EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA / PRIMA DE ACTUALIZACIÓN PARA EL PERSONAL DE LAS FUERZAS MILITARES / PRIMA DE ACTUALIZACIÓN - Miembros activos y retirados de la fuerza pública / NIVELACIÓN ASIGNACIÓN FUERZA PÚBLICA / PRIMA DE ACTUALIZACIÓN - Carácter temporal / PRIMA DE ACTUALIZACIÓN - Prescripción del derecho El artículo 13 de la Ley 4.ª de 1992 ordenó al gobierno nacional establecer una escala gradual porcentual con el propósito de nivelar la remuneración de los miembros activos y retirados de la fuerza pública.
En desarrollo de la anterior disposición, se expidieron los decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, que crearon una prima de actualización para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; sin embargo, estas disposiciones se orientaron a los servidores en actividad y no cobijaron a quienes se habían retirado con anterioridad a su entrada en vigencia, lo cual generó una situación de desigualdad y un desconocimiento al mandato legal antes referenciado.
Como consecuencia, mediante sentencias de 14 de agosto de 1997 y 6 de noviembre de 1997, el Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión «en servicio activo» contenida en los aludidos decretos, lo cual condujo a que la prima de actualización se reconociera a los miembros activos y retirados de la fuerza pública. Ahora bien, la prerrogativa de recibir dicha prima se limitó en el tiempo hasta cuando se expidiera una norma que nivelara las asignaciones de todos los miembros de la Fuerza Pública, situación que se verificó con la expedición del Decreto 107 de 1996, el cual determinó que a partir del 1 de enero de 1996 se aplicaría el principio de oscilación a las asignaciones de retiro y pensiones con base en la escala gradual porcentual fijada por el gobierno nacional.
Con fundamento en el anterior contexto, esta corporación ha precisado las siguientes directrices en cuanto a la naturaleza, contenido y alcance de la prima de actualización: i) Se estableció con un carácter temporal, es decir, que únicamente podía reconocerse para el período de 1993 a 1995 y no es posible pagarla por los años subsiguientes.
En consecuencia, tampoco puede tomarse como factor salarial para liquidar las asignaciones de retiro y pensiones, pues se quebrantaría la aplicación del principio de oscilación que empezó a regir a partir del 1 de enero de 1996. ii) Las prestaciones sociales causadas a partir del 1 de enero de 1996 se deben liquidar con base en las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones para cada grado y de conformidad con los factores que forman la base de liquidación, es decir, conforme al principio de oscilación. iii) En virtud de las sentencias de nulidad proferidas por el Consejo de Estado, el personal retirado estaba habilitado para solicitar la reliquidación de sus asignaciones de retiro y pensiones con inclusión de la prima de actualización, pero solo respecto de los años 1993 a 1995 y no generaría impacto alguno en el ingreso base de liquidación pensional a partir del año 1996. iv) Dichas peticiones podían elevarse desde la ejecutoria de las sentencias de nulidad proferidas por esta corporación y dentro de los 4 años siguientes a ello, pues se trataba de un derecho temporal y estaba sujeto al fenómeno de la prescripción cuatrienal, en suma, las reclamaciones podían presentarse en los siguientes plazos: a.- El término de prescripción para el reconocimiento la prima de actualización para los años 1993 y 1994 empezó a contarse a partir del 19 de septiembre de 1997 y culminó el 19 de septiembre de 2001. b.- El término de prescripción para el reconocimiento la prima de actualización para el año 1995 empezó a contarse a partir del 24 de noviembre de 1997 y finalizó el 24 de noviembre de 2001.
FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO 13 / decreto 25 de 1993 / DECRETO 65 de 1994 / DECRETO 133 de 1995 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-01245-01(0433-19) Actor: RAFAEL ANTONIO VALLEJO CORREDOR Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL - CASUR Referencia: APELACIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la decisión de 20 de noviembre de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca, en tanto declaró probada, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda.
Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda El señor Rafael Antonio Vallejo Corredor, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el Oficio E-00003-2016001596-casur-id 179188 de 18 de octubre de 2016, suscrito por el director general de casur, «que vincula las resoluciones números 6439 del 17 de septiembre de 1988 y 7767 de 3 de noviembre de 1998, mediante los cuales niega el reconocimiento y cómputo a la asignación de retiro de la prima de actualización».
A título de restablecimiento del derecho, el actor solicitó condenar a casur a reajustar su asignación de retiro con inclusión de la prima de actualización, con efectos a partir del 1 de enero de 1992. 4 Actuación procesal 1.2.1. Providencia apelada El 20 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca,[1] declaró probada, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: i) En el presente caso se demandó el Oficio E00003-2016001596-casur-id 179188 de 18 de octubre de 2016, el cual le informó al actor que, en anterior oportunidad, mediante las resoluciones 6439 del 17 de septiembre de 1988 y 7767 de 3 de noviembre de 1998, casur negó la reliquidación de su asignación de retiro con base en la prima de actualización. ii) Bajo el anterior contexto, la demanda se encuentra incorrectamente encausada, ya que el actor omitió el deber de demandar las primeras resoluciones que se pronunciaron sobre la reliquidación de su asignación de retiro con inclusión de la prima de actualización. iii) Un pronunciamiento sobre la legalidad del oficio demandado carecería de sentido, puesto que las decisiones administrativas anteriores mantendrían su vigencia y seguirían produciendo efectos en cuanto a la negativa de la administración de reajustar la mencionada prestación. 2.
Recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, exponiendo los siguientes motivos de inconformidad: i) En el presente caso se debate la reliquidación de una prestación periódica de carácter imprescriptible e irrenunciable, que puede reclamarse en cualquier tiempo y no está sujeta al término de caducidad del medio de control. ii) El anterior argumento igualmente debe aplicarse para revocar la decisión que declaró la ineptitud de la demanda en el sub lite. 1.
Consideraciones 1. Problema jurídico Previo a definir el problema jurídico que ocupará la atención de la Sala, es oportuno indicar que el agente del ministerio público, delegado ante el a quo, solicitó declarar fallido el recurso de apelación interpuesto por el accionante, porque, en su sentir, se encaminó a desvirtuar la excepción de caducidad y no la de ineptitud de la demanda que fue declarada por el tribunal.
Sin embargo, la Sala no acogerá la anterior petición porque el recurso se encuentra suficientemente sustentado, pues el apelante enfatizó en la naturaleza periódica de la prestación debatida y en que ello conllevaría, entre otros efectos, el que no pueda declararse la excepción de ineptitud de la demanda. En efecto, en el presente caso se torna imprescindible analizar la naturaleza unitaria o periódica de las pretensiones elevadas por el accionante, en tanto ello resulta esencial para definir si era válido enjuiciar el Oficio E00003-2016001596-casur-id 179188 de 18 de octubre de 2016 o si debieron demandarse las primeras resoluciones que negaron la reliquidación de la asignación de retiro con inclusión de la prima de actualización, como lo sostuvo el Tribunal Administrativo de Santander.
Igualmente, el anterior entendimiento garantiza el acceso efectivo a la administración de justicia y materializa el principio pro damato, el cual involucra razones de equidad y seguridad jurídica en aras de viabilizar la continuidad de los procesos en sede jurisdiccional.[3] Así las cosas, el problema jurídico consiste en determinar si, en el presente caso, se encuentra configurada la excepción de ineptitud de la demanda.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) naturaleza de la prima de actualización; y ii) solución al caso concreto. 2. Naturaleza de la prima de actualización El artículo 13 de la Ley 4.ª de 1992 ordenó al gobierno nacional establecer una escala gradual porcentual con el propósito de nivelar la remuneración de los miembros activos y retirados de la fuerza pública.
