Destacado fuera de texto). 148.
Asimismo, la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en el “Informe Técnico visita a la Ceiba, Municipio de Rionegro, Santander”, se refirió a las características de este sector, así: "[…] La geoforma (forma del terreno), corresponde a una planicie de inundación que es una franja de terreno plana, eventualmente inundable que bordea la quebrada Silgará. El urbanismo de este sector ha impactado negativamente al modificar áreas de influencia del cauce normal de la quebrada, lo cual cambia su dinámica fluvial y genera problemas en terrenos aledaños puesto que puede “recostar” la quebrada sobre uno u otro margen, debido al surgimiento de procesos de socavación lateral […].
Adicionalmente este caserío se encuentra en el área de descarga de drenajes menores, cuyos nacimientos provienen de laderas aledañas y sobre los cuales pueden ser conducidos masas deslizadas, que luego se convierten en flujos canalizados hasta depositarse en el lecho de la Quebrada Silgará, en la planicie de inundación o en las terrazas formadas por esta corriente […]”[132]. 149.
La autoridad ambiental en el informe indicado supra concluyó que el caserío La Ceiba presenta: i) amenaza por inundación por estar ubicado en el área de influencia de la Quebrada Silgará; ii) amenaza por avenidas torrenciales o flujos canalizados debido a que está rodeado por suelos susceptibles a deslizamientos; y iii) amenaza por deslizamientos debido a que existen condiciones para que, en próximas precipitaciones o por simple gravedad, se deslicen las masas.
En consecuencia, recomendó que “[…] el caserío La Ceiba sea reubicado totalmente, no sin antes establecer un plan de identificación y adecuación de un destino fijo […]”[133]. 150. Asimismo, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga en el informe técnico, sobre la situación ambiental de las quebradas Silgará y Samacá, precisó que en El Bambú viven veinte (20) familias que se encuentran sobre el área de aislamiento de la quebrada, las cuales resultaron afectadas en la ola invernal y recomendó “[…] recuperar el área de aislamiento de la Quebrada Samacá y Silgará mediante la reubicación de las familias que actualmente se encuentran localizadas en la zona de inundación […]”[134]. 151.
En el mismo sentido, esa autoridad recomendó al Municipio de Rionegro, en el informe técnico de 8 de junio de 2012, “[…] adelantar la reubicación de las personas que habitan las viviendas sobre los sectores identificados con riesgo por inundación y erosión, sobre las márgenes de la Quebrada Silgará […]”[135]. 152. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en el informe de visita técnica realizada el 21 de febrero de 2020, sobre la situación actual de la zona objeto de la demanda, informó lo siguiente: “[…] En lo referente al sector Río Salamaga visitado, localizado aproximadamente 200 m aguas arriba de la confluencia de la Quebrada Silgará, se observa una serie de viviendas sobre la franja que compone la margen izquierda del Río Salamaga, con una separación al cauce de entre 5 m y 8 m, por lo cual se han reportado algunos incidentes de inundación esporádicos […].
El centro poblado El Bambú también tiene algunas viviendas localizadas sobre la margen izquierda de la Quebrada Silgará, en su zona de confluencia con el Río Salamaga. Las viviendas se separan del cauce a una distancia variable de entre 10 m y 40 m […]. En el sector Espumas Bajas se observan 3 construcciones (viviendas) localizadas entre la vía al mar y la Quebrada Silgará, con una separación al cauce de aproximadamente 20 m; no obstante, existe un jarillón sobre la margen izquierda del cauce, construido en años anteriores por el contratista de la vía de aquel momento […].
En este sector no se ha reportado a la CDMB incidentes de inundación desde la construcción del jarillón. Finalmente, […] se observa el mal estado del puente peatonal tipo “hamaca” sobre el cauce de la Quebrada Silgará, el cual conducía a varias fincas del sector. […] [S]e observa el estado actual del puente Las Ánimas, el cual, antes de los eventos de deslizamientos e inundación ocurridos entre los años 2010 y 2011, poseía un gálibo (altura entre el fondo de la losa del puente y la lámina de agua del cauce), de entre 2 m y 3 m, y actualmente es sobrepasada por el cauce durante eventos de creciente, lo cual demuestra que el nivel de fondo de la Quebrada Silgará incrementó considerablemente debido a la deposición del sedimento y los detritos provenientes de los cauces menores aportantes, tras la temporada invernal de los años 2010 y 2011.
En el centro poblado La Ceiba, existen varias viviendas sobre la margen derecha de la Quebrada Silgará sin ningún aislamiento al cauce […]. Aguas arriba de las viviendas mostradas en la Foto (sic) 5, ocurrió un deslizamiento de arena que tapó dos viviendas y un carro en el año 2010 […], cuyo sedimento fue unos de los aportantes a la Quebrada Silgará que incidieron en el incremento del nivel de fondo del cauce […]”[136] (Resaltado fuera de texto). 153.
De acuerdo con el informe citado supra algunas viviendas están construidas sin ningún aislamiento del cauce y otras a una distancia de ocho (8) y cuarenta (40) metros de este. Después del “Fenómeno de la Niña”, la Quebrada Silgará incrementó el nivel del fondo del cauce. 154. Según la autoridad ambiental los terrenos adyacentes a los cauces de las fuentes hídricas Salamaga y Silgará presentan actualmente: i) amenaza por inundación, debido a su ubicación sobre el área de influencia y la ronda hídrica.
Esta amenaza “[…] es mayor a la existente antes del año 2010, debido al incremento de nivel de fondo del cauce […]”[137] (Resaltado fuera de texto); ii) amenaza por erosión lateral del cauce sobre algunos sectores de la Quebrada Silgará debido a que los taludes que componen las márgenes del cauce están conformados por depósitos de tipo aluvial poco consolidados y sin una cohesión adecuada; y iii) amenaza por avenidas torrenciales o flujos canalizados por estar localizados “[…] en las patas de montañas de alta pendiente, cuyos cauces menores (aportantes a la Quebrada Silgará y al Río Salamaga) pueden presentar flujos de tipo torrencial, con gran capacidad de arrastre de rocas de mediano y pequeño tamaño, detritos, sedimentos y material vegetal.
De ocurrir nuevamente flujos torrenciales desde estos cauces menores, se puede descargar nuevamente gran cantidad de material a los cauces objeto de la presente visita, con posibilidad de generar represamientos teniendo en cuenta además que en los últimos eventos torrenciales se ha depositado sobre las antiguas terrazas y la planicie de inundación gran cantidad de material, y se han generado abanicos con espesores de hasta 3 m de alto.
Estos depósitos de material han generado modificaciones en el curso (alineamiento) de los cauces […]”[138]. 155. La Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga concluyó que la geoforma sobre la cual se encuentra El Bambú, Espuma Baja y La Ceiba se define por su morfología como planicie de inundación y, por lo tanto, son susceptibles “[…] de sufrir procesos de erosión lateral de cauce e inundación durante eventos de creciente correspondientes a altos periodos de retorno. Adicionalmente los cauces menores que confluyen con la Quebrada Silgará y el Río Salamaga, por su alta pendiente, son susceptibles a generar avenidas torrenciales con gran capacidad de arrastre de material, y teniendo en cuenta que la Quebrada Silgará ya posee depósitos muy recientes y poco compactos (posteriores al año 2010), con profundidades mayores a 2 m, se podrían generar nuevos eventos de inundación, incluso mayores afectaciones a las sufridas en años anteriores […]”[139] (Resaltado fuera de texto). 156.
Esa entidad encontró como causa principal de la amenaza “[…] la construcción sobre las franjas de los cauces, debido a que la comunidad aparentemente desconoce que los cuerpos hídricos poseen franjas inundables amplias que deben ser respetadas, ya que pueden ser retomadas durante eventos de creciente correspondiente a altos periodos de retorno, por lo cual, las Normas Geotécnicas de la CDMB vigentes (Resolución Nº 1294 del año 2009) establece que las construcciones deben mantener unos aislamientos mínimos medidos a partir de la franja inundable correspondiente a un periodo de retorno de 100 años […].
