CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública.

(…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. (…).

Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico.

Cabe aclarar que el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. (…). El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…).

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011.

(…). La Resolución [en cuanto a la competencia y requisitos para su expedición] No. 986 del 1 de abril de 2020 “Por medio de la cual se adopta la suspensión de términos procesales en las actuaciones administrativas de Jurisdicción Coactiva de manera transitoria y por motivos de salubridad pública” fue expedida por la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, en uso de las facultades y potestades administrativas.

(…). [L]a resolución se encuentra debidamente numerada, fechada -986 del 1º de abril de 2020- y firmada por la funcionaria que la expidió, quien tiene el cargo de Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción (…) y, finalmente, en el acto se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos.

Por su parte, la medida de suspensión de términos en actuaciones administrativas, en Estados de excepción, no requiere el cumplimiento de un procedimiento reglado previo, toda vez que, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar modificaciones al régimen jurídico ordinario.

(…). Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que dispone la suspensión los términos en las actuaciones que se debían adelantar en todos los procesos de cobro coactivo, por lo que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, quienes no se encuentran individualizados.

Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer que no corren términos para realizar actuaciones, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de todas aquellas personas contra quienes se encuentren en curso juicios de cobro coactivo en la entidad y de los funcionarios y contratistas que tienen a su cargo la sustanciación y resolución de los mismos, los cuales cobran especial relevancia en conexidad con los presupuestos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción. (…).

El acto fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas asignadas a la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, la cual tiene a su cargo adelantar y llevar hasta su culminación los cobros coactivos. (…). De la revisión de los antecedentes administrativos de la Resolución No. 968 de 2020, se evidencia que fue expedido con fundamento en el decreto declarativo del Estado de excepción -417 de 2020, que consagró la necesidad de dictar medidas extraordinarias, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, entre ellas, “ expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” El acto administrativo, en forma concreta desarrolla el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 [alusivo a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa].

(…). El ámbito de aplicación de la norma, efectivamente se encuentra contenido en el artículo 1º del mismo decreto legislativo, norma de reenvío en virtud de la cual la posibilidad de suspender términos administrativos y jurisdiccionales aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, por lo que no existe duda de que el Ministerio de Defensa Nacional, quedó cobijado con la potestad de suspensión de términos administrativos.

(…). En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 986 de 2020 satisface el requisito de finalidad Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 986 del 1º de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad fáctica y jurídica, esta última también denominada subsidiariedad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine.

(…). El acto administrativo contiene dos artículos, el primero de ellos decide suspender los términos procesales en las actuaciones que se adelantan en los procesos de cobro coactivo por parte del Ministerio de Defensa Nacional, a partir de la publicación de la resolución y hasta el día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiempo durante el cual no correrán términos para todos los efectos legales y el segundo establece que la Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Este requisito [finalidad del acto administrativo] se encuentra consagrado en el artículo 10 de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

Al respecto, se advierte que la finalidad de la medida administrativa la constituye, en primer lugar, la protección del derecho al debido proceso de los intervinientes en los juicios de cobro coactivo que se tramitan en la entidad, quienes podrían ver limitadas las posibilidades de recibir las notificaciones de las decisiones, interponer los recursos que procedan contra ellas, presentar y solicitar la práctica de pruebas y, en general, ejercer en forma adecuada el derecho de defensa que les asiste.

En segundo lugar, la disposición pretende la protección del derecho a salud de los referidos sujetos procesales y, adicionalmente, de los funcionarios públicos y contratistas de la entidad encargados de la sustanciación de los procesos administrativos en cuestión, de cara a la medida de aislamiento obligatorio decretada por el Presidente de la República, por la necesidad de detener la propagación del COVID-19, es decir de contener la extensión de los efectos negativos de una de las causas que generaron igualmente la declaratoria del Estado de excepción, lo que imposibilita la prestación personal del servicio.

(…). Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto en torno al cual cabe igualmente destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias, pues como lo indicó la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional en su intervención, la suspensión de términos no implica la inactividad al interior de los procesos de jurisdicción coactiva.

(…). El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica se evidencia, si se tiene en cuenta que, aquella se sustentó en la necesidad de salvaguardar la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, (…) y, por su parte, la suspensión de los términos en la medida adoptada por el Ministerio de Defensa se estableció únicamente mientras dure dicha emergencia sanitaria.

PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO – No tiene previsto trámite integral en línea / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La suspensión de términos del acto objeto de control no vulnera el debido proceso de los intervinientes / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 986 de 2020 satisface los requisitos de motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica Sobre el cumplimiento de estos requisitos que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, la Sala evidencia que el Ministerio de Defensa Nacional, motivó en forma amplia y suficiente las razones por las cuales resultaba necesario suspender los términos de las actuaciones administrativas en los procesos de cobro coactivo.

(…). Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que sean incompatibles con el Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una decisión que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes tienen la calidad de sujetos procesales en los juicios de cobro coactivo.

(…). El procedimiento de cobro coactivo constituye uno de los trámites complejos que no puede realizarse integralmente en línea –se encuentra relacionado dentro de los 5.316 trámites de la administración que utilizan parcialmente herramientas digitales-, tal como lo certificó el Ministerio del Interior en su intervención y se verificó por la Sala, al constatar la forma de realización de cada una de las etapas del proceso de cobro coactivo, establecidas en el ordenamiento jurídico, cuya posibilidad de cumplirse o por medios electrónicos se examinará a continuación. (…).

Acreditado, en consecuencia, que se trata de uno de los procedimientos administrativos que no tiene previsto el trámite integral en línea, en consideración a que las notificaciones, la práctica de pruebas, el decreto y práctica de medidas cautelares de secuestro de bienes y remate de estos, entre otros, resulta evidente que la medida se torna necesaria desde el punto de vista fáctico y jurídico, lo que no obsta para que la entidad diseñe los mecanismos necesarios para garantizar en breve y en la mayor medida posible, la prestación del servicio que se afecta con la suspensión de términos. Con fundamento en el análisis realizado de cara al procedimiento previsto por el ordenamiento jurídico, resulta evidente que el trámite administrativo cuyos términos fueron suspendidos no fue seleccionado de manera caprichosa o arbitraria por la entidad, pues corresponde a aquel que para su desarrollo requiere la consulta, evaluación y análisis de expedientes físicos que se encuentran en la entidad y a los cuales no es posible acceder en forma electrónica, requieren la intervención de otras entidades o de particulares que implicaría su movilización que resulta imposible de cara a las medidas de aislamiento obligatorio.

Ello, teniendo en cuenta que la suspensión de los términos también se sustenta en el real y efectivo acceso de los sujetos procesales a las herramientas tecnológicas y a internet, toda vez que no es posible desconocer que los procesos se tramitan a nivel nacional y que una significativa parte de la población colombiana tiene un acceso precario y en algunos casos ninguno. (…).

