ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES ADELANTADAS EN ACCIÓN POPULAR – Resolución de recurso de apelación contra auto que decretó medidas cautelares / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA – No se cumplen los supuestos para su configuración / MORA JUDICIAL JUSTIFICADA – Por número de solicitudes, recursos interpuestos y la complejidad del asunto [C]onforme a las circunstancias fácticas y jurídicas mencionadas, la Sala advierte que si bien desde que se concedió el primer recurso de apelación, esto es, el 31 de julio de 2014, contra el decreto de las medidas cautelares dispuestas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio en auto de 1o. de junio de 2011, han transcurrido cerca de 6 años, también lo es que el proceso fue recibido para resolver el recurso por parte del despacho accionado hasta el 12 de febrero de 2018, toda vez que con anterioridad se surtieron algunas actuaciones en segunda instancia tendientes a ordenar que se concedieran en debida forma los recursos de apelación. El expediente regresó al Despacho sustanciador para su estudio de fondo, el 13 de marzo del presente año. (…) Así las cosas, no puede imputarse a la Magistrada sustanciadora una dilación del proceso de cerca de 6 años, debido a que, como quedó visto en el recuento procesal realizado en precedencia, la acción popular que dio origen al presente estudio ha sido objeto de distintas solicitudes y recursos que se han venido resolviendo por diferentes despachos judiciales, lo que ha influido en gran medida la tardanza en resolver los recursos de apelación contra las medidas cautelares decretadas.
(…) También se advierte que además de la carga laboral excesiva que pone de presente la citada Magistrada, debe tenerse en cuenta la complejidad jurídica del caso, pues la misma ha venido estudiando el fondo del asunto al punto que pone de presente 53 problemas jurídicos que deben resolverse con ocasión de los recursos de apelación interpuestos contra la medida cautelar decretada dentro de la precitada acción popular, lo que da cuenta de la necesidad de emplear un tiempo mayor al establecido para su resolución. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-33-000-2020-00092-01(AC) Actor: EMPERATRIZ DE LA CONCEPCIÓN LARA CORREA.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala decide la impugnación interpuesta por la doctora TERESA HERRERA ANDRADE[1] contra la sentencia de 28 de abril de 2020, proferida por la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META[2]. I.
ANTECEDENTES I.1 La solicitud La AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO[3] y la FIDUAGRARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A- FIDUAGRARIA S.A[4], actuando a través de apoderado especial, instauraron acción de tutela contra el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Despacho de la Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, doctora TERESA HERRERA ANDRADE, porque, a su juicio, vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 50001-33-31-007-2008-00270-00.
I.2 Hechos Indicó que el señor GERMÁN ANDRÉS PINEDA BAQUERO promovió acción popular contra de la Gobernación del Meta, la Superintendencia Financiera, la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental del Meta y el Departamento Nacional de Planeación, por la supuesta infracción de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público a causa de la celebración y ejecución de los contratos de oferta mercantil de cesión de derechos de beneficio con pacto de readquisición suscritos entre el Departamento del Meta y otros, y los correspondientes contratos de fiducia mercantil que en algunos casos participó FIDUAGRARIA S.A. Adujo que junto con el escrito de demanda, se solicitó el decreto de medidas cautelares consistentes en el embargo de todos los bienes muebles e inmuebles de las empresas y sociedades fiduciarias que participaron en los contratos objeto de la acción popular, por lo que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, mediante auto de 3 de abril de 2009, además de vincular a la FIDUAGRARIA S.A. al proceso, rechazó tal petición y ordenó al Departamento del Meta iniciar las acciones judiciales correspondientes a recuperar las sumas acreditadas.
Refirió que mediante auto de 1o. de julio de 2011, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio resolvió de manera favorable una nueva solicitud de medida cautelar de embargo y retención de cuentas bancarias de todos y cada uno de los demandados, entre ellos de FIDUAGRARIA S.A., quien presentó oportunamente los recursos de reposición y apelación que procedían contra esa decisión. Señaló que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio, a través de auto de 31 de julio de 2014, resolvió el recurso de reposición de forma negativa y fijó los alcances de la orden de embargo y retención de los dineros de las cuentas bancarias de FIDUAGRARIA S.A. Indicó que interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra los nuevos asuntos tratados en la providencia de 31 de julio de 2014, que no habían sido abordados en la providencia inicial de 1o. de julio de 2011, el cual fue resuelto por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio mediante auto de 24 de julio de 2015, en el sentido de confirmar la decisión. Sostuvo que el 2 de septiembre de 2015 la AGENCIA, en respaldo a FIDUAGRARIA S.A., presentó incidente de insostenibilidad fiscal o presupuestal ante el Juzgado Tercero Administrativo en Descongestión del Circuito de Villavicencio, el cual a la fecha no ha sido resuelto.
Manifestaron que los recursos de apelación oportunamente interpuestos por la FIDUAGRARIA S.A contra los autos de 1o. de julio de 2011 y 31 de julio de 2014 no han sido resueltos por el Tribunal Administrativo del Meta, pese haber transcurrido aproximadamente 5 años desde la sustentación de los mismos. Arguyeron que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio, en cumplimiento de los autos de 1o. de julio de 2011 y 31 de julio de 2014, profirió los Oficios de 24 de febrero de 2020 dirigidos a la Superintendencia Financiera, por medio de los cuales libró orden de embargo a las entidades bancarias del país. I.3 Fundamentos de la solicitud Sostuvieron que las providencias cuestionadas incurrieron en un defecto sustantivo y en violación directa a la constitución al aplicar indebidamente los artículos 17, 25 y 26 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[5], en tanto que la medida cautelar allí proferida no es idónea y, por el contario, sí resulta desproporcionada e irrazonable.
