CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública.

(…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. (…).

La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características El control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico.

Cabe aclarar que el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. (…). El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…).

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011.

(…). La Resolución [en cuanto a la competencia y los requisitos para su expedición] No. 5968 del 17 de abril de 2020 “Por la cual se establece el Régimen de Administración de Recursos de Identificación, se da cumplimiento al artículo 7 del Decreto 555 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, fue expedida por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en uso de las facultades que le confieren la Ley 1341 de 2009, modificada por la Ley 1978 de 2019.

(…). La resolución se encuentra debidamente numerada, fechada -5968 del 17 de abril de 2020-y firmada por el Presidente de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y el Director Ejecutivo y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptado en vigencia del Estado de excepción (…) y en el acto se incluyó la motivación, esto es, los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos.

En relación con los requisitos de expedición del acto administrativo, la Sala advierte que se cumplieron en el caso concreto, en consideración a que la resolución trata igualmente asuntos relacionados con las competencias ordinarias de regulación que tiene la entidad, habiéndose impartido el trámite relacionado en el Capítulo 3 del Decreto 1078 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”, que impone a las Comisiones que integran la CRC el deber de realizar los análisis técnicos, económicos y legales pertinentes.

(…). Aplicando el marco conceptual y jurisprudencial expuesto al caso concreto, se concluye que no se presenta, en consecuencia, irregularidad alguna en la expedición del acto administrativo en el marco del Estado de excepción, por lo que la Sala concluye que este requisito formal se encuentra superado. Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que está destinado a garantizar el derecho a la información ágil, veraz, oportuna y a través de dispositivos móviles, sin exigencias tecnológicas, de las noticias en materia de salud, reglamentación y establecimiento de ayudas a toda la población, por lo que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, sin distinción alguna.

Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al consagrar derechos en favor de todas las entidades del Estado de contar con la numeración de códigos cortos para SMS Y USSD que requieran para desarrollar los programas y proyectos orientados a atender la emergencia sanitaria derivada del COVID- 19.

(…). Fue dictado en ejercicio de funciones administrativas asignadas a la Comisión de Comunicaciones, que forma parte integrante de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en virtud de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2020 y que, de conformidad con el 19 ejusdem está facultada para expedir la regulación de carácter general en relación con la administración de los recursos.

(…). Finalmente, fue dictada en desarrollo del Decreto Legislativo No. 555 de 2020, dictado durante el Estado de excepción. En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 5968 de 2020 satisface el requisito de finalidad Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 5960 del 3 de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, es necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el numeral 11 del acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine.

(…). [L]a regulación es un instrumento de intervención del Estado en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la cual deberá atender sus dimensiones social y económica, siendo necesario para el efecto velar por la libre competencia y la protección de los usuarios, por lo que debe orientarse a la satisfacción de los derechos e intereses generales.

(…). Las normas de regulación establecen que le corresponde a la Comisión de Regulación de Comunicaciones ordenar, disponer y organizar los planes técnicos; y, específicamente, respecto de los recursos de identificación, en razón a su carácter escaso, debe suministrar, proporcionar, distribuir, graduar, dosificar el uso de los mismos para garantizar el principio contenido en el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 1341 de 2009, encaminado a que se procure el uso eficiente y se produzca su óptimo aprovechamiento en aras de generar competencia, calidad y eficiencia, en beneficio de los usuarios.

Los recursos de identificación hacen parte del conjunto de recursos físicos y lógicos utilizados en la prestación de servicios de telecomunicaciones, o en la explotación de las redes de telecomunicaciones y están definidos como todas aquellas series de cifras, caracteres y símbolos representados en forma de indicativos, números, nombres, direcciones o identificadores, de dominio público o privado, utilizados en el proceso de registro y autorización en las redes de telecomunicaciones para identificar inequívocamente a un abonado, un usuario, un elemento de red, una función, una entidad de red, un servicio o una aplicación, según se precisa en los antecedentes administrativos del acto objeto de examen.

Específicamente la numeración de códigos cortos está definida en el Título I “Definiciones” de la Resolución CRC 5050 de 2016 como un tipo de numeración asignada por la CRC para la prestación de servicios de contenidos y aplicaciones basados en el envío y/o recepción de mensajes cortos de texto (SMS) y mensajes a través del Servicio Suplementario de Datos no Estructurados (USSD).

Esta numeración tiene la función de permitir la provisión de servicios de contenidos o aplicaciones, por parte de proveedores. Según los documentos técnicos, el fundamento de la adjudicación de los códigos cortos es la orientación y protección de los usuarios, teniendo por objeto facilitar procesos transparentes de información y publicidad, permitiendo el posicionamiento de códigos únicos utilizables en las redes de todos los proveedores de redes y servicios.

(…). De los referidos decretos legislativos [464 y 555 de 2020] se destaca el artículo 7º del 555 de 2020, que facultó a la Comisión de Regulación de Comunicaciones para asignar directamente a las entidades del Estado códigos cortos SMS/USSD como mecanismo de comunicación, registro, activación de beneficiarios, en el desarrollo de los programas y proyectos para atender la emergencia sanitaria para que sean usados de manera exclusiva por cada entidad destinataria a través de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles en la implementación del programa, sin que estas entidades deban inscribirse como proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones (PSRT) ni como proveedores de contenidos y aplicaciones PCA.

(…). El acto administrativo comprende una única disposición encaminada a ejercer la potestad especial contenida en el artículo 7º del Decreto Legislativo 555 de 2020, en el sentido de adecuar el procedimiento frente a la asignación directa del recurso de identificación de códigos cortos a las entidades públicas, como mecanismo de comunicación, registro y activación de beneficiarios, en el desarrollo de programas y proyectos para atender la emergencia sanitaria.

Este requisito [de finalidad] se encuentra consagrado en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. (…). [L]a finalidad de la medida la constituye la protección del derecho fundamental de toda la población colombiana de recibir información oportuna y veraz sobre las medidas sanitarias implementadas con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, para prevenir el contagio del coronavirus, tener acceso a los avances científicos, a las recomendaciones sanitarias, a los tratamientos médicos, a los canales dispuestos por las instituciones para la atención de los enfermos y a los beneficios establecidos por el Gobierno nacional y por las autoridades departamentales y municipales para mitigar la crisis económica derivada no solo de la enfermedad sino también de la disminución de los ingresos en los hogares colombianos por la pérdida de empleos y otros factores adversos.

Ello, con independencia de que se tenga o no un teléfono de alta gama o de última generación, toda vez que estos recursos de numeración permiten la comunicación a través de teléfonos móviles, incluyendo aquellos que operan sobre redes de segunda generación (conocidas como 2G). (…). Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto, en torno al cual cabe igualmente destacar que la disposición se adopta, con carácter transitorio, sin suspender la vigencia de las normas ordinarias y sin restringir derechos o libertades pues, por el contrario, los actuales operadores de redes y servicios y los destinatarios iniciales de los recursos continúan teniendo acceso a los códigos en las mismas condiciones establecidas en la reglamentación ordinaria y, adicionalmente, están dirigidas a toda la población cualquiera que sea su capacidad económica.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 5968 de 2020 satisface los requisitos de motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica Sobre el cumplimiento de estos requisitos, que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, del contenido de la disposición se evidencia que: i) no configura la violación de derechos fundamentales ni de otros principios constitucionales; ii) es necesaria, desde las perspectivas fáctica y jurídica; iii) se motivó en forma amplia y suficiente por parte de la entidad que la expidió; y iv) tiene vocación excepcional y transitoria, toda vez que opera únicamente durante vigencia la emergencia sanitaria y su utilización se limita a los mensajes e información que resulte necesaria para mitigar los efectos de la pandemia sin que sea posible transmitir otros contenidos.

(…). En primer lugar, contrario a vulnerar derechos fundamentales, la disposición pretende la protección material y efectiva del contenido constitucionalmente vinculante de los derechos fundamentales a la información y a la salud, sin comprometer otras garantías del mismo rango. (…). En segundo lugar, la medida es necesaria desde los puntos de vista fáctico y jurídico, por cuanto, si bien es cierto existen normas de carácter ordinario que facultan a la entidad para administrar el uso de los recursos de numeración e identificación de redes de telecomunicaciones, los destinatarios de la asignación son únicamente los proveedores de redes de servicios debidamente inscritos.

(…). El examen de la normatividad vigente en materia de asignación de códigos no admite la posibilidad de que estos se concedan en forma directa a entidades públicas y menos aún que ello se realice con un trámite expedido, como el señalado en la resolución, cuya duración en ningún caso puede ser superior a dos (2) días y, en esa medida, la reglamentación ordinaria resultaba totalmente insuficiente frente a los requerimientos inmediatos de estas entidades, de cara a la necesidad de superar de los motivos que originaron la emergencia. En tercer lugar, la entidad motivó en forma amplia y suficiente las razones por las cuales resultaba necesario asignar los recursos en forma directa y transitoria a las entidades públicas, para que en materia de comunicaciones e información puedan atender oportunamente los requerimientos de los ciudadanos en temas de salud y extender los programas de ayudas humanitarias que se requieran para mitigar las consecuencias desfavorables de la pandemia y de la disminución de los ingresos en los hogares colombianos por la pérdida de empleos, con ocasión de las medidas de aislamiento social y restricción de la movilidad, así como la importancia de establecer el acceso directo de los usuarios a los servicios que presta la Administración. (…).

Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, de tal manera que los actuales asignatarios de códigos cortos pueden solicitarlos por el mecanismo previsto en la reglamentación de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y les serán adjudicados en la medida de su disponibilidad, ante lo cual no se vislumbra la exigencia de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que no sean compatibles con el Estado de excepción. (…).

Finalmente, la medida es de carácter transitorio y se encuentra limitada al cumplimiento de los fines constitucionales de protección de la población colombiana, toda vez que no tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, no se puede utilizar para fines diferentes a los expresamente señalados y no afecta derechos o prerrogativas de algún sector y mucho menos derechos fundamentales.

Concurren, en consecuencia, con suficiencia, los requisitos objeto de análisis bajo el presente acápite. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 5968 de 2020 satisface el requisito de proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 5968 de 2020 desarrolla el principio de solidaridad La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994.

(…). [E]l juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que pretende limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida. Bajo la citada perspectiva de análisis, se evidencia que el artículo 11 de la Resolución No. 5968 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y si bien es cierto asigna temporalmente recursos que se encuentran calificados como escasos a las entidades públicas a través de un trámite que respeta los principios de celeridad y economía, lo cierto es que con ello no afecta a los operadores de las redes de telecomunicaciones, toda vez no se suspendió ni limitó, ni siquiera en forma temporal, la posibilidad de que estos las soliciten a través de las herramientas digitales establecidas.

Por otro lado, la Comisión de Regulación de Comunicaciones ha certificado en este trámite que en la actualidad los recursos con los que se cuenta alcanzan para satisfacer las necesidades de la Administración, sin afectar a los asignatarios de estos recursos. Adicionalmente, la disposición es constitucional y legalmente válida, por ser estrictamente necesaria y equilibrada ante la gravedad de los hechos que ocasionaron la crisis.

(…). En consonancia con lo anterior (…) para la Sala resulta evidente que la disposición permite mitigar las dificultades de accesibilidad a estos recursos de mensajes y, por tanto, disminuye las condiciones técnicas que determinan la exclusión de un importante segmento de la población. (…). La falta de acceso oportuno a la información se ha evidenciado, entre otros aspectos, con la necesidad de llevar la educación en forma virtual, advirtiéndose que muchos menores no cuentan con acceso a internet y esta necesidad se ha suplido parcialmente con los mensajes de texto en celulares de baja gama a través de la medida administrativa que se examina.

(…). Acreditada en grado de certeza la proporcionalidad de la medida, resulta necesario resaltar el carácter gratuito de la utilización por parte de los usuarios que determine la entidad, circunstancia que garantiza ampliamente los derechos fundamentales cuya ponderación realiza esta Sala en el vocativo de la referencia. La medida desarrolla igualmente el principio constitucional de solidaridad.

(…). En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que este principio se concreta en una serie de obligaciones exigidas a los distintos componentes de la sociedad, orientados hacia la consecución de los fines esenciales de la organización política consagrados en el artículo 2 constitucional. Además, ha establecido que “este principio se traduce en la exigencia dirigida especialmente al Estado, de intervenir a favor de los más desaventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse por sí mismos.

(…). Siendo ello así, es claro que las decisiones adoptadas por la Administración contribuyen altamente a la satisfacción de los derechos a la información y, en el escenario de la emergencia, a la salud de los destinatarios de la norma. (…). En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte de la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 5968 de 2020 satisface el principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad en la medida / VIGENCIA DE LA NORMA – Condicionada En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad. La Sala no advierte que las medidas adoptadas en la Resolución No. 5968 de 2020 impongan trato discriminatorio, en tanto la disposición se encuentra encaminada a dotar de una herramienta tecnológica a todas las entidades públicas en forma transitoria para el cumplimiento de sus funciones en beneficio de los usuarios, sin distinción alguna.

Cabe destacar que el hecho de que la legislación ordinaria mantenga los requisitos y procedimientos para que los proveedores de redes de servicios obtengan esta clase de recursos, no es una circunstancia que permita realizar el juicio de no discriminación, pues esta diferenciación no obedece a alguna de las categorías consagradas en el artículo 14 de la Ley 137 de 1994 ni de las desarrolladas jurisprudencialmente por la Corte.