También se cumple en el caso concreto el juicio de necesidad jurídica, igualmente denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante la incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los decretos legislativos.

(…). [L]as especificas circunstancias que dan lugar a la suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, no se encuentran previstas como causales de interrupción o de suspensión de los procesos de cobro coactivo ni ella tampoco resulta aplicable a todos los procedimientos, sino únicamente a aquellos en los que se torne imposible la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones para todas las actuaciones y tal circunstancia amenace con vulnerar el debido proceso de los intervinientes, como acaece en el sub lite, según el estudio que se realizó en precedencia. (…). [E]l núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso se vería claramente afectado frente a una indebida notificación de: i) la invitación o persuasión para llegar un acuerdo; ii) del auto de mandamiento de pago; iii) del auto que resuelve las excepciones, entre otros, toda vez que afectaría en forma directa el principio de publicidad y el derecho de defensa.

Igual circunstancia ocurriría, con la imposibilidad de realizar oposición a una diligencia de secuestro de bienes o con no poder acceder a solicitar cancelación o disminución de los embargos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 986 de 2020 satisface el requisito de proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 986 de 2020 contribuye a la garantía del debido proceso y el derecho a la salud La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994.

(…). [E]l juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida. Sobre el cumplimiento de este requisito en relación con la medida de suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria, como fue previsto expresamente en el artículo 6º del Decreto Legislativo que es objeto de desarrollo, en la sentencia de exequibilidad de la norma, se consideró que ello garantiza que no se vean afectados gravemente los intereses de los particulares.

Sobre la vigencia del precepto es necesario aclarar que ella no fue señalada en forma discrecional o arbitraria por el Ministerio de Defensa Nacional, sino que obedece a lo dispuesto por el Decreto Legislativo, declarado exequible, que se desarrolla, el cual estableció que la suspensión operaría “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social” y la razón de ser de ello es que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, las de toque de queda en algunas ciudades del país y la imposibilidad de acceder en forma presencial a las oficinas de la entidad impedirían realizar los trámites que se relacionaron que no pueden ser efectuados en línea o para los cuales un porcentaje significativo de la población colombiana no tiene acceso, según se acreditó con las estadísticas oficiales.

Bajo la citada perspectiva de análisis, al no depender la vigencia de la medida únicamente del acto administrativo que se estudia o de la voluntad del Ministerio de Defensa Nacional, sino de aquel que se desarrolla, cuya sentencia de constitucionalidad hizo tránsito a cosa juzgada, se evidencia que la Resolución No. 986 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada es transitoria, no tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico y, por otra parte, no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implica la suspensión del cumplimiento del deber de recaudo de las obligaciones causadas en favor de la entidad pública, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la norma que son aquellas personas que tienen en su contra juicios de cobro coactivo y de los funcionarios encargados del trámite.

(…). Siendo ello así, es claro que la decisión adoptada por la Administración contribuye altamente a la garantía del debido proceso y el derecho a la salud en el escenario de la emergencia, que constituye una de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, está debidamente limitada y restringida a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del despliegue de sus efectos.

En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte de la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 986 de 2020 satisface el principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad en la medida En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad. Bajo esta perspectiva de análisis la Sala encuentra que la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas que tengan procesos de cobro coactivo en el Ministerio de Defensa Nacional y de los funcionarios públicos encargados de su trámite y, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. La medida, así mismo carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de la potestad que le confirió el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto le autorizó expresamente suspender términos en algunas actuaciones durante la vigencia de la emergencia sanitaria y justificó que se trataba de aquellas que no es posible adelantar íntegramente utilizando herramientas tecnológicas, no solo porque la entidad no cuente con ellas sino por el limitado acceso a internet de una parte significativa de los colombianos y residentes en el país. (…). [C]ada norma puede establecer una vigencia y así se hizo tanto en el Decreto Legislativo que sirvió de sustento a la resolución -artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020- como en esta en los que se indicó que los términos se reanudarían al día siguiente hábil del levantamiento de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social que, de conformidad con lo dispuesto por la Resolución No. 844 de 2020, va hasta el 31 de agosto de 2020, circunstancia que se adecua plenamente a la necesidad de la misma a la garantía de los derechos fundamentales que busca proteger y a los fundamentos facticos y jurídicos analizados.

(…). El examen de la norma, de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales, superó el test realizado por la Sala, siendo respetuosa del ordenamiento jurídico superior, lo cual permite concluir que la Resolución No. 986 del 1º de abril de 2020, expedida por el la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, se encuentra revestida de validez.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica, ver: Corte Constitucional, sentencia C-466 del 19 de julio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.

En cuanto a que el carácter integral del control no obliga al juez contencioso a realizar el estudio de validez del acto en estudio confrontándolo con todo el universo jurídico, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 2010-00196, reiterada en sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000- 2015-02578-00.

Sobre la medida de suspensión de términos en actuaciones administrativas y que ello no requiere el cumplimiento de un procedimiento reglado previo, ver: Corte Constitucional, sentencia C-670 del 28 de octubre de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. Sobre otros pronunciamientos de la Corporación en los que se ha establecido que la suspensión de términos en actuaciones administrativas, resulta proporcional a la gravedad de la emergencia y a la necesidad de evitar la propagación del virus, de salvaguardar la salud de funcionarios y usuarios y de garantizar el debido proceso, consultar entre otros: Consejo de Estado, Sala Diez (10) Especial de Decisión, sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00, y, Consejo de Estado, Sala Nueve (9) Especial de Decisión, sentencia del 27 de mayo de 2020, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001-03-15-000-2020-00991-00.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 44 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1066 DE 2006 / DECRETO 4890 DE 2011 – ARTÍCULO 31 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 986 DE 2020 (1 de abril) MINISTERIO DE MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL (Ajustada al ordenamiento) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01621-00 Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 986 DEL 1 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución No. 986 del 1 de abril de 2020 |Temas: |Análisis de finalidad, necesidad, motivación | | |suficiente, proporcionalidad, razonabilidad y | | |no discriminación de la medida administrativa | | |adoptada durante el Estado de excepción. | SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA [pic] OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión del Consejo de Estado ejerce el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 0986 del 1º de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, “Por medio de la cual se adopta la suspensión de términos procesales en las actuaciones administrativas de Jurisdicción Coactiva de manera transitoria y por motivos de salubridad pública”.

I.

ANTECEDENTES 1. Decretos de declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan 1.1.1. Primera declaratoria 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, por medio del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 2.

En el presupuesto fáctico tuvo en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus -COVID-19-; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, y la disminución, por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos de la tasa de interés de referencia. 3.

El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas, de conformidad con lo expuesto en la sentencia C-670 de 2015, expedida por la Corte Constitucional[1], en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar. 4.

En consecuencia, se justificó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias que, para los efectos del análisis que se realizará en el sub examine, por el contenido de la materia de la regulación, se consideró que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, “se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” 5.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, encontró ajustado a la Constitución el Decreto No. 427 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución.[2] 6.