La amenaza no se considera mitigable debido a que la problemática se genera por la construcción de viviendas dentro de las franjas inundables de los cauces. Adicionalmente no se considera viable de momento, restablecer o profundizar el nivel de fondo de la Quebrada Silgará, debido a que esto propiciaría el arrastre del sedimento y detritos que reposan en algunos cauces menores afluentes a la Silgará, cuyos depósitos se estiman con profundidades de entre 3 m y 6 m, de acuerdo a lo conversado con las comunidades de estos sectores, en fechas posteriores a los eventos de deslizamientos de inundaciones […]”[140] (Resaltado fuera de texto) 157.
Teniendo en cuenta que las amenazas descritas no son mitigables, la autoridad ambiental le recomendó al Municipio de Rionegro que adelante las acciones necesarias, en el marco de la Política Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, respecto de la localización inadecuada de las viviendas en las franjas inundables de los cauces. 158.
La Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio de Rionegro, en el informe de visita técnica que realizó en febrero de 2020 al sector objeto de la presente demanda, manifestó que en ese territorio existen amenazas hidrometeorológicas, erosión o pérdida del suelo y fenómenos de remoción en masa; además, señaló específicamente que[141]: i) en la Vereda El Bambú se presenta el fenómeno de remoción en masa por caída de rocas, amenazas hidrometereológicas por avenidas y erosión laminar baja; ii) en la Vereda Espuma Baja se presenta el fenómeno de remoción en masa por derrumbes, amenazas hidrometereológicas por avenidas y reptación por escurrimiento difuso; y iii) en el centro poblado La Ceiba se presenta el fenómeno de remoción en masa por caída de rocas y amenazas hidrometereológicas por avenidas. 159.
El ente territorial informó que en El Bambú, Espuma Baja y La Ceiba hay viviendas construidas sobre la cota de inundación de la quebrada, así: “[…] • Se evidencia viviendas construidas hace más de 40 años • Se evidencia que las construcciones no cumplen con la normatividad (sic) NSR 10. • Se evidencia que no cuentan con licencia de construcción • Se evidencia que las viviendas se encuentran construidas sobre la cota de inundación de la quebrada.
Centro poblado La Ceiba. 26 familias se encuentran sobre la cota. Vereda El Bambú. 20 familias se encuentran sobre la cota Vereda Espuma Baja. 15 familias que se encuentran sobre la cota […]”[142] (Resaltado fuera de texto). 160. La Secretaría de Planeación e Infraestructura destacó que “[…] las personas que se encuentran dentro de la cota de inundación, se encuentran vulnerables y susceptibles, económica, social, ambiental e institucional (sic) de ser afectados o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico se presente.
Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligros […]”[143]. Asimismo, recomendó realizar un trabajo con maquinaria pesada para retomar el cauce de la Quebrada Silgará en los puntos más críticos y estudios de vulnerabilidad y riesgo por inundación con el objeto de determinar las obras de mitigación y conocer el alcance del riesgo. 161.
En síntesis, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, en El Bambú, Espuma Baja y La Ceiba se presentan varias amenazas no mitigables relacionadas con intervención antrópica en el área rural del Municipio de Rionegro y la construcción de viviendas en la franja de retiro y en la cota de inundación de la Quebrada Silgará y el Río Salamaga. 162.
En consecuencia, la Sala considera que la orden de reubicación de los habitantes de La Ceiba, el Bambú y Espuma Baja, en los términos de la sentencia proferida, en primera instancia, atiende la causa petendi y el objeto de la demanda. 163. A pesar de que en la demanda de la referencia no se formuló una pretensión relativa a la reubicación de las personas que habitan en esos sectores, la misma tiene por objeto el restablecimiento del derecho o interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, teniendo en cuenta los riesgos que se materializaron durante la ola invernal y la prevención de otro desastre. 164.
El Consejo de Estado, por medio de su jurisprudencia, ha considerado que, en casos como los que convocan el presente estudio, resulta necesario ordenar la reubicación de las viviendas como una forma de materializar el Estado Social de Derecho y el principio de solidaridad, aun cuando no ha sido una pretensión de la demanda, en tanto no es posible permitir que continúe la situación de ocupación ilegal y de amenaza no mitigable. 165.
La Sección Primera, en sentencia de 26 de julio de 2018, ordenó al Municipio de Dosquebradas adelantar las labores de reubicación de familias que habitan las casas ubicadas dentro de la zona forestal protectora de la Quebrada Frailes, a pesar de que, según los antecedentes de esa providencia, la pretensión consistía en que “[ ] se ordene que el daño causado por la quebrada Frailes sea reparado directamente por las entidades encargadas a plena satisfacción [ ]”[144]. 166.
La misma Sección, mediante sentencia proferida el 4 de mayo de 2018, ordenó la reubicación de unas viviendas con ocasión de la demanda promovida para “[ ] la construcción en un término perentorio de las obras requeridas para evitar el desborde de la quebrada El Juncal en el recodo al lado del árbol El Higuerón y que colinda con el predio El Porvenir de propiedad del señor Tomas Bedoya Uribe, para que las aguas puedan desembocar en la otra quebrada denominada el Cordoncillo.
Igualmente, las obras requeridas para restablecer la entrada a los predios que comienzan en el ya mencionado, por la vía que conduce al Cofre, como lo señala el informe técnico emitido por el Secretario de Infraestructura del Departamento de Risaralda, Juan Carlos Nieto Londoño [ ]”. En esa oportunidad, esta Sección consideró lo siguiente: “[ ] En el caso sub examine, salta a la vista que se debe ordenar la reubicación de las personas que se encuentran en la zona de riesgo para preservar sus vidas, su integridad y sus condiciones dignas de existencia. En efecto, en el presente asunto, la solución que se brinde a la problemática de los derechos colectivos debe conciliarse con la no violación de derechos fundamentales de los sujetos que integran las comunidades de dichos sectores.
Sobre el particular, merece la pena resaltar que el Consejo de Estado, en múltiples casos, ha utilizado la fórmula de reubicación de la población a efectos de salvaguardar derechos colectivos, tal y como ocurrió en los siguientes asuntos[145]: • En sentencia de 18 de septiembre de 2014[146], la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia en el cual se ordenó la reubicación de las familias que residían sobre la margen derecha de la vía que del Municipio de Manizales conduce al Municipio de Arauca. • En Sentencia de 16 de junio de 2011[147], la Sección Primera del Consejo de Estado exhortó al Municipio de Valledupar para que iniciara y llevara a cabo la reubicación de la totalidad de las familias que se encontraban asentadas en la margen derecha del río Guatapurí. • En sentencia de 31 de marzo del 2011[148], la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó la reubicación de los asentamientos ilegales de la laguna “El Pondaje”. • En sentencia de 20 de enero de 2011[149], la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó al municipio de Neiva reubicar la totalidad de asentamientos poblacionales de la quebrada “La Toma”. • En sentencia de 15 de junio de 2006[150], la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera estancia en el cual se ordenó la reubicación de las familias que residían sobre la ronda del río Bogotá. • En sentencia de 30 de enero de 2004[151], la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó al Municipio de Bello (Antioquia) y a las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., efectuar la reubicación definitiva de los actores populares por encontrarse en riesgo su vida. • En sentencia de 25 de enero de 2001[152], la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia en el cual se ordenó la reubicación de las familias asentadas en el barrio José María Córdoba de Bucaramanga.
Resulta evidente que ordenar la reubicación de viviendas por vía judicial no resulta ser un asunto extraño y, por el contrario, se ha consolidado como una de las formas de materialización del Estado Social de Derecho y del principio de solidaridad. Con base en lo anterior, la Sala considera que reubicar a las familias que pueden resultar afectadas por los deslizamientos y derrumbes en la zona afectada, es una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de cara a los hechos probados, por cuanto no existe duda de que hay personas asentadas en algunas partes del sector, quienes se encuentran seriamente expuestas a desastres naturales que hoy son previsibles.