Resaltaron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico y en decisión sin motivación al decretar la medida cautelar solicitada. Sostuvieron que el Despacho de la Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, doctora TERESA HERRERA ANDRADE, incurre en mora judicial, pues han transcurrido aproximadamente 5 años sin que hayan resuelto los recursos de apelación interpuestos contra los autos de 1o. de julio de 2011 y 31 de julio de 2014, proferidos por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio, respectivamente.
Añadieron que las providencias judiciales objeto de esta acción constitucional ordenan el embargo y retención de dineros de FIDUAGRARIA S.A., hasta por un valor de $94.658.589.986.oo, lo cual genera un perjuicio irremediable al patrimonio de la mencionada sociedad. I.4 Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, los accionantes pretenden lo siguiente: “[…] PRIMERA: Se tutele el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO (Constitución Política, artículo 29) de FIDUAGRARIA, el cual es infringido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio al haber incurrido en una vía de hecho en las siguientes providencias: autos del 1 de julio de 2011 (Juzgado Séptimo Administrativo del.
Circuito de Villavicencio), del 31 de julio de 2014 y del 24 de julio de 2015 (Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión) y emisión de oficios del 24 de febrero de 2020 (Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio). SEGUNDA: Se declare que quedan sin efectos los autos del 1 de julio de 2011 del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio, del 31 de julio de 2014 y del 24 de julio de 2015 del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión y los oficios del 24 de febrero de 2020 del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio.
Autos por medio de los cuales se ordenó la medida cautelar de embargo y retención de dinero de las cuentas bancarias de FIDUAGRARIA, se fijó una caución real por un valor equivalente a la orden de embargo y retención de dinero y se ordenó libramiento de oficios. Oficios que fueron efectivamente librados el 24 de febrero de 2020 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio.
Como consecuencia de ello, que se oficie a todas las entidades financieras del sistema bancario colombiano y a la Superintendencia Financiera de Colombia para que se levante el embargo y retención de dineros que cursa en contra de Las cuentas bancarias cuya titularidad ostente FIDUAGRARIA. TERCERA: Se ordene como MEDIDA PROVISIONAL LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN de la orden de embargo y retención de dineros de las cuentas bancarias de FIDUAGRARIA y de los patrimonios autónomos que administra, proferida mediante los autos del 1 de julio de 2011 del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio, del 31 de julio de 2014 y del 24 de julio de 2015 del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión. Como consecuencia de ello que se revoquen los oficios mediante los cuales se comunicó dicha orden del 24 de febrero de 2020 expedidos en el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio y que se oficie a todas las entidades financieras del sistema bancario colombiano y a la Superintendencia Financiera de Colombia para que se levante de manera inmediata el embargo y retención de dineros ordenados en las cuentas bancarias cuya titularidad ostenta FIDUAGRARIA y los negocios administrados.
Lo anterior hasta tanto el juez de tutela se pronuncie y se agote todo el procedimiento establecido en el Decreto 2591 de 1991, es decir hasta que se surta la eventual revisión ante la Corte Constitucional […]”. La Sala evidencia que aun cuando no se expuso como pretensión que se ordene al Despacho de la Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, la doctora TERESA HERRERA ANDRADE, resolver los recursos de apelación interpuestos, de los hechos y fundamentos de derechos descritos en el escrito primigenio es dable concluir que los accionantes también pretenden que a través de la presente acción se declare la mora judicial respecto de dicho despacho judicial.
I.5 Defensa I.5.1. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio adujo que la acción de tutela resulta improcedente en razón a que lo pretendido por las accionantes es sustraer del asunto al juez natural de conocimiento de la acción popular; además, se encuentran pendientes de resolver los recursos de apelación interpuestos contra los autos de decreto y concreción de las medidas cautelares decretadas, ante el Tribunal Administrativo del Meta, por lo que las decisiones cuestionadas aún no están ejecutoriadas.
Resaltó que el cumplimiento de las medidas cautelares no constituye la ocurrencia de los defectos endilgados, pues la Ley 472 de 1998 dispone que el recurso se concede en el efecto devolutivo y la decisión debe cumplirse de acuerdo con lo señalado en la normativa aplicable al asunto, máxime cuando FIDUAGRARIA S.A. no hizo uso del mecanismo legal dispuesto para evitar los efectos de la medida cautelar decretada, como lo es la constitución de caución. Manifestó que el 24 de febrero de 2020 se libraron los oficios por medio de los cuales se da cumplimiento a las medidas cautelares decretadas; y que a la fecha el proceso se encuentra al Despacho para decidir lo que corresponda respecto del oficio presentado por la Superintendencia Financiera, una vez se reanuden los términos que se encuentran suspendidos por motivos de salubridad pública.
Añadió que la acción de tutela carece del requisito de inmediatez, en razón a que lo pretendido es dejar sin efectos las decisiones proferidas en los años 2011, 2014 y 2015, pues, si bien en el presente año se emitieron oficios dentro del proceso de la acción popular, los mismos son de mero trámite. Finalmente, puso de presente que el Consejo de Estado ya resolvió una acción de tutela sobre el asunto que plantean los actores en esta oportunidad.
