RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que decreta una medida cautelar de suspensión provisional / COMPRA DE TIQUETES AÉREOS POR MEDIOS NO TRADICIONALES O A DISTANCIA / DERECHO DE RETRACTO DE LOS CONSUMIDORES DE TIQUETES DE TRANSPORTE AÉREO – Reglamentación / DERECHO COLECTIVO A LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS – Protección / POTESTAD REGLAMENTARIA – Límites / POTESTAD REGLAMENTARIA – Titulares / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – Exceso / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procede respecto de apartes de la Resolución 02466 de 2015 al contemplar unas condiciones más restrictivas para los consumidores que compran boletos o tiquetes de avión por medios no tradicionales y a distancia que las previstas en el Estatuto del Consumidor [A]unque la ley difirió y confió en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la fijación de normas técnicas y operativas para la prestación del servicio de transporte aéreo, mediante reglamentos de tipo regulatorio, donde es posible establecer, entre otros asuntos, la política tarifaria, cuando dichas regulaciones tengan incidencia en el ámbito de protección de los derechos de los consumidores y usuarios, es obligatoria la sujeción de la autoridad administrativa al Estatuto del Consumidor, mediante el cual el legislador adoptó disposiciones orientadas a asegurar la vigencia y aplicación de las prerrogativas contenidas en la Norma Superior.

Lo anterior con fundamento en que los derechos de los consumidores son de naturaleza constitucional y colectiva, de manera que su concreción por parte de la autoridad aeronáutica debe hacerse con apego al marco fijado por la ley, lo que se traduce en que las garantías concedidas a favor de ese sector de la población no pueden ser restringidas o disminuidas vía administrativa, en el caso particular, so pretexto del ejercicio de una función regulatoria.

ESTATUTO DEL CONSUMIDOR – Naturaleza jurídica / ESTATUTO DEL CONSUMIDOR – Ámbito de aplicación [E]l Estatuto del Consumidor resulta aplicable de manera general a las relaciones de consumo de productos nacionales e importados y a la responsabilidad que de éstas surja por parte de los productores y proveedores frente al consumidor y, de forma suplementaria, a los mismos supuestos de hecho en relación con aquellos sectores de la economía en los cuales exista norma especial, que debe ser igualmente de orden legal, pues también se trata de una regulación del derecho constitucional y colectivo de los consumidores y usuarios que debe ser expedida por el legislador (art. 78 C.P.).

DERECHO COLECTIVO A LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS – Naturaleza / DERECHO COLECTIVO A LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS – Finalidad COADYUVANCIA EN LOS PROCSO DE SIMPLE NULIDAD – Procedencia [E]n el sub lite se dan los presupuestos para aceptar la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes por cuanto: 1.

La demanda que se promueve en contra de los literales a) y e) parcial y b) del numeral 3.10.1.8.2, del artículo 1º de la Resolución núm. 02466 de 29 de septiembre de 2015, fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; 2. Fue admitida mediante auto de 14 de diciembre de 2017, 3.

Hasta la fecha no ha sido programada fecha y hora para la realización de audiencia inicial, 4. A los coadyuvantes les está permitido realizar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, entre estos, impugnar las providencias. En ese orden, por cumplir los requisitos del citado artículo 223 del C.P.A.C.A., se reconocerán como coadyuvantes de la parte demandada (Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil) a la Asociación de Transporte Aéreo en Colombia y las sociedades Easy Fly S.A., Air France S.A.S., Latam Airlines Colombia S.A. y Aerovías del Continente Americano- Avianca, exclusivamente en lo relacionado con la interposición del recurso de súplica, por cuanto el reconocimiento de dicha condición para las demás actuaciones del proceso es del resorte del juez que adelanta el medio de control de la referencia, es decir, el ponente del auto recurrido.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 68 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1782 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1860 / LEY 105 DE 1993 / DECRETO 260 DE 2004 – ARTÍCULO 5 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2466 DE 2015 (29 de septiembre de 2015) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – ARTÍCULO PRIMERO NUMERAL 3.10.1.8.2.