En efecto, se trata de una diferenciación excepcional y transitoria fundada en el carácter público de las entidades receptoras de los recursos, en el cumplimiento de funciones de idéntica naturaleza y en la necesidad de salvaguardar bienes constitucionalmente relevantes, frente a la actividad comercial con ánimo de lucro de empresas de redes y servicios que, no obstante prestar un servicio calificado como esencial, no podrían ser obligadas a hacerlo en forma gratuita en favor de los usuarios que carezcan de celulares de tecnología 4 G. (…). [C]ada norma puede establecer una vigencia, sin que en este caso la entidad la hubiera consagrado en forma expresa en relación con el artículo 11 sub examine, sino que remite al Decreto Legislativo No. 555 de 2020 y, más allá de hablar de la transitoriedad de la medida, en el acto administrativo no se indicó su duración, lo cual constituye una omisión, por lo que corresponde a la Sala, en aras de salvaguardar los derechos fundamentales y la finalidad de la disposición, regular este aspecto, con efectos erga omnes.

Al respecto, se tendrá en cuenta que el Decreto Legislativo 555 que se desarrolla consignó expresamente en el artículo 8º que las disposiciones reguladas en el mismo estarían vigentes “mientras se mantenga la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19”, vigencia a la que igualmente se encuentra atada la del acto administrativo que lo desarrolla.

(…). Siendo ello así, corresponde a la Sala condicionar la vigencia de la medida adoptada en el artículo 11 de la Resolución No. 5968 de 2020, en el sentido de que esta debe conservar su vigencia hasta la fecha en que termine la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica, ver: Corte Constitucional, sentencia C-466 del 19 de julio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. En cuanto a que el carácter integral del control no obliga al juez contencioso a realizar el estudio de validez del acto en estudio confrontándolo con todo el universo jurídico, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 2010-00196, reiterada en sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000- 2015-02578-00.

Con respecto a las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00. En cuanto a la compatibilidad del control inmediato de legalidad con otros medios de control, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA).

Con respecto a la potestad normativa atribuida a las comisiones de regulación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-186 del 16 de marzo de 20111, M.P. Humberto Sierra Porto. Acerca del principio de la solidaridad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-767 del 16 de octubre de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 333 INCISO 5 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 334 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 365 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 366 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 44 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 22 NUMERAL 13 / LEY 1978 DE 2019 – ARTÍCULO 19 NUMERAL 12 / DECRETO 1078 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.12.1.1.1 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 5968 DE 2020 (17 de abril) COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES – ARTÍCULO 11 (Ajustada al ordenamiento) / RESOLUCIÓN 5968 DE 2020 (17 de abril) COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES (Condicionada la vigencia de la norma) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01717-00 Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES Demandado: RESOLUCIÓN No. 5968 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución No. 5968 del 17 de abril de 2020 |Temas: |Servicio público esencial de telecomunicaciones| | |- Análisis de finalidad, necesidad, motivación | | |suficiente, proporcionalidad, razonabilidad y | | |no discriminación de la medida administrativa | | |adoptada durante el Estado de excepción. | SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA___________________________________ OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión del Consejo de Estado ejerce el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con el artículo 11 de la Resolución No. 5968 del 17 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones[1], “Por la cual se establece el Régimen de Administración de Recursos de Identificación, se da cumplimiento al artículo 7º del Decreto 555 de 2020 y se dictan otras disposiciones”.

I.

ANTECEDENTES 1. Declaratoria de emergencia sanitaria, decretos de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan 1. La Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó al nuevo Coronavirus (Covid-19)[2] como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[3], bajo ese criterio informó que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[4]. 2.

El 11 de marzo de 2020, la referida organización calificó el brote como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No. 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, medida que fue prorrogada, según la Resolución No. 884 de 2020, que la extendió en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020. 3.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 4.

En el presupuesto fáctico tuvo en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, y la disminución, por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos de la tasa de interés de referencia. 5.

El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas, de conformidad con lo expuesto en la sentencia C-670 de 2015, expedida por la Corte Constitucional[5], en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar. 6.

En consecuencia, se justificó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias que, para los efectos del análisis que se realizará en el sub examine por el contenido de la materia de la regulación, se consideró que, como una de las principales recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud es el distanciamiento social y el aislamiento, “las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la salud y la vida de los colombianos.” 7.

La Corte Constitucional, en la sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, encontró ajustado a la Constitución el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución.[6] 8.

Para arribar a la citada resolutiva, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. 9.

Por otra parte, con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público -medidas de policía-, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores.[7] 10. En desarrollo del Estado de emergencia, se dictó el Decreto Legislativo No. 464 del 23 de marzo de 2020[8] "Por el cual se disponen medidas con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 417 de 2020”, en el que se declaró que los servicios de telecomunicaciones, incluidos los de radiodifusión sonora, los de televisión y los postales, son esenciales, considerando que es deber del Estado asegurar la prestación continua, oportuna y de calidad. 11.

El mencionado Decreto Legislativo ordenó garantizar, en las referidas condiciones, la comunicación entre las autoridades, el personal de atención médica, la población afectada, en riesgo y el resto de los ciudadanos, para que conozcan las medidas a implementar, los canales de atención y los beneficios que se establezcan, entre otra información útil que debe estar disponible y ser transmitida mediante los servicios de telecomunicaciones. 12.

Sobre este Decreto Legislativo se pronunció la Corte Constitucional, en sentencia C- 151 de 2020[9], en el sentido de declararlo exequible, por considerar que supera los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente ausencia de arbitrariedad, no contradicción específica, necesidad, proporcionalidad y de no discriminación. 13.

En efecto, la Corte argumentó que la declaratoria, como servicio público esencial, de las telecomunicaciones es compatible con la Constitución y que la coyuntura generada por el COVID-19 y, en particular, el contexto de las medidas sanitarias de distanciamiento social y la necesidad de mantenerse informado y seguir las recomendaciones de los profesionales sanitarios, implica que, “los servicios tienen, la condición de herramientas esenciales, durante el período de vigencia del Decreto Legislativo 464 de 2020, que es, según lo previsto en su artículo 7º “Desde la fecha de su publicación y mientras se mantenga el Estado de Emergencia.” 14.

De otro lado, el 15 de abril de la presente anualidad se dictó el Decreto 555 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de que trata el Decreto 417 de 2020”, en el cual se consideró que los servicios de redes y de telecomunicaciones se convierten en instrumentos esenciales durante la emergencia sanitaria y es imperiosa la necesidad de garantizar su provisión a todos los habitantes del territorio nacional hasta que cesen las causas que le dieron origen, se retomen las actividades laborales y académicas en forma presencial, entre otras. 15.

Por medio de este Decreto Legislativo se reiteró la declaratoria de esenciales de los servicios públicos de telecomunicaciones, prohibiendo, en consecuencia, la suspensión de las labores de instalación, mantenimiento y adecuación de las redes requeridas para la operación del servicio. 16. En el artículo 7º, se reguló lo relacionado con la asignación de códigos cortos mediante SMS y USSD a las entidades públicas para fines de información, prevención y contención de las razones que motivaron la emergencia, en los siguientes términos: “Artículo 7.

Implementación de códigos cortos mediante SMS y USSD. La Comisión de Regulación de Comunicaciones podrá asignar directamente a las entidades del Estado códigos cortos SMS/USSD como mecanismo de comunicación, registro, activación de beneficiarios, en el desarrollo de los programas y proyectos para atender la emergencia sanitaria para que sean usados de manera exclusiva por la Entidad a través de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles en la implementación del programa, sin que para ello estas entidades deban inscribirse como proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones (PSRT) ni como proveedores de contenidos y aplicaciones PCA.

Dentro de los dos (2) días siguientes a la expedición del presente Decreto la Comisión de Regulación de Comunicaciones adecuará el procedimiento para la asignación de códigos cortos SMS/USSD a las entidades públicas que lo requieran. Este procedimiento tendrá una duración máxima de dos (2) días.” 17. Para justificar la adopción de la medida, previa determinación de las competencias administrativas de la Comisión de Regulación de Comunicaciones[10], referidas a la administración del uso de los recursos de numeración, identificación de redes de telecomunicaciones y otros recursos escasos utilizados en las telecomunicaciones, diferentes al espectro radioeléctrico, dentro de los cuales se encuentran los códigos cortos para el envío de mensaje de texto (SMS por su sigla en inglés correspondiente a Short Message System) y los códigos USSD correspondientes al servicio suplementario de datos no estructurado (por su sigla en inglés, correspondiente a unstructured supplementary service data). 18.

Se explicó que estos recursos de numeración permiten la comunicación a través de teléfonos móviles, incluyendo aquellos que operan sobre redes de segunda generación (conocidas como 2G), requiriéndose una norma que facilite su uso. 19. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-209 de 2020[11] declaró exequible el Decreto Legislativo 555 de 2020 por considerar que las medidas, incluida la contenida en el artículo 7º, supera los juicios de “finalidad, de conexidad material, de motivación suficiente, de ausencia de arbitrariedad, de intangibilidad, de no contradicción específica, de incompatibilidad, de necesidad, de proporcionalidad y de no discriminación”. 20.

Precisó que, al mantenerse la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de Protección Social es razonable considerar que se conserva la necesidad de atender a medidas sanitarias básicas, como el distanciamiento social y la de mantenerse informado y seguir las recomendaciones de los profesionales sanitarios. 21.

Sobre el artículo 7º que es el que concretamente se desarrolla en la medida objeto de estudio, consideró: “En cuanto al artículo 7 del Decreto 555 de 2020, se puso de presente que su contenido normativo armoniza con el previsto en el artículo 2 ibídem, en la medida en que permite una comunicación fluida y amplia entre las autoridades y las personas, por medio de mensajes que pueden ser recibidos por cualquier tipo de equipo de telefonía celular, incluso por los más antiguos.” 1.2.

Acto administrativo expedido por la Comisión de Regulación de Comunicaciones 22. En desarrollo del artículo 7º del Decreto Legislativo No. 555 de 2020, el 17 de abril de 2020, la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las que le confieren los numerales 12 y 13 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009[12], modificada por la 1798 de 2019[13] y en el Decreto 1078 de 2015[14], expidió la Resolución No. 5968 “Por la cual se establece el Régimen de Administración de Recursos de Identificación, se da cumplimiento al artículo 7 del Decreto 555 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, y la remitió a esta Corporación para que se ejerciera el control inmediato de legalidad sobre el artículo 11 que desarrolla el Decreto Legislativo. 23.

En el acto administrativo en cuestión, la entidad precisó que pretendía atender las recomendaciones que, en materia de regulación, ha formulado la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico – OCDE, así como la necesidad de establecer un marco regulatorio claro, conciso y que incorpore enfoques innovadores. 24. En ese orden de ideas, la entidad venía realizando consultas públicas y mesas de trabajo, para permitir la participación de los interesados, con ocasión de las cuales identificó la necesidad de modificar algunas disposiciones relacionadas con el régimen de administración de los recursos de identificación, previstas en la Resolución CRC 5050 de 2016[15], para lo cual incluyó la siguiente consideración: “Que en aras de alinear el actuar de la CRC con lo establecido en los artículos 17 y 18 de la Ley 489 de 1998, en el artículo 1 de la Ley 962 de 2005, en los artículos 39 y 40 del Decreto Ley 019 de 2012 sobre la racionalización de trámites y en la Directiva Presidencial No. 7 del 1 de octubre de 2018[16], se consolida mediante el presente acto administrativo el trámite unificado de recursos de identificación, a través del cual los interesados podrán solicitar y devolver todos los recursos de identificación bajo la administración de la CRC de forma digital, esto es a través de Internet, consolidando así la digitalización de estos trámites.

Como consecuencia de ello, se establecen los requisitos que se deberán tener en cuenta para la asignación y devolución de cada uno de los recursos de identificación, elementos que servirán como insumo fundamental para implementar el desarrollo tecnológico que para tales efectos lleve a cabo la CRC.” 25. Consignó ampliamente los antecedentes generales del proyecto de reforma de la reglamentación, acápite en el que indicó que el procedimiento administrativo se inició el 25 de octubre de 2016, oportunidad en la cual la entidad publicó -para comentarios del sector- el documento denominado “Revisión de condiciones regulatorias aplicables a recursos de identificación”, que contiene un diagnóstico de aquellos mecanismos de identificación establecidos y adoptados por la normatividad vigente, mediante una revisión de los procedimientos de asignación, implementación y recuperación, así como de los niveles de uso y disponibilidad, y de las experiencias y mejores prácticas internacionales en la materia. 26.

Reseñó, igualmente, los antecedentes administrativos en relación con los siguientes ejes temáticos, que se abordan en la resolución: i) numeración E.164; ii) códigos de puntos de señalización SSC7; iii) recursos de identificación de televisión digital terrestre- TDT y los códigos cortos; iv) numeración de servicios semiautomáticos de marcación 1XY; v) códigos de operación de larga distancia – COLD; vi) numeración para el acceso a los servicios suplementarios bajo el esquema de marcación ABB; vii) indicativos de red para el servicio móvil -MNC, los números de identificador de expedidor -IIN y los números de encaminamiento de red NRN; viii) delegación de la administración de los recursos de identificación; y ix) asignación transitoria de códigos cortos para SMS y USSD a entidades públicas. 27.

Con fundamento en los antecedentes administrativos referidos en precedencia, se expidió la Resolución No. 5698 del 17 de abril de 2020, en la que la entidad resolvió: “Modificar el TÍTULO VI de la Resolución CRC 5050 de 2016”, consignando el objeto y ámbito de aplicación del acto administrativo de carácter general, en la cual, en el artículo decimoprimero, dispuso: “ARTÍCULO

11. ASIGNACIÓN DE NUMERACIÓN DE CÓDIGOS CORTOS PARA SMS Y USSD A ENTIDADES DEL ESTADO. De conformidad con el Decreto 555 de 2020, el Administrador de los Recursos de Identificación asignará de manera temporal a las entidades del Estado, en un plazo no mayor a dos (2) días hábiles contados a partir del recibo de la solicitud, la numeración de códigos cortos para SMS y USSD que se requieran para desarrollar los programas y proyectos orientados a atender la emergencia sanitaria derivada del COVID 19, los cuales podrán ser usados de manera exclusiva por dichas entidades a través de los Proveedores de Redes y Servicios de Telecomunicaciones Móviles.” 1.3.

