ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTOS FÁCTICO Y PROCEDIMENTAL / SANCIÓN MORATORIA – Por no pago oportuno de cesantías parciales /JURISDICCIÓN COMPETENTE PARA RECLAMAR LA SANCIÓN MORATORIA – Cuando no existe acto administrativo expreso de reconocimiento / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Configuración / PRINCIPIO PRO DAMATO Y PRINCIPIO PRO ACTIONE - Noción El accionante indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos procedimental y fáctico, por cuanto no aplicaron los principios pro damato y pro actione, según los cuales, cuando se presente una duda razonable frente al conteo de la caducidad, los jueces deben interpretar de la manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia. Señaló que es inconstitucional que se le niegue el acceso a la administración de justicia cuando la demanda, desde un inicio, se vio truncada por el actuar de las autoridades judiciales, quienes se negaron a tramitarla a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y lo hicieron como si fuera un ejecutivo.
(…) Lo anterior evidencia que varios años antes de la presentación de la primera demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta (…), esta Corporación ya había unificado su jurisprudencia en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria, en el sentido de indicar que sólo procedía el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria laboral, cuando existiera un reconocimiento expreso de la administración sobre dicha sanción, de lo contrario, la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativo era la competente para conocer el asunto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…) [E]xistía un pronunciamiento de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que negó el reconocimiento de la sanción, lo que implicaba que debía acudir a un proceso declarativo ante esta jurisdicción, tal como lo hizo; sin embargo, de manera errada su asunto fue remitido a la jurisdicción ordinaria laboral, en la que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Neiva y el Tribunal Superior de Neiva, en sus respectivas instancias, se abstuvieron de librar mandamiento de pago, dada la inexistencia de título ejecutivo (…) [L]a Sala revocará la sentencia impugnada y negará el amparo solicitado (…) pues aunque es cierto que la primera demanda de nulidad restablecimiento del derecho no debió ser remitida a la justicia ordinaria laboral y que esta tampoco debió conocer del asunto como si fuese un proceso ejecutivo -que no lo era-, lo cierto es que una vez concluida esas actuaciones judiciales y resuelta la primera demanda de tutela en segunda instancia, el actor debía acudir nuevamente a esta Jurisdicción dentro de los 4 meses siguientes, lo que no ocurrió, aspecto que sí le resulta atribuible a su propia conducta.
(…) el demandante estuvo inactivo durante un término considerable, por cuanto se demoró casi 7 meses para presentar la nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Finalmente, se debe aclarar que, contrario a lo que dijo el juez constitucional en primera instancia, los principios pro actione y pro dammato no tienen aplicación en este caso, por cuanto estos se utilizan en situaciones en las que existe una duda razonable en relación con el inicio del conteo de la caducidad y aquellos permiten al juez interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales.
No obstante, en el presente asunto, no hay duda sobre el inicio del conteo de la caducidad, sino que se evidencia una inactividad o pasividad por parte del actor, como se explicó en los párrafos anteriores. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 – NUMERAL 2 – LITERAL D CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05259-01(AC) Actor: JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Y OTRO Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por el Tribunal Administrativo del Huila, contra la sentencia proferida el 19 de febrero de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se accedió las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por medio de escrito presentado el 18 de diciembre de 2019[1], el señor José Miller Lugo Barrero, a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “Conforme a lo expuesto, esta acción de tutela lo que busca es que se garanticen los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y el debido proceso, por configurarse una vía de hecho judicial por desconocimiento del procedimiento y que se armonice lo actuado al tramite que la ley tiene previsto para estos casos, esto es, que se ordene a la Sala Segunda del Tribunal Administrativo del Huila, dadas las razones expuestas, dejar sin efectos el auto del 25 de julio de 2019, y que proceda en 48 horas a proferir una nueva decisión y REVOQUE el auto del 12 de julio de 2018 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva que rechazó la demanda por caducidad y se disponga ADMITIR el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró el señor JOSÉ MILLER LUGO BARRERO en contra de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE NEIVA”[2]. 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que el señor José Miller Lugo Barrero se vinculó a la Rama Judicial como funcionario de manera ininterrumpida desde junio de 1986, desempeñando los cargos de juez municipal, de circuito y magistrado del Tribunal Administrativo del Huila.
