ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – No se instauró en término razonable [L]a Sala advierte que la actora está percibiendo la pensión de jubilación desde el momento en que se retiró del servicio, lo que significa que siempre ha tenido cubierto su mínimo vital, así como la seguridad social.
(…) Cabe resaltar que el solo hecho de que la acción de tutela hubiera sido instaurada contra una providencia en la que se decidió sobre la reliquidación de una pensión de vejez, no significa que automáticamente se omita el examen del requisito de la inmediatez, simplemente se atenúa su rigurosidad, siempre y cuando la accionante demuestre en el proceso que la afectación o vulneración ha sido continuada en el tiempo y que padece de una situación de especial vulnerabilidad, por un estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, etc., situación que, como ya se dijo, no fue acreditada en el caso sub examine.
(…) Finalmente, se destaca que, en la sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017, la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Empero, tal situación, como quedó visto, no se observa en el presente caso. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02832-00(AC) Actor: MARÍA ROCÍO RESTREPO POSADA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA La Sala procede a decidir la acción de tutela instaurada por la actora contra la sentencia de 29 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia[1] dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-021-2015-01441-01.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora MARÍA ROCÍO RESTREPO POSADA, actuando en su propio nombre, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al trabajo, a la vida digna, a la igualdad y al debido proceso, toda vez que, a su juicio, le fueron vulnerados por el Tribunal al proferir la sentencia de 29 de julio de 2019, por medio de la cual revocó el fallo de 17 de julio de 2017, proferido por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín[2], que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-021- 2015-01441-01.
I.2.- Hechos Pese a que no se expusieron la totalidad de los hechos en el escrito de tutela, del expediente se lograron extraer los siguientes: Que la actora laboró en el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- [3], entre el 1o. de junio de 1970 al 27 de octubre de 2006; y que al momento de su retiro ocupaba el cargo de Técnico Administrativo, Código 3124, Grado 10.
Que mediante la Resolución núm. 5061 de 27 de febrero de 2004, expedida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL -CAJANAL-[4], fue reconocida, a favor de la accionante, la pensión vitalicia de jubilación, que, a juicio de esta, se le concedió sin la inclusión de la totalidad de los factores salariales que devengaba en el último año de servicio.
Debido a lo anterior, el 25 de mayo de 2007, la accionante le solicitó a CAJANAL la reliquidación de su pensión de vejez, la cual le fue concedida a través de la Resolución núm. 4874 de 9 de octubre del mismo año. El 14 de abril de 2014, la actora solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión de vejez ante la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCAL -UGPP-[5] que, a través de la Resolución 017176 de 29 de mayo de 2014, decidió denegar su petición. Inconforme con lo anterior, la accionante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación los cuales fueron resueltos, respectivamente, por la UGPP mediante las resoluciones núms. 020689 de 3 de julio de 2014 y 025530 de 21 de agosto de ese año, a través de las cuales se confirmó la decisión de denegar la solicitud de reliquidación pensional.
Como consecuencia de lo anterior, la actora, por conducto de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, identificado con el número único de radicación 05001-33-33-021-2015-01441-01, con el fin de que se le incluyeran todos los factores salariales devengados en el último año de servicio en el Ingreso Base de Liquidación[6].
En reparto le correspondió conocer en primera instancia al Juzgado que, mediante sentencia de 17 de julio de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la UGPP que reliquidara la pensión de la actora, teniendo en cuenta los factores salariales devengados durante el último año de servicio. Contra la anterior decisión la UGPP interpuso recurso de apelación ante el Tribunal que, mediante sentencia de 29 de julio de 2019, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las reglas y subreglas fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[7].
I.3.- Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, el Tribunal accionado incurrió en los defectos sustantivo, procedimental y en el desconocimiento del precedente, toda vez que no debió tener en cuenta la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[8], sino el fallo de 4 de agosto de 2010[9], al ser este último más favorable.
Sostuvo que la autoridad judicial accionada no explicó las razones por las cuales se apartó de la posición fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, por lo que incurrió en una falta de motivación y le vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Asimismo, puso de presente que el Tribunal no debió aplicar retrospectivamente el fallo de 28 de agosto de 2018, porque afecta los derechos adquiridos de todos los beneficiarios de la Ley 33 de 29 de enero de 1985[10].
I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó lo siguiente: “[…] Primera: Sírvase tutelar los derechos fundamentales invocados y que me han sido vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA con ponencia del doctor ALVARO CRUZ RIAÑO, en sentencia fechada el 29 de julio de 2019, donde se me REVOCO la sentencia de 1ra instancia con fundamento a la sentencia de unificación de la sala plena del consejo de estado del 28 de agosto de 2018.