Principales actuaciones procesales 1.3.1. Auto que avocó el conocimiento 28. Mediante auto del 11 de mayo de 2020, se avocó el conocimiento del acto administrativo, con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad, en relación con el contenido normativo que desarrolla directamente el Decreto Legislativo No. 555 de 2020[17], esto es, el artículo 11, y se ordenó impartirle el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 29.

Lo anterior, sobre la base de considerar que, la voluntad de la administración reflejada en las demás disposiciones del acto administrativo se empezó a formar mediante las consultas con el sector, llevadas a cabo desde el año 2016, y que el mismo igualmente contiene las recomendaciones de la OCDE al Estado colombiano, al tiempo que constituye una modificación a las circulares y normativas anteriores expedidas en los años 2010 y 2016 que regulaban esta materia, en uso de una potestad reglamentaria ordinaria más no en desarrollo de los Decretos Legislativos 464 y 555 de 2020 que regulan la materia, de tal manera que no son pasibles de este medio de control. 30.

Por su parte, lo dispuesto por el artículo 11 de la resolución obedece a la calificación del servicio como esencial y a los especiales requerimientos para la superación de la emergencia sanitaria por el COVID-19, circunstancia que quedó expresamente consignada en el Decreto Legislativo No. 555 del 15 de abril de 2020. 31. Se consideró que, lo anterior torna posible el ejercicio de comparación de las decisiones adoptadas con el ordenamiento jurídico superior, en especial con la Constitución Política, con el Decreto Legislativo materia de reglamentación y con el ordenamiento jurídico ordinario que precisa las competencias de la entidad para regular todo lo relacionado con las comunicaciones. 32.

En esta oportunidad, se consideró necesario invitar al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y al Departamento de Ingeniería de la Universidad de los Andes, concretamente al programa de ingeniería de las redes de comunicaciones, al Centro de Investigación de Derecho Informático – CIDI y al de la Universidad Externado de Colombia, para que rindieran concepto sobre la materia que desarrolla la Resolución 5968 del 17 de abril de 2020[18], al tiempo que se dispuso incorporar los antecedentes administrativos del acto. 33.

La providencia se notificó al presidente de la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, a la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, designada para actuar en representación del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el 12 de mayo de 2020. El 13 del mismo mes y año se fijó aviso para posibilitar la intervención de la comunidad. 1.3.2.

Concepto rendido por la Universidad Externado de Colombia 34. El Departamento de Derecho de las Telecomunicaciones de la Universidad Externado de Colombia, mediante escrito radicado el 26 de mayo de la presente anualidad, rindió concepto, en el cual abordó los siguientes aspectos i) la competencia de la Comisión de Regulación de Comunicaciones en materia de asignación de recursos de identificación; ii) el alcance de la Resolución No. 5968 de 2020; iii) el examen del artículo 11 de la referida resolución sobre asignación de códigos cortos y, iv) un acápite de conclusiones. 35.

Al desarrollar el primer eje temático, señaló que una de las competencias atribuidas a la Comisión de Regulación de Comunicaciones, es la referida a los recursos de identificación, tal como se encuentra consagrado en el numeral 12, modificado por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019, y el numeral 13 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, donde se precisa la potestad para regular y administrar los recursos de identificación utilizados en la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones y cualquier otro que actualmente o en el futuro identifique redes y usuarios, como la labor de administrar el uso de los recursos de numeración, identificación de redes de telecomunicaciones y otros recursos escasos utilizados en las telecomunicaciones, diferentes al espectro radioeléctrico. 36.

Sobre la finalidad de la Resolución No. 5968 de 2020 expedida por la referida entidad, señaló que consiste en desarrollar el marco normativo vigente, atendiendo a que no hay un solo acto administrativo de carácter general que agrupe los diversos recursos para la provisión de redes y servicios de comunicaciones. 37. A continuación, analizó el artículo 11 de la resolución, que constituye el desarrollo de lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto Legislativo 555 de 2020, en consideración a que establece un procedimiento para que las entidades encargadas de gestionar los programas de ayuda en el marco de la emergencia, puedan canalizarlas a través de los códigos cortos para SMS y USSD, indicando que “la medida permite mitigar las dificultades de accesibilidad a estos recursos y por tanto disminuye las condiciones técnicas que determinan la exclusión de un importante segmento de la población.” 38.

Destacó que la disposición tiene como finalidad servir como medio de comunicación con toda la población, con independencia de la capacidad de pago y del móvil empleado, constituyéndose en un instrumento adicional para atender la emergencia sanitaria, mediante la concesión de beneficios en el contexto de las decisiones de mitigación de los efectos de la pandemia, lo que le confiere legitimidad. 1.3.3.

Intervención de la Comisión de Regulación de Comunicaciones 39. El Director Ejecutivo de la entidad, solicitó que se declarara la legalidad del acto administrativo, con fundamento en los antecedentes y el cumplimiento de los requisitos formales y materiales. 40. Citó las normas de creación y organización de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, la cual, en virtud de lo dispuesto por el artículo 20 está conformada por la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales y la Sesión de Comisión de Comunicaciones, correspondiéndole a ésta última ejercer las funciones que le asigna la Ley 1341 de 2009, modificada por la Ley 1978 de 2019. 41.

Con respecto al tema objeto de regulación en el acto administrativo, que es motivo de control, indicó que los numerales 12 -modificado por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019-, y 13 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009 le confieren a la entidad la función de regular y administrar los recursos de identificación utilizados en la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones y cualquier otro que actualmente o en el futuro identifique redes y usuarios, salvo el nombre de dominio de Internet bajo el código del país correspondiente a Colombia; así como de administrar el uso de los recursos de numeración, identificación de redes de telecomunicaciones y otros recursos escasos utilizados en las telecomunicaciones, diferentes al espectro radioeléctrico. 42.

Por su parte, el artículo 2.2.12.1.1.1. de la Sección 1 del Capítulo 1 del Título 12 del Decreto 1078 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones", la entidad CRC “deberá administrar planes técnicos básicos, de conformidad con las disposiciones contenidas en este Título y siguiendo los principios de neutralidad, transparencia, igualdad, eficacia, publicidad, moralidad y promoción de la competencia con el fin de preservar y garantizar el uso adecuado de estos recursos técnicos.” 43.

Relacionó in extenso los antecedentes internacionales del coronavirus y las medidas adoptadas por el Gobierno Colombiano, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, al contenido y alcance del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el artículo 7º del Decreto Legislativo No. 555 del 15 de abril de 2020. 44.

Argumentó que, en desarrollo de estas normas, la entidad expidió la Resolución CRC 5968 de 2020, en la que en el artículo 11 estableció las condiciones para llevar a cabo la solicitud y la asignación temporal de numeración de códigos cortos para SMS y USSD en cabeza de las entidades del Estado, resaltando que la única disposición adoptada en el acto reglamentario en comento con sustento en las normas expedidas con ocasión del Estado de emergencia económica social y ecológica es la contenida en el referido artículo 11; las demás reglas fueron adoptadas en ejercicio de las funciones otorgadas por la Ley 1341 de 2011 y sus modificaciones. 45.

Al abordar el análisis de los requisitos formales del acto, aseveró que: i) la entidad tiene competencia para su expedición; ii) la resolución fue publicada en el Diario Oficial No. 51.288 del 17 de abril de 2020; iii) el acto fue sometido a evaluación y posterior aprobación del Comité de Comisionados de la Sesión de Comisión de Comunicaciones; y iv) fue suscrito por el Presidente de la Sesión de la Comisión, realizada el 2 de abril de 2020 y el Director Ejecutivo de la CRC. 46.

Destacó que, en observancia de lo previsto en los artículos 2.2.13.3.2 y 2.2.13.3.3 del Decreto 1078 de 2015, la CRC publicó el 9 de julio de 2019, el proyecto de resolución “Por la cual se establece el Régimen de Administración de Recursos de Identificación”, junto con su documento soporte, con el fin de recibir comentarios, opiniones, observaciones o sugerencias frente al mismo, respecto del cual se presentaron comentarios diferentes agentes interesados. 47.

Finalizado el plazo definido para recibir comentarios correspondientes, se elaboró el informe contentivo de las categorías de argumentos presentados y las razones por las cuales se aceptaban o rechazaban las propuestas formuladas, y se llevaron a cabo los ajustes pertinentes sobre la reglamentación. 48. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.2.2.30.8. del Capítulo 30 del Título 2 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1074 de 2015 y la Resolución SIC 44649 de 2010, se remitió a la Superintendencia de Industria y Comercio el proyecto regulatorio publicado, con su respectivo documento soporte, anexos, los comentarios remitidos a la propuesta regulatoria allegados por los interesados, así como el cuestionario dispuesto por la mencionada Superintendencia para proyectos regulatorios de carácter general. 49.

La Superintendencia de Industria y Comercio, mediante comunicación con radicado SIC No. 20-56622-1-0 remitida el 20 de marzo de 2020, rindió concepto sobre el proyecto regulatorio mencionando, señalando que no generaría una incidencia sobre los mercados, dado que está llamada a fijar un modelo de administración para los recursos de identificación. 50.

Al referirse al cumplimiento de los requisitos materiales, explicó la concordancia del artículo 11 de la resolución con el 7º del Decreto Legislativo 555 de 2020, que estableció un mandato a cargo de la Comisión para que adecuara el procedimiento frente a la asignación del recurso de identificación de códigos cortos SMS y USSD, directamente a las entidades públicas, como mecanismo de comunicación, registro, activación de beneficiarios, en el desarrollo de los programas y proyectos para atender la emergencia sanitaria. 51.

Lo anterior, en consideración a que “estos recursos de numeración permiten la comunicación a través de teléfonos móviles, incluyendo aquellos que operan sobre redes de segunda generación (conocidas como 2G), es decir, sin que se requiera de un teléfono inteligente o de alta gama”. 52. En cumplimiento de lo dispuesto en la norma y atendiendo la finalidad de la misma, se incluyó el numeral 11 en la Resolución 5698 de 2020, que constituye una medida de carácter transitorio que no desconoce la naturaleza de la numeración de los códigos, como un recurso de identificación escaso, generando un trámite ágil que permite solicitar la asignación, para que las entidades pueden brindar información a la población más vulnerable, en aras de salvaguardar la vida, el sostenimiento y la salud. 53.

Por tal razón, las decisiones adoptadas contribuyen a evitar el contagio del virus como, por ejemplo, el distanciamiento social y la restricción en movilidad, toda vez que brindan un procedimiento ágil y sencillo que permite a las entidades públicas disponer de códigos cortos para informar a la población más vulnerable acerca de los programas desarrollados y la forma de acceder a estos, en aras de salvaguardar su salud, su sostenimiento y su vida. 54.

Se refirió a la idoneidad de la disposición para alcanzar el fin propuesto y a la proporcionalidad de la misma, señalando que, de ninguna manera desconoce la naturaleza de este recurso escaso de numeración, en consideración a que expresamente consagra que la asignación solo se dará respecto de códigos cortos disponibles y que estos exclusivamente podrán ser usados por dichas entidades a través de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles para atender la emergencia sanitaria derivada del Covid-19. 1.3.4.

Concepto del Ministerio Público 55. Vencido el término para la intervención de la ciudadanía, se corrió traslado para que la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindiera concepto, la cual, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, remitió el No. 096 del 11 de junio de la presente anualidad, en el que solicitó que se declarara la legalidad del acto objeto de control, por considerar que concurren los requisitos formales y materiales, al tiempo que la medida se ajusta a las normas de superior jerarquía. 56.

En el concepto, abordó los siguientes ejes temáticos: i) La competencia del Consejo de Estado para conocer el medio de control, en consideración a la naturaleza jurídica de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, al tenor de lo dispuesto por la Ley 1978 de 2019[19] que le confirió la de una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con independencia administrativa y con personería jurídica que forma parte del sector administrativo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. ii) Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, encontrando que se trata de un acto administrativo, en tanto modifica una situación jurídica, es de carácter general, toda vez que fue expedido para determinar el régimen de administración de los recursos de identificación en cumplimiento de las directrices establecidas por el Gobierno nacional.

Al respecto, precisó que el acto crea una situación jurídica frente al trámite, tiempo y asignación de la numeración de códigos cortos para SMS y USDD a las entidades del Estado que requieran desarrollar programas y proyectos orientados a la atención de la emergencia derivada del COVID-19, a través de los proveedores de redes y servicios de comunicaciones móviles.

Fue expedido con fundamento en la función administrativa otorgada a la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20, numeral 20.1 de la Ley 1978 de 2019. Finalmente, señaló que el acto se dictó con fundamento y en desarrollo de los Decretos Legislativos dictados por el Gobierno nacional durante el Estado de excepción, en especial en los Nos. 417 y 555 de 2020. 57.

Se refirió a las normas constitucionales y legales que regulan las telecomunicaciones como servicio público, a la garantía de acceso a la información y al deber del Estado de asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. 58. Destacó las potestades asignadas a la Comisión de Regulación de Comunicaciones, a la luz de lo dispuesto en las Leyes 1341 de 2009 y 1978 de 2019, entre las cuales se encuentra la asignación de los recursos de numeración, siendo uno de ellos los códigos cortos SMS y USSD, al igual que la posibilidad que puedan ser recepcionados por cualquier tipo de terminal y transmitidos por cualquier red (2G, 3G y 4G). 59.