Por lo tanto, se ordenará la realización de un censo en las zonas de alto riego de deslizamientos, derrumbes y avalanchas en los sectores de Los Pinos, Los Guamos, El Porvenir y el Cofre de la localidad de Dosquebradas, Risaralda, a fin de identificar a las familias que se encuentren en peligro inminente de sufrir los efectos de dichos fenómenos. Posteriormente, se deberá proceder a la reubicación de estas familias, lo cual debe efectuarse en términos que permitan la protección integral de los derechos colectivos amparados, pero sin incurrir en afectaciones colaterales de otros derechos de la misma índole y mucho menos de carácter fundamental.
Con base en lo anterior, la orden a adicionar será del siguiente tenor: “Ordenar al Alcalde del Municipio de Dosquebradas, Risaralda, REALIZAR, en el término máximo de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia, un censo en las zonas de alto riego de deslizamientos, derrumbes y avalanchas en los sectores de Los Pinos, Los Guamos, El Porvenir y el Cofre de la localidad de Dosquebradas, Risaralda, en el que se deberá identificar a las familias que se encuentren en peligro inminente de sufrir los efectos de dichos fenómenos. Posteriormente, se deberá proceder a REUBICAR, en el término máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, a cada una de las familias que se encuentren en riesgo inminente de sufrir los efectos de deslizamientos, derrumbes y avalanchas en los sectores de Los Pinos, Los Guamos, El Porvenir y el Cofre de la localidad de Dosquebradas, Risaralda”.
XIII.1.4.8. En aras de hacer efectiva la corresponsabilidad que asiste a los ciudadanos en la prevención del riesgo, conforme a lo preceptuado en el artículo 2 de la Ley 1523 de 2012, la Sala adicionará la parte resolutiva de la sentencia apelada, para exhortar a la comunidad para que no siga realizando construcciones, sin las autorizaciones de ley, en los sectores de Los Pinos, Los Guamos, El Porvenir y el Cofre de la localidad de Dosquebradas, Risaralda.
Igualmente, para que colaboren a las autoridades del Municipio de Dosquebradas en los trámites y gestiones que se requieran adelantar para dar cumplida y cabal ejecución al proyecto de reubicación de sus viviendas. [ ]”[153] (Resaltado fuera de texto original). 167. En el mismo sentido, esta Corporación, en sentencia proferida el 18 de mayo de 2017, consideró que cuando el Estado consiente tácitamente la construcción de asentamientos humanos en zonas no permitidas, resulta necesaria y razonable la orden judicial de reubicación, lo cual es compatible con la garantía de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho: “[ ] Por lo tanto, resulta evidente que ordenar la reubicación de viviendas por vía judicial no resulta ser un asunto extraño y, por el contrario, se ha consolidado, enhorabuena, como una de las formas de materialización del estado social de derecho y del principio de solidaridad.
Ahora bien, con respecto a la decisión adoptada en el presente caso, la Sala resalta que la decisión de reubicar[154] a las familias resulta ser una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de cara a los hechos probados, por cuanto no existe duda de que hay un asentamiento de personas en una zona de bajamar y tal situación vulnera derechos colectivos: i) por tratarse de bienes de uso público que integran el espacio público y que resultan ser inalienables, imprescriptibles e inembargables; ii) porque los integrantes de las comunidades de Marlinda y Villa Gloria se encuentran seriamente expuestos a desastres naturales que hoy son previsibles; y, además, iii) porque tales asentamientos ilegales comportan efectos nocivos severos al medio ambiente y que terminan afectando no solo a las comunidades de Marlinda y Villa Gloria, sino en general a los habitantes del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
Desde luego, en el presente asunto la solución que se brinde a la problemática de los derechos colectivos debe conciliarse con la no violación de derechos fundamentales de los sujetos que integran las comunidades de Marlinda y Villa Gloria. Si bien es cierto tales comunidades se encuentran asentadas en una zona catalogada como de uso público y que, además, integra el espacio público, no es menos ciertos que llevan establecidas allí por más de 20 años[155], de manera pacífica y bajo la permisividad y tolerancia de la administración distrital.
Esta aquiescencia tácita de la administración pública se erige en un elemento jurídico determinante de cara a la configuración de la confianza legítima, principio este que tiene como propósito “brindar protección jurídica a las expectativas razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, cuando ellas han sido promovidas, permitidas, propiciadas o toleradas por el propio Estado.
En ese sentido, los ciudadanos que abrigan la confianza justificada de que sus expectativas y esperanzas no van a ser objeto de frustración, modificación o alteración, no tienen por qué resultar defraudados, sorprendidos o asaltados en su buena fe como consecuencia del cambio inesperado de los ofrecimientos, promesas, criterios y políticas previamente expresados o como resultado del actuar contradictorio y desleal de las autoridades que a última hora deciden modificar la orientación o el sentido de decisiones y posturas suyas adoptadas anteriormente”[156]. [ ] Salta a la vista que -desde la óptica de la ponderación- la orden de reubicar persigue fines trascendentales tanto para la preservación del derecho colectivo al ambiente sano como para las mismas comunidades, relacionados con preservar la vida, la integridad y las condiciones dignas de existencia de sus miembros, los que a todas luces resultan ser bienes jurídicos que prevalecen respecto del asentamiento contrario al ordenamiento por parte de los habitantes de Marlinda y Villa Gloria [ ]”[157] (Resaltado fuera de texto). 168.
De acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto, la orden de reubicación de las familias que habitan las zonas de retiro y de protección de fuentes hídricas es una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible en el Estado Social de Derecho porque por una parte, es necesario eliminar las causas de vulneración de los derechos colectivos, así como prevenir una situación de desastre que genere la pérdida de vidas y bienes y, por la otra, deben respetarse los derechos fundamentales de las familias que viven en una zona de amenaza no mitigable. 169.
Por las razones expuestas, no prosperan los argumentos del recurso de apelación según los cuales la sentencia proferida, en primera instancia, no atendió el principio de congruencia. 170. Ahora bien, el Municipio de Rionegro indicó que la garantía y protección de los derechos e intereses colectivos se puede lograr por medios diferentes a la reubicación. 171.
Sobre el particular, la Sala destaca que, de acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto en la primera parte de esta sentencia, es obligación del Estado garantizar que en las zonas de alto riesgo no mitigable y en las franjas de retiro e inundación de los ríos no se construyan viviendas o edificaciones. 172. Aceptar la tesis del Municipio de Rionegro dirigida a que se reemplace la orden de reubicación por otras medidas para mitigar el riesgo desconoce que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, a través de varios informes técnicos, ha destacado que las características físicas de La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja implican una peligro de que un evento físico de origen natural se presente con la severidad suficiente para causar la pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. 173.
Por ello, la autoridad ambiental precisó en el informe técnico que rindió en febrero de 2020 que “[…] la amenaza no se considera mitigable debido a que la problemática se genera por la construcción de viviendas dentro de las franjas inundables de los cauces […]”[158] (Resaltado fuera de texto) y que no es viable restablecer o profundizar el nivel de fondo de la Quebrada Silgará porque generaría el arrastre del sedimento y detritos que reposan en algunos cauces menores. 174.
La Sala considera que la reubicación es la medida idónea para lograr el restablecimiento y protección de los derechos colectivos invocados en la demanda y es compatible con los principios inspiradores del Estado Social de Derecho. 175. Por último, la Sala precisa que el Municipio de Rionegro probó que realizó labores de atención de la emergencia que se presentó en el año 2010 y 2011, como la adecuación de lugares para ubicar transitoriamente a los damnificados, participación en el proceso de identificación y caracterización de los damnificados, gestión de recursos ante Colombia Humanitaria y la celebración de un contrato de obra para la corrección del cauce y realineamiento del Río Salamaga en los sectores El Bambú, La Ceiba y Puerto Amor.
Sin embargo, ello no releva al ente territorial de la obligación de reubicar a los habitantes de zonas de alto riesgo para garantizar su integridad física y seguridad, así como para prevenir desastres previsibles técnicamente- 176. En efecto, los alcaldes tienen la obligación de adoptar las medidas y las acciones de intervención necesarias para evitar que se materialice la amenaza, como conductores del sistema nacional y responsables directos de los procesos de gestión del riesgo en el área de su jurisdicción. 177.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión en relación con el asunto estudiado en este acápite. Arraigo de la comunidad con el territorio 178. El Municipio de Rionegro manifestó en el recurso de apelación que no es procedente la reubicación de las familias porque estas tienen un arraigo especial con sus territorios. 179.