I.5.2. La doctora TERESA HERRERA ANDRADE, en su calidad de Magistrada del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, sostuvo que la acción de tutela no se dirige en contra de la actuación surtida en su despacho, sino contra las decisiones proferidas el 1o. de julio de 2011, 31 de julio de 2014 y 24 de julio de 2015 por los Juzgados Séptimo y Tercero Administrativos de Descongestión del Circuito de Villavicencio, por lo que la presente acción constitucional carece del requisito de inmediatez.
Indicó que la presente acción de tutela cuestiona los oficios librados por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio, los cuales simplemente son actos de ejecución que dan cumplimiento a las órdenes judiciales impartidas por los Juzgados Tercero y Séptimo Administrativos del Circuito de Villavicencio hace varios años, contra las cuales se interpusieron recursos de apelación que aún se encuentran en curso, por lo que esta acción constitucional también carece del requisito de subsidiariedad.
Puso de presente que si la inconformidad de las accionantes va encaminada a la posible tardanza en la que se pudo haber incurrido, por no haberse resuelto hasta la fecha los recursos de apelación interpuestos, dicha pretensión no puede ser analizada por un homólogo, dado que para tales efectos, se dispuso que las tutelas que se dirijan contra actuaciones judiciales, deberán ser conocidas por el superior jerárquico.
Indicó que si en todo caso la discusión llegare a centrarse en una posible mora judicial, sobre este asunto ya se promovió una acción de tutela identificada con el número único de radicación 11001-03-15-000-2019-01898- 00, que conoció la Sección Tercera -Subsección C- del Consejo de Estado que, mediante sentencia de 26 de junio de 2019, denegó las pretensiones de la demanda por considerar que las eventuales demoras no constituían una mora injustificada.
Señaló que lo pretendido por la parte actora es supeditar el trámite ordinario por medio de una acción de tutela, tomando como hecho nuevo la expedición de los oficios por medio de los cuales se pretende dar cumplimiento a las medidas cautelares decretadas, máxime cuando los argumentos expuestos en esta instancia constitucional son similares a los de los recursos que están pendientes de resolver.
I.6. Intervinientes I.6.1. El señor GERMÁN ANDRÉS PINEDA BAQUERO, vinculado como tercero con interés directo en las resultas de la acción de la referencia, en su calidad de demandante en el proceso de acción popular que dio origen al presente estudio, solicitó que se analice la posible temeridad de la parte actora, quien en el año 2015 interpuso una acción de tutela con igualdad de hechos y pretensiones a la presente.
Resaltó que, en efecto, mediante sentencia de 21 de octubre de 2015 proferida dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 50001-23-31-000-2015-00368-01, la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia de 24 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta que negó las pretensiones y, en su lugar, la rechazó por improcedente, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada, por lo que, a su juicio, no hay razón alguna para que se reclame la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues desde el año 2015 las medidas cautelares debían cumplirse.
Manifestó que interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio en el año 2019, a la cual correspondió el número único de radicación 11001-03-15-000- 2019-01898-00, con el fin de que se declarara la mora judicial en el asunto; no obstante, los aquí accionantes, a sabiendas de que en dicha oportunidad se resolvió denegar las pretensiones por considerar que existe una mora justificada por la carga laboral del despacho, ahora pretenden traer a colación de nuevo un asunto que ya fue objeto de debate.
Resaltó que la presente acción carece del requisito de inmediatez, pues desde el año 2011 se decretaron las medidas cautelares que ahora son motivo de inconformidad; además, adujo que resulta extraño que la AGENCIA se encuentre en una férrea defensa de una entidad de economía mixta, como lo es FIDUAGRARIA S.A., y ponga en riesgo los recursos del Departamento del Meta.
Finalmente, solicitó que se denieguen las pretensiones solicitadas, toda vez que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados por la parte actora o, en su defecto, se declare la improcedencia de la acción de la referencia por temeridad, teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente. I.6.2. La Procuraduría 49 Judicial II para Asuntos Administrativos de Villavicencio solicitó que se conceda como medida transitoria el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y la confianza legítima de la parte actora y, en consecuencia, se le ordene al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio corregir el contenido y alcance de los oficios a librar para comunicar las medidas cautelares, conforme a las decisiones dictadas al interior del proceso.
En igual sentido, que se inste al Tribunal Administrativo para que resuelva los recursos de apelación que se encuentran en trámite hace aproximadamente 5 años. Sostuvo que diversas partes que intervienen en la acción popular han estimado vulnerados sus derechos fundamentales con las actuaciones surtidas dentro del trámite, por cuanto a la fecha se han interpuesto 3 acciones de tutela sobre el mismo proceso, entre ellas, la de la referencia, por medio de la cual se accedió al amparo solicitado, lo cual pone de manifiesto el alto grado de inconformidad con los niveles de eficiencia y eficacia en el caso particular.
Adujo que el requisito de inmediatez se encuentra cumplido, en tanto que al no haber sido definida la litis, la mora judicial continua; y que en igual sentido ocurre con el requisito de subsidiariedad, pues al no encontrarse resueltos los recursos interpuestos contra las medidas cautelares decretadas, la parte actora no tiene otro mecanismo de defensa idóneo diferente a la acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales.
Señaló que la vinculación de la doctora TERESA HERRERA ANDRADE, como Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, no puede generar por sí misma variación de la competencia, pues de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 1º del Decreto 1983 de 2017, las reglas de reparto no pueden ser invocadas por ningún juez para plantear conflictos negativos en este sentido.
II.
FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, mediante sentencia de 28 de abril de 2020, decidió: “[…]
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en el propósito del estudio de fondo sobre la legalidad de la medida cautelar de embargo de dineros pertenecientes a la FIDUAGRARIA S.A. en el contexto analizado y por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, confianza legítima y acceso a la administración de justicia de la FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. FIDUAGRARIA S.A.-, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Despacho de la Magistrada Dra. TERESA HERRERA ANDRADE que en un término razonable, que no supere los 20 días hábiles, luego de reanudados los términos procesales, suspendidos a causa de la pandemia del COVID-19, adopte o registre el proyecto o los proyectos necesarios para adoptar todas las decisiones de fondo respecto de todas las actuaciones que, en segunda instancia, cursan en su despacho relacionadas con la Acción Popular de radicación: 50001-33-33-007-2008-00207-00.
CUARTO: También como consecuencia del amparo concedido, ORDENAR al JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, a través de su titular, que al emitir de nuevo los oficios sobre los embargos, sea cauteloso y estudie a fondo los autos de 1º de julio de 2011, de 31 de julio de 2014 y 24 de julio de 2015 en lo que respecta a FIDUAGRARIA S.A., en aras de no vulnerar el principio de la confianza legítima y la seguridad jurídica y que dentro de los parámetros sentados en la parte considerativa de esta providencia, tramite y resuelva, si aún lo ha hecho (sic), la solicitud de incidente de insostenibilidad fiscal o presupuestal de la FIDUAGRARIA, que presentó la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, desde el 2 de septiembre de 2015 […]”.
Para tal efecto, señaló que teniendo en cuenta que la acción de tutela es preferente, sumaria e informal y busca garantizar el acceso efectivo a la justicia, avocó conocimiento del presente asunto, pues habría sido desproporcionado para los accionantes que después de 15 días de radicada la solicitud de amparo, se remitiera al Consejo de Estado.
Consideró que la acción de tutela resulta improcedente para realizar el estudio de fondo de los autos por medio de los cuales se profirieron las medidas cautelares de embargo y secuestro de dineros, pues ello corresponde al juez natural del asunto dentro de las instancias del trámite de la acción popular; además, los recursos de alzada contra los mismos se encuentra en trámite, por lo que el juez constitucional no puede sustituir a la autoridad competente.
Adujo que FIDUAGRARIA S.A en el año 2015, promovió acción de tutela contra los Juzgados Séptimo y Tercero Administrativos del Circuito de Villavicencio por haber proferido los autos de 1o. de julio de 2011, 31 de julio de 2014 y 24 de julio de 2015, respectivamente, la cual fue conocida en segunda instancia por la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado que, mediante sentencia de 21 de octubre de 2015, modificó la decisión del a quo y, en su lugar, rechazó por improcedente la solicitud de amparo ante la existencia de otro medio de defensa judicial.
Asimismo, sostuvo que el demandante dentro de la acción popular que dio origen a la presente acción, en el año 2019 promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio por la presunta mora judicial en la resolución de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones que decretaron el embargo, la cual fue resuelta de forma negativa al considerar que la mora se encontraba justificada.
Advirtió que, en todo caso, aun con las precariedades y demoras a lo largo del trámite de la acción popular objeto de análisis, la alternativa es que el juez natural del asunto de cierre proceda al estudio de legalidad sobre la procedencia y pertinencia de las medidas cautelares decretadas, con la intervención o no de su respectiva Sala de Decisión, si llegare a ser necesario, resuelva, en un término razonable, los recursos de apelación pendientes.
Para el efecto, refirió que el artículo 26 de la Ley 472 de 1998 establece que el auto que decreta las medidas cautelares es susceptible de los recursos de reposición y apelación, los cuales se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de 5 días, por lo que, a pesar de que el Consejo de Estado en providencia de 26 de junio de 2019, consideró que la mora judicial en el caso en concreto era justificada, anotó que el solo discurrir del tiempo ha revitalizado los conceptos de cosa juzgada constitucional y temeridad alegados por la doctora TERESA HERRERA ANDRADE, por lo que no es admisible que 10 meses después de tal alerta, no se haya emitido decisión de fondo.
Añadió que la citada Magistrada manifestó que el expediente ingresó al despacho el 13 de marzo de la presente anualidad, fecha en la cual la FIDUCIARIA CONFICOLOMBIANA S.A. interpuso acción de tutela identificada con el número de radicación 50001-23-33-000-2020-00091-00, relacionada con las actuaciones surtidas dentro del trámite de la misma acción popular, lo cual denota descuido en la atención del caso, máxime cuando ya se han promovido varias tutelas al respecto.
Concluyó que se presenta una evidente dilación en la resolución de los recursos de alzada contra los autos de 1o. de julio de 2011, 31 de julio de 2014 y 24 de julio de 2015, pues han transcurrido cerca de 6 años sin que el despacho emita decisión alguna, por lo que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y, en consecuencia, ordenó al despacho de la Magistrada doctora TERESA HERRERA ANDRADE que, en un término no mayor a 20 días hábiles, luego de reanudados los términos procesales, adopte decisión de fondo respecto de todas las actuaciones que cursan en el despacho, relacionadas con la acción popular identificada con el número único de radicación 2008-00270-00.
Finalmente, señaló que al confrontar el Oficio 00169 de 24 de febrero de 2020, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio con el auto de 31 de julio de 2014, consideró vulnerados los derechos al debido proceso y el principio de la confianza legítima de la parte actora, pues este último precisó y limitó el alcance de la órdenes de embargo contra FIDUAGRARIA S.A., excluyendo las cuentas de ahorro abiertas por las sociedades fiduciarias en ejecución de negocios fiduciarios diferentes a los que se investigan en la acción popular en comento, por lo que la orden dada en los oficios de 24 de febrero de 2020, no corresponde a lo consignado en el auto mencionado, pues en el se indicó “solicitar el embargo y retención de los dineros que se encuentren y que se lleguen a depositar en cualquier cuenta de ahorro o corriente de la que sean titulares las siguientes sociedades”.
Por lo anterior, ordenó al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio que emita de nuevo los oficios, de tal forma que sea cauteloso y estudie a fondo los autos de 1º de julio de 2011, 31 de julio de 2014 y 24 de julio de 2015, en lo que respecta a FIDUAGRARIA S.A. Así mismo, teniendo en cuenta que la AGENCIA desde el 2 de septiembre de 2015 promovió incidente de insostenibilidad fiscal o presupuestal de FIDUAGRARIA S.A.; y que el mismo está pendiente de pronunciamiento, ordenó al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio que, en un plazo de 30 días hábiles, siguientes a la reactivación de los términos judiciales, resuelva tal incidente.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La doctora TERESA HERRERA ANDRADE, Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, impugnó la decisión de primera instancia, bajo los siguientes argumentos: Adujo que si bien la acción de tutela se dirige contra los autos de 1º de julio de 2011, 31 de julio de 2014 y 24 de julio de 2015, proferidos por los Juzgados Séptimo Administrativo y Tercero Administrativo en Descongestión del Circuito de Villavicencio, y aun cuando se destacó que el proceso lleva varios años pendiente por surtir el trámite correspondiente, en el Tribunal Administrativo del Meta, dicha problemática no fue parte del eje central de la solicitud de amparo; sin embargo, fue el argumento principal que esgrimió el a quo en la decisión de primera instancia. Sostuvo que el a quo no analizó los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, pues omitió realizar pronunciamiento alguno respecto de la falta de inmediatez puesta en conocimiento, así como tampoco estudió la carencia del requisito de subsidiariedad, dado que existe un mecanismo de defensa judicial, como lo es la vigilancia judicial administrativa, escenario idóneo para exponer la posible mora judicial endilgada, toda vez que en el año 2019 se interpuso una acción constitucional con el mismo objeto.
Resaltó que para determinar si en una actuación judicial existe mora injustificada, es necesario que se analice el proceso y la naturaleza del mismo, la carga laboral y las diversas condiciones que puedan afectar los términos procesales; que, no obstante, el juez de primera instancia omitió realizar tal estudio y tampoco solicitó la remisión del expediente para conocer los pormenores del asunto, pese a que en la contestación se expuso que la acción popular abarca múltiples temas, por lo que es de destacar la existencia de 53 problemas jurídicos relacionados con el fondo del asunto.
Manifestó que, teniendo en cuenta lo anterior, presentó solicitud ante el Consejo Superior de la Judicatura por el concepto de complejidad excepcional, razón por la que no es acertado que el despacho incurra en una mala práctica judicial o en mora judicial injustificada. Puso de presente que el a quo se apresuró al concluir que se incurre en mora judicial injustificada, desconociendo incluso que el proceso fue conocido en los años 2016 al 2018 por el despacho del doctor HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO, ahora ponente de la sentencia de tutela en primera instancia y han tenido intervención en el proceso los Magistrados CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO y CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ.
Afirmó que al revisar el historial del proceso se evidencia que después de la acción de tutela conocida por el Consejo de Estado en el año 2019, el despacho profirió los autos de 23 de mayo y 28 de junio de 2019, ordenando oficiar a la Superintendencia de Sociedades, a la Superintendencia Financiera y a varias Cámaras de Comercio, con el fin de establecer la identificación de las entidades demandadas, su existencia y representación legal, gestiones que hicieron que el proceso permaneciera en la Secretaría del Tribunal por varias semanas, entrando al Despacho hasta el 22 de agosto de 2019, momento cuando inició el estudio de fondo del proceso.
Sostuvo que mientras se realizaba el estudio del proceso, el Despacho del doctor HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO ordenó al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio remitir la totalidad del expediente al Tribunal Administrativo del Meta, situación que indujo a un aparente error en el trámite, por lo que el despacho del cual es titular ordenó devolver el expediente al mencionado Juzgado para que corrigiera los yerros en la conformación del mismo y remitiera únicamente las piezas procesales que corresponden al trámite de apelación en el efecto devolutivo, es decir, copias de los cuadernos del proceso.
Indicó que tal situación se cumplió durante los días 10 y 13 de marzo de 2020. Adujo que tampoco es ajustado a la realidad señalar que su despacho por negligencia no dio trámite preferente al estudio del presente proceso para la modalidad de trabajo desde casa, pues el 16 de marzo de 2020, por directrices del Consejo Superior de la Judicatura, se acató el abandono de las instalaciones del Palacio de Justicia para empezar a trabajar desde casa, no siendo posible el retiro inmediato del expediente de acción popular, toda vez que se trata de un expediente con más de 22 cuadernos y por el potísimo hecho que hasta el 13 de abril del presente año se discutían los impedimentos para conocer de la acción de tutela de la referencia, además, porque en el despacho del doctor HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO cursaba otra acción de tutela por hechos similares.