Señaló que, a través de la resolución 1169 del 27 de enero de 2014, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Neiva liquidó el auxilio de cesantías parcial correspondiente al período de 1 de enero a 31 de diciembre de 2013, sin embargo, incurrió en mora de 40 días en el pago completo de dicho concepto. Manifestó que ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Neiva reclamó la indemnización por la demora en el pago de sus cesantías, obteniendo una respuesta negativa por parte de la entidad.
Como consecuencia de lo anterior, el 20 de febrero de 2015, el señor José Miller Lugo Barrero, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho, presentó demanda contra de la Rama Judicial, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio DESAJN14-2170 del 22 de mayo de 2014, por medio de la cual se negó el pago de los intereses de mora generados por el desembolso tardío de las cesantías correspondientes al 2013.
La demanda le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Neiva, el cual, mediante auto de 28 de mayo de 2015, indicó que carecía de jurisdicción y competencia para conocer del asunto, porque existía un título ejecutivo complejo y, por tanto, la demanda debía ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral en un proceso ejecutivo.
Como consecuencia, remitió el proceso a los juzgados laborales del circuito de Neiva para su reparto. El Juzgado Primero Laboral del Circuito Neiva conoció el asunto en primera instancia y, mediante providencia del 17 de junio de 2015, se abstuvo de librar mandamiento de pago, por cuanto consideró que no existía título ejecutivo y, consecuentemente, ordenó la devolución de la demanda.
Inconforme con la decisión anterior, el actor interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Superior de Neiva a través del fallo del 3 de marzo de 2016, que confirmó la decisión del a quo. El 21 de septiembre de 2016, el actor presentó demanda de tutela contra las anteriores decisiones; la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 5 de octubre de 2016, negó la petición de amparo por improcedente.
Inconforme con la decisión, el actor la impugnó y, el 15 de noviembre de 2016, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia del juez constitucional. Señaló que, el 21 de noviembre de 2016, la Corte Suprema de Justicia remitió el expediente a la Corte Constitucional para una eventual revisión, sin notificar al accionante y, tiempo después, supo que la tutela no había sido escogida para ser revisada y la actuación se encontraba archivada.
El 8 de junio de 2017, el señor José Miller Lugo Barrero, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho, interpuso de nuevo demanda ante la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa contra la Nación - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Neiva, la cual le correspondió por reparto al Juez Quinto Administrativo de Neiva, el cual, mediante auto del 12 de julio de 2018, rechazó la demanda por caducidad de la acción. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, el Tribunal Administrativo del Huila – Sala Segunda, en providencia del 25 de julio de 2019, confirmó la decisión del a quo. 3.- Fundamentos de la acción El accionante indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos procedimental y fáctico, por cuanto no aplicaron los principios pro damato y pro actione, según los cuales, cuando se presente una duda razonable frente al conteo de la caducidad, los jueces deben interpretar de la manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia. Señaló que es inconstitucional que se le niegue el acceso a la administración de justicia cuando la demanda, desde un inicio, se vio truncada por el actuar de las autoridades judiciales, quienes se negaron a tramitarla a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y lo hicieron como si fuera un ejecutivo.
Manifestó que hubo un defecto fáctico en los autos que declararon la caducidad de la acción, por cuanto no se tuvo en cuenta todo el trámite que ha adelantado para que le reconozcan sus derechos y acceder a la administración de justicia. Señaló que la fecha que se debe tener en cuenta para contabilizar el término de caducidad es desde la primera vez que acudió a la administración de justicia y, no desde del 9 de junio de 2017 -presentación de la última demanda-, pues fue por la conducta de los operadores judiciales que no tuvo un juicio justo y durante 2 años, 3 meses y 9 días, se presentó una suspensión del término de caducidad, por fuerza mayor, puesto que el proceso no avanzó debido a la controversia que existía respecto de la jurisdicción competente para conocer asuntos relativos al pago de la sanción moratoria.
Resaltó que para la fecha en que presentó la primera demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no existía un criterio unificado sobre la jurisdicción que debía conocer los asuntos relacionados con la reclamación de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, puesto que algunos jueces consideraban que existía título ejecutivo complejo y otros no; sólo hasta el 2018, en una sentencia de unificación sobre docentes, la Corte Constitucional determinó que el medio de control idóneo para ventilar esas controversias era el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Manifestó que no está de acuerdo con la postura del Tribunal Administrativo del Huila, consistente en que se debe contar el término de caducidad desde el 4 de marzo de 2016, por cuanto si se tiene en cuenta la aplicación del artículo 94 del C.G.P., dicho término se debe contabilizar desde el 6 de abril de 2017, momento en el que se resolvió definitivamente la acción de tutela, por cuanto la Corte Constitucional no la seleccionó para su revisión y devolvió el expediente a la Corte Suprema de Justicia. Finalmente, adujo que desde el 6 de abril de 2017 hasta la fecha en que presentó la nueva demanda -8 de junio de 2017- no trascurrieron más de 4 meses. 4.-Trámite impartido e intervenciones 4.1.