Para arribar a la citada parte resolutiva, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. 7.

En desarrollo del Estado de emergencia económica, social y ecológica, se dictó el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020[3] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el que, entre otras disposiciones, se autorizó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 8.

En virtud de la norma, la suspensión se puede hacer de manera total o parcial, en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos y, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria. 9. La constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, que se desarrolla por el acto administrativo sub examine, fue revisada por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020[4], en la que declaró la exequibilidad del artículo 6º, que autoriza a las autoridades administrativas para que suspendan términos en actuaciones administrativas y jurisdiccionales de su competencia. 10.

Lo anterior, sobre la base de considerar que la disposición[5] se ajusta al ordenamiento jurídico superior, puesto que atiende a los presupuestos formales y materiales establecidos en el derecho positivo (Constitución Política, Ley 137 de 1994 y tratados internacionales sobre derechos humanos). 11. Precisó que, “aunque la autorización de suspensión de las actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa puede llegar a afectar el debido proceso, la misma es constitucional, puesto que es una medida temporal que pretende superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, por consiguiente, busca cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continúa y efectiva.

Además, se trata de una habilitación proporcional, porque es temporal, no aplica para las actuaciones relacionadas con la efectividad de derechos fundamentales, no procede de plano y para su adopción debe mediar un acto debidamente motivado.” 1.1.2. Segunda declaratoria 12. Mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional, para lo cual se señaló, entre otras razones, que “(…) ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”. 13.

Así mismo, se indicó que “la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”. 1.2.

Medidas de carácter sanitario dictadas por el Ministerio de Salud y Protección social y de policía proferidas por el Presidente de la República 14. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 15.

Con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, por medio del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores.[6] 16. Por medio de la Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social amplió la vigencia de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020, con el fin de contener la pandemia del COVID-19.

Lo anterior, por considerar que “(…) se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional (…)”. 1.2. Acto administrativo expedido por el Ministerio de Defensa Nacional 17. Con sustento en el decreto que declaró el Estado de emergencia y en las medidas expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, así como en lo dispuesto por la Ley 489 de 1998[7] y el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, expidió la Resolución No. 0986 del 1º de abril de 2020, “Por medio de la cual se adopta la suspensión de términos procesales en las actuaciones administrativas de Jurisdicción Coactiva de manera transitoria y por motivos de salubridad pública” y la remitió a esta Corporación, para que ejerciera el control inmediato de legalidad. 18.

En la referida resolución, la entidad pública resolvió suspender los términos procesales en las actuaciones que se adelantan en los procesos de cobro coactivo por parte del Ministerio de Defensa Nacional, a partir de la publicación de la resolución y hasta el día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de la Protección Social, “tiempo durante el cual no correrán términos para todos los efectos legales.” 1.3.

Principales actuaciones procesales 1.3.1. Auto que avocó el conocimiento 19. Mediante auto del 6 de mayo de 2020, se avocó el conocimiento del acto administrativo, con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad y se ordenó impartirle el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 20.

En esta oportunidad, no se consideró necesario solicitar conceptos ni decretar la práctica de pruebas diferentes a los antecedentes administrativos del acto y la solicitud a la entidad para que certificara si la suspensión de términos en los procesos de cobro coactivo involucra los trámites relacionados con el decreto, practica y levantamiento de medidas cautelares. 21.

La providencia se notificó al Ministro de Defensa Nacional, a la Directora de Asuntos Legales de la referida cartera ministerial, a la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, designada para actuar en representación del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el 11 de mayo de 2020. El 12 del mismo mes y año se fijó aviso para posibilitar la intervención de la comunidad. 1.3.2.

Intervención del Ministerio de Defensa Nacional 22. La entidad, por intermedio de la Directora de Asuntos Legales, se pronunció sobre la legalidad de las medidas administrativas contenidas en la Resolución No. 986 del 1º de abril de 2020, relacionando la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y Protección Social y la del Estado de emergencia económica, social y ecológica, por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros. 23.

Informó que, el artículo 31 del Decreto 4890 de 2011, le asignó la función de “Dirigir el desarrollo de todas las actividades tendientes al cobro de créditos en favor de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con las normas que rigen la jurisdicción coactiva previo su cobro persuasivo.” 24. Agregó que, las funciones de la Dirección de Asuntos Legales se llevan a cabo a través de cuatro grupos de trabajo, dentro de los cuales se encuentra el Grupo de Obligaciones Litigiosas, el cual, de conformidad con la Resolución No. 01217 de 2012, tiene como función adelantar el proceso de jurisdicción coactiva. 25.

Se refirió a la resolución objeto de control, por medio de la cual la entidad suspendió los términos procesales en los juicios de jurisdicción coactiva, afirmando que “Lo anterior no implicó la inactividad dentro del proceso de jurisdicción coactiva ya que los funcionarios siguen sustanciando los procesos, remitiendo oficios en verificación de bienes, celebración de acuerdos de pago, impulsando y comunicando todas aquellas actuaciones administrativas a las que no les proceden recursos de la vía gubernativa, tal y como ocurre con las medidas cautelares, es así, que al no proceder recurso en contra, estas deben ser comunicadas a las diferentes entidades para su aplicación y registro.” 26.

Por el contrario, se encuentran completamente suspendidas las actuaciones donde el sujeto procesal tiene la oportunidad de interponer recursos, como es el caso de los términos para presentar excepciones, el traslado para objeciones y los recursos de reposición en los actos en los que este proceda. 27. Certificó que, en consecuencia, la suspensión de los términos no involucra los trámites relacionados con medidas cautelares, por ser preventiva y contra ella no proceden recursos y que se implementó con el fin de garantizar el derecho a la defensa de los interesados y a la salud de funcionarios y usuarios y destacó que es de carácter transitorio. 28.

Relacionó las normas jurídicas en las cuales se sustentó la decisión, incluyendo los Decretos 417 y 491 de 2020 que desarrolla. 1.3.3. Concepto del Ministerio Público 29. Vencido el término para la intervención de la ciudadanía, el 27 de mayo de la presente anualidad se corrió traslado para que la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindiera concepto, la cual, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, remitió el No. 089 del 4 de junio de 2020, en el que solicitó que se declarara la legalidad del acto objeto de control, por considerar que concurren los requisitos formales y materiales, al tiempo que la medida se ajusta a las normas de superior jerarquía. 30.

En el concepto, abordó los siguientes ejes temáticos: i) La competencia del Consejo de Estado para conocer el medio de control, en consideración a la naturaleza jurídica del Ministerio de Defensa Nacional, indicando que, por ser un Ministerio, en los términos del numeral 1, literal d) del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, integra la Rama Ejecutiva en el Nivel Nacional. ii) Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, encontrando que se trata de un acto administrativo, en tanto modifica una situación jurídica, que es de carácter general, toda vez que dispone suspender los términos en los procesos de cobro coactivo que cursan en el Ministerio de Defensa Nacional, por lo que no está dirigida a una persona en particular.