Agregó que, en consideración a que una significativa parte de la población colombiana la constituyen personas de escasos recursos económicos, muchas de ellas habitan en sectores apartados de los centros urbanos y no tienen acceso a dispositivos de alta gama, el poder contar con las herramientas que concede la norma reduce la posibilidad de exclusión de un importante segmento. 60.

Estudió el contenido del artículo 7º del Decreto Legislativo 555 de 2020 y 11 de la resolución sub examine, para concluir que se cumple el requisito de conexidad normativa, toda vez que lo que hizo la entidad fue fijar los lineamientos para la asignación de numeración de códigos cortos para SMS y USSD a entidades del Estado. 61.

Sobre la motivación y la finalidad señaló que está acreditado, por cuanto la medida garantiza la continua y oportuna comunicación entre las autoridades, el personal de atención médica, la población afectada, en riesgo y el resto de los ciudadanos. 62. Adicionalmente, no impone limitaciones a los derechos fundamentales, por el contrario, busca su materialización, al no distinguir por la capacidad de pago y permitir que toda la población pueda conocer los programas establecidos por el Gobierno nacional y las distintas entidades públicas, para la mitigación de las consecuencias negativas derivadas del COVID-19 y la posibilidad de registrarse o acceder a cada uno de estos instrumentos. 63.

Sobre la necesidad fáctica y subsidiariedad jurídica, afirmó que, conceder el uso de este tipo de códigos cortos a las diferentes entidades estatales, durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria y las causas que dieron lugar a ella, se basa en la necesidad de tener un medio de comunicación accesible a un amplio sector de la población con telefonía móvil, independientemente de la gama de su dispositivo o la señal que tenga. 64.

La subsidiariedad jurídica resulta de conjugar la medida bajo análisis con lo dispuesto las Leyes 1341 de 2009 y 1978 de 2019, en tanto las mismas establecen competencias regulatorias en cabeza de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, esto es, el deber de “Regular y administrar los recursos de identificación utilizados en la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones y cualquier otro recurso que actualmente o en el futuro identifique redes y usuarios”. 65.

Al examinar el requisito de proporcionalidad, consideró que la medida se ajusta a la gravedad de las circunstancias, en especial, al confinamiento obligatorio adoptado como medida sanitaria para contener la propagación del COVID-19, que implicaba la adopción de otras disposiciones, razón por la cual encontró que igualmente concurre el requisito de subsidiariedad. 66.

Al margen de lo anterior, solicitó a la Sala Especial de Revisión que estableciera claramente la vigencia del artículo 11 de la Resolución No. 5968 de 2020. Al respecto, hizo referencia a la vigencia de las normas dictadas durante los Estados de excepción, a la luz del artículo 215 Constitucional, y consideró que sus efectos no pueden estar atados a la emergencia económica, social y ecológica, sino a la extensión de la emergencia sanitaria, decretada por el Ministerio de Salud, pues solo así cumpliría la finalidad. 67.

Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se modulara la vigencia de la medida para que sea efectiva y obligatoria mientras se mantenga la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 68. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[20] y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 69.

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión y les asignó el conocimiento de los procesos cuya competencia correspondía a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. Con base en esa disposición, expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de su competencia que serían decididos por las Salas Especiales, lo cual quedó expresamente regulado en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la Corporación, actualmente vigente. 70.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 71.

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[21] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[22] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 72.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, que es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, con personería jurídica, que forma parte del sector administrativo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.[23] 2.2.

Cuestión previa 73. La Sala destaca que el control inmediato y automático de legalidad que se ejerce en el vocativo de la referencia recae únicamente sobre el contenido del artículo 11 de la Resolución No. 5968 de 2020, toda vez que es el único precepto dictado en desarrollo de los Decretos Legislativos dictados durante el Estado de excepción, en la medida en que el resto de la reglamentación se expidió con fundamento en las competencias ordinarias que tiene la entidad. 74.

En efecto, el proceso de formación de la voluntad de la Administración contenido en las demás disposiciones de la reglamentación se expidió con sustento en las recomendaciones que realizó la OCDE al Estado colombiano y, especialmente, la necesidad de simplificar la regulación, iniciando en el año 2016, con las consultas al sector de comunicaciones, teniendo vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, mientras que el artículo 11 objeto de estudio, es el resultado de la necesidad advertida con ocasión de una de las principales razones que dieron origen a la primera declaración de la emergencia económica, social y ecológica, siendo de carácter transitorio, de cara a la escasez del recurso. 75.

Lo anterior no significa que las normas expedidas con fundamento en las facultades ordinarias no sean pasibles de control, efectivamente lo son en cuanto se trata de actos administrativos, pero no por este medio de control, sino a través de la acción de nulidad, cuyo trámite, objetivos y finalidad difieren. 2.3. Problemas jurídicos 76.

Precisado el objeto sobre el que recae el proceso de la referencia, con fundamento en el contenido del acto administrativo, los conceptos e intervenciones presentadas en el trámite y la finalidad del medio de control inmediato de legalidad, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si el artículo 11 de la Resolución No. 5968 del 17 de abril de 2020, dictado por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de excepción y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 77.

En consecuencia, se examinará si el acto administrativo objeto de control se ajusta a las normas constitucionales, legales y a los Decretos Nos. 417 y 555 de 2020, dictados por el Gobierno nacional en virtud del Estado de excepción que se desarrollan. 78. Finalmente, la Sala analizará la vigencia de la norma, de cara a los Decretos Legislativos del Estado de excepción y a la necesidad de la medida para el efectivo cumplimiento de los fines en ella consignados y, en especial, de cara a la garantía de los derechos toda la población colombiana a estar debidamente informados y a la salud. 79.

Por razones de orden metodológico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: i) marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica y requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad; ii) examen de los presupuestos formales del acto administrativo; iv) cumplimiento de los requisitos materiales, a fin de establecer si el acto administrativo objeto de control, supera los juicios de finalidad, motivación suficiente y de incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y, no discriminación, previstos en la Ley 137 de 1994. 2.4.

Razones Jurídicas de la decisión 2.4.1. Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico y del control inmediato de legalidad 80. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii)  constituyan grave calamidad pública.

Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”[24]. 81. Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. 82.

Así lo consideró la Corte Constitucional, en una primera oportunidad en la Sentencia C- 179 de 1994 en la que señaló que el control “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y lo ratificó en la Sentencia C-156 de 2011[25], al indicar que la Carta estableció un estricto régimen regulatorio de los Estados de excepción, para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho en garantía del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales. 83.

La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[26] 2.4.2.

Principales características del control inmediato de legalidad 84. El control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. 85.

Cabe aclarar que el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Al respecto, esta Corporación ha señalado “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.”[27] 86. El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009[28], señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. 87.

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. 88.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.[29] 89.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos[30]. De este principio se deriva igualmente que la competencia del Consejo de Estado no se encuentra supeditada, para conocer del asunto, a la previa decisión de la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo que sustenta la medida examinada. 2.4.3.

Requisitos formales del acto administrativo 90. El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011[31], encontrando: 2.4.3.1. Competencia 91. Que la Resolución No. 5968 del 17 de abril de 2020 “Por la cual se establece el Régimen de Administración de Recursos de Identificación, se da cumplimiento al artículo 7 del Decreto 555 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, fue expedida por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en uso de las facultades que le confieren la Ley 1341 de 2009, modificada por la Ley 1978 de 2019. 92.

En especial, las contenidas en los numerales 12 -modificado por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019-, y 13 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009 que se refieren a las potestades de regular y administrar los recursos de identificación utilizados en la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones y cualquier otro recurso que actualmente o en el futuro identifique redes y usuarios, salvo el nombre de dominio de Internet bajo el código del país correspondiente a Colombia; así como de administrar el uso de los recursos de numeración, identificación de redes de telecomunicaciones y otros “escasos” utilizados en las telecomunicaciones, diferentes al espectro radioeléctrico. 93.

Lo anterior, en concordancia con el artículo 2.2.12.1.1.1. de la Sección 1 del Capítulo 1 del Título 12 del Decreto 1078 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones", que le confiere la competencia para “administrar planes técnicos básicos, de conformidad con las disposiciones contenidas en este Título y siguiendo los principios de neutralidad, transparencia, igualdad, eficacia, publicidad, moralidad y promoción de la competencia con el fin de preservar y garantizar el uso adecuado de estos recursos técnicos.”. 2.4.3.2.

Formalidades del acto y cumplimiento de los requisitos para su expedición 94. La resolución se encuentra debidamente numerada, fechada -5968 del 17 de abril de 2020-y firmada por el Presidente de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y el Director Ejecutivo y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptado en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria mediante el Decreto No. 417 de 2020 y en el acto se incluyó la motivación, esto es, los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos. 95.

En relación con los requisitos de expedición del acto administrativo, la Sala advierte que se cumplieron en el caso concreto, en consideración a que la resolución trata igualmente asuntos relacionados con las competencias ordinarias de regulación que tiene la entidad, habiéndose impartido el trámite relacionado en el Capítulo 3 del Decreto 1078 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”, que impone a las Comisiones que integran la CRC el deber de realizar los análisis técnicos, económicos y legales pertinentes. 96.

La Sala precisa que, para la expedición del numeral 11 del acto administrativo, no se requería agotar el trámite ordinario establecido para dictar normas de carácter general con vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico y en estados de absoluta normalidad institucional, pues el tiempo de duración de la publicidad de los proyectos y de las consultas con los sectores interesados impediría la adopción de las medidas administrativas urgentes que se requieren para conjurar la emergencia y evitar la extensión de sus efectos. 97.

Lo anterior, por haberse dictado al amparo del Estado de excepción y en desarrollo de los decretos legislativos encaminados a contener la crisis, por lo que resulta plenamente válido que se prescinda del requisito de publicidad previa cuya duración es superior a un mes, pues las decisiones que se adoptan bajo estas circunstancias son excepcionales y desbordan las potestades ordinarias con las que cuenta la administración. 98.

En efecto, en Estados de excepción, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar modificaciones al régimen jurídico ordinario e inclusive para establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, teniendo en cuenta los límites establecidos en la Ley Estatutaria de los Estados de excepción, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente, con la condición de que la restricción de las libertades y de los derechos recobren la plena vigencia en tiempo de normalidad, toda vez que la facultad de adoptar las medidas necesarias “para conjurar las perturbaciones de la normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad.”[32] 99.

Aplicando el marco conceptual y jurisprudencial expuesto al caso concreto, se concluye que no se presenta, en consecuencia, irregularidad alguna en la expedición del acto administrativo en el marco del Estado de excepción, por lo que la Sala concluye que este requisito formal se encuentra superado. 2.4.3.3. Presupuesto referido a tratarse de un acto de carácter general 100.

Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que está destinado a garantizar el derecho a la información ágil, veraz, oportuna y a través de dispositivos móviles, sin exigencias tecnológicas, de las noticias en materia de salud, reglamentación y establecimiento de ayudas a toda la población, por lo que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, sin distinción alguna. 101.

Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al consagrar derechos en favor de todas las entidades del Estado de contar con la numeración de códigos cortos para SMS Y USSD que requieran para desarrollar los programas y proyectos orientados a atender la emergencia sanitaria derivada del COVID-19, constituyendo con ello una excepción a la regla de poder contar con esta numeración que se encuentra calificada como un recurso escaso, lo cual se realiza en garantía de los derechos a la información y a la salud de la población, objetivo que cobra especial relevancia en conexidad con los factores que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción. 2.4.3.4.

Exigencia de haber sido dictado en ejercicio de funciones administrativas 102. Fue dictado en ejercicio de funciones administrativas asignadas a la Comisión de Comunicaciones, que forma parte integrante de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en virtud de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2020[33] y que, de conformidad con el 19 ejusdem está facultada para expedir la regulación de carácter general en relación con la administración de los recursos, tal como se analizó al revisar el requisito de competencia, como factor integrante de los presupuestos formales. 103.

Finalmente, fue dictada en desarrollo del Decreto Legislativo No. 555 de 2020, dictado durante el Estado de excepción. 104. En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad. 2.4.4.

Requisitos materiales 2.4.4.1. Marco conceptual y normas de superior jerarquía que determinan la validez de la resolución objeto de estudio 105. Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 5960 del 3 de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. 106.

Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, es necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el numeral 11 del acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. 107.

Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: i) el artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; ii) el 20, en virtud del cual se garantiza a todas las personas el derecho a recibir información veraz y oportuna; iii) el 365 que califica los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado y consagra el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional y iv) el artículo 366 de la Constitución Política que establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. 108.

Las normas señaladas se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud. 109. La Constitución Política también contiene disposiciones que se refieren al control del Estado en la actividad económica relacionada con la prestación del servicio de salud, como las contenidas, entre otros, en los artículos 333 inciso 5º, que prevé la limitación del alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social; 334, que señala que el Estado intervendrá, por mandato de la ley, en los servicios públicos para racionalizar la economía y conseguir, en un marco de sostenibilidad fiscal, i) el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, y ii) asegurar progresivamente, en particular a las personas de menores recursos, el acceso a los bienes y servicios básicos. 110.

Cabe destacar que, como lo ha reconocido la Corte Constitucional, la regulación es un instrumento de intervención del Estado en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la cual deberá atender sus dimensiones social y económica, siendo necesario para el efecto velar por la libre competencia y la protección de los usuarios, por lo que debe orientarse a la satisfacción de los derechos e intereses generales. 111.

Al respecto, cabe destacar la sentencia C-186 de 2011[34], en la que la Corte consideró que “la potestad normativa atribuida a las comisiones de regulación es una manifestación de la intervención estatal en la economía –una de cuyas formas es precisamente la regulación- cuya finalidad es corregir las fallas del mercado, delimitar la libertad de empresa, preservar la competencia económica, mejorar la protección de los servicios públicos y proteger los derechos de los usuarios.” 112.