(Suspendido parcialmente) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00239-00 Actor: FRANCISCO IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – AEREOCIVIL Referencia: NULIDAD Tema: Resuelve recurso de súplica contra auto que decreta medida cautelar AUTO La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada y por quienes solicitan se les reconozca como coadyuvantes[1] de ésta, en contra del auto del 28 de noviembre de 2019[2], mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de algunas expresiones contenidas en el numeral 3.10.1.8.2 del artículo 1º de la Resolución núm. 02466 de 29 de septiembre de 2015, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, “[…] por la cual se modifican y adicionan unos numerales a la norma RAC 3 de los Reglamentos Aeronáuticos […]”. 1.- Antecedentes El ciudadano Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez, en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de algunos acápites del numeral 3.10.1.8.2 del artículo 1º de la Resolución 02466 de 29 de septiembre de 2015, expedida por el Director General de la Aeronáutica Civil.

En escrito anexo a la demanda[3] solicitó que se decrete la suspensión provisional de los efectos del “[…] Artículo Primero Numeral 3.10.1.8.2 de la Resolución 02466 de 29 de septiembre de 2015 […]”, con fundamento en que vulnera una norma que considera de carácter superior, el Estatuto del Consumidor, contenido en la Ley 1480 de 12 de octubre de 2011, la cual asevera es una ley estatutaria y, en esa medida, constituye la norma marco general de las disposiciones aplicables a las relaciones de consumo entre proveedores y consumidores.

Afirmó que la violación a la referida norma se concreta en que la resolución acusada establece “[…] condiciones diferentes y más onerosas para el ejercicio del derecho de retracto por parte del consumidor para el caso de adquisición de tiquetes aéreos cuando se adquieren a través de métodos no tradicionales a distancia […]”, al limitar el espacio temporal dentro del cual puede ser ejercido a 48 horas siguientes a la compra y siempre y cuando la fecha prevista para el viaje sea igual o mayor a 8 días para vuelos nacionales y 15 días para vuelos internacionales, así como al fijar una retención a cargo del pasajero y a favor de la aerolínea.

En línea de lo anterior, en el libelo demandatorio, al que remite en el escrito de solicitud de suspensión provisional, afirmó que la Ley 1480 de 2011 – Estatuto del Consumidor-, solo podría ser modificada o adicionada por una ley de su mismo rango normativo, es decir, por otra ley estatutaria, y no por un reglamento expedido por la autoridad aeronáutica; con base en esa disertación, estimó que el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil incurrió en un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le fue atribuida, en tanto que, por medio de la disposición acusada, modificó y adicionó, sin tener competencia para ello, el artículo 47 de la referida Ley 1480 de 2011.

Finalmente, expresó que el acto administrativo acusado es contrario al artículo 1.1.1. del RAC 1, por cuanto aquel reconoce que las disposiciones de los RAC son aplicables a toda actividad de aeronáutica civil y a toda persona natural o jurídica nacional o extranjera que las desarrolle, siempre y cuando ello no resulte incompatible con las leyes o reglamentos vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano, y, en este caso, es evidente la incompatibilidad que se presenta entre la resolución enjuiciada y el Estatuto del Consumidor. 2.- El auto suplicado La solicitud de medida cautelar fue acogida por el despacho del Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, mediante auto de 28 de noviembre de 2019, en el sentido de: “[…]

PRIMERO: DECRETAR, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído, la suspensión provisional de las expresiones subrayadas que a continuación se transcriben, las cuales están contenidas en el numeral 3.10.1.8.2 del artículo 1º de la Resolución No. 02466 de 29 de septiembre de 2015 “Por la cual se modifican y adicionan unos numerales a la Norma RAC 3 de los Reglamentos aeronáuticos de Colombia”, proferida por el Director General de la Unidad Especial de Aeronáutica Civil: “[…] Artículo Primero. Modifícase y adiciónese los siguientes numerales de la RAC 3 de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, así: […] 3.10.1.8.2.