Fue expedido con fundamento en la función administrativa otorgada al Ministerio de Defensa Nacional, en cumplimiento del deber de recaudar las obligaciones creadas a su favor, para lo cual la entidad está revestida de la prerrogativa de cobro coactivo. Finalmente, señaló que el acto se dictó con fundamento y en desarrollo de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional durante el Estado de excepción, en especial en los Nos. 417 y 491 de 2020. 31.

Se refirió ampliamente a las normas constitucionales y legales que desarrollan el Estado de emergencia económica, social y ecológica y señaló que el control de legalidad no se activa por la sola circunstancia de que el acto que se envía para control mencione el decreto que lo declara o se dicte en el marco temporal de este, pues se requiere, adicionalmente, que desarrolle un decreto legislativo. 32.

Aclaró que, el acto también menciona como fundamento normativo el Decreto 457 de 2020, que no es un decreto legislativo, sino que fue expedido en ejercicio de atribuciones ordinarias, con fundamento en la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, siendo este el que estableció la medida del aislamiento obligatorio. 33.

Argumentó que “En estricto sentido, más allá de que se haya invocado el Decreto 491 de 2020, que formalmente es un decreto legislativo, cosa diversa es lo que se ordenó en él, el acto que se estudia, se profirió con fundamento en las medidas de orden público adoptadas en el marco de la emergencia sanitaria y, por tanto, dictadas para restablecer el orden público sanitario y no en las medidas para mitigar los efectos de esas medidas sanitarias –estado de excepción-.” 34.

En relación con el referido Decreto Legislativo 491 de 2020, manifestó que la circunstancia de haber sido invocado en el acto torna procedente el control inmediato de legalidad, pese a que materialmente algunas de sus medidas tienen una regulación ordinaria expresa, por lo que, en su sentir, no era necesaria la utilización de facultades excepcionales, indicando que la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, disciplinarias y judiciales, hace parte de las potestades ordinarias de las que gozan las entidades públicas. 35.

Estudió el contenido del artículo 6º del Decreto Legislativo que es materia de desarrollo en el acto objeto de examen, para concluir que este tiene una conexidad sustancial y normativa con el primero, toda vez que, lo que hizo la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, en ejercicio de sus funciones administrativas, fue desarrollar las medidas, para garantizar el debido proceso de las personas que tengan en curso trámites de cobro coactivo en la entidad. 36.

Insistió en que la funcionaria contaba con potestades ordinarias, entre las cuales se destaca el artículo 118 del Código General del Proceso, en el que se señala que en los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado, el cual consideró aplicable a las actuaciones administrativas, en virtud de principios de integración normativa. 37.

A continuación, analizó el contenido de la Resolución No. 986 del 1º de abril de 2020, frente al cumplimiento de los requisitos materiales, concluyendo que cumple los de conexidad y finalidad, en tanto busca dar cumplimiento a lo que ordenó el Decreto Legislativo 491 de 2020 frente a la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, respetando los derechos y libertades de las personas.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 38. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[8] y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 39.

El artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión y les asignó el conocimiento de los procesos cuya competencia correspondía a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. Con base en esa disposición, expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de su competencia que serían decididos por las Salas Especiales, lo cual quedó expresamente regulado en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la Corporación, actualmente vigente. 40.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 41.

En armonía con las mencionadas disposiciones, el artículo 136[9] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[10] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 42.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado por el Ministerio de Defensa Nacional[11] en desarrollo de los decretos en virtud de los cuales se decretó el Estado de emergencia económico, social y ecológico[12], que es una autoridad que forma parte del Gobierno nacional, de conformidad con las normas de creación, al tenor de lo dispuesto por el artículo 208 de la Constitución Política. 2.2.

Problemas jurídicos 43. Con fundamento en el contenido del acto administrativo objeto de examen, los conceptos e intervenciones presentadas en el trámite y la finalidad del medio de control inmediato de legalidad, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si la Resolución No. 986 del 1º de abril de 2020, dictada por la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de excepción y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 44.

En consecuencia, se examinará si el acto administrativo objeto de control se ajusta a las normas constitucionales, legales y a los Decretos Nos. 417 y 491 de 2020, dictados por el Gobierno nacional en virtud del Estado de excepción, en especial al artículo 6º del del último citado, que es objeto de desarrollo. 45. Por razones de orden metodológico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: i) marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica y requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad; ii) examen de los presupuestos formales; iv) cumplimiento de los requisitos materiales, a fin de establecer si el acto administrativo objeto de control, supera los juicios de finalidad, motivación suficiente y de incompatibilidad, necesidad fáctica y jurídica, esto es de subsidiariedad, proporcionalidad y, de no discriminación, previstos en la Ley 137 de 1994. 2.3.

Razones Jurídicas de la decisión 2.3.1. Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico 46. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii)  constituyan grave calamidad pública.

Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”[13]. 47. Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. 48.

Así lo consideró la Corte Constitucional, en una primera oportunidad en la Sentencia C-179 de 1994 en la que consideró que el control “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y lo ratificó en la Sentencia C-156 de 2011[14], al señalar que la Carta estableció un estricto régimen regulatorio de los Estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho en garantía del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales. 2.3.2.

Medio de control inmediato de legalidad – principales características 49. La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[15] 50.

Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. 51.

Cabe aclarar que el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Al respecto, esta Corporación ha señalado “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.”[16] 52. El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009[17], señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. 53.

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. 54.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.[18] 55.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos[19]. 56. Del principio de autonomía se deriva igualmente que la competencia del Consejo de Estado no se encuentra supeditada, para conocer del asunto, a la previa decisión de la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo que fundamenta la medida examinada. 2.3.3.

Requisitos formales del acto administrativo 2.3.3.1. Marco normativo 57. El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011[20], encontrando en el sub examine: 2.3.3.2. Competencia y requisitos para su expedición 58.