Segundo: Como consecuencia de la declaración anterior debe dejarse sin efectos o anularse en su totalidad, debiendo dictarse la providencia que la reemplace y que mantenga el criterio plasmado en la sentencia de unificación de agosto 4 de 2010 sobre el IBL para las personas en transición. […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- La UGPP sostuvo que lo que pretende la accionante es usar el presente amparo constitucional como una tercera instancia para revisar la decisión adoptada por el Tribunal y, además, que el mismo, a su juicio, no incurrió en los defectos alegados por ella, sino que, por el contrario, su decisión se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema.
Indicó que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993[11], la actora contaba con más de 35 años de edad o más de 15 años de servicio, por lo cual se encontraba en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la citada ley, razón por la cual, a su juicio, el Tribunal aplicó correctamente dicho régimen respecto de la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecida en la Ley 33 de 1985.
Señaló que la autoridad judicial accionada aplicó correctamente el precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, citada en líneas anteriores. I.5.2.- El Tribunal adujo que la sentencia censurada estuvo plenamente fundamentada en derecho y en el ordenamiento jurídico vigente.
Asimismo, puso de presente que no incurrió en ninguno de los defectos alegados por la actora, toda vez que aplicó la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, en la que estableció de manera definitiva como se debía aplicar el IBL conforme al régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Advirtió que lo que pretende la actora es utilizar la acción de tutela de la referencia como una tercera instancia para que se accedan a las pretensiones de su demanda.
I.5.3.- El Juzgado pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones; y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Caso concreto La presente acción de tutela tiene por objeto que se deje sin efecto la sentencia de 29 de julio de 2019, por medio de la cual se revocó el fallo de 17 de julio de 2017 proferido por el Juzgado, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-021- 2015-01441-01, promovido por la actora contra la UGPP.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, al trabajo, a la vida digna, a la igualdad y al debido proceso dado que, a juicio de la parte actora, el Tribunal incurrió en los defectos sustantivo, procedimental y en el desconocimiento del precedente, comoquiera que no debía aplicar la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[12], sino el fallo de 4 de agosto de 2010[13], proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual, para la liquidación de pensiones de jubilación, se debía tener en cuenta los factores salariales devengados en el último año de servicio.
En ese entendido, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial el requisito de inmediatez. Se advierte que la sentencia censurada, mediante la cual se finalizó el prenombrado medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, fue notificada personalmente a través de correo electrónico el día 29 de julio de 2019[14] y la acción de tutela de la referencia fue presentada el día 23 de junio de 2020[15], es decir, después de transcurridos más de diez meses de la ocurrencia de los hechos que, a juicio de la actora, vulneraron sus derechos fundamentales, lo que, a todas luces, incumple el principio de inmediatez que gobierna este tipo de acciones constitucionales, puesto que el término oportuno para la presentación de la misma era el 29 de enero de 2020[16], razón por la cual si su finalidad era la de una pronta intervención de la autoridad judicial para que cesara la presunta vulneración o amenaza inminente y palpable a un derecho fundamental, debía presentar su solicitud de amparo con anterioridad a dicha fecha.
Sobre el punto, la Corte Constitucional ha precisado que en casos como el presente el juez debe verificar si la acción se instauró en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[17]. Tal presupuesto va ligado con la finalidad del amparo que se pretende, el cual, en caso de transcurrir el tiempo y consumarse un daño, sería ineficaz.
En tal sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la precitada sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, estableció como razonable el término de 6 meses, sin perjuicio de que el mismo pueda variar ante circunstancias especiales, como ocurre, entre otras, cuando se trata de prestaciones periódicas, en aras de proteger los derechos al “mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional”.
Así lo expresó la Corte Constitucional en sentencia T- 374 de 18 de mayo de 2012[18], al referirse a la inaplicación del requisito de inmediatez cuando se trata de prestaciones periódicas de carácter vitalicio: “[…] La jurisprudencia constitucional también ha dado un alcance específico al requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela en este tipo de casos.
Si bien a lo largo de sus pronunciamientos la Corte Constitucional ha exigido, como regla general, que entre el hecho que supuestamente da lugar a la violación o amenaza de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela medie un término razonable, el contenido mismo del requisito de inmediatez varía cuando se trata de una prestación periódica que, como las mesadas pensionales, se vincula directamente al ejercicio de los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional.
En suma, dado el carácter periódico y la particular importancia de las mesadas pensionales para el ejercicio de los derechos más básicos de los pensionados, la Corte ha considerado que la actualización continua de los perjuicios presentes y sustantivos derivados de la falta de indexación de la mesada resta relevancia al requisito de inmediatez en la presentación de la tutela.