En desarrollo de la anterior disposición, se expidieron los decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, que crearon una prima de actualización para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; sin embargo, estas disposiciones se orientaron a los servidores en actividad y no cobijaron a quienes se habían retirado con anterioridad a su entrada en vigencia, lo cual generó una situación de desigualdad y un desconocimiento al mandato legal antes referenciado.
Como consecuencia, mediante sentencias de 14 de agosto de 1997[4] y 6 de noviembre de 1997,[5] el Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión «en servicio activo» contenida en los aludidos decretos, lo cual condujo a que la prima de actualización se reconociera a los miembros activos y retirados de la fuerza pública. Ahora bien, la prerrogativa de recibir dicha prima se limitó en el tiempo hasta cuando se expidiera una norma que nivelara las asignaciones de todos los miembros de la Fuerza Pública, situación que se verificó con la expedición del Decreto 107 de 1996, el cual determinó que a partir del 1 de enero de 1996 se aplicaría el principio de oscilación a las asignaciones de retiro y pensiones con base en la escala gradual porcentual fijada por el gobierno nacional.
Con fundamento en el anterior contexto, esta corporación ha precisado las siguientes directrices en cuanto a la naturaleza, contenido y alcance de la prima de actualización:[6] i) Se estableció con un carácter temporal, es decir, que únicamente podía reconocerse para el período de 1993 a 1995 y no es posible pagarla por los años subsiguientes.
En consecuencia, tampoco puede tomarse como factor salarial para liquidar las asignaciones de retiro y pensiones, pues se quebrantaría la aplicación del principio de oscilación que empezó a regir a partir del 1 de enero de 1996. ii) Las prestaciones sociales causadas a partir del 1 de enero de 1996 se deben liquidar con base en las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones para cada grado y de conformidad con los factores que forman la base de liquidación, es decir, conforme al principio de oscilación. iii) En virtud de las sentencias de nulidad proferidas por el Consejo de Estado, el personal retirado estaba habilitado para solicitar la reliquidación de sus asignaciones de retiro y pensiones con inclusión de la prima de actualización, pero solo respecto de los años 1993 a 1995 y no generaría impacto alguno en el ingreso base de liquidación pensional a partir del año 1996. iv) Dichas peticiones podían elevarse desde la ejecutoria de las sentencias de nulidad proferidas por esta corporación y dentro de los 4 años siguientes a ello, pues se trataba de un derecho temporal y estaba sujeto al fenómeno de la prescripción cuatrienal, en suma, las reclamaciones podían presentarse en los siguientes plazos: a. El término de prescripción para el reconocimiento la prima de actualización para los años 1993 y 1994 empezó a contarse a partir del 19 de septiembre de 1997 y culminó el 19 de septiembre de 2001.[7] b. El término de prescripción para el reconocimiento la prima de actualización para el año 1995 empezó a contarse a partir del 24 de noviembre de 1997 y finalizó el 24 de noviembre de 2001.[8] 3.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: - A través de la Resolución 2216 de 25 de julio de 1989, el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - casur le reconoció al señor Rafael Antonio Vallejo Corredor la asignación de retiro, efectiva a partir del 30 de abril de 1989.[9] - El 25 de agosto de 1998, el accionante solicitó la reliquidación de su asignación de retiro con inclusión de la prima de actualización, desde el 1 de enero de 1992 «hasta la fecha en que estuvo vigente» tal prestación para la Policía Nacional.[10] - Mediante la Resolución 6439 de 17 de septiembre de 1998, casur negó la reliquidación de la asignación de retiro del actor con base en la prima de actualización, toda vez que no existía título jurídico que respaldara la erogación.[11] - Por medio de la Resolución 7767 de 3 de noviembre de 1998, casur desató el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.[12] - El 27 de septiembre de 2016, el demandante elevó petición ante casur con el fin de obtener la reliquidación de su asignación de retiro con inclusión de la prima de actualización.[13] - A través del Oficio E-00003-2016001596-casur-id 179188 de 18 de octubre de 2016, casur le informó al señor Vallejo Corredor que, mediante la Resolución 6439 de 17 de septiembre de 1998, confirmada por la Resolución 7767 de 3 de noviembre de 1998, negó el reconocimiento de la prima de actualización.[14] Igualmente, casur explicó que dichos actos fueron debidamente notificados, se encuentran ejecutoriados y se presumen legales.