La Resolución No. 986 del 1º de abril de 2020 “Por medio de la cual se adopta la suspensión de términos procesales en las actuaciones administrativas de Jurisdicción Coactiva de manera transitoria y por motivos de salubridad pública” fue expedida por la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, en uso de las facultades y potestades administrativas que le confieren: i) La Ley 1066 de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”; ii) La Resolución No. 0546 de 2007 “Por el cual se expide el reglamento interno de recaudo de cartera de las obligaciones del Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares – Policía Nacional.” iii) El Decreto 4890 de 2011 que, en el artículo 31 le asignó a la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional la función de “Dirigir el desarrollo de todas las actividades tendientes al cobro de créditos en favor de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con las normas que rigen la jurisdicción coactiva previo su cobro persuasivo.” iv) La Resolución No. 8615 de 2012 que consagra las potestades administrativas de la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional. v) El artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, expedido por el Gobierno nacional, con el fin de adoptar las medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de servicios por parte de las autoridades y, concretamente, la facultad de suspender mediante acto administrativo los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La Sala destaca que, tal como lo señaló la representante del Ministerio Público, es el desarrollo de este Decreto Legislativo a través del acto administrativo objeto de análisis lo hace pasible del control inmediato y automático de legalidad. Lo anterior para diferenciar el desarrollo de los decretos legislativos de las demás decisiones, en consideración a que, la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social dio lugar igualmente a medidas de carácter ordinario y de policía, encaminadas a proteger la salud, que si bien guardan conexidad con algunas de las causas que dieron lugar al Estado de emergencia, tienen una naturaleza jurídica diferente, tal es el caso del Decreto 457 de 2020 que adoptó, entre otras, la medida de aislamiento obligatorio, y los que lo han modificado y extendido en el tiempo.

Cabe recordar que uno de los presupuestos fácticos que dio lugar a la expedición del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 es el relacionado con la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, el cual constituye el fundamento también de las medidas sanitarias, punto de encuentro de las dos clases de actos jurídicos. 59.

Efectuada la precisión conceptual anterior, se advierte que la resolución se encuentra debidamente numerada, fechada -986 del 1º de abril de 2020- y firmada por la funcionaria que la expidió, quien tiene el cargo de Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria, mediante el Decreto No. 417 de 2020, limitando la vigencia a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual responde al criterio de necesidad de la disposición como se analizará adelante y, finalmente, en el acto se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos. 60.

Por su parte, la medida de suspensión de términos en actuaciones administrativas, en Estados de excepción, no requiere el cumplimiento de un procedimiento reglado previo, toda vez que, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar modificaciones al régimen jurídico ordinario[21], en este caso para suspender los procedimientos, en garantía de derechos de superior categoría en el ordenamiento jurídico, como son la salud y el debido proceso administrativo. 2.3.3.3.

Exigencia de ser un acto administrativo de carácter general 61. Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que dispone la suspensión los términos en las actuaciones que se debían adelantar en todos los procesos de cobro coactivo, por lo que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, quienes no se encuentran individualizados. 62.

Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer que no corren términos para realizar actuaciones, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de todas aquellas personas contra quienes se encuentren en curso juicios de cobro coactivo en la entidad y de los funcionarios y contratistas que tienen a su cargo la sustanciación y resolución de los mismos, los cuales cobran especial relevancia en conexidad con los presupuestos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción, uno de los cuales fue necesidad de contener la propagación del virus en garantía de la vida y la salud, lo cual dio lugar a medidas de aislamiento social. 2.3.3.4.

Ejercicio de funciones administrativas 63. El acto fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas asignadas a la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, la cual tiene a su cargo adelantar y llevar hasta su culminación los cobros coactivos en relación con todas las sumas de dinero que se adeuden en favor de la entidad, según las normas jurídicas que se analizaron. 2.3.3.5.

Haber sido expedido en desarrollo de un decreto legislativo dictado durante el Estado de excepción 64. De la revisión de los antecedentes administrativo de la Resolución No. 968 de 2020, se evidencia que fue expedido con fundamento en el decreto declarativo del Estado de excepción -417 de 2020, que consagró la necesidad de dictar medidas extraordinarias, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, entre ellas, “ expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” (Negrillas de la Sala). 65.

El acto administrativo, en forma concreta desarrolla el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, precepto que es del siguiente tenor: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.” 66.

El ámbito de aplicación de la norma, efectivamente se encuentra contenido en el artículo 1º del mismo decreto legislativo, norma de reenvío en virtud de la cual la posibilidad de suspender términos administrativos y jurisdiccionales aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, por lo que no existe duda de que el Ministerio de Defensa Nacional, quedó cobijado con la potestad de suspensión de términos administrativos. 67.

Lo anterior, aunado a que esta disposición superó todos los juicios, referidos a la concurrencia de los requisitos formales y materiales, según se consignó en la sentencia dictada por la Corte Constitucional C-242 de 2020, referida en el acápite de antecedentes de esta providencia, implica que este presupuesto de procedencia del control inmediato de legalidad se cumple en el caso concreto. 2.3.3.6.

Conclusión referida al cumplimiento de los requisitos materiales 68. En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad. 2.3.4. Requisitos materiales 2.3.4.1.

Marco conceptual y normas de superior jerarquía que determinan la validez de la resolución objeto de estudio 69. Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 986 del 1º de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad fáctica y jurídica, esta última también denominada subsidiariedad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. 70.

Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. 71.

Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; 2) Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a actuaciones administrativas, el cual se integra, entre otras, por las siguientes: (i) el principio de legalidad;

(ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la defensa; (vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (viii) el derecho a impugnar las decisiones; y (ix) el principio de non reformatio in pejus.

En relación con el debido proceso en materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores. Las primeras, se relacionan con aquellas que debe reunir la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como “el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.

De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.”[22] y 3) Los artículos 48 y 49 que garantizan el derecho a la salud, como fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos. 72.

Los preceptos anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunicad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud. 73. En relación con las normas legales, se destaca la Ley 1066 de 2007, la cual, en su artículo 5º establece que las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y, en virtud de estas, tengan que recaudar rentas o caudales públicos, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario, normatividad que lo regula a partir del artículo 823. 74.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reguló lo relacionado con el procedimiento administrativo de cobro coactivo y el control jurisdiccional de los actos en los artículos, 98 a 101. 75. Por su parte, se tiene que el Ministerio de Defensa Nacional, con fundamento en lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 2º de la ley referida, expidió la Resolución No. 0546 de 2007 “Por la cual se expide el reglamento interno de recaudo de cartera de las obligaciones del Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares – Policía Nacional.” En el capítulo III reguló el procedimiento de cobro coactivo, el cual según lo dispuesto en el artículo 12 es entendido como “la oportunidad en la cual la entidad acreedora utiliza los medios coercitivos para satisfacer las obligaciones a su favor, una vez agotada la etapa persuasiva y siempre y cuando el título ejecutivo reúna los requisitos para exigirse coactivamente.” 2.3.4.2.

Análisis del contenido de la Resolución No. 986 del 1º de abril de 2020 76. El acto administrativo contiene dos artículos, el primero de ellos decide suspender los términos procesales en las actuaciones que se adelantan en los procesos de cobro coactivo por parte del Ministerio de Defensa Nacional, a partir de la publicación de la resolución y hasta el día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiempo durante el cual no correrán términos para todos los efectos legales y el segundo establece que la Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. 2.3.4.3.