En otras palabras, como la afectación de los derechos fundamentales por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones se renueva mes a mes y día a día, en forma presente, las personas afectadas en su mínimo vital por esta situación pueden recurrir a la acción de tutela, cumpliendo eso sí con unas reglas que hacen admisible el que se haya prolongado en el tiempo la presentación de la acción [ ]” (Negrilla fuera de texto).
Cabe precisar que con fundamento en la mencionada sentencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de esta Sección, relacionada con acciones de tutelas promovidas contra providencias judiciales en las que se controvirtieron asuntos sobre prestaciones periódicas, como ocurre en el caso sub lite, la Sala concluyó que “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta[19] […]”.
En lo que respecta al primer requisito mencionado en precedencia, esto es, que se trate de una prestación periódica y, de contera, una vulneración continua y actual, en sentencia de 30 de julio de 2015[20], la Sala señaló: “[…] La Sección Segunda de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada y uniforme en relación a qué debe entenderse por prestaciones periódicas.
Así, en proveído de 1° de octubre de 2014[21], la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró lo siguiente: “No es de recibo la tesis planteada por el recurrente, según la cual el tema que aquí se discute corresponde a la reclamación de prestaciones periódicas, ya que tal calidad se predica tan sólo del derecho a la pensión de jubilación de las personas de la tercera edad como claramente lo tiene sentado esta Corporación en su jurisprudencia, como a continuación se precisa en uno de sus apartes[22]: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.
En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observase para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo pueda discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses. […] Visto lo anterior, resulta claro para la Sala que las prestaciones periódicas son aquellos emolumentos que se reciben de manera vitalicia e indefinida y que son susceptibles de ser sustituidos a sus beneficiarios (cónyuge, hijos, hermanos, etc.).
Asimismo, se consideran como tales, aquellos valores devengados de manera constante, en virtud de un vínculo laborar vigente, de tal manera, que si éste se termina, desaparece la calidad de periodicidad de dichos reconocimientos […]”. Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que en el presente caso la actora pretende que a través del medio de protección constitucional se ordene al Tribunal la reliquidación de la pensión de vejez, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengo en el último año de servicio, razón por la cual cumple con el primer requisito al ser esta una prestación periódica vitalicia. En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 2015[23], a través de la cual unificó su jurisprudencia frente a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en la que señaló: “[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo. […] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423- 01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.
Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección […]”.
Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara la tardanza en la presentación de la acción de tutela contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados. Además, la Sala advierte que la actora está percibiendo la pensión de jubilación desde el momento en que se retiró del servicio, lo que significa que siempre ha tenido cubierto su mínimo vital, así como la seguridad social.
Cabe resaltar que el solo hecho de que la acción de tutela hubiera sido instaurada contra una providencia en la que se decidió sobre la reliquidación de una pensión de vejez, no significa que automáticamente se omita el examen del requisito de la inmediatez, simplemente se atenúa su rigurosidad, siempre y cuando la accionante demuestre en el proceso que la afectación o vulneración ha sido continuada en el tiempo y que padece de una situación de especial vulnerabilidad, por un estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, etc., situación que, como ya se dijo, no fue acreditada en el caso sub examine.
Finalmente, se destaca que, en la sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017[24], la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Empero, tal situación, como quedó visto, no se observa en el presente caso. Consecuente con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta procidencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del amparo solicitado de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de julio de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante el Juzgado. [3] En adelante ICBF. [4] En adelante CAJANAL. [5] En adelante UGPP. [6] En adelante IBL. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, expediente identificado con el número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente identificado con el número único de radicación 2006- 07509-01. [10] “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” [11] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, expediente identificado con el número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente identificado con el número único de radicación 2006- 07509-01. [14] Cfr. Folios 183 y 184 de la parte 2 del expediente de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-021-2015-01441-01, allegado en medio mágnetico al proceso de la referencia. [15] La acción de tutela de la referencia fue presentada mediante correo electrónico. [16] Lo anterior conforme a que el término razonable para la presentación de la acción de tutela es de 6 meses, tal y como lo estableció la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Expediente núm. 2012-02201-01. [17] Sentencia T–315 de 1o. de abril de 2005, Magistrado Ponente Jaime Córdoba Triviño. [18] Magistrada ponente María Victoria Calle Correa. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03-15-000-2013-02423-01. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de julio de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2015-01613-00. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, proveído de 1o. de octubre de 2014, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación número: 05001-23-33-000-2013-00262-01. [22] Véase la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, calendada 5 de septiembre de 2002, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, radicación interna Nro. 5018-2001. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2015-00001-01. [24] Magistrado ponente: doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo.