11001-03-24-000-2018-00413-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2018-00413-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERAAuto2020-07-01

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: José Helí Torres Varón·Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi – Igac (Dirección Territorial Tolima) Y Municipio De Ibagué

De qué trata

Síntesis: [E]l despacho observa que aún si se partiera del supuesto que el Convenio Administrativo 1200-4808 de 2017 es una norma jurídica de carácter superior a la Resolución 73-000-36 de 2017, demandada en este proceso, la Sala advierte que a partir de una primera lectura del aparte del convenio citado por el solicitante como desconocido, no es posible inferir una violación del mismo. En efecto, el solicitante se limita a citar el objeto del convenio interadministrativo en comento, el cual establece lo siguiente: “Aunar esfuerzos para colaborar armónicamente en el adelantamiento del proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana del municipio de Ibagué — Tolima a cargo del IGAC — Dirección Territorial Tolima". Por su parte, la resolución demandada en este proceso resuelve ordenar la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13. Como se lee, a partir de una primera lectura de la norma citada como presuntamente infringida y el acto acusado, no se advierte una contradicción entre estos, como quiera que el aparte invocado por el solicitante simplemente establece que mediante ese convenio se busca aunar esfuerzos para adelantar el proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana de Ibagué y el acto acusado simplemente ordena que se realice la renovación de unos sectores específicos. En el aparte invocado por el solicitante como desconocido en ninguna parte se establece que la actualización catastral deba efectuarse respecto de absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué o que esta zona urbana no pueda actualizarse por distintas etapas, es decir, puede suceder que el acto acusado simplemente constituye una fase dentro del proceso de actualización catastral, lo cual no es óbice para que por medio de otro(s) acto(s) administrativo(s) se adelante el proceso de actualización de los demás sectores que conforman la zona urbana. Así mismo, el solicitante no cumplió con la carga de explicar por qué considera que a partir de una lectura de la norma que considera infringida se desprende inexorablemente que cualquier acto administrativo que se expida en relación con la renovación catastral debe involucrar absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué.SISTEMA DE FUENTES / FUENTE FORMAL DEL DERECHO / FUENTE PRINCIPAL DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO - es la Ley / NORMA DE CARÁCTER SUPERIOR - Lo es la ley / JERARQUÍA NORMATIVA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Naturaleza. Negocio jurídico / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[L]os operadores que enfrentan un problema jurídico deben buscar la fuente formal de Derecho en que puedan resolverlo, recurriendo en primer lugar a la ley (en sentido amplio), excepto en los asuntos que sólo interesen a los particulares, caso en el cual deberán recurrir primero al negocio jurídico, y aquéllos cuya solución haya sido encomendada a los conciliadores o árbitros en equidad, o a los jueces de paz, pues en estos últimos eventos la fuente prioritaria será la equidad. La consagración de la ley como fuente principal del ordenamiento jurídico colombiano deriva directamente de la Constitución Política, cuando en el inciso segundo de su artículo 4° establece que “es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”, lo cual es reiterado en el artículo 95 cuando expresa que “toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes”. En relación con la ley en sentido amplio, es decir, toda norma jurídica con efectos vinculantes, se tiene en primer lugar la Constitución Política como norma suprema (artículo 4 de la Constitución), en este mismo rango los tratados y convenios internacionales ratificados por el Estado colombiano que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción (artículos 93 y 214.1) y todas las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad. Posteriormente, se tienen las leyes expedidas por el Congreso de la República (artículo 114 y 150 de la Constitución) y las normas expedidas por el poder ejecutivo con fuerza material de ley como son los decretos leyes y los decretos legislativos (artículos 150.10 y 212 a 215). En tercer lugar se tienen los actos administrativos, entendidos como manifestaciones unilaterales de la administración encaminadas a producir efectos jurídicos, por medio de los cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. En esta categoría se encuentran los reglamentos generales, los actos ordinarios del poder ejecutivo (resoluciones, decretos, directivas, circulares etc), los actos de las corporaciones administrativas (acuerdos, ordenanzas, resoluciones). También se ubican allí los actos administrativos de carácter particular y concreto, cuyos efectos recaen sobre sujetos claramente individualizados y determinados, como es el caso de los permisos, las licencias, entre otros. En el caso objeto de examen, se observa que los convenios interadministrativos son negocios jurídicos, no se trata de actos administrativos. Estos se encuentran regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, […] La Sección Tercera de esta corporación ha precisado que cuando dos (2) o más entidades públicas cooperan para gestionar el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas, finalidad que acarrea, si aquellas se obligan patrimonialmente, que dichos convenios constituyan contratos en toda la extensión del concepto y con los efectos respectivos. Dentro de ese mismo contexto, la jurisprudencia ha reconocido la utilización de la figura de los “convenios interadministrativos” para calificar otro tipo de acuerdos que no corresponden a la naturaleza y efectos de los contratos, en los que, si bien se presenta un concurso de voluntades entre las partes, no se generan obligaciones susceptibles de ser exigidas jurídicamente. En este escenario, los Convenios Administrativos no pueden ser incluidos en la categoría de ley en sentido amplio sino como