Resaltó que el a quo se limitó a estudiar el paso del tiempo, incluso contabilizó períodos que el proceso ni siquiera estuvo bajo su conocimiento, muestra de ello es que señaló una presunta inactividad de 10 meses, sin tener en cuenta diversas situaciones como los períodos de vacancia y la suspensión de términos por situaciones de salubridad que aún se presentan, además, en ningún momento se consideró ni la complejidad del tema ni la carga laboral que presenta el despacho, este último aspecto si desarrollado por la Magistrada NELCY VARGAS, la cual en su salvamento de voto logró concluir que existía una carga laboral excesiva y por tanto no existía mora injustificada.
Frente a tal punto en particular, manifestó que es evidente la carga laboral determinada por los impedimentos remitidos a este despacho, provenientes del despacho 002 del Tribunal Administrativo del Meta, que asciende a 40 procesos durante el 2019, respecto de los cuales no existe acreditación efectiva de compensación en el reparto, situación que se presenta también con otros medios de control, de los que mediante acción de cumplimiento se ordenó la compensación a su favor, sin que exista una compensación real y efectiva de tales cargas, máxime cuando la acción popular objeto de análisis también correspondió a los magistrados CLAUDIA ALONSO PÉREZ y CARLOS ARDILA OBANDO.
Por lo anterior, solicitó revocar los numerales segundo y tercero del fallo dictado en primera instancia, en tanto no se presenta mora judicial injustificada. Finalmente, hizo especial énfasis en el hecho que la sentencia dictada en primera instancia utilizó expresiones que resultan oprobiosas frente a su gestión judicial y, que por demás, denotan que más allá de analizar una situación jurídica, se censuró particularmente a la persona, detrás de la investidura, para decir que actuó con desidia y descuido, concluyendo erradamente malas gestiones de su parte.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales En relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que la misma o esta Corporación elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en Sentencia de Unificación de la Sala Plena de 5 de agosto de 2014, (Expediente núm. 2012-02201-01, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez).
En la mencionada sentencia, la Corte señaló los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. Caso concreto En el presente caso la AGENCIA y la FIDUAGRARIA S.A, actuando a través de apoderado especial, instauraron acción de tutela contra el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Despacho de la Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, doctora TERESA HERRERA ANDRADE, porque, a su juicio, vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 50001-33-31-007-2008-00270-00.
La acción de tutela de la referencia fue resuelta en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Meta que, mediante sentencia de 28 de abril de 2020, declaró improcedente la pretensión relativa a que se dejen sin efecto los autos de 1o. de julio de 2011, 31 de julio de 2014 y 24 de julio de 2015, proferidos por los Juzgados Séptimo y Tercero Administrativos de Descongestión del Circuito de Villavicencio, por encontrar que no se cumple el requisito de la subsidiariedad y amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la FIDUAGRARIA S.A. por considerar que existe una mora judicial injustificada por parte del Despacho de la Magistrada doctora TERESA HERRERA ANDRADE.
Además de lo anterior, ordenó al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio que emita de nuevo los oficios de 24 de febrero de 2020, de tal forma que sea cauteloso y estudie a fondo los autos de 1º de julio de 2011, 31 de julio de 2014 y 24 de julio de 2015, en lo que respecta a FIDUAGRARIA S.A. Por último, ordenó al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio que, en un plazo de 30 días hábiles siguientes a la reactivación de los términos judiciales, resuelva, si aún no lo ha hecho, el incidente de insostenibilidad fiscal o presupuestal de la FIDUAGRARIA S.A., promovido por la AGENCIA desde el 2 de septiembre de 2015.
Inconforme con la anterior decisión, la doctora TERESA HERRERA ANDRADE, en su calidad de Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, impugnó la decisión de primera instancia bajo el argumento de que el a quo, al declarar la mora judicial, no tuvo en cuenta la naturaleza del proceso, la carga laboral y las diversas condiciones que pudieron afectar los términos procesales.
Además, señaló que tampoco se tuvo en consideración que presentó solicitud ante el Consejo Superior de la Judicatura por el concepto de complejidad excepcional en la acción popular objeto del presente estudio, lo que, a su juicio, da cuenta de que no resulta acertado afirmar que ha incurrido en una mala práctica judicial o en mora judicial injustificada.
En este punto es necesario advertir, que al ser la doctora TERESA HERRERA ANDRADE, en su calidad de Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, la única impugnante en la acción de tutela de la referencia, la Sala circunscribirá su estudio a los argumentos planteados por esta en el recurso de impugnación. En ese orden de ideas, la Sala procede a determinar si le asistió razón al a quo al determinar que el Despacho de la Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, doctora TERESA HERRERA ANDRADE, incurrió en mora judicial dentro del proceso de la acción popular identificado con el número de radicación 2008-00270-00, por no haber resuelto a la fecha los recursos de apelación interpuestos.
De la mora judicial Esta figura ha sido definida como un «[…] fenómeno multicausal y estructural […]»[6] que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.
Sobre este tema, la Corte Constitucional[7] ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.
En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora, para determinar si esta es justificada o no, dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada. Al respecto, la Corte[8] ha manifestado en forma reiterada que: «[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora[9].
Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: “existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”[10]. 13.5. En la providencia T-230 de 2013[11], que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional[12].
También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional[13], en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad[14]; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio[15]. 13.6.
Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 2016[16], destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.
La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial. […]» En virtud de lo anterior, se procede a examinar las actuaciones procesales desarrolladas por el Despacho de la Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, doctora TERESA HERRERA ANDRADE, dentro de la acción popular identificada con número único de radicación 50001-33-33-007-2008-00270-00, en aras de determinar si en el presente asunto se reúnen los presupuestos que configuran la mora judicial injustificada.