Requisito referido a la finalidad del acto administrativo 77. Este requisito se encuentra consagrado en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. 78. Al respecto, se advierte que la finalidad de la medida administrativa la constituye, en primer lugar, la protección del derecho al debido proceso de los intervinientes en los juicios de cobro coactivo que se tramitan en la entidad, quienes podrían ver limitadas las posibilidades de recibir las notificaciones de las decisiones, interponer los recursos que procedan contra ellas, presentar y solicitar la práctica de pruebas y, en general, ejercer en forma adecuada el derecho de defensa que les asiste. 79.

En segundo lugar, la disposición pretende la protección del derecho a salud de los referidos sujetos procesales y, adicionalmente, de los funcionarios públicos y contratistas de la entidad encargados de la sustanciación de los procesos administrativos en cuestión, de cara a la medida de aislamiento obligatorio decretada por el Presidente de la República, por la necesidad de detener la propagación del COVID-19, es decir de contener la extensión de los efectos negativos de una de las causas que generaron igualmente la declaratoria del Estado de excepción, lo que imposibilita la prestación personal del servicio. 80.

Así lo concluyó igualmente la Corte Constitucional, al advertir que el artículo 6º del Decreto Legislativo que se desarrolla contiene una disposición que es idónea y adecuada para impedir la extensión de los efectos y enfrentar la pandemia causada por el COVID-19. 81. Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto en torno al cual cabe igualmente destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias, pues como lo indicó la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional en su intervención, la suspensión de términos no implica la inactividad al interior de los procesos de jurisdicción coactiva, de cara a las demás actuaciones administrativas a las que no les proceden recursos en sede administrativa. 82.

Adicionalmente, no se restringen derechos o libertades pues, por el contrario, la medida está dirigida a garantizar el contenido constitucionalmente vinculante de dos de los principales derechos fundamentales, consagrados en la Carta. 83. El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica se evidencia, si se tiene en cuenta que, aquella se sustentó en la necesidad de salvaguardar la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, supuesto de hecho que igualmente sirvió de base para la declaratoria de la emergencia sanitaria y, por su parte, la suspensión de los términos en la medida adoptada por el Ministerio de Defensa se estableció únicamente mientras dure dicha emergencia sanitaria. 2.3.4.4.

Motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica 84. Sobre el cumplimiento de estos requisitos que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, la Sala evidencia que el Ministerio de Defensa Nacional, motivó en forma amplia y suficiente las razones por las cuales resultaba necesario suspender los términos de las actuaciones administrativas en los procesos de cobro coactivo. 85.

Al respecto, citó los antecedentes que llevaron a la OMS a declarar la pandemia, así como la recomendación a los países para que adaptaran sus respuestas y reglamentos para detener la transmisión y evitar la propagación del virus, circunstancias que, a su vez, llevaron al Estado colombiano a decretar el Estado de emergencia económica, social y ecológica y, concretamente, la Directora de Asuntos Legales hizo referencia a la necesidad de desarrollar el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, cuya transcripción literal se realizó en precedencia. 86.

Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que sean incompatibles con el Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una decisión que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes tienen la calidad de sujetos procesales en los juicios de cobro coactivo. 87.

Si bien podría pensarse que no resulta necesario suspender términos ante la posibilidad de realizar las actuaciones mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, lo cierto es que, tal como lo analizó el Gobierno nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020, que se desarrolla por la resolución cuya legalidad se examina, no todos los procedimientos administrativos se encuentran diseñados para su trámite en línea. 88.

Al respecto, consideró:   “Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.” 89. El procedimiento de cobro coactivo constituye uno de los trámites complejos que no puede realizarse integralmente en línea –se encuentra relacionado dentro de los 5.316 trámites de la administración que utilizan parcialmente herramientas digitales-, tal como lo certificó el Ministerio del Interior en su intervención y se verificó por la Sala, al constatar la forma de realización de cada una de las etapas del proceso de cobro coactivo, establecidas en el ordenamiento jurídico, cuya posibilidad de cumplirse o por medios electrónicos se examinará a continuación. 90.

En efecto, el procedimiento de cobro coactivo se reglamentó al interior de la entidad, por medio de la Resolución No. 546 de 2007, parcialmente modificada por la No. 8922 de 2017[23], la cual contempla la existencia de un expediente físico conformado en primer lugar por el documento público o privado, “emanado de las partes, de la administración o de una decisión judicial, en el cual consta una obligación de manera clara, expresa y exigible a cargo del deudor y a favor de la entidad pública,” en segundo lugar, por los antecedentes de la acreencia o informe pormenorizado de la misma y las actuaciones realizadas por la entidad según el procedimiento establecido. 91.

Así mismo, la reglamentación consagra las etapas de cobro coactivo que consagran: i) Cobro persuasivo: constituye la etapa en la cual la entidad invita al deudor a pagar la obligación, para cuya realización se encuentran previstos los siguientes mecanismos: “correo electrónico e invitación formal a través de citación escrita.”[24] Esta etapa puede conllevar la realización de acuerdos de pago con la entidad, previa aprobación de un comité que se reunirá para tal efecto y la firma de un contrato con el lleno de los requisitos legales. ii) Investigación de bienes: agotada la etapa persuasiva, sin que el ejecutado haya cancelado la obligación, el funcionario ejecutor debe establecer la ubicación y solvencia del deudor, lo cual puede realizar integralmente en línea, como expresamente lo reconoció la entidad. iii) Medidas cautelares: cuyo trámite se debe realizar según las normas del Código General del Proceso, por la integración normativa establecida en el artículo 14 de la resolución, que implica que los embargos se pueden llevar a cabo por medios electrónicos pero el secuestro de los bienes implica la práctica de una diligencia presencial en el lugar de su ubicación, previa designación de un secuestre para que continúe con la administración. iv) Mandamiento de pago, según las normas consagradas en el Estatuto Tributario, el cual se notifica al deudor en forma personal, previa citación para que comparezca.

Únicamente cuando sea imposible la notificación personal del auto de mandamiento de pago es viable notificar por correo cuando se cuente con esta información. v) Vinculación de deudores solidarios, actuación que debe ser notificada en forma personal a éstos en las mismas condiciones y con idénticas garantías que para los deudores directos. vi) Término para pagar o presentar excepciones, la forma prevista para presentar excepciones es mediante escrito dirigido a la entidad, en los términos del artículo 21 ejusdem, en relación con las cuales procede una etapa probatoria que dependiendo de la naturaleza de los medios de convicción que se deban practicar puede implicar el desplazamiento de personal, como sería el caso de una inspección judicial e inclusive de una prueba pericial y, con posterioridad a ello, su resolución. vii) El avalúo y remate de los bienes, el primero puede implicar el desplazamiento de los avaluadores al lugar de ubicación de los bienes y el segundo tiene consagrado un procedimiento presencial de realización de la diligencia de adjudicación con la intervención personal de los oferentes. 92.

Acreditado, en consecuencia, que se trata de uno de los procedimientos administrativos que no tiene previsto el trámite integral en línea, en consideración a que las notificaciones, la práctica de pruebas, el decreto y práctica de medidas cautelares de secuestro de bienes y remate de estos, entre otros, resulta evidente que la medida se torna necesaria desde el punto de vista fáctico y jurídico, lo que no obsta para que la entidad diseñe los mecanismos necesarios para garantizar en breve y en la mayor medida posible, la prestación del servicio que se afecta con la suspensión de términos. 93.

Con fundamento en el análisis realizado de cara al procedimiento previsto por el ordenamiento jurídico, resulta evidente que el trámite administrativo cuyos términos fueron suspendidos no fue seleccionado de manera caprichosa o arbitraria por la entidad, pues corresponde a aquel que para su desarrollo requiere la consulta, evaluación y análisis de expedientes físicos que se encuentran en la entidad y a los cuales no es posible acceder en forma electrónica, requieren la intervención de otras entidades o de particulares que implicaría su movilización que resulta imposible de cara a las medidas de aislamiento obligatorio. 94.

Ello, teniendo en cuenta que la suspensión de los términos también se sustenta en el real y efectivo acceso de los sujetos procesales a las herramientas tecnológicas y a internet, toda vez que no es posible desconocer que los procesos se tramitan a nivel nacional y que una significativa parte de la población colombiana tiene un acceso precario y en algunos casos ninguno. Lo anterior se demuestra con los indicadores básicos de TIC en los hogares colombianos, cuyo dato más reciente corresponde al censo de 2018 y a la siguiente gráfica: [pic] 95.

También se cumple en el caso concreto el juicio de necesidad jurídica, igualmente denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad[25], que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante la incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los decretos legislativos. 96.

Lo anterior, por cuanto si bien en el ordenamiento jurídico ordinario se encuentran consagradas las figuras procesales de la interrupción de términos y de la interrupción y suspensión de los procesos -para los judiciales-, aplicable por integración normativa a las actuaciones administrativas y, concretamente a los procesos de jurisdicción coactiva, ellos están consagrados para situaciones fácticas diferentes, como es el cierre de un despacho judicial, la manifestación de impedimento, la recusación del funcionario o la decisión del juez en cada proceso cuando quiera que se presenten las circunstancias previstas en los artículos 159[26] y 161[27] del Código General del Proceso. 97.

En consecuencia, las especificas circunstancias que dan lugar a la suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, no se encuentran previstas como causales de interrupción o de suspensión de los procesos de cobro coactivo ni ella tampoco resulta aplicable a todos los procedimientos, sino únicamente a aquellos en los que se torne imposible la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones para todas las actuaciones y tal circunstancia amenace con vulnerar el debido proceso de los intervinientes, como acaece en el sub lite, según el estudio que se realizó en precedencia. 98.

No era posible, por ende, acudir por analogía al artículo 118 del Código General del Proceso ni a otro ordenamiento porque la situación extraordinaria que dio lugar a la declaratoria de la emergencia no está expresamente prevista como causal de suspensión de términos y tampoco existe una potestad en el ordenamiento ordinario para adoptarla en forma general en todas las actuaciones de la misma naturaleza. 99.

En efecto, el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso se vería claramente afectado frente a una indebida notificación de: i) la invitación o persuasión para llegar un acuerdo; ii) del auto de mandamiento de pago; iii) del auto que resuelve las excepciones, entre otros, toda vez que afectaría en forma directa el principio de publicidad y el derecho de defensa.

Igual circunstancia ocurriría, con la imposibilidad de realizar oposición a una diligencia de secuestro de bienes o con no poder acceder a solicitar cancelación o disminución de los embargos. 100. Sobre este requisito especial, la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad de la norma que autorizó la suspensión de los términos en las actuaciones, consideró que la disposición es exequible, por cuanto es temporal y “pretende superar en forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autorizadas en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia”. 101.

La Corte hizo énfasis en que el precepto busca cumplir un mandato superior de prestar los servicios en forma adecuada, continua y efectiva. 2.3.3.5. Proporcionalidad 102. La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’.[28] 103. Este presupuesto se encuentra contenido para todos los actos administrativos en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” 104.

Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida[29]. 105. Sobre el cumplimiento de este requisito en relación con la medida de suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria, como fue previsto expresamente en el artículo 6º del Decreto Legislativo que es objeto de desarrollo, en la sentencia de exequibilidad de la norma, se consideró que ello garantiza que no se vean afectados gravemente los intereses de los particulares. 106.

Sobre la vigencia del precepto es necesario aclarar que ella no fue señalada en forma discrecional o arbitraria por el Ministerio de Defensa Nacional, sino que obedece a lo dispuesto por el Decreto Legislativo, declarado exequible, que se desarrolla, el cual estableció que la suspensión operaría “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social” y la razón de ser de ello es que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, las de toque de queda en algunas ciudades del país y la imposibilidad de acceder en forma presencial a las oficinas de la entidad impedirían realizar los trámites que se relacionaron que no pueden ser efectuados en línea o para los cuales un porcentaje significativo de la población colombiana no tiene acceso, según se acreditó con las estadísticas oficiales. 107.

Bajo la citada perspectiva de análisis, al no depender la vigencia de la medida únicamente del acto administrativo que se estudia o de la voluntad del Ministerio de Defensa Nacional, sino de aquel que se desarrolla, cuya sentencia de constitucionalidad hizo tránsito a cosa juzgada, se evidencia que la Resolución No. 986 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada es transitoria, no tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico y, por otra parte, no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implica la suspensión del cumplimiento del deber de recaudo de las obligaciones causadas en favor de la entidad pública, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la norma que son aquellas personas que tienen en su contra juicios de cobro coactivo y de los funcionarios encargados del trámite. 108.

Lo anterior bajo el entendido de que el Ministerio de Defensa Nacional certificó que las actuaciones que se pueden realizar con la utilización de las herramientas tecnológicas y que no implican cumplir el deber de publicidad o la garantía del derecho de defensa se siguen surtiendo con normalidad. 109. Por ello, es claro que la medida adoptada no resulta excesiva en relación con la naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar, siendo plenamente compatible con los requerimientos, fines y características del deber de realizar el cobro coactivo. 110.

Siendo ello así, es claro que la decisión adoptada por la Administración contribuye altamente a la garantía del debido proceso y el derecho a la salud en el escenario de la emergencia, que constituye una de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, está debidamente limitada y restringida a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del despliegue de sus efectos.   111.

En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte de la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla. 2.3.3.5.

Principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad 112. En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad[30]. 113.

Bajo esta perspectiva de análisis la Sala encuentra que la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas que tengan procesos de cobro coactivo en el Ministerio de Defensa Nacional y de los funcionarios públicos encargados de su trámite y, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. 114.