Las normas de regulación establecen que le corresponde a la Comisión de Regulación de Comunicaciones ordenar, disponer y organizar los planes técnicos; y, específicamente, respecto de los recursos de identificación, en razón a su carácter escaso, debe suministrar, proporcionar, distribuir, graduar, dosificar el uso de los mismos para garantizar el principio contenido en el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 1341 de 2009, encaminado a que se procure el uso eficiente y se produzca su óptimo aprovechamiento en aras de generar competencia, calidad y eficiencia, en beneficio de los usuarios. 113.

Los recursos de identificación hacen parte del conjunto de recursos físicos y lógicos utilizados en la prestación de servicios de telecomunicaciones, o en la explotación de las redes de telecomunicaciones y están definidos como todas aquellas series de cifras, caracteres y símbolos representados en forma de indicativos, números, nombres, direcciones o identificadores, de dominio público o privado, utilizados en el proceso de registro y autorización en las redes de telecomunicaciones para identificar inequívocamente a un abonado, un usuario, un elemento de red, una función, una entidad de red, un servicio o una aplicación, según se precisa en los antecedentes administrativos del acto objeto de examen. 114.

Específicamente la numeración de códigos cortos está definida en el Título I “Definiciones” de la Resolución CRC 5050 de 2016 como un tipo de numeración asignada por la CRC para la prestación de servicios de contenidos y aplicaciones basados en el envío y/o recepción de mensajes cortos de texto (SMS) y mensajes a través del Servicio Suplementario de Datos no Estructurados (USSD).

Esta numeración tiene la función de permitir la provisión de servicios de contenidos o aplicaciones, por parte de proveedores. 115. Según los documentos técnicos, el fundamento de la adjudicación de los códigos cortos es la orientación y protección de los usuarios, teniendo por objeto facilitar procesos transparentes de información y publicidad, permitiendo el posicionamiento de códigos únicos utilizables en las redes de todos los proveedores de redes y servicios.[35] 116.

Por su parte, los Decretos declarativo y legislativo objeto de desarrollo en el presente acto -417 y 555 de 2020-, cuya materia, características y finalidades quedaron ampliamente expuestos en el acápite de antecedentes y que fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, reiterando en esta oportunidad que el último de los citados insistió en la declaratoria de esenciales de los servicios de telecomunicaciones, incluido el de telefonía móvil, que se incluyó en el Decreto Legislativo No. 464 de 2020, como un servicio público esencial, para garantizar el goce efectivo de otros derechos fundamentales, entre ellos, la salud y la vida. 117.

De los referidos decretos legislativos se destaca el artículo 7º del 555 de 2020, que facultó a la Comisión de Regulación de Comunicaciones para asignar directamente a las entidades del Estado códigos cortos SMS/USSD como mecanismo de comunicación, registro, activación de beneficiarios, en el desarrollo de los programas y proyectos para atender la emergencia sanitaria para que sean usados de manera exclusiva por cada entidad destinataria a través de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles en la implementación del programa, sin que estas entidades deban inscribirse como proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones (PSRT) ni como proveedores de contenidos y aplicaciones PCA. 118.

El mismo precepto estableció que, dentro de los dos (2) días siguientes a la expedición, la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones debía adecuar el procedimiento para la asignación de los códigos cortos a las entidades públicas que lo requieran y que este procedimiento tendría una duración máxima de dos (2) días. 2.4.4.2.

Análisis del contenido del artículo 11 de la Resolución No. 5968 de 2020 119. El acto administrativo comprende una única disposición encaminada a ejercer la potestad especial contenida en el artículo 7º del Decreto Legislativo 555 de 2020, en el sentido de adecuar el procedimiento frente a la asignación directa del recurso de identificación de códigos cortos a las entidades públicas, como mecanismo de comunicación, registro y activación de beneficiarios, en el desarrollo de programas y proyectos para atender la emergencia sanitaria. 2.4.4.3.

Requisito referido a la finalidad del acto administrativo 120. Este requisito se encuentra consagrado en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. 121. Al respecto, se advierte que la finalidad de la medida la constituye la protección del derecho fundamental de toda la población colombiana de recibir información oportuna y veraz sobre las medidas sanitarias implementadas con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, para prevenir el contagio del coronavirus, tener acceso a los avances científicos, a las recomendaciones sanitarias, a los tratamientos médicos, a los canales dispuestos por las instituciones para la atención de los enfermos y a los beneficios establecidos por el Gobierno nacional y por las autoridades departamentales y municipales para mitigar la crisis económica derivada no solo de la enfermedad sino también de la disminución de los ingresos en los hogares colombianos por la pérdida de empleos y otros factores adversos. 122.

Ello, con independencia de que se tenga o no un teléfono de alta gama o de última generación, toda vez que estos recursos de numeración permiten la comunicación a través de teléfonos móviles, incluyendo aquellos que operan sobre redes de segunda generación (conocidas como 2G). 123. Al establecer la medida, igualmente se consideró “necesario permitir a las entidades del Estado, que implementaran programas y proyectos para atender la emergencia sanitaria y otorgar beneficios a la población, el uso expedito de mecanismos de comunicación, registro y activación de los beneficios por parte de los ciudadanos, en el desarrollo de los programas y proyectos, que minimicen los desplazamientos a los puntos de atención y reduzcan el contacto entre humanos en la mayor medida posible.” 124.

Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto, en torno al cual cabe igualmente destacar que la disposición se adopta, con carácter transitorio, sin suspender la vigencia de las normas ordinarias y sin restringir derechos o libertades pues, por el contrario, los actuales operadores de redes y servicios y los destinatarios iniciales de los recursos continúan teniendo acceso a los códigos en las mismas condiciones establecidas en la reglamentación ordinaria y, adicionalmente, están dirigidas a toda la población cualquiera que sea su capacidad económica. 125.

El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica se evidencia, en cuanto se concede una herramienta a las entidades públicas para cumplir sus funciones en armonía con los derechos de la colectividad. 2.4.4.4.

Motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica 126. Sobre el cumplimiento de estos requisitos, que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, del contenido de la disposición se evidencia que: i) no configura la violación de derechos fundamentales ni de otros principios constitucionales; ii) es necesaria, desde las perspectivas fáctica y jurídica; iii) se motivó en forma amplia y suficiente por parte de la entidad que la expidió; y iv) tiene vocación excepcional y transitoria, toda vez que opera únicamente durante vigencia la emergencia sanitaria y su utilización se limita a los mensajes e información que resulte necesaria para mitigar los efectos de la pandemia sin que sea posible transmitir otros contenidos.

Lo anterior de conformidad con las siguientes consideraciones. 127. En primer lugar, contrario a vulnerar derechos fundamentales, la disposición pretende la protección material y efectiva del contenido constitucionalmente vinculante de los derechos fundamentales a la información y a la salud, sin comprometer otras garantías del mismo rango, en tanto no tiene por objeto limitar el ejercicio de ninguna de ellas, sino propender por el efectivo cumplimiento de las funciones constitucionales y legales que tienen las entidades públicas, en relación con todos los segmentos de la población y con el exclusivo propósito de atender las contingencias derivadas de la emergencia. 128.

En segundo lugar, la medida es necesaria desde los puntos de vista fáctico y jurídico, por cuanto, si bien es cierto existen normas de carácter ordinario que facultan a la entidad para administrar el uso de los recursos de numeración e identificación de redes de telecomunicaciones, los destinatarios de la asignación son únicamente los proveedores de redes de servicios debidamente inscritos, quienes deben cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 1341 de 2009 y en el artículo 2.2.12.1.1.1. del Decreto 1078 de 2015 y el procedimiento consagrado para su adjudicación, que incluye la verificación de la disponibilidad del recurso en el SIGRI[36], sin que como destinatarios se encuentren las entidades públicas. 129.

En efecto, de conformidad con la reglamentación contenida en las normas citadas y en la Resolución No. 5050 de 2016, parcialmente modificada por la No. 2968 de 2020, la asignación de códigos cortos se puede realizar a los proveedores de contenidos y aplicaciones (PCA) y a los integradores tecnológicos, que previamente se encuentren inscritos.[37] 130.

A su vez, el procedimiento administrativo previsto en las normas ordinarias implica el registro en la plataforma tecnológica denominada RPACAI y la solicitud debidamente razonada y justificada, la cual pasa a verificación de la disponibilidad del recurso y del lleno de los requisitos, a partir de lo cual el acto administrativo que aprueba o niega la solicitud se debe expedir dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la solicitud, en el evento de que no resulten necesario solicitar aclaraciones o practicar pruebas. 131.

Por su parte, los asignatarios, que deben reunir exigentes requisitos técnicos y financieros, tienen la obligación de implementar el uso eficiente de este recurso de identificación dentro de los tres (3) meses siguientes a su asignación, término prorrogable a solicitud del proveedor. 132. El examen de la normatividad vigente en materia de asignación de códigos no admite la posibilidad de que estos se concedan en forma directa a entidades públicas y menos aún que ello se realice con un trámite expedido, como el señalado en la resolución, cuya duración en ningún caso puede ser superior a dos (2) días y, en esa medida, la reglamentación ordinaria resultaba totalmente insuficiente frente a los requerimientos inmediatos de estas entidades, de cara a la necesidad de superar de los motivos que originaron la emergencia. 133.

En tercer lugar, la entidad motivó en forma amplia y suficiente las razones por las cuales resultaba necesario asignar los recursos en forma directa y transitoria a las entidades públicas, para que en materia de comunicaciones e información puedan atender oportunamente los requerimientos de los ciudadanos en temas de salud y extender los programas de ayudas humanitarias que se requieran para mitigar las consecuencias desfavorables de la pandemia y de la disminución de los ingresos en los hogares colombianos por la pérdida de empleos, con ocasión de las medidas de aislamiento social y restricción de la movilidad, así como la importancia de establecer el acceso directo de los usuarios a los servicios que presta la Administración. 134.

Al respecto, citó los antecedentes que llevaron a la OMS a declarar la pandemia, así como la recomendación a los países para que adaptaran sus respuestas y reglamentos para detener la transmisión y evitar la propagación del virus, circunstancias que, a su vez, llevaron al Gobierno nacional a decretar el Estado de emergencia económica, social y ecológica y, concretamente, la Comisión autora de la norma destacó la importancia de “garantizar la continua y oportuna comunicación entre las autoridades, personal de atención médica, la población afectada, en riesgo y el resto de los ciudadanos, para que conozcan entre otras, las medidas a implementar, los canales de atención, los beneficios que sean entregados, entre otra información útil, que debe estar disponible y ser transmitida mediante los servicios de telecomunicaciones.” 135.

Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, de tal manera que los actuales asignatarios de códigos cortos pueden solicitarlos por el mecanismo previsto en la reglamentación de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y les serán adjudicados en la medida de su disponibilidad, ante lo cual no se vislumbra la exigencia de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que no sean compatibles con el Estado de excepción. 136.

Contrario a ello, se incluye una disposición adicional que garantiza, en la mayor medida posible, los derechos fundamentales de la población y facilita el cumplimiento por parte de las entidades públicas de los deberes funcionales a ellas asignados, constituyéndose en una herramienta eficaz para lograr tal objetivo. 137. La Sala subraya que el imperativo para la Administración de regular la materia objeto de la resolución, para contener la emergencia y frenar la extensión de sus efectos, fue reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-151 de 2020[38], que revisó la exequibilidad del Decreto 464 de 2020, en los siguientes términos: “…la propia Carta (art. 67 CP) faculta al legislador para definir los servicios públicos esenciales; que el legislador ordinario, en diversas oportunidades, ha calificado a las telecomunicaciones como un servicio público esencial; y que, en la coyuntura generada por el COVID-19 y, en particular, en el contexto de las medidas sanitarias de distanciamiento social y de mantenerse informado y seguir las recomendaciones de los profesionales sanitarios, se encuentra que dichos servicios tienen, la condición de herramientas esenciales…” 138.

Adicionalmente, en la Sentencia C-209 de 2020, la Corte Constitucional consideró que, concretamente el artículo 7º del Decreto 555 de 2020 es constitucional y conexo con el Estado de excepción, en cuanto permite una comunicación fluida y amplia entre las autoridades y las personas, por medio de mensajes que pueden ser recibidos por cualquier tipo de equipo de telefonía celular, incluso por los más antiguos.” 139.

Finalmente, la medida es de carácter transitorio y se encuentra limitada al cumplimiento de los fines constitucionales de protección de la población colombiana, toda vez que no tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, no se puede utilizar para fines diferentes a los expresamente señalados y no afecta derechos o prerrogativas de algún sector y mucho menos derechos fundamentales. 140.

Concurren, en consecuencia, con suficiencia, los requisitos objeto de análisis bajo el presente acápite. 2.4.4.5. Proporcionalidad 141. La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’”.[39] 142. Esta exigencia se encuentra contenida para todos los actos administrativos en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” 143.

Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que pretende limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida[40]. 144. Bajo la citada perspectiva de análisis, se evidencia que el artículo 11 de la Resolución No. 5968 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y si bien es cierto asigna temporalmente recursos que se encuentran calificados como escasos a las entidades públicas a través de un trámite que respeta los principios de celeridad y economía, lo cierto es que con ello no afecta a los operadores de las redes de telecomunicaciones, toda vez no se suspendió ni limitó, ni siquiera en forma temporal, la posibilidad de que estos las soliciten a través de las herramientas digitales establecidas. 145.