Según las pruebas obrantes en el expediente, en el trámite de la acción popular radicada bajo el número 2008-00270-00, se han realizado, entre otras, las siguientes actuaciones: • El señor GERMÁN ANDRÉS PINEDA BAQUERO presentó acción popular contra la Gobernación del Meta, la Superintendencia Financiera, la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental del Meta y el Departamento Nacional de Planeación, en aras de buscar la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público conculcados por distintas sociedades y consorcios, dentro de los cuales se encuentra FIDUAGRARIA S.A. • En el trámite de la mencionada acción popular, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio, a través de auto de 1o. de julio de 2011, decretó el embargo y retención de dineros de los vinculados a la acción, dentro de los cuales se encuentra la FIDUAGRARIA S.A., en el que dispuso: “[…] SE DECRETA EL EMBARGO Y RETENCIÓN DE DINEROS que los siguientes vinculados posean en cuentas corrientes o de ahorros en entidades bancarias del país, las cuales se limitaran conforme al numeral 11 del artículo 681 del CPC, al 150% del valor de las sumas de dinero que, con fundamento en los documentos obrantes en el proceso hasta la expedición de esta providencia correspondan a lo que no ha retornado al patrimonio del Departamento del Meta por concepto de cada operación comercial que dio lugar a la vinculación de cada uno de aquellos por su participación en las mismas, más los rendimientos pactados y los intereses moratorios generados a la fecha de liquidación […]”.
Decisión que fue objeto de recursos de reposición y apelación por parte de FIDUAGRARIA S.A. y las demás entidades vinculadas. • Mediante auto de 31 de julio de 2014, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, resolvió los recursos de reposición interpuestos contra el proveído de 1o. de julio de 2011, en los siguientes términos: “[…] MODIFICAR la orden impartida, excluyendo de la medida de embargo las cuentas de ahorro abiertas por las sociedades fiduciarias en ejecución de negocios fiduciarios diferentes a los que dentro de la presente acción se investigan.
(…) Se procederá a establecer en cada caso el valor de las sumas a embargar, para lo cual se tendrá en cuenta el trámite establecido en el numeral 11 del artículo 681 del CPC […]. Además, señaló que en virtud de lo establecido en el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, el auto que decreta medidas cautelares dentro de las acciones populares es susceptible del recurso de apelación, razón por la que al haber sido interpuestos oportunamente, concedió dichos recursos contra el auto de 1o. de julio de 2011, entre ellos, el presentado por FIDUAGRARIA S.A. • Contra el auto de 31 de julio de 2014, la FIDUAGRARIA S.A. también interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación; mientras que la AGENCIA solicitó revocar el auto que decretó las medidas cautelares a la mencionada sociedad financiera, por lo que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio, a través de proveído de 24 de julio de 2015, decidió: “[…] No obstante lo anterior, se considera oportuno resolver sobre lo solicitado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica en favor de FIDUAGRARIA, relacionado con fijarle caución a dicha fiduciaria con el fin de evitar el decreto y práctica de medidas cautelares; ahora y toda vez que la orden de embargo no fue revocada encuentra el despacho procedente, en virtud de lo señalado por la norma procesal civil, de fijarle CAUCIÓN REAL a la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario en cuantía de $94.658.589.986, garantía que deberá aportarse dentro de un término de cinco (5) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia […]”. • El 2 de septiembre de 2015, la AGENCIA inició incidente de sostenibilidad fiscal o presupuestal de FIDUAGRARIA S.A., en el que señaló que el monto a embargar corresponde al 400% del capital suscrito y pagado, es decir, el doble de los activos visibles en el balance de los años 2013 y 2014, el cual no ha sido resuelto hasta la fecha por parte del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio. • En ese mismo año, FIDUAGRARIA S.A. presentó acción de tutela[17] contra los Juzgados Séptimo y Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio, con el fin de que se dejaran sin efecto los autos de 1o. de julio de 2011, 31 de julio de 2014 y 24 de julio de 2015, proferidos, respectivamente, por dichas autoridades judiciales, la cual fue resuelta en segunda instancia por la Sección Segunda –Subsección A- del Consejo de Estado que, mediante sentencia de 21 de octubre de 2015, declaró improcedente la acción por existir otro medio de defensa judicial, al estar pendientes de resolver los recursos de alzada interpuestos contra los anteriores proveídos ante el Tribunal Administrativo del Meta. • En el año 2019, el señor GERMAN ANDRÉS PINEDA BAQUERO, demandante de la acción popular, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio por la vulneración a su derecho fundamental al debido proceso por la mora judicial en resolver los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones que decretaron el embargo a las distintas fiduciarias vinculadas.
Proceso que fue conocido por la Sección Tercera -Subsección C- del Consejo de Estado que, a través de sentencia de 2019, denegó las pretensiones de la demanda al considerar que la mora se encontraba justificada. • El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio mediante Oficios 00169 y 00173 de 24 de febrero de 2020, comunicó a la Superintendencia Financiera de Colombia que se libraba orden de embargo a las diferentes entidades financieras.