Mediante auto del 14 de enero de 2020, se admitió la demanda, se ordenó notificar al demandante y a las autoridades judiciales accionadas; se vinculó como tercero con interés a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[3]. 4.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial indicó que en el presente caso no existen los requisitos necesarios para que proceda la acción de tutela, pues, en primer lugar, no se observa la existencia de un perjuicio irremediable y, en segundo término, porque es evidente que el actor está en desacuerdo con las decisiones proferidas por las autoridades judiciales accionadas en primera y segunda instancia y la acción de tutela no puede tomarse como si fuera una instancia adicional.
Por último, solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva[4]. 4.3. Las otras partes guardaron silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 19 de febrero de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concedió el amparo solicitado por el señor José Miller Lugo Barrero. Manifestó que el señor Lugo Barrero fue sometido a una serie de cargas que, en su momento, le impidieron cuestionar los actos administrativos que le negaron el pago de la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías y, por tanto, le concedió el amparo solicitado.
Al respecto, señaló (se trascribe tal como obra en el expediente, inclusive los errores): “Inicialmente, el actor presentó una primera demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, la cual fue remitida a la jurisdicción ordinaria laboral a fin de que esta resolviera el asunto. “Es cierto que para la fecha en que aquel interpuso la primera demanda -febrero de 2015- algunos jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo consideraban que carecían de competencia en casos sobre el pago de la sanción moratoria, bajo el argumento de que existía un título ejecutivo complejo, y que, por tanto, dicha ejecución debía tramitarse por la vía del proceso ejecutivo laboral, ante la jurisdicción ordinaria laboral.
“Sin embargo, también es cierto que desde el año 2007, la Sala Plena del Consejo de Estado ya había unificado su postura explicando que solamente cuando existe completa certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria era posible acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, a través de un proceso ejecutivo … “(…) “Lo anterior da cuenta de que años antes de la presentación de la primera demanda, el Consejo de Estado ya había sentado su posición: el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria laboral solo era procedente cuando existía el reconocimiento expreso de la Administración sobre la sanción moratoria.
“En el caso del actor existía pronunciamiento expreso de la Dirección Ejecutiva negando el reconocimiento de la sanción. Lo que implicaba que debiera acudir a un proceso declarativo. A pesar de esto, su asunto fue remitido a la jurisdicción ordinaria laboral, en la que, en primera y segunda instancia, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Neiva y el Tribunal Superior de Neiva, respectivamente, se abstuvieron de librar mandamiento de pago dada la inexistencia de título ejecutivo.
“A juicio de la Sala, esa situación implica una primera vulneración al acceso a la administración de justicia del accionante, pues ninguna de las dos jurisdicciones tramitó la demanda interpuesta, pese a la existencia de un precedente de unificación aplicable al caso: la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía conocer el caso, por existir pronunciamiento negativo de parte de la Dirección Ejecutiva.
A pesar de la vinculatoriedad de ese precedente, el trámite finalizó sin lograr un pronunciamiento de fondo. “(…) “Aunque el actor alegó la configuración de los defectos procedimental y fáctico, la Sala encuentra que en el caso el Tribunal Administrativo del Huila - Sala Segunda de Decisión incurrió en violación directa de la Constitución, al transgredir el derecho al acceso a la administración de justicia del accionante.
“Esto último se debe a que el Tribunal dejó de un lado que la finalidad de la caducidad es sancionar la inactividad del demandante. Circunstancia que en el caso no se presenta, pues el actor ya había acudido oportunamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en vigencia de un precedente de unificación aplicable a su situación. “Si bien el Tribunal efectuó un estudio juicioso de la figura de la caducidad -análisis que por regla general radica en un conteo objetivo del tiempo en que se interpuso la demanda-, lo cierto es que dejó a un lado que en el caso no se presentó la omisión o inactividad propia de los eventos en que opera este fenómeno. Por el contrario, el actor acudió en una primera oportunidad antes de que vencieran los cuatro meses de que trata el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011.