Sobre el particular, la Sala recuerda que es obligación del Estado garantizar la seguridad de los habitantes en su territorio y, en consecuencia, la reubicación debe llevarse a cabo en todos los casos en que comunidades o familias se encuentren asentadas en zonas de alto riesgo no mitigable o en espacio público. 180. En este estado del estudio es conveniente destacar que el Convenio núm. 169, sobre los pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado en la 76ª reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del trabajo[159], reconoció las aspiraciones de los pueblos indígenas y tribales de asumir el control de sus propias instituciones, formas de vida y su desarrollo económico, así como el derecho de mantener y fortalecer su identidad, lengua y religión, en el marco de los Estados en que viven.
Su el artículo 16 previó que cuando el traslado y la reubicación de los pueblos se consideren necesarios, este solo puede efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. 181. Sin embargo, en el caso sub examine, no se acreditó que los habitantes de La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja formen parte de los grupos indicados supra y, por lo tanto, que puedan alegarse algunas condiciones especiales para llevar a cabo su reubicación. 182.
Por ello, no prospera el argumento de apelación estudiado. Órdenes de protección de los derechos e intereses colectivos y plazos 183. El Municipio de Rionegro manifestó que el plazo para la reubicación es muy corto y que este fue fijado “[…] como si la experiencia no enseñara la crisis económica que afecta el país, con repercusiones en los recursos públicos, merced a los problemas de la economía mundial, lo cual plantea casi que una utopía pensar en que, al menos en tan corto tiempo, se podrá dar cumplimiento a tan garantista, pero desproporcionado fallo, atendiendo el bajo presupuesto del Municipio de Rionegro […]”[160]. 184.
El Tribunal le ordenó “[…] al MUNICIPIO de RIONEGRO a que en coordinación con el DEPARTAMENTO de SANTANDER adelante las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para REUBICAR a los habitantes de los caseríos o veredas La Ceiba, el Bambú, Espumas Bajas, en un plazo máximo de un (01) año, en los términos señalados en la parte motiva de esta providencia […]”. 185.
Esta orden contiene dos obligaciones. La primera relativa a adelantar las gestiones para obtener los recursos necesarios para la reubicación y la segunda se refiere a la reubicación en sentido estricto. 186. Sin embargo, el Tribunal no precisó en la parte resolutiva de la sentencia el término de tiempo para la ejecución de cada una de las obligaciones, sino que fijó un término general y omitió determinar la forma de su cumplimiento, lo cual desconoce la complejidad administrativa de las órdenes judiciales.
Además, no determinó las características de la población que debe ser beneficiada con la reubicación. 187. De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, la orden de reubicación debe proferirse en relación con las personas que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja y debe tener en cuenta que: i) algunas familias resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de La Niña; ii) el Fondo Adaptación ha adelantado proyectos de reubicación de las familias que resultaron afectadas con el Fenómeno de la Niña; iii) algunas familias han sido beneficiadas con subsidios de vivienda; iv) algunas familias, aunque no resultaron afectadas con el Fenómeno de la Niña, deben ser reubicadas teniendo en cuenta que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja; y v) por las condiciones físicas y socio económicas de La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja, algunas viviendas han sido construidas sin atender las normas sobre edificaciones y sin la autorización de las autoridades competentes. 188.
En consecuencia, la Sala considera que es necesario precisar las órdenes en el siguiente sentido: Respecto de las familias que resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda o una indemnización equivalente, el Municipio de Rionegro, en coordinación con el Departamento de Santander, deberá adelantar, en el término máximo de cuatro (4) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, las gestiones administrativas, presupuestales y financieras ante las autoridades competentes para obtener su reubicación definitiva, teniendo en cuenta los principios de concurrencia, subsidiaridad y coordinación previstos en la Ley 1523 y las competencias establecidas en el Decreto Ley 4819 de 2010.
El Municipio de Rionegro, en coordinación con el Departamento de Santander, tiene la carga de reubicar directamente a las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja, teniendo en cuenta que con ocasión de este proceso se probó que existe una situación de vulnerabilidad de familias que no resultaron afectadas con el fenómeno invernal.
En consecuencia, la Sala ordenará al Municipio de Rionegro que, en coordinación con el Departamento de Santander, dentro del término de dos (2) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante las gestiones administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación definitiva de las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja.
Vencido el término anterior, el Municipio de Rionegro, en coordinación con el Departamento de Santander, deberá reubicar de forma definitiva en un lugar que permita el acceso a los servicios públicos, por medio de un plan de vivienda subsidiada, a las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja.
Lo anterior, en el término máximo de diez (10) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia. 189. La Sala le ordenará al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término máximo de quince (15) días, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realice un censo con el objeto de determinar las características de la población beneficiaria de la medida de reubicación indicada en el inciso anterior.
El censo deberá contener la siguiente información: El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja. El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja cuyas viviendas fueron construidas en el marco de la normativa que regula el asunto y autorizadas por las autoridades competentes.
El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja cuyas viviendas fueron construidas sin la autorización de las autoridades competentes y desconociendo la normativa que regula el asunto. El número de familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja y que resultaron damnificadas por el Fenómeno de La Niña. El número de familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja y que no resultaron damnificadas por el Fenómeno de la Niña. El número de familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja que no han sido beneficiarias de ningún proyecto de vivienda subsidiada. 190.
Para la reubicación de las familias que habitan viviendas ubicadas en las zonas de alto riesgo no mitigable o en las zonas de inundación y que fueron construidas atendiendo la normativa vigente y con la autorización expresa de las autoridades competentes, siguiendo el procedimiento previsto para el efecto, la administración deberá aplicar el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 9.° de 1989, que dispone: “[…] Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación en los términos de la presente ley.
Cuando se trate de una enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió […]”. 191.
Ahora bien, si los habitantes de los inmuebles ubicados en las zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja se rehúsan a abandonar el sito, el Alcalde Municipal de Rionegro debe ordenar la desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en marco de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 192.
Las entidades demandadas, durante este trámite, deben atender de forma especial el principio de economía para optimizar el uso del tiempo y procurar el nivel más alto de calidad en sus actuaciones, en atención a las graves condiciones en que se encuentra la comunidad. 193. Ahora bien, en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja se presenta una situación de amenaza no mitigable.
En efecto, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en el informe técnico que rindió en febrero de 2020, precisó que la amenaza por inundación en la zona objeto de la demanda “[…] es mayor a la existente antes del año 2010, debido al incremento de nivel de fondo del cauce […]”[161] y que se presentan varios tipos de amenazas –inundación, erosión lateral del cauce y avenidas torrenciales o flujos canalizados-. 194.
La autoridad ambiental destacó que el riesgo no es mitigable debido a la construcción de viviendas dentro de las franjas inundables y que es necesario adoptar medidas para prevenir un desastre. En este orden de ideas, la comunidad se encuentra en una condición de vulnerabilidad; a esta conclusión también llegó la Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio de Rionegro.
Por lo tanto, mientras las autoridades cumplen las órdenes indicadas supra, es necesario adoptar medidas de carácter provisional para la prevención y atención de desastres que se pueden presentar en la zona objeto del presente proceso. 195. De acuerdo con lo expuesto en el acápite denominado “marco normativo sobre las competencias de los municipios en la gestión del riesgo de desastres”, las autoridades de carácter territorial tienen deberes específicos en materia de prevención y atención de desastres que se relacionan con la planificación del desarrollo en condiciones de seguridad. 196.
En efecto, el literal d) del numeral 1.° del artículo 10.° y el numeral 3.° del artículo 15 de la Ley 388 prevén que: i) en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial los municipios deben tener en cuenta, entre otros determinantes, las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales; y ii) las normas urbanísticas complementarias están relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones establecidas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse a los programas de ejecución; así como con las decisiones sobre las acciones y actuaciones que por su propia naturaleza requieren ser ejecutadas en el corto plazo y todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas específicas y casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales que permitan la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo, entre otras acciones. 197.