La medida, así mismo carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de la potestad que le confirió el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto le autorizó expresamente suspender términos en algunas actuaciones durante la vigencia de la emergencia sanitaria y justificó que se trataba de aquellas que no es posible adelantar íntegramente utilizando herramientas tecnológicas, no solo porque la entidad no cuente con ellas sino por el limitado acceso a internet de una parte significativa de los colombianos y residentes en el país. 115.

En efecto, ante las medidas de aislamiento ordenadas por el Gobierno nacional con el fin de salvaguardar la salud pública, el normal desarrollo de los términos al interior de los procesos de jurisdicción coactiva ponía en riesgo el derecho al debido proceso administrativo de aquellas personas que tienen en su contra juicios de cobro coactivo, situación que se restablece con la medida adoptada, aspecto que fue valorado en las consideraciones de la Resolución 986 del 1º de abril de 2020, por lo que se advierte que la misma no obedece a un actuar arbitrario de la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa. 116.

A la misma conclusión ha llegado el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, en relación con medidas que guardan identidad fáctica y jurídica, en las que se ha establecido que la suspensión de términos en aquellas actuaciones administrativas que lo requieran resulta proporcional a la gravedad de la emergencia y a la necesidad de evitar la propagación del virus, de salvaguardar la salud de funcionarios y usuarios y de garantizar el debido proceso.[31] 2.4.

Vigencia de la norma 117. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno nacional durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y, por regla general, tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". 118.

Sin embargo, cada norma puede establecer una vigencia y así se hizo tanto en el Decreto Legislativo que sirvió de sustento a la resolución -artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020- como en esta en los que se indicó que los términos se reanudarían al día siguiente hábil del levantamiento de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social que, de conformidad con lo dispuesto por la Resolución No. 844 de 2020, va hasta el 31 de agosto de 2020, circunstancia que se adecua plenamente a la necesidad de la misma a la garantía de los derechos fundamentales que busca proteger y a los fundamentos facticos y jurídicos analizados. 119.

En la referida resolución, se consideró que “se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional.”, lo cual se sustentó en los datos oficiales sobre el número de contagiados confirmado y el número de personas fallecidas por haber contraído la enfermedad.

Ello, con el objeto de continuar con la garantía de la debida protección a la vida, la integridad física y la salud de los habitantes del territorio nacional. 120. El examen de la norma, de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales, superó el test realizado por la Sala, siendo respetuosa del ordenamiento jurídico superior, lo cual permite concluir que la Resolución No. 986 del 1º de abril de 2020, expedida por el la Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, se encuentra revestida de validez.

III. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DECLARAR la legalidad de la Resolución No. No. 986 del 1º de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, “Por medio de la cual se adopta la suspensión de términos procesales en las actuaciones administrativas de Jurisdicción Coactiva de manera transitoria y por motivos de salubridad pública”, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente decisión. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ (Aclaro el voto) MARÍA ADRIANA MARIN ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [2] Corte Constitucional, Boletín No. 63 del 20 de mayo de 2020. https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904 [3] En uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. [4] Corte Constitucional, Sentencia C-242, 09.07.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger [5] Con excepción del parágrafo 1º del artículo 6º, referido a la suspensión de términos para el pago de sentencias judiciales. [6] Lo anterior se ha efectuado mediante los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de la presente anualidad. [7] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”  [8] La Corte Constitucional, en sentencia C-179 13.04.1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz declaró exequibles los incisos primero y segundo del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 que consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción y la asignación de la competencia al Consejo de Estado.

Lo anterior, por considerar que “Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.” [9] “Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [10] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el [11] Ver artículo 17 de la Ley 1444 de 2011. [12] Creado por el artículo 9º de la Ley 1444 de 2011. [13] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-216, 14.04.99., M.P. Antonio Barrera Carbonell [14] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-156 09.03.11., M.P. Mauricio González Cuervo [15] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 19.07.17., M.P. Carlos Bernal Pulido.

En punto del control precisó que “Este control judicial constitucional de los decretos legislativos se complementa, a su vez, con el denominado control automático de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual es ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para todas aquellas medidas administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos.” [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente No. 2010- 00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala Rad. 11001 03 15 0002015 02578-00 [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.06.09.

M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA) [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07.14., M.P. Danilo Rojas Betancourt, Rad.11001-03-15-000- 2011-01127-00(CA). Reitera los siguientes pronunciamientos: 7.02.00; M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. CA-033; 20.10.09, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 2009-00549; 9.12.09, M.P. Enrique Gil Botero, Rad 2009- 00732. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.05.11., M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 11001-03-15- 000-2010-00388-00(CA) [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07.14., M.P. Danilo Rojas Betancourt, 11001-03-15-000-2011- 01127-00(CA) [21] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15., M.P. María Victoria Calle Correa [22] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-034, 29.01.14., M.P. María Victoria Calle Correa [23] “Por la cual se modifica la Resolución 8922 de 2017, mediante la cual se adopta el reglamento interno de cobro coactivo de la cartera a favor del ministerio de defensa nacional, en lo referente a la integración y funciones del comité de normalización de cartera de dicha entidad.” [24] Ver artículo 7º de la Resolución No. 546 de 2007, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional. [25] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 29.06.2017., M.P. Carlos Bernal Pulido y Sentencia C-155, 18.05.2020., M.P. Cristina Pardo Schlesinger [26] “ARTÍCULO 159.

CAUSALES DE INTERRUPCIÓN. El proceso o la actuación posterior a la sentencia se interrumpirá: 1. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad de la parte que no haya estado actuando por conducto de apoderado judicial, representante o curador ad lítem. 2. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del apoderado judicial de alguna de las partes, o por inhabilidad, exclusión o suspensión en el ejercicio de la profesión de abogado.

Cuando la parte tenga varios apoderados para el mismo proceso, la interrupción solo se producirá si el motivo afecta a todos los apoderados constituidos. 3. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del representante o curador ad lítem que esté actuando en el proceso y que carezca de apoderado judicial. La interrupción se producirá a partir del hecho que la origine, pero si este sucede estando el expediente al despacho, surtirá efectos a partir de la notificación de la providencia que se pronuncie seguidamente.

Durante la interrupción no correrán los términos y no podrá ejecutarse ningún acto procesal, con excepción de las medidas urgentes y de aseguramiento.” [27]

ARTÍCULO 161. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos: 1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción. 2.

Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado. La presentación verbal o escrita de la solicitud suspende inmediatamente el proceso, salvo que las partes hayan convenido otra cosa.” [28] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179, 13.04.94., M.P. Carlos Gaviria Diaz [29] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-517, 10.08.17., M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo [30] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 19.07.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido [31] Consejo de Estado, Sala Diez (10) Especial de Decisión, Sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001031500020200094400.

Consejo de Estado, Sala Nueve (9) Especial de Decisión, Sentencia del 27 de mayo de 2020, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001031500020200099100; Consejo de Estado, Sala Dos (2) Especial de Decisión, Sentencia del 19 de mayo de 2020, M.P. Cesar Palomino Cortés.