“A lo que se suma que el actor no tenía por qué soportar la carga de interponer una segunda demanda, pues la primera la presentó oportunamente, en vigencia de un precedente aplicable y con pleno derecho a que su situación fuera resuelta por alguna de las jurisdicciones que conoció del asunto “Dado ese contexto especial, no había lugar a juzgar su situación con los mismos criterios empleados en otros casos, pues hacerlo implicaba desconocer que aquel sí accionó el aparato jurisdiccional en tiempo, pero por circunstancias ajenas a su voluntad no logró ni que el proceso avanzara en alguna de las dos jurisdicciones que conocieron del caso, ni dejar sin efectos las providencias allí proferidas mediante la acción de tutela interpuesta “Ahora bien, no debe olvidarse que la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que en virtud del principio pro damnato, cuya finalidad es aliviar los rigores de las normas que estipulan plazos extintivos para ejercer las acciones judiciales, los jueces de la República están llamados a dar curso a los casos en que exista duda sobre la caducidad.
“Así las cosas, para la Sala resulta desproporcionado hacer caso omiso a las circunstancias particularísimas del caso, especialmente a los eventos ocurridos con anterioridad a la presentación del segundo medio de control. Posición que resultó en la transgresión de la Constitución por el desconocimiento de una disposición ius fundamental, que, en el caso del actor, no es otra que el derecho a acceder a la administración de justicia”[5]. 6.- La impugnación El Tribunal Administrativo del Huila interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, en el cual indicó que el actor incurrió en una inactividad dentro de su proceso, pues después de que el Tribunal Superior de Neiva, en su providencia del 3 de marzo de 2016 confirmó la decisión del a quo, el demandante debía acudir a la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa para la solución de su conflicto como muchas personas con casos similares lo hicieron, y no presentar demanda de tutela pretendiendo que la jurisdicción ordinaria laboral le solucionara su asunto insistiendo en una tesis que no iba a prosperar.
Expuso que cuando el actor presentó la segunda demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -el 8 de junio de 2017-, la acción se encontraba caducada, pues, contrario a lo expuesto por la Sala Cuarta del Consejo de Estado, está demostrado que el actor tuvo inactivo su proceso durante 15 meses. Señaló que, cuando el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva rechazó la demanda por caducidad de la acción, el actor interpuso recurso de apelación a pesar de que sabía que se confirmaría la decisión de primera instancia, pues la Sala Segunda del Tribunal Administrativo del Huila ha sido la abanderada en defender la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para definir el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, prohijando las conductas de los demandantes que inmediatamente les fue negada por vía ejecutiva el cobro de dicha sanción moratoria en los juzgados laborales, volvieron a demandar en esta jurisdicción especializada dentro de los cuatro meses siguientes a dichas decisiones o, por el contrario, ejercieron la acción constitucional de amparo para compeler a los jueces administrativos a conocer de dichas pretensiones.
Finalmente, señaló que actuó según su leal saber y entender, de conformidad con los elementos de pruebas allegados al proceso y aplicando la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia[6]. El proceso entró para fallo en segunda instancia el 2 de junio de 2020, cuando se obtuvo el expediente completo, cuya información se requería para decidir la petición de amparo[7].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11]. 2.- El caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procede a verificar si se configuran o no los defectos alegados por la parte actora.
Como cuestión previa, se debe señalar que el análisis de los defectos propuestos por la parte actora se centrará en la decisión del 25 de julio de 2019, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Huila - Sala Segunda de Decisión, por ser la que de manera definitiva se pronunció sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho propuesto por el señor José Miller Lugo Barrero.
También se advierte que los defectos alegados serán estudiados en forma conjunta, toda vez que en su sustentación no se hace distinción. El accionante indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos procedimental y fáctico, por cuanto no tuvieron en consideración los principios pro damato y pro actione; igualmente, que es inconstitucional que se le niegue el acceso a la administración de justicia, máxime si se tiene en cuenta que la demanda, desde un inicio, se vio truncada por el actuar de las autoridades judiciales y no se ha tenido en cuenta el trámite que ha realizado para acceder al reconocimiento de sus derechos.
Señaló que la caducidad de la acción se debe contar desde el 6 de abril de 2017, momento en el que se enteró que la Corte Constitucional “resolvió definitivamente la acción de tutela”, por cuanto no la seleccionó para revisión y devolvió el expediente a la Corte Suprema de Justicia. Como bien lo dijo el juez constitucional de primera instancia, desde el 2015 -antes de la presentación de la primera demanda- ya había una unificación jurisprudencial respecto de la acción procedente y la jurisdicción competente para conocer de los asuntos relacionados con el reconocimiento de la sanción moratoria.
Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 27 de marzo de 2007, señaló (trascripción literal): “En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral.
“En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva.
V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. “En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 Y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. “Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. “En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 8-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para 'la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad'.
“También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria, Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna.
En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo”[12] (negrillas fuera del texto original). Lo anterior evidencia que varios años antes de la presentación de la primera demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Lugo Barreto, esta Corporación ya había unificado su jurisprudencia en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria, en el sentido de indicar que sólo procedía el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria laboral, cuando existiera un reconocimiento expreso de la administración sobre dicha sanción, de lo contrario, la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativo era la competente para conocer el asunto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En el caso del señor José Miller Lugo Barrero existía un pronunciamiento de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que negó el reconocimiento de la sanción, lo que implicaba que debía acudir a un proceso declarativo ante esta jurisdicción, tal como lo hizo; sin embargo, de manera errada su asunto fue remitido a la jurisdicción ordinaria laboral, en la que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Neiva y el Tribunal Superior de Neiva, en sus respectivas instancias, se abstuvieron de librar mandamiento de pago, dada la inexistencia de título ejecutivo, decisiones que eran de esperarse porque para el caso del aquí accionante resultaba claro que no existía un título ejecutivo, pues lo que él tenía era un acto administrativo desfavorable cuya legalidad pretendía discutir en esta justicia especializada por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, como era lo procedente.
Asimismo, se observa que el señor José Miller Lugo Barrero insistió en la posible falta de competencia del juez ordinario laboral para conocer del asunto, pues en el recurso de apelación que presentó contra la decisión del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Neiva solicitó que “se revocara y dispusiera como órgano de cierre del asunto, que se diera curso a la acción ejecutiva o en su lugar que declararan su falta de jurisdicción o competencia y provocara el conflicto frente al juez contencioso administrativo … y fuera la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, como juez natural de conflicto, el que resolviera cuál era el juez que debía conocer del litigio”, sin embargo, el Tribunal Superior de Neiva interpretó la demanda como un ejecutivo laboral, admitió de manera ínsita su competencia y, en tal sentido, confirmó lo resuelto por el a quo.
Posteriormente, el actor interpuso una demanda de tutela contra el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Neiva y el Tribunal Superior de Neiva por haber incurrido en una vía de hecho por defecto procedimental y precedente vertical al “haber declarado que no existía título ejecutivo en este caso y disponer de la devolución de la demanda, en vez de remitir el expediente al jue natural del asunto, esto es, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que esta decidiera si se debía tramitar o no como un ejecutivo”.
Por lo anterior, solicitó que se ordenara a las autoridades accionadas a “remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que sea esa autoridad la que resuelva de fondo y conforme a la competencia jurisdiccional y estatutaria que le asiste, el conflicto de competencia y de jurisdicción que les propuso el Juez Tercero Administrativo Oral de Neiva, y defina si el litigio propuesto debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria laboral, o si debe ser examinado por la justicia contenciosa administrativa”[13]; sin embargo, la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 5 de octubre de 2016, negó la acción por improcedente y el 15 de noviembre siguiente, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia del juez constitucional.
En virtud de lo anterior, la Subsección comparte algunas de las consideraciones del juez de primera instancia en el sentido de que, al desconocer la unificación de jurisprudencia antes citada, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Neiva, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Neiva y el Tribunal Superior de Neiva, vulneraron el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor José Miller Lugo Barrero, por cuanto el asunto no lo resolvió el juez competente y, a pesar de que el actor interpuso la demanda ante la jurisdicción competente, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Neiva remitió el asunto a la jurisdicción ordinaria, en la que el demandante varias veces insistió en que se enviara el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que esta indicara cuál era la autoridad judicial competente para conocer del caso, sin obtener respuesta concreta.
Ahora bien, lo que no comparte la Sala, pese a la existencia de las equivocaciones judiciales antes advertidas, es que el actor, una vez la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la improcedencia de la primera demanda de tutela, haya dejado vencer el plazo previsto en la ley para volver a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo rechazo por caducidad es lo que se cuestiona en esta nueva actuación constitucional.