Por otro lado, la Comisión de Regulación de Comunicaciones ha certificado en este trámite que en la actualidad los recursos con los que se cuenta alcanzan para satisfacer las necesidades de la Administración, sin afectar a los asignatarios de estos recursos. 146. Adicionalmente, la disposición es constitucional y legalmente válida, por ser estrictamente necesaria y equilibrada ante la gravedad de los hechos que ocasionaron la crisis, por las siguientes razones: i) La libertad económica, como garantía consagrada en el artículo 333 Constitucional, no es absoluta, encontrándose delimitada por el interés social y tampoco tiene el carácter de derecho fundamental, de tal manera que tiene que ceder ante la presencia de estos; ii) El derecho de los asignatarios de los recursos, en el marco de la declaratoria de servicio esencial de las telecomunicaciones, tampoco es categórico y siempre se ha encontrado condicionado a su disponibilidad, al punto que éstos únicamente los pueden ofrecer al público cuando les son previamente concedidos; iii) Según el marco normativo expuesto, los códigos cortos se crearon como una garantía de los usuarios y no en favor de los prestadores del servicio; y vi) Al efectuar un ejercicio de ponderación, se advierte que los derechos fundamentales a la salud y a la información de la población colombiana, sin distinción alguna por razón de la capacidad económica de los destinatarios, se encuentran por encima de los derechos de los proveedores de redes de servicios que desarrollan una actividad comercial y que, por ende, en punto de la concesión de recursos son titulares de derechos de rango legal. v) Finalmente, al aplicar el test leve de razonabilidad al caso concreto[41], por tratarse de una materia de no compromete otros derechos fundamentales, se puede concluir que se trata de una medida idónea para la obtención de un fin constitucionalmente legítimo de protección de derechos de rango constitucional, en consideración a que la utilización de los códigos cortos por parte de las entidades públicas garantiza la comunicación oportuna y eficaz de la información, necesaria, en la medida en que se requiere para mantener informada a la población y garantizar con ello su derecho de acceso a la información, a los servicios de salud, a las ayudas humanitarias y a los canales institucionales de atención y la prestación de los servicios públicos, sin afectar ningún derecho fundamental, por lo que no resulta necesario examinar la proporcionalidad en sentido estricto. 147.

En consonancia con lo anterior y de acuerdo con las intervenciones y conceptos que se allegaron a la actuación, para la Sala resulta evidente que la disposición permite mitigar las dificultades de accesibilidad a estos recursos de mensajes y, por tanto, disminuye las condiciones técnicas que determinan la exclusión de un importante segmento de la población. 148.

Lo anterior si se tiene en cuenta que, de conformidad con la Encuesta de Calidad de Vida (ECV)[42] elaborada por el DANE para el mes de diciembre de 2018 (última con la que se cuenta), de una población cercana a los 50 millones de habitantes, el país cuenta con 22.19 millones de conexiones de más de 10 Mbps[43], de las cuales 2.82 millones son residenciales fijas y únicamente 19.37 millones son móviles con tecnología 4 G, lo cual implica que la mayoría de la población colombiana no cuenta con esa tecnología, lo cual, cobra mayor relevancia cuando se revisa la cifra de acceso a telefonía celular por departamentos, en cuanto existen territorios con un índice de utilización de teléfono celular y de acceso a internet inferior a 72.1%, según se puede apreciar en la siguiente gráfica: [pic] 149.

Adicionalmente, según las cifras contenidas en el Boletín TIC del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones[44], con corte al primer trimestre de 2019, en el país 12.412.000 las personas contaban con servicio de internet móvil por suscripción, muchos de los cuales podrían ver afectada su capacidad de pago “por las restricciones en la disponibilidad de flujo de caja y el comportamiento de la tasa de cambio.” 150.

La falta de acceso oportuno a la información se ha evidenciado, entre otros aspectos, con la necesidad de llevar la educación en forma virtual, advirtiéndose que muchos menores no cuentan con acceso a internet y esta necesidad se ha suplido parcialmente con los mensajes de texto en celulares de baja gama a través de la medida administrativa que se examina. 151.

Así quedó consignado en el estudio realizado por el Ministerio de Educación Nacional[45] en el que estableció la necesidad de utilizar los teléfonos móviles como herramienta tecnológica, en las siguientes aplicaciones: “1) Envío y recepción de avisos escolares a estudiantes y familias, 2) Tutoriales virtuales con el alumnado antes de un examen o en actividades concretas; 3) Citas y avisos de tutorías con los padres; 4) Buzón de sugerencias de estudiantes, familias y otros docentes, 5) Atención escolar; 6) Envío de la planificación semanal, 7) Envío y recepción de archivos para las clases y de contenido de aula, 8) Prevención del acoso escolar.” 152.

Acreditada en grado de certeza la proporcionalidad de la medida, resulta necesario resaltar el carácter gratuito de la utilización por parte de los usuarios que determine la entidad, circunstancia que garantiza ampliamente los derechos fundamentales cuya ponderación realiza esta Sala en el vocativo de la referencia. 153. La medida desarrolla igualmente el principio constitucional de solidaridad que ha sido definido por la Corte Constitucional como “un deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”.

La dimensión de la solidaridad como deber, impone a los miembros de la sociedad la obligación de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de éstos, máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta, en razón a su condición económica, física o mental”.[46] 154. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que este principio se concreta en una serie de obligaciones exigidas a los distintos componentes de la sociedad, orientados hacia la consecución de los fines esenciales de la organización política consagrados en el artículo 2 constitucional.

Además, ha establecido que “este principio se traduce en la exigencia dirigida especialmente al Estado, de intervenir a favor de los más desaventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse por sí mismos.”[47]   155. Así, el principio de solidaridad impone una serie de deberes al poder público y a la sociedad para la satisfacción plena de los derechos que en ciertos escenarios se refuerzan, cuando se trata de asegurar a sujetos en condiciones desfavorables, como quienes residen en sectores alejados o no tienen amplio acceso a la tecnología, entre estos, a celulares de alta gama. 156.

Siendo ello así, es claro que las decisiones adoptadas por la Administración contribuyen altamente a la satisfacción de los derechos a la información y, en el escenario de la emergencia, a la salud de los destinatarios de la norma, que constituye unas de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, están debidamente limitadas y restringidas a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del despliegue de sus efectos.   157.

En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte de la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla. 2.3.3.5.

Principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad 158. En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad[48]. 159.

La Sala no advierte que las medidas adoptadas en la Resolución No. 5968 de 2020 impongan trato discriminatorio, en tanto la disposición se encuentra encaminada a dotar de una herramienta tecnológica a todas las entidades públicas en forma transitoria para el cumplimiento de sus funciones en beneficio de los usuarios, sin distinción alguna. 160.

Cabe destacar que el hecho de que la legislación ordinaria mantenga los requisitos y procedimientos para que los proveedores de redes de servicios obtengan esta clase de recursos, no es una circunstancia que permita realizar el juicio de no discriminación, pues esta diferenciación no obedece a alguna de las categorías consagradas en el artículo 14 de la Ley 137 de 1994 ni de las desarrolladas jurisprudencialmente por la Corte, referidas en el numeral 157 anterior. 161.

En efecto, se trata de una diferenciación excepcional y transitoria fundada en el carácter público de las entidades receptoras de los recursos, en el cumplimiento de funciones de idéntica naturaleza y en la necesidad de salvaguardar bienes constitucionalmente relevantes, frente a la actividad comercial con ánimo de lucro de empresas de redes y servicios que, no obstante prestar un servicio calificado como esencial, no podrían ser obligadas a hacerlo en forma gratuita en favor de los usuarios que carezcan de celulares de tecnología 4 G. 162.

Adicionalmente, las autorizaciones otorgadas a los prestadores del servicio que actualmente se encuentran vigentes no se suspendieron y tampoco la posibilidad de solicitar nuevas asignaciones, admitiéndose que estas no exigen un procedimiento expedito, pues estos recursos de datos no están encaminados a superar una crisis sanitaria de las proporciones advertidas, como sí lo están las asignadas a entidades públicas. 2.5.

Vigencia de la norma 163. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". 164.

Sin embargo, cada norma puede establecer una vigencia, sin que en este caso la entidad la hubiera consagrado en forma expresa en relación con el artículo 11 sub examine, sino que remite al Decreto Legislativo No. 555 de 2020 y, más allá de hablar de la transitoriedad de la medida, en el acto administrativo no se indicó su duración, lo cual constituye una omisión, por lo que corresponde a la Sala, en aras de salvaguardar los derechos fundamentales y la finalidad de la disposición, regular este aspecto, con efectos erga omnes. 165.

Al respecto, se tendrá en cuenta que el Decreto Legislativo 555 que se desarrolla consignó expresamente en el artículo 8º que las disposiciones reguladas en el mismo estarían vigentes “mientras se mantenga la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19”, vigencia a la que igualmente se encuentra atada la del acto administrativo que lo desarrolla. 166.

Se encuentra acreditado que el Ministerio de Salud y Protección Social se vio en la necesidad de extender en el tiempo la duración de la emergencia sanitaria que decretó como medida de policía, lo que hizo con la expedición de la Resolución No. 000884 de 2020, que la amplió en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020. 167.

En consecuencia, la Sala advierte que le asiste razón a la representante del Ministerio Público, cuando manifiesta que corresponde establecer con claridad la vigencia de la norma, pues el derecho fundamental de la población a la que está dirigida la protección no puede quedar suspendido ni limitado en momentos en que no se han superado las condiciones que dieron lugar a la emergencia y cuando más se requiere que esta esté informada en forma oportuna y veraz sobre las noticias internacionales y nacionales que guardan relación con el COVID-19 y sobre las instrucciones que impartan las entidades públicas a través de los mensajes de datos regulados por este ordenamiento. 168.

Siendo ello así, corresponde a la Sala condicionar la vigencia de la medida adoptada en el artículo 11 de la Resolución No. 5968 de 2020, en el sentido de que esta debe conservar su vigencia hasta la fecha en que termine la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud. 2.5. Conclusión 169. El examen de la norma, de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales, superó el test realizado por la Sala, siendo respetuosa del ordenamiento jurídico superior, lo cual permite concluir que el artículo 11 de la Resolución No. 5968 del 17 de abril de 2020, expedida por el la Comisión de Regulación de Comunicaciones, se encuentra revestida de validez.

III. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala 27 Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la legalidad del artículo 11 de la Relación No. 5968 del 17 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, “Por la cual se establece el Régimen de Administración de Recursos de Identificación, se da cumplimiento al artículo 7 del Decreto 555 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, en cuanto asigna numeración de códigos cortos para SMS y USSD a entidades del Estado, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: CONDICIONAR la vigencia de la norma a la duración de la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo expuesto. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ (Aclaro el voto) MARÍA ADRIANA MARIN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los parámetros utilizados en la sentencia para desarrollar el control inmediato de legalidad aplican es para el control automático de constitucionalidad que efectúa la Corte Constitucional sobre los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Comparto plenamente la decisión adoptada por la Sala, no obstante, con todo respeto, disiento de los parámetros o criterios a partir de los cuales la sentencia desarrolla el control inmediato de legalidad sobre Resolución 5968 del 17 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, referidos a los principios de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, señalados en los artículos 10 a 14 de la Ley 137 de 1994 (LEEE).

Lo anterior porque la lectura detallada de la referida LEEE, muestra que los anotados principios de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, aplican es para el control automático de constitucionalidad que efectúa la Corte Constitucional sobre los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno, con fuerza material de ley, para conjurar el Estado de Excepción, más no, para el control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa.

(…). A diferencia de lo que ocurre con el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, en donde -como se vio- la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), trae expresamente definidos los criterios a la luz de los cuales se ejerce el escrutinio excepcional de constitucionalidad; la referida ley nada dice sobre la manera como la jurisdicción de lo contencioso administrativo desarrollará el control contencioso inmediato o excepcional de legalidad, a los actos administrativos generales que desarrollen los decretos legislativos.

Por lo tanto, ha sido el Consejo de Estado, a través de su jurisprudencia, el que ha establecido que los parámetros para desarrollar el control automático de legalidad, son de dos tipos, los formales y los materiales, no sin antes precisar, que los estándares consagrados en la LEEE y desarrollados (ampliados si se quiere) por la Corte Constitucional para el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, no resultan aplicables al juicio excepcional o inmediato de legalidad.

(…). En virtud de lo anterior, desde el punto de vista formal, el Consejo de Estado ha señalado, que el control inmediato de legalidad, implica un estudio respecto de los elementos de existencia y validez de los actos administrativos, etapa en la cual se deberá verificar la inexistencia de vicios o defectos formales, que conlleven a su eventual anulación, los cuales están consagrados en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, y que se relacionan con aspectos concretos del acto tales como: (i) la competencia del funcionario que lo expidió, (ii) la veracidad de los motivos en que se fundó, (iii) que su objeto sea lícito, (iv) la legalidad de la finalidad que pretende alcanzar y (v) su adecuación a las formalidades exigidas para su expedición, identificados por la doctrina especializada, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

En lo referido al juicio de aspectos materiales que se debe efectuar en el ejercicio del medio de control inmediato de legalidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de manera pacífica, a través de los pronunciamientos previamente citados, ha considerado que en desarrollo de dicha etapa se deben abordar dos componentes a saber: (i) conexidad, y (ii) proporcionalidad.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al examen desde el punto de vista formal en el control inmediato de legalidad que podría llevar a su eventual anulación, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 23 de marzo de 2017, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, radicación 11001-03-25-000-2016-00019-00(0034-16).

Relacionado con el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, C.P. Marco Antonio Velilla, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA). Con respecto al juicio de los aspectos materiales y la conexidad en el control inmediato de legalidad, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. 11001-03-15-000-2015-02578-00(CA). En cuanto al juicio de los aspectos materiales y la proporcionalidad en el control inmediato de legalidad, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 19, Auto de 23 de abril de 2020, C.P. William Hernández Gómez, radicación 11001-03-15-000- 2020-01286-00 (CA).