Ahora, de la información consignada en Consulta de Procesos Nacional Unificada de la página web de la Rama Judicial[18], se tiene que el Tribunal Administrativo del Meta ha realizado las siguientes actuaciones en la acción popular en comento: • Mediante auto de 14 de diciembre de 2017, al resolver un recurso de queja, el Tribunal declaró mal denegado el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 31 de julio de 2014. • El 5 de diciembre de 2017 le fue asignado el conocimiento de la acción popular a la citada Magistrada. • Mediante auto de 26 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo del Meta solicitó la remisión del expediente contentivo de la acción popular, hecho que cumplió el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio el 12 de febrero de 2018. • El 24 de septiembre de 2018, el expediente ingresó nuevamente al despacho de la Magistrada sustanciadora, quien mediante autos de 23 de mayo y 2 de julio de 2019 ordenó oficiar a la Superintendencia de Sociedades y a las Cámaras de Comercio de Bogotá y Villavicencio para que establecieran la identificación, existencia y representación legal de las entidades demandadas.
Gestiones que hicieron que el proceso permaneciera en la Secretaría del Tribunal por varias semanas. • El 22 de agosto de 2019, regresó el proceso al Despacho para su estudio de fondo. • Mediante auto de 10 de marzo de 2020, se ordenó el envío del expediente contentivo de la acción popular al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio para que se corrigieran los yerros en la conformación de los cuadernos y se remitieran únicamente las piezas procesales que correspondieran al trámite de apelación en el efecto devolutivo. • El Juzgado Noveno remitió el expediente correctamente, por lo que el proceso reingresó al Despacho de la Magistrada Sustanciadora el 13 de marzo de 2020.
Aunado a la anterior, la Magistrada, en su escrito de impugnación, adujo que: “[…] el 16 de marzo de 2020, la SALA PLENA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META ordenó acatar las directrices del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, y abandonar las instalaciones del Palacio de Justicia, para empezar a trabajar desde casa, no siendo posible el retiro inmediato del expediente de acción popular, por tratarse de más de 22 cuadernos, y por el potísimo hecho, de que desde el 16 de marzo y hasta el 3 de abril de 2020, -como puede advertirse al revisar el histórico de actuaciones del proceso- en el seno de la Corporación, se discutían los diferentes impedimentos para conocer de la actuación de tutela de la referencia, además, porque inicialmente la suspensión de términos y medidas de restricción iban por una semana, entre el 16 y el 20 de marzo de 2020, y así, inicialmente se tenía la aspiración de retomar labores a la semana siguiente, razón por la que los Despachos del Tribunal Administrativo del Meta no retiraron expedientes en esa oportunidad […]”.
De lo expuesto en precedencia, la Sala observa que en los últimos seis años el proceso contentivo de la acción popular, identificado con el número único de radicación 50001-33-33-007-2008-00270-00, ha sido conocido por varios despachos judiciales, lo que pone de manifiesto la no inactividad del mismo. Precisamente, la Magistrada sustanciadora ha adelantado las actuaciones procesales que en derecho corresponden dentro del citado, de lo que no se deriva una conducta negligente u omisiva que dé lugar a declarar la existencia de una mora judicial injustificada.
Cabe señalar que para que se configure una mora judicial injustificada, debe verificarse que: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión del cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial.
Precisado lo anterior, conforme a las circunstancias fácticas y jurídicas mencionadas, la Sala advierte que si bien desde que se concedió el primer recurso de apelación, esto es, el 31 de julio de 2014, contra el decreto de las medidas cautelares dispuestas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio en auto de 1o. de junio de 2011, han transcurrido cerca de 6 años, también lo es que el proceso fue recibido para resolver el recurso por parte del despacho accionado hasta el 12 de febrero de 2018, toda vez que con anterioridad se surtieron algunas actuaciones en segunda instancia tendientes a ordenar que se concedieran en debida forma los recursos de apelación. El expediente regresó al Despacho sustanciador para su estudio de fondo, el 13 de marzo del presente año. Así las cosas, no puede imputarse a la Magistrada sustanciadora una dilación del proceso de cerca de 6 años, debido a que, como quedó visto en el recuento procesal realizado en precedencia, la acción popular que dio origen al presente estudio ha sido objeto de distintas solicitudes y recursos que se han venido resolviendo por diferentes despachos judiciales, lo que ha influido en gran medida la tardanza en resolver los recursos de apelación contra las medidas cautelares decretadas.
También se advierte que además de la carga laboral excesiva que pone de presente la citada Magistrada, debe tenerse en cuenta la complejidad jurídica del caso, pues la misma ha venido estudiando el fondo del asunto al punto que pone de presente 53 problemas jurídicos que deben resolverse con ocasión de los recursos de apelación interpuestos contra la medida cautelar decretada dentro de la precitada acción popular, lo que da cuenta de la necesidad de emplear un tiempo mayor al establecido para su resolución. En este orden de ideas, la Sala revocará los numerales segundo y tercero del fallo impugnado, para en su lugar, denegar el amparo solicitado respecto de la mora judicial alegada por la parte actora contra el Despacho de la Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta, la doctora TERESA HERRERA ANDRADE y confirmará en lo demás la sentencia de primera instancia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR los numerales segundo y tercero del fallo impugnado y, en su lugar: DENEGAR el amparo solicitado respecto de la mora judicial alegada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia impugnada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de julio de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta. [2] En adelante el Tribunal. [3] En adelante la AGENCIA. [4] En adelante FIDUAGRARIA S.A. [5] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [6] Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA. [7] Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño [8] Ibidem. [9] «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T-297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)». [10] «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». [11] «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». [12] «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C- 543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». [13] «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T-243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto - unánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». [14] «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». [15] «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». [16] «MP Gloria Stella Ortiz Delgado». [17] Identificada con el número único de radicación 50001-23-31-000-2015- 00368-01. [18] Consultado en: https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co.