Retracto en caso de ventas efectuadas a través de métodos no tradicionales o a distancia a que se refiere el Decreto 1499 de 2014. En los contratos para la prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros que se perfeccionen a través de los mecanismos de venta a que se refiere el Decreto 1499 de 2014. En los contratos para la prestación de servicios de transporte aéreo de pasajeros que se perfeccionen a través de los mecanismos de venta a que se refiere el Decreto 1499 de 2014, se entenderá pactado el derecho de retracto en favor del adquirente del tiquete, de acuerdo a lo siguiente: a) Podrá ser ejercido, a través de cualquier canal de atención del vendedor, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas corrientes siguientes a la operación de compra; b) Solo podrá ser ejercido con una una anterioridad igual o mayor a ocho (8) días calendario entre el momento de su ejercicio oportuno y la fecha prevista para el inicio del vuelo para operaciones nacionales.

En caso de operaciones internacionales, el término será igual o mayor a quince (15) días calendario; c) Aplica para las ventas efectuadas a través de métodos no tradicionales o a distancia a que se refiere el Decreto 1499 de 2014; d) Las anteriores condiciones, son indispensables y no son excluyentes entre sí; e) La retención que se hace al pasajero se efectuará a favor del transportador.

Será equivalente a sesenta mil pesos ($ 60.000) para tiquetes nacionales o a cincuenta dólares estadounidenses (US $50) para tiquetes internacionales, aplicando la tasa de cambio oficial aprobada por el Banco de la República para el día en que el pasajero comunique al transportador o agente de viajes su decisión de retractarse. En todo caso, el valor retenido no podrá ser superior al diez por ciento (10%) del valor recibido por concepto de tarifa, excluyendo tasas, impuestos y tarifa administrativa; f) Las sumas establecidas en el presente numeral, serán reajustadas el primero de febrero de cada año de acuerdo con el aumento en el índice de precios al consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior; g) La aerolínea o agente de viajes que vendió el tiquete, deberá reembolsar el dinero al pasajero en un plazo máximo de treinta (30) días calendario a partir de la comunicación del retracto; h) Si el pasajero ejerce su derecho de retracto ante la agencia de viajes que realizó la venta del tiquete como intermediario, esta procederá al reembolso del dinero a que haya lugar, una vez la aerolínea ponga a su disposición el monto correspondiente, sin perjuicio del plazo de treinta (30) días previsto en el inciso anterior para que el reembolso del dinero al pasajero se haga efectivo; i) El pasajero tendrá derecho a la devolución de la tasa aeroportuaria.

Se excluyen aquellas tasas, impuestos y/o contribuciones que por regulación no sean reembolsables; j) El vendedor deberá informar al comprador tanto en el proceso de adquisición del servicio, como en el momento de haberse expedido el tiquete o boleto aéreo, las condiciones para ejercerlo, como también todas aquellas consecuencias que se desprendan de su ejecución, de conformidad con lo previsto en el numeral 3.10.1.1.1 del RAC, artículo 46 de la Ley 1480 de 2011. […]».

Para arribar a la citada decisión, luego de efectuar un extenso análisis acerca de la naturaleza jurídica del derecho del consumidor como un derecho colectivo, destacó “[…] que la Resolución No. 2466 de 29 de septiembre de 2015, al ocuparse de reglamentar el derecho de retracto, en el caso de ventas efectuadas a través de métodos no tradicionales o a distancia, hace alusión a lo establecido en el Decreto 1499 de 12 de agosto 2014, "Por el cual se reglamentan las ventas que utilizan métodos no tradicionales y las ventas a distancia" […]”, y añadió que este fue expedido “[…] en cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo del artículo 46 de la Ley 1480 de 2011[4], el cual establece la obligación del Gobierno Nacional de reglamentar dichas ventas […]”.

A partir de lo cual aseveró que la Ley 1480 de 2011 es “[…] un referente obligado para la reglamentación de tiquetes aéreos que utilicen dicha modalidad de adquisición […]”. Con base en las anteriores premisas, previa verificación del contenido del acto administrativo objetado, advirtió que el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil de Colombia no tuvo en cuenta “[…] la remisión que el propio Decreto 1499 de 2014, en sus artículos 8º (numeral 9) y 9º (numeral 8), hace al derecho de retracto de que trata el artículo 47 del Estatuto del Consumidor, en tratándose de los contratos para la adquisición de bienes y servicios, mediante la utilización de métodos no tradicionales o a distancia […]”.