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 ACLARACIÓN DE VOTO DE SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01717-00 Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES Demandado: RESOLUCIÓN No. 5968 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución 5968 del 17 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones[49], “Por la cual se establece el Régimen de Administración de Recursos de Identificación, se da cumplimiento al artículo 7º del Decreto 555 de 2020 y se dictan otras disposiciones” Asunto: ACLARACIÓN DE VOTO ---------------------------------------------------------------------------- ---------------------------------- Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, a continuación presento las razones por las que aclaro mi voto en la sentencia de 28 de julio de 2020, proferida en el expediente de la referencia. I.- EL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (CIL) Se trata de la Resolución 5968 del 17 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones[50], “Por la cual se establece el Régimen de Administración de Recursos de Identificación, se da cumplimiento al artículo 7º del Decreto 555 de 2020 y se dictan otras disposiciones”.

En el acto administrativo en cuestión, la entidad precisó que pretendía atender las recomendaciones que, en materia de regulación, ha formulado la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico – OCDE, así como la necesidad de establecer un marco regulatorio claro, conciso y que incorpore enfoques innovadores. En ese orden de ideas, la entidad venía realizando consultas públicas y mesas de trabajo, para permitir la participación de los interesados, con ocasión de las cuales identificó la necesidad de modificar algunas disposiciones relacionadas con el régimen de administración de los recursos de identificación, previstas en la Resolución CRC 5050 de 2016[51], para lo cual incluyó la siguiente consideración: “Que en aras de alinear el actuar de la CRC con lo establecido en los artículos 17 y 18 de la Ley 489 de 1998, en el artículo 1 de la Ley 962 de 2005, en los artículos 39 y 40 del Decreto Ley 019 de 2012 sobre la racionalización de trámites y en la Directiva Presidencial No. 7 del 1 de octubre de 2018[52], se consolida mediante el presente acto administrativo el trámite unificado de recursos de identificación, a través del cual los interesados podrán solicitar y devolver todos los recursos de identificación bajo la administración de la CRC de forma digital, esto es a través de Internet, consolidando así la digitalización de estos trámites.

Como consecuencia de ello, se establecen los requisitos que se deberán tener en cuenta para la asignación y devolución de cada uno de los recursos de identificación, elementos que servirán como insumo fundamental para implementar el desarrollo tecnológico que para tales efectos lleve a cabo la CRC.” La mencionada resolución consignó ampliamente los antecedentes generales del proyecto de reforma de la reglamentación, acápite en el que indicó que el procedimiento administrativo se inició el 25 de octubre de 2016, oportunidad en la cual la entidad publicó -para comentarios del sector- el documento denominado “Revisión de condiciones regulatorias aplicables a recursos de identificación”, que contiene un diagnóstico de aquellos mecanismos de identificación establecidos y adoptados por la normatividad vigente, mediante una revisión de los procedimientos de asignación, implementación y recuperación, así como de los niveles de uso y disponibilidad, y de las experiencias y mejores prácticas internacionales en la materia.

El acto administrativo igualmente reseñó, los antecedentes administrativos en relación con los siguientes ejes temáticos, que se abordan en la resolución: i) numeración E.164; ii) códigos de puntos de señalización SSC7; iii) recursos de identificación de televisión digital terrestre- TDT y los códigos cortos; iv) numeración de servicios semiautomáticos de marcación 1XY; v) códigos de operación de larga distancia – COLD; vi) numeración para el acceso a los servicios suplementarios bajo el esquema de marcación ABB; vii) indicativos de red para el servicio móvil -MNC, los números de identificador de expedidor -IIN y los números de encaminamiento de red NRN; viii) delegación de la administración de los recursos de identificación; y ix) asignación transitoria de códigos cortos para SMS y USSD a entidades públicas.

Con fundamento en los antecedentes administrativos referidos en precedencia, la resolución en estudio resolvió: “Modificar el TÍTULO VI de la Resolución CRC 5050 de 2016”, consignando el objeto y ámbito de aplicación del acto administrativo de carácter general, en la cual, en el artículo decimoprimero, dispuso: “ARTÍCULO

11. ASIGNACIÓN DE NUMERACIÓN DE CÓDIGOS CORTOS PARA SMS Y USSD A ENTIDADES DEL ESTADO. De conformidad con el Decreto 555 de 2020, el Administrador de los Recursos de Identificación asignará de manera temporal a las entidades del Estado, en un plazo no mayor a dos (2) días hábiles contados a partir del recibo de la solicitud, la numeración de códigos cortos para SMS y USSD que se requieran para desarrollar los programas y proyectos orientados a atender la emergencia sanitaria derivada del COVID 19, los cuales podrán ser usados de manera exclusiva por dichas entidades a través de los Proveedores de Redes y Servicios de Telecomunicaciones Móviles.” Así las cosas, el acto administrativo comprende una única disposición encaminada a ejercer la potestad especial contenida en el artículo 7º del Decreto Legislativo 555 de 2020, en el sentido de adecuar el procedimiento frente a la asignación directa del recurso de identificación de códigos cortos a las entidades públicas, como mecanismo de comunicación, registro y activación de beneficiarios, en el desarrollo de programas y proyectos para atender la emergencia sanitaria.

II.- LA SENTENCIA La sentencia ordena: “DECLARAR la legalidad del artículo 11 de la Relación No. 5968 del 17 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, “Por la cual se establece el Régimen de Administración de Recursos de Identificación, se da cumplimiento al artículo 7 del Decreto 555 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, en cuanto asigna numeración de códigos cortos para SMS y USSD a entidades del Estado, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: CONDICIONAR la vigencia de la norma a la duración de la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo expuesto”. Lo anterior porque cumple los requisitos materiales consagrados en la Ley 137 de 1994: i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación, ya que, entre otras: 1.

La finalidad de la medida la constituye la protección del derecho fundamental de toda la población colombiana de recibir información oportuna y veraz sobre las medidas sanitarias implementadas con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, para prevenir el contagio del coronavirus, tener acceso a los avances científicos, a las recomendaciones sanitarias, a los tratamientos médicos, a los canales dispuestos por las instituciones para la atención de los enfermos y a los beneficios establecidos por el Gobierno nacional y por las autoridades departamentales y municipales para mitigar la crisis económica derivada no solo de la enfermedad sino también de la disminución de los ingresos en los hogares colombianos por la pérdida de empleos y otros factores adversos. 2.

La disposición se adopta, con carácter transitorio, sin suspender la vigencia de las normas ordinarias y sin restringir derechos o libertades pues, por el contrario, los actuales operadores de redes y servicios y los destinatarios iniciales de los recursos continúan teniendo acceso a los códigos en las mismas condiciones establecidas en la reglamentación ordinaria y, adicionalmente, están dirigidas a toda la población cualquiera que sea su capacidad económica. 3.

Del contenido de la disposición se evidencia que: i) no configura la violación de derechos fundamentales ni de otros principios constitucionales; ii) es necesaria, desde las perspectivas fáctica y jurídica; iii) se motivó en forma amplia y suficiente por parte de la entidad que la expidió; y iv) tiene vocación excepcional y transitoria, toda vez que opera únicamente durante vigencia la emergencia sanitaria y su utilización se limita a los mensajes e información que resulte necesaria para mitigar los efectos de la pandemia sin que sea posible transmitir otros contenidos.

Lo anterior de conformidad con las siguientes consideraciones. 4. La medida es necesaria desde los puntos de vista fáctico y jurídico, por cuanto, si bien es cierto existen normas de carácter ordinario que facultan a la entidad para administrar el uso de los recursos de numeración e identificación de redes de telecomunicaciones, los destinatarios de la asignación son únicamente los proveedores de redes de servicios debidamente inscritos, quienes deben cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 1341 de 2009 y en el artículo 2.2.12.1.1.1. del Decreto 1078 de 2015 y el procedimiento consagrado para su adjudicación, que incluye la verificación de la disponibilidad del recurso en el SIGRI[53], sin que como destinatarios se encuentren las entidades públicas. 5.

La entidad motivó en forma amplia y suficiente las razones por las cuales resultaba necesario asignar los recursos en forma directa y transitoria a las entidades públicas, para que en materia de comunicaciones e información puedan atender oportunamente los requerimientos de los ciudadanos en temas de salud y extender los programas de ayudas humanitarias que se requieran para mitigar las consecuencias desfavorables de la pandemia y de la disminución de los ingresos en los hogares colombianos por la pérdida de empleos, con ocasión de las medidas de aislamiento social y restricción de la movilidad, así como la importancia de establecer el acceso directo de los usuarios a los servicios que presta la Administración. 6.

No se suspendió la legislación ordinaria, de tal manera que los actuales asignatarios de códigos cortos pueden solicitarlos por el mecanismo previsto en la reglamentación de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y les serán adjudicados en la medida de su disponibilidad, ante lo cual no se vislumbra la exigencia de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que no sean compatibles con el Estado de excepción. III.- DE LAS RAZONES DE MI ACLARACIÓN DE VOTO ¿CUÁLES SON LOS PARÁMETROS PARA REALIZAR EL CIL? ¿EL CIL SE EFECTÚA CON LOS MISMOS CRITERIOS QUE LA LEEE SEÑALÓ PARA EL CONTROL AUTOMÁTICO DE CONSTITUCIONALIDAD? Comparto plenamente la decisión adoptada por la Sala, no obstante, con todo respeto, disiento de los parámetros o criterios a partir de los cuales la sentencia desarrolla el control inmediato de legalidad sobre Resolución 5968 del 17 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, referidos a los principios de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, señalados en los artículos 10 a 14 de la Ley 137 de 1994 (LEEE).

Lo anterior porque la lectura detallada de la referida LEEE, muestra que los anotados principios de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, aplican es para el control automático de constitucionalidad que efectúa la Corte Constitucional sobre los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno, con fuerza material de ley, para conjurar el Estado de Excepción, más no, para el control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa.

En efecto, al definir la forma como se debe constatar la aplicación o el respeto de esos principios, la LEEE en sus artículos 10, 11 y 12 hace referencia expresa a la incorporación que de ellos deben hacer los decretos legislativos. Veamos: «Artículo 10. Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

Artículo 11. Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. Artículo 12. Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción».

Es por ello, que con base estos artículos de la LEEE, la Corte Constitucional en reiterada y pacifica jurisprudencia ha sostenido, que el control de constitucionalidad de los Decretos Legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos normativos cumplen con los requisitos formales y materiales, previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) y en la jurisprudencia constitucional, como paso a explicar: Aspectos formales del control automático de constitucionalidad El examen formal, según la Corte Constitucional, consiste en verificar que el Decreto Legislativo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que esté motivado, (ii) que esté suscrito por el Presidente y todos los Ministros, (iii) que sea expedido durante la vigencia y en desarrollo del respectivo estado de excepción, y, finalmente, (iv) que determine el ámbito territorial para su aplicación. Aspectos materiales del control de constitucionalidad De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el estudio de los límites materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un Estado de Excepción, debe ser llevado a cabo a partir los siguientes juicios: (i) de conexidad material y de finalidad, (ii) de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, (iii) de no contradicción específica, (iv) de motivación suficiente, (v) de necesidad, (vi) de incompatibilidad, (vii) de proporcionalidad, y, finalmente, (viii) de no discriminación; a los que me referiré a continuación. 1.

El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE. Con este juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción. La conexidad implica, entonces, que la materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación directa y específica con la crisis que se afronta.

La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a saber: (i) interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y «las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente», y, (ii) externo, es decir, la relación entre el decreto legislativo de desarrollo y la declaratoria de emergencia. Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la LEEE.

A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar «directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos». 2. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el Decreto Legislativo sub examine no se establezcan medidas que desconozcan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.

Al respecto, en términos generales, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren los derechos fundamentales y que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público, en particular, que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. 3.

Según la jurisprudencia reiterada de esta Corte, con el juicio de no contradicción específica la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contengan «una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales» y que (ii) no desconozcan «el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica [esto es] el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE». 4.

El artículo 8 de la LEEE dispone que los decretos legislativos deben «señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales (…)». De esta manera, con el juicio de motivación suficiente, la Corte busca verificar si en el decreto legislativo se indican las razones suficientes que justifiquen las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales.

Además, la Corte ha establecido que «en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique». 5. El artículo 12 de la LEEE es el fundamento normativo del juicio de incompatibilidad. Según este artículo, «los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción». 6.

El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean «necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción». La Corte ha señalado que el análisis de los decretos legislativos en punto de necesidad debe versar sobre dos aspectos.

Primero, la necesidad fáctica, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos. Segundo, la necesidad jurídica, que implica verificar «la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad». 7.

El artículo 13 de la LEEE prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad de los decretos legislativos de desarrollo exige la verificación de dos elementos.

Primero, que dicha medida «debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad». Segundo, que la medida excepcional «guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos». 8. El juicio de no discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE.

Según dicha disposición, «las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica». Además de tales criterios, la Corte ha establecido que con este juicio se verifica que el Decreto Legislativo no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual.

CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DEL CONSEJO DE ESTADO PARA DESARROLLAR EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (CIL) A diferencia de lo que ocurre con el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, en donde -como se vio- la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), trae expresamente definidos los criterios a la luz de los cuales se ejerce el escrutinio excepcional de constitucionalidad; la referida ley nada dice sobre la manera como la jurisdicción de lo contencioso administrativo desarrollará el control contencioso inmediato o excepcional de legalidad, a los actos administrativos generales que desarrollen los decretos legislativos.

Por lo tanto, ha sido el Consejo de Estado, a través de su jurisprudencia, el que ha establecido que los parámetros para desarrollar el control automático de legalidad, son de dos tipos, los formales y los materiales, no sin antes precisar, que los estándares consagrados en la LEEE y desarrollados (ampliados si se quiere) por la Corte Constitucional para el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, no resultan aplicables al juicio excepcional o inmediato de legalidad.

Así se señaló, con absoluta claridad, por ejemplo en sentencia de 23 de noviembre de 2010 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, proferida en el expediente 2010-196, con ponencia de la Consejera Ruth Estela Correa Palacios: «La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.

No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad».

En virtud de lo anterior, desde el punto de vista formal, el Consejo de Estado ha señalado, que el control inmediato de legalidad, implica un estudio respecto de los elementos de existencia y validez de los actos administrativos, etapa en la cual se deberá verificar la inexistencia de vicios o defectos formales, que conlleven a su eventual anulación[54], los cuales están consagrados en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, y que se relacionan con aspectos concretos del acto tales como: (i) la competencia del funcionario que lo expidió, (ii) la veracidad de los motivos en que se fundó, (iii) que su objeto sea lícito, (iv) la legalidad de la finalidad que pretende alcanzar y (v) su adecuación a las formalidades exigidas para su expedición, identificados por la doctrina especializada, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.[55] En lo referido al juicio de aspectos materiales que se debe efectuar en el ejercicio del medio de control inmediato de legalidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de manera pacífica, a través de los pronunciamientos previamente citados, ha considerado que en desarrollo de dicha etapa se deben abordar dos componentes a saber: (i) conexidad, y (ii) proporcionalidad.

Así, esta Corporación ha entendido por conexidad, la necesaria correlación o correspondencia directa y específica, que debe existir entre las disposiciones adoptadas por el Ejecutivo a través del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, y los fundamentos constitucionales invocados, el decreto declarativo del Estado de Excepción, y los decretos legislativos por medio del cual, se implementan medidas para superarlo[56].

En cuanto al análisis de la proporcionalidad de las medidas, el Consejo de Estado en recientes pronunciamientos, ha considerado que en esta etapa resulta necesario aplicar el test de proporcionalidad, esto, con la finalidad de establecer si las medidas decretadas por la administración pública en desarrollo de los decretos legislativos proferidos como consecuencia de la declaratoria de un estado de excepción se encuentran dirigidas a conjurar el estado de anormalidad y, si existen la posibilidad de tomar decisiones distintas que afecten en menor medida los derechos y libertades[57].

CONCLUSIÓN En conclusión, comparto plenamente la decisión adoptada por la Sala Especial de Decisión Nro. 27, en la sentencia de 28 de julio de 2020, a la cual me suscribo, sin embargo, muy respetuosamente aclaro mi voto, en el sentido de precisar que -en mi criterio- para determinar el alcance del control inmediato de legalidad, esta Corporación ha estimado que, el mencionado juicio no puede guiarse -de entrada- por los mismos parámetros en virtud de los cuales la Corte Constitucional efectúa el control automático de constitucionalidad respecto de los decretos legislativos proferidos con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, debido a la naturaleza distinta y particular de los actos objeto de control en cada procedimiento, en el entendido que, para determinar la constitucionalidad de decretos legislativos el alto tribunal constitucional debe confrontarlo con el texto superior en su integridad, circunstancia que en una primera fase o radio de acción, no concuerda con el ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a la cual le corresponde en primer lugar, efectuar un ejercicio de comparación con el llamado bloque interno de legalidad -integrado por los decretos legislativos-, y luego, ahí sí, acudir al bloque de constitucionalidad, pues, lo que ella controla es el actuar de la administración pública.

Cordialmente, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2019, la Comisión de Regulación de Comunicaciones se encuentra integrada por la Comisión de Contenidos Audiovisuales y la Comisión de Comunicaciones, esta última integrada por el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, un Comisionado, designado por el Presidente de la República y tres comisionados elegidos por concurso público de méritos. [2] Acrónimo del inglés coronavirus disease 2019.

Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020. [3] Organización Mundial de la Salud (OMS), Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005), Tercera Edición, pág. 7. Citado en la página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social. [4] Ibidem. [5] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [6] Corte Constitucional, Boletín No. 63 del 20.05.20. https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904 [7] Lo anterior se ha efectuado mediante los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de la presente anualidad. [8] En uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. [9] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-151, 27.05.20, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [10] De conformidad con lo establecidos en el numeral 13 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019. [11] Corte Constitucional, C-208 de 1.07.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [12] “Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”.

El citado artículo 22 consagra las funciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, entre las que se encuentran la de regular y administrar los recursos de identificación utilizados en la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones y cualquier otro recurso que actualmente o en el futuro identifique redes y usuarios, salvo el nombre de dominio de internet bajo el código del país correspondiente a Colombia -co-, y administrar el uso de los recursos de la numeración, identificación de redes de telecomunicaciones y otros recursos escasos utilizados en las telecomunicaciones, diferentes al espectro radioeléctrico. [13] “Por la cual se moderniza el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones – TIC, se distribuyen competencias, se crea un regulador único y se dictan otras disposiciones.” [14] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”.

El artículo 2.2.12.1.1.1. de la Sección 1 del Capítulo 1 del Título 12 del Decreto 1078 de 20155, establece que la CRC “deberá administrar planes técnicos básicos, de conformidad con las disposiciones contenidas en este Título y siguiendo los principios de neutralidad, transparencia, igualdad, eficacia, publicidad, moralidad y promoción de la competencia con el fin de preservar y garantizar el uso adecuado de estos recursos técnicos.”. [15] “Por la cual de compilan las Resoluciones de Carácter General vigentes expedidas por la Comisión de Regulación Comunicaciones” [16] Directiva Presidencial “Estado Simple, Colombia Ágil” la cual tiene como objetivo “establecer medidas para racionalizar, simplificar y mejorar los trámites ante Entidades Gubernamentales y el ordenamiento jurídico” [17] Lo anterior, por considerar que las demás disposiciones fueron expedidas en desarrollo de las competencias ordinarias con las que cuenta la entidad y que las actuaciones administrativas encaminadas a su ejercicio habían iniciado con consultas previas desde el año 2016. [18] De los invitados a rendir concepto, únicamente lo presentó la Universidad Externado de Colombia. [19] “Por la cual se moderniza el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones -tic, se distribuyen competencias, se crea un regulador único y se dictan otras disposiciones”. [20] La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sentencia C-179 13.04.1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz declaró exequibles los incisos primero y segundo del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 que consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción y la asignación de la competencia al Consejo de Estado.

Lo anterior, por considerar que “Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.” [21] “Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [22] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el [23] Artículo 19 de la Ley 1978 de 2019. De conformidad con este precepto, la Comisión de Regulación de Comunicaciones es el órgano encargado de promover la competencia en los mercados y el pluralismo informativo, evitar el abuso de posición dominante, regular los mercados de las redes y los servicios de comunicaciones y garantizar la protección de los derechos de los usuarios; con el fin que la prestación de los servicios sea económicamente eficiente, y refleje altos niveles de calidad, de las redes y los servicios de comunicaciones, incluidos los de televisión abierta radiodifundida y de radiodifusión sonora.

En cuanto a su composición, el artículo 20 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 17 de la Ley 1978 de 2019, indica que la CRC está conformada por la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales y la Sesión de Comisión de Comunicaciones. A la Sesión de Comisión de Comunicaciones le corresponde ejercer las funciones que le asigna la Ley a la CRC, con excepción de las establecidas en los numerales 25, 26, 27, 28 y 30 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, modificado por la Ley 1978 de 2019, las cuales son ejercidas por la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales [24] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-216, 14.04.99., M.P. Antonio Barrera Carbonell [25] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-156 09.03.2011., M.P. Mauricio González Cuervo [26] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 19.07.17., M.P. Carlos Bernal Pulido.

En punto del control precisó que “Este control judicial constitucional de los decretos legislativos se complementa, a su vez, con el denominado control automático de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual es ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para todas aquellas medidas administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos.” [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente No. 2010- 00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala Rad. 11001 03 15 0002015 02578-00 [28] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.06.09.

M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA) [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.06.14, M.P. Danilo Rojas Betancourt, Rad.11001-03-15-000- 2011-01127-00(CA). Reitera los siguientes pronunciamientos: 7.02.00; M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. CA-033; 20.10.09, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 2009-00549; 9.12.09, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 2009- 00732. [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.05.11., M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 11001-03-15- 000-2010-00388-00(CA) [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07.14., M.P. Danilo Rojas Betancourt, Rad. 11001-03-15-000- 2011-01127-00(CA) [32] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15., M.P. María Victoria Calle Correa [33] El artículo 17 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2019, señaló que la Comisión de Regulación de Comunicaciones - CRC, para el cumplimiento de sus funciones, está compuesta por la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales y por la Sesión de Comisión de Comunicaciones “instancias que sesionarán y decidirán los asuntos a su cargo de manera independiente entre sí” y se determinó que la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales ejercerá, además de otras funciones, la establecida en el numeral 25 del artículo de la misma ley. [34] Corte Constitucional, Sentencia C-186, 16.03.2011, M.P. Humberto Sierra Porto [35] Documento técnico que contiene el Diseño Regulatorio, Julio de 2019, https://www.crcom.gov.co/uploads/images/files/8_RegmenARIPublicacion.pdf, pág. 51 [36] El SIGRI es la herramienta por la cual la Comisión de Regulación de Comunicaciones lleva un registro detallado de los estados en los que se encuentra cada uno de los recursos de identificación que administra y que contiene los denominados “Mapa de Numeración” y “mapa de señalización”, definidos en los artículos 2.2.12.5.2. y 2.2.12.1.2.10 del Decreto 1078 de 2015. [37] La inscripción previa debe estar en los registros PCA y RPCAI, que corresponden, en su orden a proveedores de contenidos y aplicaciones e integradores tecnológicos. [38] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-155, 27.05.20., M.P. Guillermo Pérez Guerrero [39] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179 13.04.1994, M.P. Carlos Gaviria Diaz [40] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-517, 10.08.2017., M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo [41] Corte Constitucional, Sentencia C-015, 23.01.2014, M.P. Mauricio González Cuervo.

Este test se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero, valga decir, a verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones: el principio democrático, en el que se funda el ejercicio de las competencias del legislador, y la “presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas”.

Se aplica, entre otras razones cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión.     [42] Se trata de una investigación que cuantifica y caracteriza las condiciones de vida de los colombianos incluyendo variables relacionadas con vivienda, educación, salud, acceso a bienes y servicios, entre otros.

Desde el año 2007, el DANE calcula para Colombia los indicadores básicos de tenencia y uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) en hogares y por individuos. Estos indicadores forman parte del programa internacional de medición de la Sociedad de la Información, entendida como el estadio del desarrollo económico y social en el cual los individuos y agrupaciones acceden, se apropian, usan y adaptan las TIC de manera cada vez más frecuente, intensiva, diversificada y significativa para sus vidas https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/pobreza-y- condiciones-de-vida/calidad-de-vida-ecv [43] Se conoce como Mbps o Mbit/s a las siglas que significan “Megabits por segundo”. [44] https://colombiatic.mintic.gov.co/679/w3-article-103108.html [45] https://www.inspiratics.org/es/recursos-educativos/mensajeria- instantanea-en-educacion-ya-ha-llegado [46] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-767, 16.10.14., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [47] Corte Constitucional, Sentencia T-225, 10.03.2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [48] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 19.07.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido [49] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2019, la Comisión de Regulación de Comunicaciones se encuentra integrada por la Comisión de Contenidos Audiovisuales y la Comisión de Comunicaciones, esta última integrada por el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, un Comisionado, designado por el Presidente de la República y tres comisionados elegidos por concurso público de méritos. [50] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2019, la Comisión de Regulación de Comunicaciones se encuentra integrada por la Comisión de Contenidos Audiovisuales y la Comisión de Comunicaciones, esta última integrada por el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, un Comisionado, designado por el Presidente de la República y tres comisionados elegidos por concurso público de méritos. [51] “Por la cual de compilan las Resoluciones de Carácter General vigentes expedidas por la Comisión de Regulación Comunicaciones” [52]Directiva Presidencial “Estado Simple, Colombia Ágil” la cual tiene como objetivo “establecer medidas para racionalizar, simplificar y mejorar los trámites ante Entidades Gubernamentales y el ordenamiento jurídico” [53] El SIGRI es la herramienta por la cual la Comisión de Regulación de Comunicaciones lleva un registro detallado de los estados en los que se encuentra cada uno de los recursos de identificación que administra y que contiene los denominados “Mapa de Numeración” y “mapa de señalización”, definidos en los artículos 2.2.12.5.2. y 2.2.12.1.2.10 del Decreto 1078 de 2015. [54] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Radicación: 11001-03-25-000-2016-00019-00(0034-16). Sentencia de 23 de marzo de 2017. Actor: Andrés de Zubiria Samper. Demandado: Nación, Ministerio de Trabajo. Consejero Ponente Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Al respecto mencionó (…) cuando se establezca la ausencia de uno de tales elementos, el acto administrativo así expedido no cumple con las exigencias legales y por ello se reputa viciado de nulidad.

Lo dicho permite afirmar sin asomo de duda, que los vicios invalidantes del acto administrativo tienen una relación directa con sus elementos. En otras palabras, la ausencia o la insuficiencia de alguno de tales elementos, comprometen la validez de la decisión administrativa y están llamados a determinar su expulsión del ordenamiento jurídico mediante la declaratoria de su nulidad en sede judicial». [55] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, C.P. Marco Antonio Velilla. [56] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala. // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N°. 10, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Sentencia de 11 de mayo de 2011. Radicación N° 11001-03-15-2020-00944-00. [57] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 19, Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez. Auto de 23 de abril de 2020. Radicación N°. 11001-03-15-000-2020-01286-00 (CA). // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 19, Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez.

Auto de 7 de mayo de 2020. Radicación N°. 11001-03-15-000-2020-01711-00 (CA)