En este orden de ideas, el Municipio de Rionegro, con fundamento en el marco regulatorio de carácter territorial, en el Plan de Ordenamiento Territorial y las normas que desarrollen la obligación de atención, así como la prevención de desastres en el municipio y en el Departamento, previo al agotamiento del procedimiento administrativo previsto para el efecto, deberá otorgar una solución de vivienda temporal a las familias que viven en la zona de alto riesgo no mitigable, en la ronda hídrica o cotas de inundación de La Ceiba, El Bambú y Espumas Bajas, en el evento en que se presente una contingencia mientras se lleva a cabo la reubicación definitiva, siempre que no hayan sido beneficiadas con otra medida equivalente y sin perjuicio de las medidas de urgencia que se deban adoptar frente a una nueva situación de desastre. 198.
Para ello, el ente territorial debe atender el censo de las personas que se encuentran asentadas en estos sectores y deberá cumplir esta orden en el término máximo de un mes, contado a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia. 199. En el evento en que el Municipio de Rionegro no cuente con un marco normativo que reglamente la solución de vivienda temporal a favor de las familias que habitan la zona de alto riesgo no mitigable, mientras se lleva a cabo la reubicación definitiva, el ente territorial deberá: i) realizar las gestiones necesarias con el objeto de obtener la reglamentación correspondiente en el término máximo de tres (3) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia; ii) elaborar un programa o un plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en caso de presentarse un desastre que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en ese sector, en el marco de la estrategia municipal para la gestión del riesgo de desastres, en el término máximo de tres (3) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia; y iii) brindar asesoría y orientación completa y eficaz, así como apoyo administrativo a las familias que habitan la zona de alto riesgo no mitigable en la obtención de una alternativa de vivienda temporal y digna, en el término máximo de diez (10) días, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia. 200.
Ahora bien, en tanto se cumple la orden reubicación temporal, a partir de la fecha de notificación de esta sentencia, el Municipio de Rionegro deberá realizar un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo de colapso y adoptar las medidas que se requieran ante una eventual emergencia. 201. La Sala, con el objeto de garantizar que la beneficiaria de estas medidas sea la comunidad afectada, ordenará al Municipio de Rionegro que, en el término quince (15) días, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adopte un mecanismo dirigido a evitar que personas o familias que no habiten en la zona de alto riesgo no mitigable, en la ronda hídrica o cotas de inundación de La Ceiba, El Bambú y Espumas Bajas, desde la fecha de presentación de la demanda y de la sentencia proferida, en primera instancia, reciban los subsidios y beneficios a los que se hizo referencia de forma previa.
Para tal efecto, deberá fijar criterios administrativos y probatorios que le permitan verificar que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio durante el periodo objeto de amparo aquí definido. 202. Por último, atendiendo las órdenes anteriores se refieren a la adopción de soluciones para prevenir desastres en las zonas de riesgo no mitigable en el Caserío de La Ceiba y las veredas El Bambú y Espuma Baja, resulta necesario que las autoridades adopten medidas para el conocimiento del riesgo, su análisis y evaluación, así como la intervención y la mitigación del mismo, en las zonas que presentan riesgo mitigable de ese caserío y esas veredas; la Sala modificará el ordinal cuarto de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de ordenar al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: Realice un estudio para: i) identificar el escenario del riesgo en que se encuentran los habitantes del Caserío de La Ceiba, así como de las veredas El Bambú y Espuma Baja, respecto de zonas de riesgo mitigables, y de los demás sectores que comprenden la microcuenca Silgará; ii) determinar las medidas de intervención y mitigación del riesgo en esas zonas, así como de prevención de nuevos riesgos, por medio de obras o planes que se consideren necesarios, teniendo en cuenta, entre otras cosas, las condiciones actuales del sector.
Lo anterior, dentro del término de tres (3) meses, contado partir del día siguiente a la ejecutoria de la presente providencia. Ejecute las medidas de intervención y de mitigación del riesgo, así como de prevención de nuevos riesgos previstas en los resultados del estudio que se ordenó en el numeral anterior, dentro del término que señale el mismo, de acuerdo con los principios de planeación, eficiencia y economía para optimizar el uso del tiempo y procurar el nivel más alto de calidad en sus actuaciones, en atención a las graves condiciones en que se encuentra la comunidad.
Esta obligación debe ser ejecutada en coordinación con el Departamento de Santander y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en el marco de las competencias previstas en el Sistema Nacional Ambiental y en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre. 203. Ahora bien, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco del Comité de Verificación, puede adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, toda vez que el artículo 34 de la Ley 472 prevé que mientras se ejecuta la sentencia el juez “[…] conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil […]”.
Lo anterior, incluye todas las órdenes de la sentencia. La falta de recursos públicos para la protección de los derechos e intereses colectivos 204. El Municipio de Rionegro afirmó en el recurso de apelación que la orden de reubicación implica la inversión de una “descomunal suma de dinero” y que el ente territorial no cuenta con los recursos necesarios para el efecto. 205.
La Sala considera que la insuficiencia de recursos públicos para la protección de los derechos e intereses colectivos no constituye una justificación compatible con los postulados constitucionales. 206. La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, reiteró que las autoridades no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial de protección de derechos e intereses colectivos en la falta de recursos.
En esa oportunidad, se precisó lo siguiente: “[…] la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida. 83.
En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas. […]”[162] (Resaltado fuera de texto original). 207.
La tesis indicada supra, ha sido sostenida por esta Corporación de forma reiterada. En efecto, la Sección Primera, en sentencia proferida el 25 de octubre de 2001, señaló: “[…] La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular […]”[163]. 208.
En el mismo sentido, la Sección Primera, mediante sentencia proferida el 5 de septiembre de 2002, con ocasión de una demanda en la que se pretendía la construcción de la infraestructura de alcantarillado en el Barrio El Salvador del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, afirmó: “[…] Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos […]”[164] (Resaltado de la Sala). 209.
En esta misma línea, la Sección Primera, en providencia proferida el 6 de julio de 2006, consideró lo siguiente: “[…] la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios. […] es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos […]”[165]. 210.
Esta Sección manifestó en sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011: “[…] La falta de recursos económicos no es óbice para que se adelanten los estudios técnicos, y se agoten las etapas de planeación, formulación de proyectos y presupuestación, que deben preceder la ejecución de obras públicas. Para la Sala, no es de recibo el argumento expuesto por el Municipio demandado, en el que afirma que con un presupuesto tan pequeño como el que tiene, es imposible solucionar en un año todas las necesidades del municipio, pues tal afirmación no es excusa para que las autoridades locales omitan adelantar los pasos indispensables para que las obras de mejoramiento y canalización de sus caudales puedan incluirse en el Plan de Desarrollo y contar con la respectiva apropiación presupuestal, y más aún cuando está demostrado la existencia de un daño contingente que amenaza con afectar los derechos colectivos de la comunidad del Barrio Santa Cecilia […]”[166]. 211.
En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia o para evitar una obligación a cargo de la parte demandada toda vez que ello desconoce que el Estado Social de Derecho tiene como fin garantizar la efectividad de los derechos y principios constitucionales, así como la vigencia de un orden justo. 212.
En efecto, el legislador facultó al juez para que en una acción popular pueda proferir órdenes de hacer o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño al derecho o interés colectivo y a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a cargo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior cuando sea físicamente posible[167]. 213.
En el caso sub examine, la sentencia proferida, en primera instancia, es razonable y proporcional en la medida que atiende las necesidades especiales de la comunidad, de acuerdo con lo probado en el proceso, y se encuentra en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias del Municipio de Rionegro y de las demás entidades que deben concurrir en el cumplimiento de la sentencia. 214.
Las órdenes judiciales para la protección de los derechos e intereses colectivos llevan inmersa la obligación de adelantar las gestiones necesarias ante las entidades del orden territorial o nacional para la consecución de recursos públicos o la financiación de la reubicación de los habitantes de La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja. 215.
En este orden de ideas, el presupuesto del municipio no es único destinado a la realización de actividades de protección de los derechos e intereses colectivos. 216. La Sala observa que las órdenes impartidas son pertinentes y razonables. Por lo tanto, no es aceptable la excusa de falta de recursos económicos para su ejecución. 217.
Ahora bien, atendiendo a que los entes territoriales cuentan con el presupuesto público para la satisfacción de las necesidades básicas de la población y el cumplimiento de los programas de gobierno, así como de los planes de desarrollo, el Municipio de Rionegro tiene la obligación de planificar sus inversiones y elaborar un presupuesto que contenga la totalidad de los gastos públicos que realizará durante la vigencia fiscal respectiva, de acuerdo con las necesidades identificadas.
Por ello, la Sala no puede aceptar la tesis expuesta en el recurso de apelación, según la cual el cumplimiento de la sentencia conllevaría “[…] a la desprotección de la demás población del Municipio de Rionegro, en la medida en que no sería posible atender sus necesidades básicas y la administración municipal colapsaría […]”. 218. El Municipio de Rionegro tiene la obligación de destinar los recursos a la satisfacción de las necesidades de la comunidad, sin perjuicio de que para ello deba adelantar las gestiones a que haya lugar ante las entidades de diferentes niveles con el fin de lograr la adopción de medidas orientadas a cumplir los fines esenciales del Estado Social de Derecho. 219.
Por las razones expuestas, no prospera el recurso de apelación respecto del asunto estudiado. Corresponsabilidad en la generación del riesgo 220. En cuanto a la corresponsabilidad de la comunidad en la generación del riesgo, esta Sección[168] ha considerado que, cuando se demuestre que los riesgos a la seguridad y a la prevención de desastres han sido causados por acciones atribuibles a los ciudadanos, resulta procedente que el juez popular ordene que los sujetos corresponsables concurran con las entidades gubernamentales a adoptar las medidas que resultaren necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, en aras de hacer efectivos los deberes de precaución, solidaridad y autoprotección que tanto en lo personal como en sus bienes les impone el artículo 2.º de la Ley 1523, en materia de prevención del riesgo. 221.
Sobre el particular, la Sección Primera expuso: “[…] Específicamente, en materia de prevención de desastres, resulta relevante traer a colación el artículo 2 de la Ley 1523, que establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, imponiendo obligaciones, deberes y responsabilidades comunes con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos.
En esos términos, se establece el principio de corresponsabilidad el cual implica que los demandantes concernidos deban concurrir con acciones conducentes a la eficaz gestión del riesgo. En efecto, la norma precitada dispone que “[…] En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades […]” Corolario de lo expuesto es que no sea dable al juez constitucional exonerar a los ciudadanos y a las comunidades de la corresponsabilidad que les sea exigible en la gestión de sus propios asuntos, ni relevarlos de la obligación de asumir las consecuencias que se derivan de sus propios actos […]”[169] (Destacado de la Sala). 222.
En consecuencia, la Sala ordenará a los actores populares y exhortará a los demás habitantes de las zonas de alto riesgo de La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja para que: i) cumplan con los deberes que les impone el artículo 2.º de la Ley 1523 en materia de prevención del riesgo y con la atención a las autoridades ambientales sobre el cuidado ambiental, la prohibición de adelantar construcciones en las rondas del río y de contaminar su cauce; y ii) coadyuven a las autoridades públicas en los trámites y gestiones que se requieran para la reubicación de sus viviendas.
Autoridades que deben intervenir en la atención del riesgo 223. El Municipio de Rionegro manifestó que “[…] no puede perderse de vista que los daños relacionados en este proceso, fueron consecuencia de un fenómeno natural que afectó a todas las regiones del país, cuyo control, obviamente escapa a las autoridades, por lo que el amparo y restablecimiento de derechos que resultaron afectados, compete no solo al municipio sino a otras entidades del orden departamental y nacional […][170]. 224.
Teniendo en cuenta la situación indicada supra, el Tribunal le impuso obligaciones al Municipio de Rionegro, al Departamento de Santander, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y al Instituto Nacional de Vías, sin perjuicio de las gestiones que adelante el alcalde para obtener apoyo de otras entidades de carácter territorial o nacional a fin de garantizar y restablecer los derechos e intereses colectivos que se declararon vulnerados en el caso sub examine. 225.
Sin embargo, la Sala considera necesario adicionar la sentencia proferida, en primera instancia, toda vez que, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 1523, a las corporaciones autónomas regionales les corresponde apoyar las labores de gestión del riesgo referidas a la sostenibilidad ambiental del territorio. Con fundamento en lo anterior, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiaridad positiva, deberá: i) apoyar al Municipio de Rionegro en la implementación de los procesos de gestión de riesgo y en los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo; y ii) realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres en Rionegro, en coordinación con el Municipio, así como con las autoridades competentes; y deberá asistirlas en aspectos medio ambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres.
Condena en costas procesales, en primera instancia 226. Visto el artículo 38 de la Ley 472, sobre las costas, “[…] [e]l juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]” (Resaltado fuera de texto original). 227. A su vez, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que la condena en costas se sujetará, entre otras, a las siguientes reglas: i) se condenará en costas a la parte vencida del proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión; ii) en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda; iii) cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias; iv) en caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión; v) cuando dos o más personas deban pagar costas, el juez condenará en proporción a su interés en el proceso; y si guarda silencio, se entiende que están distribuidas por partes iguales entre ellos; vi) si varias personas son favorecidas con la condena en costas, a cada una se les reconocerán los gastos que hubieren sufragado y las liquidaciones se harán por separado; y vii) hay lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 228.
De forma reciente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia proferida el 6 de agosto de 2019, unificó jurisprudencia en el sentido de precisar el alcance del artículo 38 de la Ley 472 respecto a las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y liquidación de costas, así[171]: El artículo 38 de la Ley 472 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia proteja los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 de la Ley 472. La condena en costas, de acuerdo con el artículo 361 del Código General del Proceso, incorpora, por una parte, el concepto de expensas y gastos procesales y, por la otra, agencias en derecho.
Hay lugar a reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también hay lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472. “[…] No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia […]”.
La condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. En cualquiera de los eventos en que debe reconocerse costas procesales, la condena atenderá las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso; en esta medida, se condenará únicamente al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 229.
En el caso sub examine, el Municipio de Rionegro manifestó en el recurso de apelación que esta Corporación, para revocar la condena en costas, debe tener en cuenta las actividades realizadas por el Municipio de Rionegro con el objeto de atender las consecuencias de la ola invernal. 230. La Sala, respecto a este argumento, considera que los artículos 38 de la Ley 472 y 365 del Código General del Proceso no señalan como un criterio para la procedencia de la condena en costas la calidad de la gestión de la entidad pública fuera del proceso. 231.
Por ello, los argumentos del recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Rionegro, sobre este asunto, no están destinados a prosperar. Costas de segunda instancia 232. Visto el numeral 3.º del artículo 365 del Código General del Proceso, en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de segunda instancia. 233.
Atendiendo a que esta Corporación modificará la sentencia impugnada, no se condenará en costas de segunda instancia a los recurrentes. Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia 234. Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia en acciones populares, “[…] el juez […] podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]”. 235. Atendiendo a que en el caso sub examine el Tribunal omitió referirse al Comité de Verificación de Cumplimiento de las órdenes judiciales en la sentencia proferida, en primera instancia, la Sala ordenará su conformación con la participación de: i) la parte actora; ii) el Municipio de Rionegro; iii) El Departamento de Santander; iv) el Instituto Nacional de Vías; v) la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga; vi) la Defensoría del Pueblo; y vii) el Delegado de la Procuraduría General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Santander.
Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la Magistrada ponente de la sentencia proferida, en primera instancia. Conclusiones de la Sala 236. En suma, la Sala concluye que en el Municipio de Rionegro existe una amenaza de desastre respecto de las viviendas que se encuentran ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, en la ronda del río y en las cotas de inundación de La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja; por lo tanto, su reubicación constituye la forma de protección de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda y no es una medida desproporcional ni incongruente porque se encuentra dentro del objeto y la causa petendi del proceso. 237.