Por cuanto al “[…] reglamentar el derecho de retracto en los contratos para la prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros que se perfeccionen a través de los mecanismos de venta no tradicionales o a distancia, a través de las expresiones acusadas contenidas en la Resolución No. 2466 de 2015, lo hizo en condiciones diferentes a las establecidas en el Estatuto del Consumidor e inclusive añadió condiciones nuevas para que se pueda ejercer dicho derecho […]”.

En ese contexto concluyó “[…] que se presenta un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Director General de la Aeronáutica Civil en tanto que si bien dicho funcionario tiene atribuida la potestad reglamentaria para la expedición de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia – RAC que regule (sic) el transporte aéreo, lo cierto es que dicha potestad, en lo que al derecho de retracto se refiere, tiene un límite y una restricción precisa, pues su ejercicio está subordinado a la ley tanto desde el punto de vista jerárquico como sustancial, en este caso concreto, el desarrollo reglamentario está sometido a lo establecido en el Decreto 1499 de 2014, normatividad que, respecto del derecho de retracto, se remite a lo dispuesto por el artículo 47 del Estatuto del Consumidor […]”. 3.

Los recursos de súplica 3.1. El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil interpuso recurso de súplica contra la anterior decisión, con fundamento en que “[…] la AEROCIVIL no se extralimitó en sus atribuciones ni en el ejercicio de su facultad reguladora (reglamentaria) que es autónoma y especial frente a la naturaleza de otras disposiciones, en particular la Ley 1480 de 2011, que de conformidad con lo establecido en el artículo 2º, tiene carácter supletorio respecto de las disposiciones especiales, como en este caso lo es la regulación del derecho de retracto de los pasajeros unas vez adquirido el tiquete por medios no tradicionales o vía internet […]”.

Precisó que la facultad de la cual es titular su representada y en virtud de la que expidió el acto acusado es autónoma y especial, en razón a: i) las normas que la confieren, Código de Comercio, Leyes 105 de 30 de diciembre de 1993[5] y 336 de 20 de diciembre de 1996[6]; ii) las materias que son de su resorte y, iii) la finalidad para la cual fue concedida por el legislador, esto es, para garantizar la necesidad de ejercer, por parte del Estado a través de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, vigilancia y control al “[…] transporte aéreo como servicio público esencial […]”.

Con base en lo anterior sostuvo que la resolución acusada no reglamentó la Ley 1480 de 2011 ni fue su propósito hacerlo, en razón a que su expedición obedeció al “[…] al ejercicio de las facultades de regulación otorgadas a la UAE Aeronáutica Civil, no a la aplicación del Estatuto del Consumidor ni a su Decreto Reglamentario 1499 de 2014 […]”.

Finalmente, precisó que el acto administrativo acusado fue expedido de conformidad con las normas que le sirven de fundamento, por cuanto el Código de Comercio en el artículo 1878, al regular “[…] el desistimiento del viaje por el pasajero […]”, establece que “[…] las empresas de transporte público podrán fijar porcentajes de reducción en la devolución del valor del pasaje, conforme a los reglamentos de la empresa, aprobados por la autoridad aeronáutica […]”. 3.2.

La Asociación de Transporte Aéreo en Colombia y las sociedades Easy Fly S.A., Air France S.A.S., Latam Airlines Colombia S.A. y Aerovías del Continente Americano-Avianca, por intermedio de apoderado judicial y mediante escrito radicado el 11 de diciembre de 2019[7], solicitaron: i) ser tenidas como coadyuvantes de la parte demandada y, en tal condición, ii) se les permita “[…] interponer recurso de súplica en contra del auto notificado por estado del 6 de diciembre de 2019, mediante el cual el Despacho accedió a la medida cautelar solicitada por el demandante […]”.

Las razones de su inconformidad con la providencia refutada fueron las siguientes: 3.2.1. El despacho fundó la decisión de conceder las medidas cautelares en la supuesta infracción de normas que no fueron invocadas como infringidas en la demanda, y en argumentos que no fueron planteados ni en esta ni en la solicitud de medidas cautelares.