En cuanto a la solicitud del actor consistente en que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contabilice desde el momento en que se enteró que la Corte Constitucional no había seleccionado su demanda de tutela para revisión y ordenó remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia; la Sala considera que en este caso dicho término debe contarse desde el día siguiente a la notificación del fallo de tutela proferido el 15 de noviembre de 2016, por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante el cual se confirmó la decisión de primera instancia del juez constitucional, esto es, desde el 22 del mismo mes y año[14].
Lo anterior, porque a partir de esta última fecha, el señor Lugo Barrero tuvo certeza de que los derechos que consideró vulnerados no fueron amparados y, por ende, que nuevamente debía presentar su demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado al respecto que (se transcribe literal): “La Corte ha señalado que el término de caducidad no puede aplicarse de manera absoluta, sino atendiendo a las particularidades del caso, ya que existe la posibilidad de que el afectado conozca o identifique el perjuicio en un momento posterior a aquel en que ocurrió, motivo por el cual, le corresponde al juez efectuar una interpretación que garantice los derechos fundamentales”[15].
En relación con la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el literal d del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: “(…) “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: “(…) “d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas”.
De conformidad con la norma anterior, se configuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que el término perentorio de 4 meses transcurrió desde el 22 de noviembre de 2016 hasta el 22 de marzo de 2017 y como la demanda se presentó el 8 de junio de ese mismo año, es claro que se hizo por fuera del término legal establecido para tal efecto.
Por otra parte, al consultar la página de la relatoría de la Corte Constitucional, se observa que, el 19 de enero de 2017, se le comunicó al actor que su tutela no fue seleccionada para revisión, por lo que, aun teniendo en cuenta esta fecha, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estaba caducada para el momento en el que el actor presentó la demanda.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia impugnada y negará el amparo solicitado por el señor José Miller Lugo Barrero, pues aunque es cierto que la primera demanda de nulidad restablecimiento del derecho no debió ser remitida a la justicia ordinaria laboral y que esta tampoco debió conocer del asunto como si fuese un proceso ejecutivo -que no lo era-, lo cierto es que una vez concluida esas actuaciones judiciales y resuelta la primera demanda de tutela en segunda instancia, el actor debía acudir nuevamente a esta Jurisdicción dentro de los 4 meses siguientes, lo que no ocurrió, aspecto que sí le resulta atribuible a su propia conducta.
En ese sentido, no se encuentra que el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila, en las providencias de 12 de julio de 2018 y 25 de julio de 2019, respectivamente, hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor; en cambio, se reitera, el demandante estuvo inactivo durante un término considerable, por cuanto se demoró casi 7 meses para presentar la nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Finalmente, se debe aclarar que, contrario a lo que dijo el juez constitucional en primera instancia, los principios pro actione y pro dammato no tienen aplicación en este caso, por cuanto estos se utilizan en situaciones en las que existe una duda razonable en relación con el inicio del conteo de la caducidad y aquellos permiten al juez interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales[16].
No obstante, en el presente asunto, no hay duda sobre el inicio del conteo de la caducidad, sino que se evidencia una inactividad o pasividad por parte del actor, como se explicó en los párrafos anteriores. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A REVOCAR la sentencia proferida el 19 de febrero de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado por el señor José Miller Lugo Barrero, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Folios 1 a 22 del cuaderno de tutela. [2] Folio 21 del cuaderno de tutela. [3] Folios 28 y 29 del archivo que contiene la tutela. [4] Folios 48 a 52 del archivo que contiene la tutela. [5] Folios 56 a 65 del archivo que contiene la tutela. [6] Escrito enviado a través de correo electrónico el 11 de marzo de 2020. [7] Se anota que el expediente subió para fallo el 13 de mayo de 2020, sin embargo, la información estaba incompleta y varias piezas de la acción de tutela no habían sido allegadas. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [12] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Proceso 76001-23-31-000-2000-02513-01 (C.P. Jesús María Lemos Bustamante; marzo 27 de 2007). [13] Folios 60 y 61 del archivo magnético que contiene el expediente de tutela. [14] Información sustraída del Sistema de Consulta de Procesos de la Rama Judicial. [15] Fallo del 17 de agosto de 2018, expediente T-6606527. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto de 14 de julio de 2016, rad: 68001 23 33 000 2014 00248 01 (3244-14).
Igual criterio fue sostenido por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, auto de 26 de abril de 2018, rad: 25000 23 36 000 2014 01586 01 (55034), entre otros.