Atendiendo el marco normativo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, el Municipio de Rionegro y el Departamento de Santander tienen competencias claras y específicas para la gestión del riesgo de desastres y el cumplimiento de la sentencia. 238. La falta de recursos de las entidades públicas no es una justificación constitucionalmente válida para excusar el incumplimiento de las órdenes judiciales, en la medida en que es un deber de los entes territoriales adelantar las actuaciones administrativas, presupuestales y financieras que permita la satisfacción de las necesidades de la comunidad y el logro de los fines esenciales del Estado Social de Derecho. 239.
Respecto al plazo de cumplimiento de las órdenes judiciales, la Sala precisa que en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, toda vez que el artículo 34 de la Ley 472 prevé que mientras se ejecuta la sentencia el juez “[…] conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil […]”.
III.
RESUELVE
PRIMERO. MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “Tercero: ORDENAR al Municipio de Rionegro que, en coordinación con el Departamento de Santander, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: 3.1.
Adelante, en el término máximo de cuatro (4) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, las gestiones administrativas, presupuestales y financieras ante las autoridades competentes para obtener la reubicación definitiva de las familias que resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda o una indemnización equivalente, teniendo en cuenta los principios de concurrencia, subsidiaridad y coordinación previstos en la Ley 1523 y las competencias establecidas en el Decreto Ley 4819 de 2010. 3.2.
Adelante, dentro del término de dos (2) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, las gestiones administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación definitiva de las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña, que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda y que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja.
Vencido el término anterior, el Municipio de Rionegro, en coordinación con el Departamento de Santander, deberá reubicar de forma definitiva en un lugar que permita el acceso a los servicios públicos, por medio de un plan de vivienda subsidiada, a las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña, que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda y que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja.
Lo anterior, en el término máximo de diez (10) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia”.
SEGUNDO. ADICIONAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de ORDENAR al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término máximo de quince (15) días, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice un censo que contenga la siguiente información: 1.
El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja. 2. El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja cuyas viviendas fueron construidas en el marco de la normativa que regula el asunto y autorizadas por las autoridades competentes. 3.
El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja cuyas viviendas fueron construidas sin la autorización de las autoridades competentes y desconociendo la normativa que regula el asunto. 4. El número de familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja y que resultaron damnificadas por el Fenómeno de La Niña. 5.
El número de familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja y que no resultaron damnificadas por el Fenómeno de la Niña. 6. El número de familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja que no han sido beneficiarias de ningún proyecto de vivienda subsidiada.
TERCERO. ADICIONAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de ORDENAR al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias tenga en cuenta el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 9.° de 1989 para la reubicación de las familias que habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable o en la zonas de inundación y que fueron construidas atendiendo la normativa vigente y con la autorización expresa de las autoridades competentes.
CUARTO. ADICIONAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de ORDENAR al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, lleve a cabo la desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en marco de la Ley 1801 de 2016, en el evento en que los habitantes de los inmuebles ubicados en las zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja se rehúsen a abandonar el sito.
QUINTO. ADICIONAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de ORDENAR al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y previo al agotamiento del procedimiento administrativo previsto para el efecto, otorgue una solución de vivienda temporal hasta que se lleve a cabo la reubicación definitiva a favor de las familias a las que se refieren las órdenes previstas en el numeral 3.2. del ordinal primero de la parte resolutiva de esta providencia, en el evento en que se presente una contingencia mientras se lleva a cabo la reubicación definitiva, siempre que no hayan sido beneficiadas con otra medida equivalente y sin perjuicio de las medidas de urgencia que se deban adoptar frente a una nueva situación de desastre.
El Municipio de Rionegro deberá cumplir esta orden en el término máximo de un mes, contado a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia. En el evento en que la orden anterior no se pueda ejecutar por la ausencia de un marco normativo que reglamente la solución de vivienda temporal a favor de las familias que habitan la zona de alto riesgo no mitigable, el Municipio de Rionegro deberá: 5.1.
Realizar las gestiones necesarias con el objeto de obtener la reglamentación correspondiente en el término máximo de tres (3) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia. 5.2. Elaborar un programa o un plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en caso de presentarse un desastre que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en ese sector, en el marco de la estrategia municipal para la gestión del riesgo de desastres, en el término máximo de tres (3) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia. 5.3.
Brindar asesoría y orientación completa y eficaz, así como apoyo administrativo a las familias que habitan la zona de alto riesgo no mitigable en la obtención de una alternativa de vivienda temporal y digna, en el término máximo de diez (10) días, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
SEXTO. ADICIONAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de ORDENAR al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realice un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo de colapso y adopte las medidas que se requieran ante una eventual emergencia.
SÉPTIMO. ADICIONAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de ORDENAR al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término quince (15) días, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adopte un mecanismo dirigido a evitar que personas o familias que no habitan la zona de alto riesgo no mitigable, en la ronda hídrica o cotas de inundación de La Ceiba, El Bambú y Espumas Bajas, desde la fecha de presentación de la demanda y de la sentencia proferida, en primera instancia, reciban los subsidios y beneficios.
Para tal efecto, deberá fijar criterios administrativos y probatorios que le permitan verificar que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio durante el periodo objeto de amparo aquí definido.
OCTAVO. MODIFICAR el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “Cuarto. ORDENAR al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: 4.1.
Realice un estudio para: i) identificar el escenario del riesgo en que se encuentran los habitantes del Caserío de La Ceiba, así como de las veredas El Bambú y Espuma Baja, respecto de zonas de riesgo mitigables, y de los demás sectores que comprenden la microcuenca Silgará; ii) determinar las medidas de intervención y mitigación del riesgo en esas zonas, así como de prevención de nuevos riesgos, por medio de obras o planes que se consideren necesarios.
Lo anterior, dentro del término de tres (3) meses, contado partir del día siguiente a la ejecutoria de la presente providencia. 4.2. Ejecute las medidas de intervención y de mitigación del riesgo, así como de prevención de nuevos riesgos previstas en los resultados del estudio que se ordenó en el numeral anterior, dentro del término que señale el mismo, de acuerdo con los principios de planeación, eficiencia y economía. Esta obligación debe ser ejecutada en coordinación con el Departamento de Santander y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en el marco de las competencias previstas en el Sistema Nacional Ambiental y en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre”.
NOVENO. ADICIONAR la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiaridad positiva: i) apoye al Municipio de Rionegro en la implementación de los procesos de gestión de riesgo y en los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo; ii) realice actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres en Rionegro, en coordinación con el Municipio, así como con las autoridades competentes; y iii) asista al Municipio de Rionegro y a las demás autoridades que tengan competencias en materia de prevención del riesgo en ese territorio, en aspectos medio ambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
DÉCIMO. ADICIONAR la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido ORDENAR a la parte actora y EXHORTAR a los demás habitantes de las zonas de alto riesgo de La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja para que: i) cumplan con los deberes que les impone el artículo 2.º de la Ley 1523 en materia de prevención del riesgo y con la atención a las autoridades ambientales sobre el cuidado ambiental, la prohibición de adelantar construcciones en las rondas del río y de contaminar su cauce; y ii) coadyuven a las autoridades públicas en los trámites y gestiones que se requieran para la reubicación de sus viviendas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
DÉCIMO PRIMERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 11 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
DÉCIMO SEGUNDO. CONFORMAR un comité de verificación de la sentencia con la participación de: i) la parte actora; ii) el Municipio de Rionegro; iii) el Departamento de Santander; iv) el Instituto Nacional de Vías; v) la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga; vi) la Defensoría del Pueblo; y vii) el delegado de la Procuraduría General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Santander.
Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la Magistrada ponente de la sentencia proferida, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
DÉCIMO TERCERO. REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
DÉCIMO CUARTO. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Santander.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Vinculada median auto proferido el 17 de mayo de 2013 (fl. 1054 a 1055) [2] La demanda fue presentada el 16 de diciembre de 2011 (fl. 211) [3] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [4] Folio 6 [5] Ibidem [6] Folio 11 [7] Folio 14 [8] Folios 30 a 32 [9] Folios 229 a 328 [10] Folio 229 [11] Folio 241 [12] Folio 254 [13] Folio 289 [14] Folio 298 [15] Folios 325 a 326 [16] Folios 478 a 484 y 1073 a 1077 [17] Folios 492 a 496 y 1081 a 1082 [18] Folios 509 a 517 y 1308 a 1309 [19] Folio 513 [20] Folios 914 a 929 [21] Folios 1098 a 1118 [22] Folio 1110 [23] Folios 1269 a 1278 [24] “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”. [25] La sociedad fue notificada por aviso, según obra a folio 1062, y aportó poder a un profesional del derecho para que ejerciera la defensa de la entidad en el proceso judicial el 9 de septiembre de 2013 (fl. 1448). [26] Folios 215 a 217 [27] Folios 1054 a 1055 [28] Folios 1430 a 1431 [29] Folios 1478 a 1480 [30] Folio 1551 [31] Folio 6376 [32] Folios 6455 vto. a 6456 [33] Folio 6430 [34] Folio 6431 [35] Folio 6451 [36] Folios 6467 a 6471 [37] “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” [38] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” [39] Folio 6468 [40] Folio 6970 [41] Folios 6509 a 6513 [42] Folio 6510 [43] Folio 6510 [44] Folio 6511 [45] Folio 6512 [46] Folio 6529 [47] Folio 6535 [48] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” [49] Folio 6624 [50] Folio 6664 [51] Folio 6541 a 6543 [52] “Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado” [53] “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo” [54] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). [55] “[…] Articulo 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. [56] Sección Primera. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017.
Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). [57] Artículo 5.º de la Ley 1523 [58] Numeral 1.º del artículo 6.º de la Ley 1523 [59] Numeral 2.º del artículo 6.º de la Ley 1523 [60] Artículo 8.º Ley 1523 [61] Artículo 31 Ley 1523 [62] Ibidem [63] "Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones". [64] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. [65] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [66]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 12 de julio de 2018, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 660012331000201000385-02(AP) [67] “Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental” [68] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [69] Folios 70, 208 a 209 [70] Folios 78 a 80 [71] Folios 98 a 108 [72] Folios 353 a 359 [73] Folio 94 [74] Folio 362 [75] Folios 81 a 83, 91 a 93, 191 a 193, 196 a 199, 203, 205 a 207 [76] Folios 365 a 377, 382 a 383, 386 a 388, 401 a 402 y 405 a 409 [77] Folios 378 a 385, 389 a 390, 403 a 404 y 410 a 411 [78] Folios 110 a 114 [79] Folios 84 a 90, 94 a 97, 194, 195, 200 [80] Folio 360 [81] Folio 119 [82] Folios 115 a 118 [83] Folios 115 [84] Folios 1017 a 1025 [85] Folios 339 a 351 y 1005 a 1016 [86] Folios 121 a 133 [87] Folios 154 a 162 y 169 a 181 [88] Folios 412 a 423 [89] Folios 964 y 965 [90] Folios 391 a 400 [91] Folios 974 a 982 [92] Folios 966 a 972 [93] Folio 364 [94] Folio 195 [95] Folio 200 [96] Folio 210 [97] Folios 330 a 336 [98] Folios 337 a 338 [99] Folio 574 a 911 [100] Folios 1250 a 1256 [101] Folios 1121 a 1164, 1226 a 1234, 1603 a 5394, 5445 a 5736, 5756 a 6368 y discos compactos visibles a folios 5423 y 5755 [102] Folio 439 a 447 [103] Folios 426 a 427 [104] Folio 1486 a 1487 [105] Folios 5396 a 5397 [106] Folios 5398 a 5399 [107] Folio 5401 [108] Folio 503 a 505 [109] Folios 1591 a 1595x [110] Folio 1498 a 1505 [111] Folios 6639 a 6658 [112] Folios 6661 a 6663 [113] Folio 6968 [114] El artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, define la reducción del riesgo en los siguientes términos: “[…] 21.
Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.
La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. […]” [115] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 19 de junio de 2018, núm. único de radicación 760012331000201100212-01. [116] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, auto de 29 de agosto de 2019, núm. único de radicación 170012333000201800232-01(AP)A [117] Folio 72 vto. [118] Folio 6969 [119] Ibidem [120] “Por el cual se crea el Fondo Adaptación” [121] Artículo 1.º del Decreto 4819 de 2010 [122] Folio 5399 [123] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 170012333000201700452-01 [124] Folio 6512 [125] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 16 de mayo de 2007, M.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad.
Núm. 25000-23-25-000-2003- 01252-02(AP). [126] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, sentencia de 4 de abril de 2019, radicado con el núm. único de radicación 170012333000201300423 02 [127] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, sentencia de 25 de abril de 2019, núm. único de radicación 050012331000201200826-01 [128] Folio 79 vto. [129] Folios 98 a 108 [130] Folio 100 [131] Folio 101 [132] Folio 104 vto. [133] Folio 108 [134] Folio 358 [135] Folio 3990 [136] Folios 6662 a 6663 [137] Folio 6663 [138] Folio 6663 [139] Folio 6663 vto. [140] Ibidem [141] Folios 6648 a 6651 [142] Folio 6653 [143] Folio 6654 [144] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 660012331000201100338-01(AP), sentencia de 26 de julio de 2018 [145] Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 13001-23-31-000-2011-00315- 01(AC), Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. [146] Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 17001-23-31-000-2011-00620- 01(AP), Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. [147] Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 2003-02268-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. [148] Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 76001-23-31-000-2004-01624- 01(AP), Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. [149] Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 2002-00334-02, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. [150] Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 25000-23-25-000-2002-00152- 01(AP), Consejera Ponente: Martha Sofía Sanz Tobón. [151] Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 05001-23-31-000-2001-2598- 01(AP-2598), Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. [152] Consejo de Estado, Sección Primera, Rad.
AP-073, Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. [153] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia proferida el 4 de mayo de 2018, núm. único de radicación 66001-23-31-001-2011-00290-01(AP) [154] Respecto de la reubicación de personas en sede de acción popular, esta Sección ha sido enfática al señalar que la reubicación de viviendas no comporta la indemnización de perjuicios sino la cesación de una amenaza a los derechos de prevención de desastres.
Precisamente, en la Sentencia de 30 de enero de 2004, Radicación No. 05001-23-31-000-2001-2598-01(AP-2598), se dijo: “(…) la Sala anota que si bien la acción popular no es el instrumento idóneo para reclamar una indemnización de perjuicios, sí debe pronunciarse sobre la pretensión de reubicación de las viviendas de los actores, pues de encontrarse probada la alegada vulneración del derecho colectivo a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, la protección de estos derechos colectivos encuadra perfectamente en las finalidades de la acción popular, una de las cuales es, entre otras, hacer cesar el peligro sobre el derecho amenazado”. [155] Así lo señala la UNIDAD DE PREVENSIÓN DE ATENCIÓN DE BOLÍVAR en el Concepto Técnico de 17 de mayo de 2013, obrante en los folios 1632 a 1667 de Cuaderno 4. [156] GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ.
La defraudación de la confianza legítima. 1ª ed., Bogotá D.C., Universidad Externado de Colombia, 2008, p. 152 y 153. [157] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 18 de mayo de 2017, núm. único de radicación 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). [158] Folio 6663 [159] Adoptado por la 76ª reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989 y aprobado mediante la Ley 21 de 4 de marzo de 1991 [160] Folio 6510 [161] Folio 6663 [162] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación 170012333000201700452-01 [163] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 25 de octubre de 2001, C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, proceso identificado con número único de radicación 2000-0512-01(AP). [164] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 5 de septiembre de 2002, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, proceso identificado con núm. único de radicación 2001- 0303-01(AP-531) [165] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 6 de julio de 2006, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, proceso identificado con núm. único de radicación 680012315 000200200489 010 [166] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011, C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso, proceso identificado con núm. único de radicación 2004- 01241-01(AP), [167] Artículo 34 de la Ley 472 [168] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 1 de marzo de 2018; proceso identificado con número único de radicación 19001333100520110029401, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [169] Ibidem. [170] Folio 6512 [171] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2019, C.P. Dra. Rocío Araújo Oñate, núm. único de radicación 150013333007201700036- 01(AP)REV-SU