Ahora bien, conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, se concluye que en el presente caso se encausó incorrectamente la demanda, ya que el actor no debió enjuiciar el Oficio E-00003-2016001596-casur-id 179188 de 18 de octubre de 2016, sino las resoluciones proferidas dentro de la primera actuación administrativa en la que debatió el reconocimiento de la prima de actualización, toda vez que esta no tiene la connotación de periódica, sino que se trató de un beneficio de carácter temporal.
Esta conclusión se apoya en los siguientes razonamientos: i) El Consejo de Estado ha explicado que, en tratándose de prestaciones periódicas, es posible que los ciudadanos provoquen varios pronunciamientos de la administración pasibles de control judicial.[15] ii) En contraste con lo anterior, esta corporación ha referido que los derechos de carácter unitario deben ser reclamados por una sola vez y dentro de las oportunidades legalmente previstas para acudir en sede administrativa y judicial.
A su vez, la primera decisión de la administración es la única pasible de control jurisdiccional, es decir, que con posterioridad no es posible provocar nuevos pronunciamientos, por tratarse de asuntos frente a los cuales opera el fenómeno de la cosa decidida administrativa, la cual se ha entendido como la «cualidad otorgada al acto administrativo, una vez cumplida todas las etapas de su procedimiento cuya decisión conclusiva solo puede ser cuestionada en sede judicial a través del proceso contencioso administrativo».[16] iii) La prima de actualización, prevista en los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, se reconoció a título de nivelación de salarial para el personal activo y retirado de la fuerza pública, pero únicamente durante los años 1993 a 1995, es decir, que se trató de un beneficio temporal. iv) La prima de actualización no modificó la base salarial de las asignaciones de retiro y pensiones a partir del año 1996, pues desde esa anualidad comenzó a regir el principio de oscilación, esto es, que dichas prestaciones sociales se deben liquidar con base en las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones para cada grado y de conformidad con los factores que forman la base de liquidación. v) El Consejo de Estado ha precisado que las reclamaciones efectuadas con posterioridad al mes de noviembre de 2001, tendientes al pago de la prima de actualización, atañen al reconocimiento de una prestación temporal, por oposición a un derecho de causación periódica.
Al respecto, ha sostenido:[17] El carácter periódico dada por la Sala a esta prestación se derivaba del hecho de que afectaba la asignación de retiro del beneficiado pero durante su vigencia, es decir, del 1° de enero de 1993 al 31 de diciembre de 1995. Transcurrido este término es, por su naturaleza, una prestación de carácter temporal que sólo puede reclamarse hasta el 25 de noviembre de 2001, por efectos de la prescripción, porque únicamente hasta ese momento se puede aceptar que afectaba la prestación periódica que la contiene.
El adjetivo “temporal” en su acepción adecuada denota “Que dura por algún tiempo”, mientras que periódica califica a lo “Que se repite con frecuencia a intervalos determinados”, así las cosas la calificación apropiada para la prima de actualización es la de prestación temporal. Como lo expresó la Sala en el pronunciamiento aludido la prima de actualización demandada se aplicó a una prestación periódica, lo que hizo que, en principio, pudiera considerarse como accesoria al derecho y por lo mismo susceptible de exceptuarse del régimen de caducidad, pero lo cierto es que actualmente tiene carácter transitorio porque, se repite, los decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995 que la establecieron, no le otorgaron carácter permanente sino vigencia limitada para los años indicados por lo que únicamente y sólo podía ser reclamada hasta el 24 de noviembre de 2001.
Por tener naturaleza eminentemente temporal, no periódica, no es posible aplicar el régimen exceptivo de caducidad a las peticiones formuladas después del 24 de noviembre de 2001, para afirmar que pueden reclamarse en cualquier tiempo. Bajo el anterior criterio jurisprudencial se concluye que la prima de actualización tuvo una naturaleza temporal, característica que conlleva, entre otros, los siguientes efectos: a. la primera actuación administrativa que se pronuncie frente a su reconocimiento es la única posible de ser cuestionada en vía judicial; y b. opera el fenómeno de la caducidad del medio de control frente a los actos administrativos proferidos en tal procedimiento. vi) En virtud del carácter temporal de la prima de actualización, se concluye que, en el sub lite, la primera actuación administrativa, que culminó con la expedición de las resoluciones 6439 de 17 de septiembre de 1998 y 7767 de 3 de noviembre de 1998, fue la que definió la situación jurídica del actor frente al acceso a dicho emolumento y, por lo tanto, solo dichas decisiones podían haberse enjuiciado, en razón a que operó el fenómeno de la cosa decidida administrativa.
En consecuencia, no era viable provocar un nuevo pronunciamiento de la administración y el acto que se expidiera no tendría el mérito para ser demandado ante esta jurisdicción. De otro lado, la Sala coincide con el a quo en cuanto concluyó que el actor omitió el deber de demandar las resoluciones que definieron el derecho laboral ahora controvertido; sin embargo, es pertinente aclarar que ello no configura la excepción de ineptitud de la demanda, sino que constituye una irregularidad autónoma.
En tal sentido, el Consejo de Estado ha precisado que la ineptitud de la demanda únicamente se configura cuando: a) el libelo introductorio omite los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA; y/o b) se evidencia una indebida acumulación de pretensiones.[18] En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. Confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco de la audiencia inicial de 20 de noviembre de 2018, en tanto concluyó que el demandante enjuició un acto administrativo diferente al que definió su situación jurídica particular, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que continúe con el trámite de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 47 a 49 del expediente. [2] Ibidem. [3] Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: - Sección Primera, auto de 3 de mayo de 2019, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, radicado: 70001-23-33-000-2017-00201-01 - Sección Segunda, Subsección A, auto de 14 de julio de 2016, radicado: 68001-23-33-000-2014-00248-01 (3244-2014). [4] Expediente 9923, C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. [5] Expediente 11423, C.P. Dra. Clara Forero de Castro. [6] Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: - Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, sentencia de 14 de marzo de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2015-01720-01 (0256-17). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 2 de mayo de 2019, radicado: 52001-23-33-000-2018-00040- 01(5357-18). [7] La sentencia de 14 de agosto de 1997, expediente: 9923, que declaró la nulidad de las expresiones «que la devengue en servicio activo y, «reconocimiento de», contenidas en los Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994, quedó ejecutoriada el 19 de septiembre de 1997. [8] La sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente: 11423, que declaró la nulidad de las expresiones «que la devengue en servicio activo y, «reconocimiento de», contenidas en el Decreto 133 de 1995, quedó ejecutoriada el 24 de noviembre de 1997. [9] Folio 9 del expediente. [10] Información aportada en medio magnético, visible en el folio 47 del expediente. [11] Folio 3 del expediente [12] Folios 5 a 6 del expediente. [13] Folios 22 a 23 del expediente. [14] Folio 2 del expediente. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de marzo de 2012, consejero ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón, expediente: 13001 23 31 000 2003 01728 01 (2564- 2008), actor: Juan Gregorio Guzmán Martínez. [16] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, auto de 13 de febrero de 2020, radicado: 25000-23-42-000- 2017-01035-01 (2821-2017). [17] El texto corresponde a una cita de la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, sentencia de 5 de octubre de 2006, radicado: 88001-23-31-000- 2003-00069-01 (2408-05). [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 21 de abril de 2016, radicado: 47001- 23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014).