negocios jurídicos en donde hay una manifestación de la voluntad de dos o más entidades públicas que con el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, crea situaciones jurídicas. Por lo tanto, prima facie no es posible considerar que un convenio interadministrativo se encuentra en un nivel jerárquico superior al de una resolución, lo que hace que la discusión en este punto se desplace al presunto desconocimiento del contrato o convenio, para lo cual el CPACA prevé en su artículo 141 el medio de control de controversias contractuales, de conformidad con el cual cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, o que se declare su incumplimiento.SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto del acto administrativo por el cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Con sustento en la infracción de una resolución proferida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisitos: Surge de la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas como violadas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque la norma invocada como vulnerada no es de rango jerárquico superior, pues fue expedida por la misma autoridad que profirió el acto acusadoEn relación con la presunta violación de la Resolución nro. IGAC 73-000-011 de 2017, expedida por el Director Territorial Tolima del IGAC, se observa que se incumple el requisito previsto en el artículo 231 del CPACA, el cual establece que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas. Esto en consideración a que la resolución que invoca el solicitante como vulnerada no es jerárquicamente superior a la Resolución nro. 73-000-0036 de 21 de diciembre de 2017, demandada en este proceso, dado que las dos son expedidas por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, es decir se trata de dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad, luego no es posible predicar que alguno se encuentra en un rango jerárquico superior.SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto del acto administrativo por el cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Con sustento en la falsa motivación del acto demandado / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Es diferente a la solicitud de nulidad de un acto administrativo / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Tiene carácter autónomo respecto de la demanda / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Finalidad: Suspender los efectos de un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico superior / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No pueden usarse para solicitar la suspensión provisional del acto / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque se debe realizar un estudio de fondo para determinar si el acto demandado incurre en una falsa motivación, el cual no es propio de esta etapa procesalEl Despacho observa que, prima facie, el planteamiento del accionante en relación con la presunta falsa motivación del acto acusado no es procedente examinarlo en esta etapa procesal, en atención a que no invoca la vulneración de normas jurídicas de carácter superior que se estimen infringidas como consecuencia de esa presunta falsa motivación. […] No se puede equiparar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado con la demanda, pues mientras que con la primera se persigue suspender los efectos de un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico superior mientras se decide sobre la legalidad del acto acusado en el proceso, con la segunda se busca la expulsión del ordenamiento jurídico de un acto administrativo, al configurarse alguna de las causales de nulidad. De ahí que el inciso segundo del artículo 233 del CPACA prevea la autonomía de la medida cautelar respecto de la demanda […]. En el caso concreto, la parte actora no explica por qué estima vulnerada una norma jurídica de orden superior por el hecho de realizarse una afirmación presuntamente imprecisa en la parte motiva del acto acusado. El examen sobre la falsa motivación constituye una de las causales por las cuales puede declararse eventualmente la nulidad del acto acusado e implica un pronunciamiento de fondo, por sí solo no es un argumento para acceder a la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, pues se reitera, esta procede cuando se evidencia la contradicción de una norma superior y el accionante cumple con la carga argumentativa de explicar que así sea. En consecuencia, habrán de examinarse las pruebas obrantes en el expediente, sujetas al derecho de contradicción de las partes y, con base en tales elementos, concluir si se incurre en el vicio de nulidad alegado por el solicitante y adoptar la decisión que corresponda en fallo definitivo. Por los motivos anteriores, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 73-000-036 de 21 de diciembre de 2017, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001 - 03-15-000 2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Primera, de 14 de noviembre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2016-00213-00, C.P. María Elizabeth García González, 13 de noviembre de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2016-00057-00, C.P Oswaldo Giraldo López; y Sección Tercera de 20 de noviembre de 2019, Radicación 66001-23-33-000-2015-00131-01(61429), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto administrativo por el cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Con sustento en la infracción al ordenamiento superior: convenio interadministrativo 1200-4808 de 23 de mayo de 2017 / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Si bien es fuente del derecho no tiene la calidad de norma jurídica de carácter superior / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Naturaleza / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada al no advertirse la vulneración del convenio interadministrativo con el acto demandado [E]l despacho observa que aún si se partiera del supuesto que el Convenio Administrativo 1200-4808 de 2017 es una norma jurídica de carácter superior a la Resolución 73-000-36 de 2017, demandada en este proceso, la Sala advierte que a partir de una primera lectura del aparte del convenio citado por el solicitante como desconocido, no es posible inferir una violación del mismo.

En efecto, el solicitante se limita a citar el objeto del convenio interadministrativo en comento, el cual establece lo siguiente: “Aunar esfuerzos para colaborar armónicamente en el adelantamiento del proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana del municipio de Ibagué — Tolima a cargo del IGAC — Dirección Territorial Tolima".

Por su parte, la resolución demandada en este proceso resuelve ordenar la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13. Como se lee, a partir de una primera lectura de la norma citada como presuntamente infringida y el acto acusado, no se advierte una contradicción entre estos, como quiera que el aparte invocado por el solicitante simplemente establece que mediante ese convenio se busca aunar esfuerzos para adelantar el proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana de Ibagué y el acto acusado simplemente ordena que se realice la renovación de unos sectores específicos.

En el aparte invocado por el solicitante como desconocido en ninguna parte se establece que la actualización catastral deba efectuarse respecto de absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué o que esta zona urbana no pueda actualizarse por distintas etapas, es decir, puede suceder que el acto acusado simplemente constituye una fase dentro del proceso de actualización catastral, lo cual no es óbice para que por medio de otro(s) acto(s) administrativo(s) se adelante el proceso de actualización de los demás sectores que conforman la zona urbana.

Así mismo, el solicitante no cumplió con la carga de explicar por qué considera que a partir de una lectura de la norma que considera infringida se desprende inexorablemente que cualquier acto administrativo que se expida en relación con la renovación catastral debe involucrar absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué. SISTEMA DE FUENTES / FUENTE FORMAL DEL DERECHO / FUENTE PRINCIPAL DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO – es la Ley / NORMA DE CARÁCTER SUPERIOR – Lo es la ley / JERARQUÍA NORMATIVA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Naturaleza.

Negocio jurídico / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]os operadores que enfrentan un problema jurídico deben buscar la fuente formal de Derecho en que puedan resolverlo, recurriendo en primer lugar a la ley (en sentido amplio), excepto en los asuntos que sólo interesen a los particulares, caso en el cual deberán recurrir primero al negocio jurídico, y aquéllos cuya solución haya sido encomendada a los conciliadores o árbitros en equidad, o a los jueces de paz, pues en estos últimos eventos la fuente prioritaria será la equidad.

La consagración de la ley como fuente principal del ordenamiento jurídico colombiano deriva directamente de la Constitución Política, cuando en el inciso segundo de su artículo 4° establece que “es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”, lo cual es reiterado en el artículo 95 cuando expresa que “toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes”.

En relación con la ley en sentido amplio, es decir, toda norma jurídica con efectos vinculantes, se tiene en primer lugar la Constitución Política como norma suprema (artículo 4 de la Constitución), en este mismo rango los tratados y convenios internacionales ratificados por el Estado colombiano que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción (artículos 93 y 214.1) y todas las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad.

Posteriormente, se tienen las leyes expedidas por el Congreso de la República (artículo 114 y 150 de la Constitución) y las normas expedidas por el poder ejecutivo con fuerza material de ley como son los decretos leyes y los decretos legislativos (artículos 150.10 y 212 a 215). En tercer lugar se tienen los actos administrativos, entendidos como manifestaciones unilaterales de la administración encaminadas a producir efectos jurídicos, por medio de los cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.

En esta categoría se encuentran los reglamentos generales, los actos ordinarios del poder ejecutivo (resoluciones, decretos, directivas, circulares etc), los actos de las corporaciones administrativas (acuerdos, ordenanzas, resoluciones). También se ubican allí los actos administrativos de carácter particular y concreto, cuyos efectos recaen sobre sujetos claramente individualizados y determinados, como es el caso de los permisos, las licencias, entre otros.

En el caso objeto de examen, se observa que los convenios interadministrativos son negocios jurídicos, no se trata de actos administrativos. Estos se encuentran regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, […] La Sección Tercera de esta corporación ha precisado que cuando dos (2) o más entidades públicas cooperan para gestionar el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas, finalidad que acarrea, si aquellas se obligan patrimonialmente, que dichos convenios constituyan contratos en toda la extensión del concepto y con los efectos respectivos.

Dentro de ese mismo contexto, la jurisprudencia ha reconocido la utilización de la figura de los “convenios interadministrativos” para calificar otro tipo de acuerdos que no corresponden a la naturaleza y efectos de los contratos, en los que, si bien se presenta un concurso de voluntades entre las partes, no se generan obligaciones susceptibles de ser exigidas jurídicamente.

En este escenario, los Convenios Administrativos no pueden ser incluidos en la categoría de ley en sentido amplio sino como negocios jurídicos en donde hay una manifestación de la voluntad de dos o más entidades públicas que con el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, crea situaciones jurídicas. Por lo tanto, prima facie no es posible considerar que un convenio interadministrativo se encuentra en un nivel jerárquico superior al de una resolución, lo que hace que la discusión en este punto se desplace al presunto desconocimiento del contrato o convenio, para lo cual el CPACA prevé en su artículo 141 el medio de control de controversias contractuales, de conformidad con el cual cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, o que se declare su incumplimiento.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto administrativo por el cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Con sustento en la infracción de una resolución proferida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos: Surge de la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas como violadas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque la norma invocada como vulnerada no es de rango jerárquico superior, pues fue expedida por la misma autoridad que profirió el acto acusado En relación con la presunta violación de la Resolución nro.

IGAC 73-000-011 de 2017, expedida por el Director Territorial Tolima del IGAC, se observa que se incumple el requisito previsto en el artículo 231 del CPACA, el cual establece que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas.

Esto en consideración a que la resolución que invoca el solicitante como vulnerada no es jerárquicamente superior a la Resolución nro. 73-000-0036 de 21 de diciembre de 2017, demandada en este proceso, dado que las dos son expedidas por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, es decir se trata de dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad, luego no es posible predicar que alguno se encuentra en un rango jerárquico superior.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto administrativo por el cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Con sustento en la falsa motivación del acto demandado / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Es diferente a la solicitud de nulidad de un acto administrativo / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Tiene carácter autónomo respecto de la demanda / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad: Suspender los efectos de un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico superior / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No pueden usarse para solicitar la suspensión provisional del acto / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque se debe realizar un estudio de fondo para determinar si el acto demandado incurre en una falsa motivación, el cual no es propio de esta etapa procesal El Despacho observa que, prima facie, el planteamiento del accionante en relación con la presunta falsa motivación del acto acusado no es procedente examinarlo en esta etapa procesal, en atención a que no invoca la vulneración de normas jurídicas de carácter superior que se estimen infringidas como consecuencia de esa presunta falsa motivación. […] No se puede equiparar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado con la demanda, pues mientras que con la primera se persigue suspender los efectos de un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico superior mientras se decide sobre la legalidad del acto acusado en el proceso, con la segunda se busca la expulsión del ordenamiento jurídico de un acto administrativo, al configurarse alguna de las causales de nulidad.

De ahí que el inciso segundo del artículo 233 del CPACA prevea la autonomía de la medida cautelar respecto de la demanda […]. En el caso concreto, la parte actora no explica por qué estima vulnerada una norma jurídica de orden superior por el hecho de realizarse una afirmación presuntamente imprecisa en la parte motiva del acto acusado. El examen sobre la falsa motivación constituye una de las causales por las cuales puede declararse eventualmente la nulidad del acto acusado e implica un pronunciamiento de fondo, por sí solo no es un argumento para acceder a la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, pues se reitera, esta procede cuando se evidencia la contradicción de una norma superior y el accionante cumple con la carga argumentativa de explicar que así sea.

En consecuencia, habrán de examinarse las pruebas obrantes en el expediente, sujetas al derecho de contradicción de las partes y, con base en tales elementos, concluir si se incurre en el vicio de nulidad alegado por el solicitante y adoptar la decisión que corresponda en fallo definitivo. Por los motivos anteriores, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 73-000-036 de 21 de diciembre de 2017, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15- 000 2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Primera, de 14 de noviembre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2016-00213-00, C.P. María Elizabeth García González, 13 de noviembre de 2018, Radicación 11001-03-24- 000-2016-00057-00, C.P Oswaldo Giraldo López; y Sección Tercera de 20 de noviembre de 2019, Radicación 66001-23-33-000-2015-00131-01(61429), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 95 / LEY 44 DE 1990 – ARTÍCULO 5 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 73-000-036 DE 2017 (21 de diciembre) INSTITUTO GEOGRÁFICO “AGUSTÍN CODAZZI” IGAC DIRECCIÓN TERRITORIAL TOLIMA (No suspendida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00413-00 Actor: JOSÉ HELÍ TORRES VARÓN Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC (DIRECCIÓN TERRITORIAL TOLIMA) Y MUNICIPIO DE IBAGUÉ Referencia: NULIDAD AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR El Despacho se pronuncia sobre la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, en los siguientes términos: I.

ANTECEDENTES I.1. Solicitud El señor José Helí Torres Varón, actuando en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, establecido por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 73-000-036 de 21 de diciembre de 2017, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

En escrito separado solicitó la suspensión provisional del acto acusado, en los siguientes términos: «(…) Que, previo traslado al director de la Territorial Tolima del Instituto “Geográfico Agustín Codazzi” – IGAC, y con arreglo a las normas y trámites establecidos en los artículos 152, 155 y 167 del Código Contencioso Administrativo y 137 del Código de Procedimiento Civil, se sirva decretar la suspensión provisional de la disposición territorial en Resolución IGAC 73-000-0036 de 2017 por haber puesto en vigencia la actualización catastral de parte la ciudad comprendida en los sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y no toda la ciudad como lo ordena el convenio interadministrativo 1200-4808 de mayo 23 de 2017 y la Resolución IGAC 73-000-011 de 2017 anunciadas en la Acción de Nulidad al encontrar falsa motivación (…)».

El acto respecto del cual recae la solicitud de suspensión provisional es el siguiente: “RESOLUCIÓN NÚMERO 73-000-0036 DE 2017 (diciembre 21) “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes.” El Director de la Territorial Tolima del Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en la Resolución número 070 de febrero 4 de 2011 emanada de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi" y en especial las establecidas en su artículo 104,

CONSIDERANDO

Que con fundamento a los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 14 de 1983, Decreto número 3496 de 1983, Resolución número 070 de 2011 de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi la Dirección Territorial Tolima y Ley 1450 de 2011, expidió la Resolución número 73-000-011-2017 del 8 de junio del presente año, ordenando la actualización de la formación catastral de la zona urbana de la ciudad de Ibagué Sectores 02, 08, 10, 12 y 13.

Que Resolución número 73-000-0034-2012 de diciembre 21 de 2017, se aprobó el estudio de las Zonas Homogéneas Geoeconómicas y tablas de construcción de la zona urbana de la ciudad de Ibagué Sectores 02, 08, 10, 12 y 13. Que culminados satisfactoriamente todos los trabajos relativos a la actualización de la formación catastral de la zona urbana de la ciudad de Ibagué Sectores 02, 08, 10, 12 y 13, se hace necesaria la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados.

Que en mérito de lo anterior,

RESUELVE

Artículo 1º Ordenar como en efecto se hace, la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13. Artículo 2º Determinar que los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 entren en vigencia a partir del 1º de enero de 2018.

Artículo 3 La presente resolución publíquese en el Diario Oficial. Publíquese y cúmplase Dada en Ibagué, a 21 de diciembre de 2017 El Director de la Territorial Tolima.” La parte actora pidió la suspensión provisional del acto transcrito al considerar que éste es contrario al ordenamiento jurídico superior e incurre en una falsa motivación, así: - Infracción del ordenamiento jurídico superior Aseguró que la resolución demandada puso en vigencia la actualización catastral de parte de la zona urbana del municipio de Ibagué, comprendida en los sectores 02, 08, 10, 12 y 13, y no en toda la ciudad como lo ordena el Convenio Interadministrativo nro. 1200-4808 de 23 de mayo de 2017, en concordancia con la Resolución nro.

IGAC 73-000-011 de 2017, proferida por la Dirección territorial Tolima del IGAC, que dispone el cumplimiento de lo ordenado por el superior en el referido Convenio Interadministrativo nro. 1200-4808 de 2017. El solicitante adujo que la violación se pone de manifestó así: |CONVENIO INTERADMINISTRATIVO |IGAC Resolución 73-000-036 de 2017 | |1200-4808 |(diciembre 21) | |(mayo 23 de 2017) |Diario Oficial 50.455 viernes 22 de| |Director General IGAC |diciembre de 2017 | | | | | |“Artículo 10.

Determinar que los | |cargo del IGAC — Dirección |avalúos resultantes de la | |Territorial Tolima" |actualización de la formación | | |catastral del municipio de Ibagué | | |zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12| | |y 13 entren en vigencia a partir | | |del 1 0 de enero de 2018.” | Aseguró que: “al final del plazo ordenado la actualización catastral del municipio de Ibagué no se encuentra completa y se ordena actualizar tan solo cerca del 50% del total del área urbana de Ibagué, dejando en altísimo riesgo de pérdida económica al municipio de Ibagué por no contar con la actualización catastral en tiempo fijado por la ley 75 de 1986 artículo 75 que es imperante en frenar los incrementos automáticos de los avalúos catastrales y por ende disminuye sus ingresos fiscales con las consecuencias que ello conlleva”.

Manifestó que: “El Director Territorial Tolima, Mauricio Fernando Mora, suscribe en diciembre 21 de 2017 la Resolución IGAC 73-000-036 de 2017 la cual es imprecisa frente a lo ordenado por el doctor JUAN ANTONIO ESCALANTE, Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC y, además, su propia Resolución 011 de 2017 que son imperantes al ordenar la “actualización catastral de las zonas urbanas del municipio de Ibagué”, esto es la totalidad de la zona urbana de Ibagué, zonas 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12 y 13; mientras esta resolución 036 de 2017 es parcial y ordena la actualización catastral de solo cinco sectores de los trece que tiene Ibagué, esto es los sectores 02, 08, 10, 12 y 13 dejando pendientes para actualizar en 2018 los sectores 01, 03, 04, 05, 06, 07, 09 y 11.” - Falsa motivación El peticionario aseguró que el acto acusado parte de una consideración imprecisa cuando advierte que la Resolución nro. 73-000-011 de 8 de junio de 2017 ordenó la actualización catastral de la zona urbana de Ibagué en los sectores 02, 08, 10, 12 y 13, lo cual no es cierto, porque ésta no precisó los sectores a actualizar.

Traslado de la solicitud Por auto de 13 de octubre de 2019, se ordenó correr traslado a la parte demandada del escrito de suspensión provisional, recibiéndose los siguientes pronunciamientos: I.2.1. El municipio de Ibagué, por intermedio de apoderada judicial, solicitó negar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado por los siguientes motivos: Explicó que de conformidad con lo previsto en el artículo 230 numeral 3º del CPACA, no se configura un perjuicio irremediable en el caso concreto, en tanto que la obra ya concluyó. Aseguró que, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2113 de 1992, el IGAC tiene dentro de sus funciones, las de ejercer como máxima autoridad catastral en el país, por lo que le corresponde formar, actualizar y conservar el catastro en el territorio nacional.

Esto en concordancia con el artículo 5 de la Ley 14 de 1983, el cual preceptúa que las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de cinco años en todos los municipios del país. Explicó que no es de recibo hablar de falsa motivación en atención a que no se cumplen con los requisitos jurisprudenciales contemplados para dicha causal de nulidad, dado que esta se presenta cuando una situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo acusado se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de falsa motivación. Por otro lado, aseveró que el artículo 100 de la Resolución nro. 70 de 2011 IGAC, modificado por el artículo 8 de la Resolución 1055 de 2012, establece lo siguiente: "Cobertura del proceso de la actualización de la formación catastral.

En las actividades desarrolladas en el proceso de actualización de la formación catastral se revisarán la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella, para lo cual se deberá disponer de los recursos técnicos y económicos necesarios, previa programación de las actividades correspondientes. Parágrafo.

La autoridad catastral definirá los predios que serán objeto de visita para la revisión de su elemento físico, de conformidad con la metodología establecida por el Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi." Agregó que de conformidad con el artículo 7 de la misma resolución, se debe entender que las unidades orgánicas catastrales "son el área geográfica que conforma la entidad territorial o Municipio".

Por lo anterior, concluyó que en el proceso de actualización de la formación catastral se revisarán la totalidad de los predios de la unidad orgánica catastral o parte de ella, y es la autoridad catastral la que definirá aquellos que serán objeto de visita, que en últimas fue lo que realizó u ordenó el IGAC a través de su Director Territorial con la resolución demandada.

I.2.2. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por intermedio de apoderado judicial manifestó su oposición a la medida cautelar solicitada. Aseveró que no le asiste razón al solicitante cuando afirma que la actualización catastral de las zonas urbanas del municipio en el acto acusado fue de solo un 50% dejando en un alto riesgo de pérdida económica para el municipio, pues de conformidad con el artículo 5º de la Ley 44 de 1990, se tiene la facultad para hacer formaciones catastrales parciales.

Por último, expuso que en el artículo 101 de la Resolución 70 de 2011 proferida por esa entidad, se establece: “Cobertura del proceso de la actualización de la formación catastral. – En las actividades desarrolladas en el proceso de actualización de la formación catastral se revisará la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella, para lo cual se deberá disponer de los recursos técnicos y económicos necesarios, previa programación de las actividades correspondientes.” Concluye que: “De acuerdo a lo anterior no va en contravía de la ley poner en vigencia los sectores 02, 08, 10, 12 y 13 catastrales de la ciudad de Ibagué, a partir del 1 de enero de 2018, tampoco con esta orden se contraviene II.

CONSIDERACIONES II.1. Medidas cautelares De conformidad con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: « […] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […] » En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014- 03799[1], señaló: « […] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. […]».

II.2. Caso concreto La parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 73-000-0036 de 21 de diciembre de 2017, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, básicamente porque considera que se infringe el ordenamiento jurídico superior y porque se incurre en una falsa motivación. II.2.1.

Infracción del ordenamiento jurídico superior - Convenio Interadministrativo 1200-4808 de 23 de mayo de 2017 A juicio del solicitante, la resolución acusada es contraria al Convenio Interadministrativo 1200-4808 de 23 de mayo de 2017, suscrito entre la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Alcalde del municipio de Ibagué, dado que este ordena que la actualización catastral se debe realizar respecto de toda la zona urbana de la ciudad de Ibagué y no solo en relación con unos sectores específicos.

Sobre el particular, el Despacho advierte que si bien el Convenio Interadministrativo nro. 1200-4808 de 23 de mayo de 2017 es fuente del derecho, no tiene la calidad de norma jurídica de carácter superior como se explica a continuación. Dentro de las fuentes principales del derecho administrativo, se tiene a la ley en sentido amplio, es decir, toda norma jurídica con efectos vinculantes, la equidad y el negocio jurídico.

Es del caso destacar que los operadores que enfrentan un problema jurídico deben buscar la fuente formal de Derecho en que puedan resolverlo, recurriendo en primer lugar a la ley (en sentido amplio), excepto en los asuntos que sólo interesen a los particulares, caso en el cual deberán recurrir primero al negocio jurídico, y aquéllos cuya solución haya sido encomendada a los conciliadores o árbitros en equidad, o a los jueces de paz, pues en estos últimos eventos la fuente prioritaria será la equidad.

La consagración de la ley como fuente principal del ordenamiento jurídico colombiano deriva directamente de la Constitución Política, cuando en el inciso segundo de su artículo 4° establece que “es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”, lo cual es reiterado en el artículo 95 cuando expresa que “toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes”.

En relación con la ley en sentio amplio, es decir, toda norma jurídica con efectos vinculantes, se tiene en primer lugar la Constitución Política como norma suprema (artículo 4 de la Constitución), en este mismo rango los tratados y convenios internacionales ratificados por el Estado colombiano que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción (artículos 93 y 214.1) y todas las normas que forman parte del bloque de constitucionaldad.

Posteriormente, se tienen las leyes expedidas por el Congreso de la República (artículo 114 y 150 de la Constitución) y las normas expedidas por el poder ejecutivo con fuerza material de ley como son los decretos leyes y los decretos legislativos (artículos 150.10 y 212 a 215). En tercer lugar se tienen los actos administrativos, entendidos como manifestaciones unilaterales de la administración encaminadas a producir efectos jurídicos, por medio de los cuales se crean, modifican o extiguen situaciones jurídicas.

En esta categoría se encuentran los reglamentos generales, los actos ordinarios del poder ejecutivo (resoluciones, decretos, directivas, circulares etc), los actos de las corporaciones administrativas (acuerdos, ordenanzas, resoluciones). También se ubican allí los actos administrativos de carácter particular y concreto, cuyos efectos recaen sobre sujetos claramente individualziados y determinados, como es el caso de los permisos, las licencias, entre otros.

En el caso objeto de examen, se observa que los convenios interadministrativos son negocios jurídicos, no se trata de actos administrativos. Estos se encuentran regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, así: “Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.” (Se destaca) La Sección Tercera de esta corporación[2] ha precisado que cuando dos (2) o más entidades públicas cooperan para gestionar el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas, finalidad que acarrea, si aquellas se obligan patrimonialmente, que dichos convenios constituyan contratos en toda la extensión del concepto y con los efectos respectivos.

Dentro de ese mismo contexto, la jurisprudencia[3] ha reconocido la utilización de la figura de los “convenios interadministrativos” para calificar otro tipo de acuerdos que no corresponden a la naturaleza y efectos de los contratos, en los que, si bien se presenta un concurso de voluntades entre las partes, no se generan obligaciones susceptibles de ser exigidas jurídicamente.

En este escenario, los Convenios Administrativos no pueden ser incluidos en la categoría de ley en sentido amplio sino como negocios jurídicos en donde hay una manifestación de la voluntad de dos o más entidades públicas que con el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, crea situaciones jurídicas. Por lo tanto, prima facie no es posible considerar que un convenio interadministrativo se encuentra en un nivel jerárquico superior al de una resolución, lo que hace que la discusión en este punto se desplace al presunto desconocimiento del contrato o convenio, para lo cual el CPACA prevé en su artículo 141 el medio de control de controversias contractuales, de conformidad con el cual cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, o que se declare su incumplimiento.

Sin perjuicio de lo anterior, el despacho observa que aún si se partiera del supuesto que el Convenio Administrativo 1200-4808 de 2017 es una norma jurídica de carácter superior a la Resolución 73-000-36 de 2017, demandada en este proceso, la Sala advierte que a partir de una primera lectura del aparte del convenio citado por el solicitante como desconocido, no es posible inferir una violación del mismo.

En efecto, el solicitante se limita a citar el objeto del convenio interadministrativo en comento, el cual establece lo siguiente: “Aunar esfuerzos para colaborar armónicamente en el adelantamiento del proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana del municipio de Ibagué — Tolima a cargo del IGAC — Dirección Territorial Tolima".

Por su parte, la resolución demandada en este proceso resuelve ordenar la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13. Como se lee, a partir de una primera lectura de la norma citada como presuntamente infringida y el acto acusado, no se advierte una contradicción entre estos, como quiera que el aparte invocado por el solicitante simplemente establece que mediante ese convenio se busca aunar esfuerzos para adelantar el proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana de Ibagué y el acto acusado simplemente ordena que se realice la renovación de unos sectores específicos.

En el aparte invocado por el solicitante como desconocido en ninguna parte se establece que la actualización catastral deba efectuarse respecto de absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué o que esta zona urbana no pueda actualizarse por distintas etapas, es decir, puede suceder que el acto acusado simplemente constituye una fase dentro del proceso de actualización catastral, lo cual no es óbice para que por medio de otro(s) acto(s) administrativo(s) se adelante el proceso de actualización de los demás sectores que conforman la zona urbana.

Así mismo, el solicitante no cumplió con la carga de explicar por qué considera que a partir de una lectura de la norma que considera infringida se desprende inexorablemente que cualquier acto administrativo que se expida en relación con la renovación catastral debe involucrar absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué. De todas formas, en esta etapa del proceso se advierte que de conformidad con el artículo 5[4] de la Ley 44 de 1990 los municipios tienen la facultad para formular actualizaciones catastrales parciales, como sucede en este caso, cuando el acto acusado ordena actualizar algunos sectores del área urbana del municipio de Ibagué. En este contexto, resulta necesario que transcurra el proceso judicial para poder determinar si después de un análisis de los antecedentes administrativos del acto acusado, de las pruebas y de las alegaciones de las partes se puede llegar a la conclusión que sugiere el solicitante. - Artículo 75 de la Ley 75 de 1986 El solicitante también invoca como desconocido el artículo 75 de la Ley 75 de 1986, así: “al final del plazo ordenado la actualización catastral del municipio de Ibagué no se encuentra completa y se ordena actualizar tan solo cerca del 50% del total del área urbana de Ibagué, dejando en altísimo riesgo de pérdida económica al municipio de Ibagué por no contar con la actualización catastral en tiempo fijado por la ley 75 de 1986 artículo 75 que es imperante en frenar los incrementos automáticos de los avalúos catastrales y por ende disminuye sus ingresos fiscales con las consecuencias que ello conlleva”.

Para efectos de acreditar la presunta contradicción normativa, el Despacho se permite transcribir el contenido de la norma superior invocada como violada, así: “En el intervalo entre los actos de formación o actualización del catastro, elaborado de acuerdo con los artículos 4º y 5º de la Ley 14 de 1983, las autoridades catastrales reajustarán los avalúos catastrales para vigencias anuales, en un porcentaje no inferior al cuarenta por ciento (40%) ni superior al sesenta por ciento (60%) de la variación del índice de precios de vivienda calculado y elaborado por el Departamento Nacional de Estadística DANE.

El porcentaje será determinado por el Gobierno Nacional, antes del 31 de octubre de cada año, previo concepto del Concejo Nacional de Política Económica y Social CONPES. Concluido el período de 7 años desde la formación o actualización del censo catastral, no se podrá hacer un nuevo reajuste y continuará vigente el último censo catastral hasta tanto se cumpla un nuevo acto de formación o actualización del censo del respectivo predio".

El Despacho advierte que a partir de una primera lectura del acto acusado no se desprende una violación de la norma superior invocada como violada por parte del solicitante, dado que no se observa en esta etapa procesal que por el hecho que la resolución demanda establezca la renovación de la inscripción en el catastro de algunos sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué se incumpla el término que establece el artículo en comento y se ponga en alto de riesgo de pérdida económica al municipio, y el actor tampoco cumple con la carga argumentativa de explicar que así sea.

Por lo anterior, será necesario el transcurso del proceso para poder evidenciar la posible infracción normativa que aduce el peticionario. - Resolución nro. IGAC 73-000-011 de 8 de junio de 2017 En relación con la presunta violación de la Resolución nro. IGAC 73-000-011 de 2017, expedida por el Director Territorial Tolima del IGAC, se observa que se incumple el requisito previsto en el artículo 231 del CPACA, el cual establece que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas.

Esto en consideración a que la resolución que invoca el solicitante como vulnerada no es jerárquicamente superior a la Resolución nro. 73-000-0036 de 21 de diciembre de 2017, demandada en este proceso, dado que las dos son expedidas por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, es decir se trata de dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad, luego no es posible predicar que alguno se encuentra en un rango jerárquico superior.

II.2.1. Falsa motivación El solicitante expone que la Resolución nro. 036 de 2017 se encuentra falsamente motivada, toda vez que parte de una consideración imprecisa cuando advierte que la Resolución nro. 73-000-011 de 8 de junio de 2017 ordenó la actualización catastral de la zona urbana de Ibagué en los sectores 02, 08, 10, 12 y 13, lo cual no es cierto, porque esta no precisó los sectores a actualizar.

El Despacho observa que, prima facie, el planteamiento del accionante en relación con la presunta falsa motivación del acto acusado no es procedente examinarlo en esta etapa procesal, en atención a que no invoca la vulneración de normas jurídicas de carácter superior que se estimen infringidas como consecuencia de esa presunta falsa motivación. Sobre el punto, el Despacho se permite resaltar que el artículo 231 del CPACA, restringe la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional a la “(…) violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

(…)” (Se destaca) No se puede equiparar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado con la demanda, pues mientras que con la primera se persigue suspender los efectos de un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico superior mientras se decide sobre la legalidad del acto acusado en el proceso, con la segunda se busca la expulsión del ordenamiento jurídico de un acto administrativo, al configurarse alguna de las causales de nulidad.

De ahí que el inciso segundo del artículo 233 del CPACA prevea la autonomía de la medida cautelar respecto de la demanda, cuando afirma que “(…) El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.

(…)” Al respecto, la Sección Primera ha establecido que: “la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso.”[5] (Se destaca) En sentido semejante, en auto proferido el 13 de noviembre de 2018[6], se indicó: “En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA[7] se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del CPACA, la cual se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos evidentemente contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho[8].

Respecto a esta medida cautelar, la Ley 1437 de 2011 expresamente hace referencia a la confrontación de legalidad que debe efectuar el juez, esto es, el análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas, sin que ello constituya un prejuzgamiento. Frente a la manera en la que el juez debe abordar ese análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente número. 2014-03799), indicó: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. […]”. Como se advierte, la medida cautelar de suspensión provisional se caracteriza por suspender los efectos jurídicos de actos administrativos que prima facie vulneran las normas superiores invocadas en la solicitud.

En el caso concreto, la parte actora no explica por qué estima vulnerada una norma jurídica de orden superior por el hecho de realizarse una afirmación presuntamente imprecisa en la parte motiva del acto acusado. El examen sobre la falsa motivación constituye una de las causales por las cuales puede declararse eventualmente la nulidad del acto acusado e implica un pronunciamiento de fondo, por sí solo no es un argumento para acceder a la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, pues se reitera, esta procede cuando se evidencia la contradicción de una norma superior y el accionante cumple con la carga argumentativa de explicar que así sea.

En consecuencia, habrán de examinarse las pruebas obrantes en el expediente, sujetas al derecho de contradicción de las partes y, con base en tales elementos, concluir si se incurre en el vicio de nulidad alegado por el solicitante y adoptar la decisión que corresponda en fallo definitivo. Por los motivos anteriores, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 73-000-036 de 21 de diciembre de 2017, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Lo anterior no es óbice para que en el transcurso del proceso se llegue a una conclusión diferente, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 229 del CPACA, la decisión sobre la medida cautelar no constituye prejuzgamiento. A folio 33 del cuaderno de la medida cautelar obra poder otorgado por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Ibagué en favor de la abogada Marzia Barbosa Gómez.

Como quiera que este cumple con los requisitos previstos en el artículo 75 del Código General del Proceso, el Despacho le reconocerá personaría a la mencionada profesional del derecho. A folio 38 del cuaderno de la medida cautelar obra poder otorgado por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en favor del abogado Salvador Fernando Rodríguez Gutiérrez.

Como quiera que este cumple con los requisitos previstos en el artículo 75 del Código General del Proceso, el Despacho le reconocerá personaría al mencionado profesional del derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 73-000-036 de 21 de diciembre de 2017, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Salvador Fernando Rodríguez Gutiérrez como apoderado del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en los términos del poder obrante a folio 38 del cuaderno de la medida cautelar, y a la abogada Marzia Barbosa Gómez como apoderada del municipio de Ibagué, en los términos del poder obrante a folio 33 del expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado[pic][pic] ----------------------- [1] Expediente radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [2] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00131-01(61429), Actor: DEPARTAMENTO DE RISARALDA [3] Ídem. [4] “Formación parcial.

En los municipios donde los predios se hayan formado catastralmente de conformidad con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, sólo en una parte del municipio, se deberán adoptar en una proporción adecuada tarifas diferenciales más bajas para los predios formados, en relación con los correspondientes no formados.” [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00213-00. Actor: Zeida Erazo. Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. [6] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 11001-03-24- 000-2016-00057-00, Actor: LUIS ALFONSO ARIAS GARCÍA, Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN [7] El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). [8] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Auto de 15 de diciembre de 2017, Radicación número: 11001- 03-24-000-2015-00163-00, Actor: Lina Marcela Muñoz Ávila y Otros.