Al respecto, explicaron que el auto impugnado suspendió la resolución acusada con el argumento de que aquella “[…] desconoció una remisión contenida en el Decreto 1499 de 2014 y que, por consiguiente, la UNIDAD ADMNISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL había excedido su “potestad reglamentaria”, cuando en realidad, el acto demandando no es reglamentario sino regulatorio- y, por ende, su fundamento no se encuentra en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, como lo sostiene el demandante, sino en el Código de Comercio y en la Ley 336 de 1996 […]”.

En esos términos, afirmaron que “[…] fue con base en estas consideraciones, (…) y por la presunta infracción del Código de Comercio, de la Ley 336 de 1996 y del Decreto 1499 de 2014, que no fueron las normas invocadas como infringidas, que el Despacho resolvió decretar la suspensión provisional de las normas demandadas […]”. A partir de lo cual concluyeron que “[…] el Despacho decretó oficiosamente la suspensión provisional del acto demandado […]” y, con ello, desconoció lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA, según el cual su decreto procede únicamente “[…] a petición de parte debidamente sustentada […]”, así como lo dicho por la jurisprudencia del Consejo del Estado, que con base en la norma citada y el artículo 231 ibídem, “[…] ha considerado que son los argumentos planteados en la solicitud del peticionario los que encausan y delimitan la decisión del juez contencioso administrativo […]”, de manera que, a aquel, no le es posible ordenarla de oficio. 3.2.2.

La resolución demandada no debe tener como parámetro de legalidad ninguna de las normas invocadas como infringidas por el demandante, a saber: i) numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; ii) Ley 1489 de 2011 y, iii) numeral 1.1.1 del Reglamento Aeronáutico de Colombia; así como tampoco el Decreto 1499 de 2014, traído al proceso oficiosamente por el Despacho que decretó la medida.

En primer lugar, puntualizaron que “[…] el fundamento de los RAC y por consiguiente de la resolución demandada no es la facultad de reglamentar leyes […]”, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, sino que aquellos devienen “[…] de unas muy específicas disposiciones del Código de Comercio y de la Ley 336 de 1996 […]”, por lo que “[…] no son actos reglamentarios sino regulatorios […]”, expedidos con la finalidad “[…] de determinar las reglas que gobiernan un sector específico, siguiendo unos criterios generales establecidos en la Constitución o en la ley […]”, en este caso del transporte aéreo.

Bajo esa lógica sostuvieron que la “[…] norma que el demandante afirma fue infringida por el acto acusado no es un parámetro de legalidad del mismo, y, que las que sí lo son –el Código de Comercio y el artículo 68 de la Ley 336 de 1996- no fueron invocadas por el actor como normas infringidas […]”. En segundo lugar, manifestaron que la Ley 1480 de 2011 tampoco resulta aplicable al sector del transporte aéreo dada la existencia de una regulación especial y, comoquiera que el artículo segundo de esta señala que su carácter es supletorio, el presente asunto se rige por lo regulado en el RAC 3, modificado y adicionado mediante la resolución acusada.

En tercer lugar, adujeron que el artículo1.1.1 de los RAC “[…] no puede ser un parámetro de legalidad para los propios RAC, pues no es una norma de carácter superior […]”, así la eventual contradicción “[…] entre aquel y otro artículo de estos habría de resolverse siguiendo las normas establecidas para la resolución de antinomias jurídicas, no mediante su anulación […]”.

En todo caso, precisaron que “[…] cuando el artículo 1.1.1 de los RAC establece que sus normas serán aplicables “siempre y cuando ello no resulte incompatible con las leyes o reglamentos de dicho Estado, ni con los Convenios Internaciones vigentes en materia de aviación civil”, está haciendo referencia a las leyes o reglamentos de Estados diferentes del Colombiano […]”.

En cuarto lugar, en cuanto al Decreto 1499 de 14 de agosto de 2014 “[….] traído a colación por el Despacho de manera oficiosa […]”, señalaron que sucedía lo mismo que “[…] ocurre en relación con la Ley 1480 de 2011, pues es un decreto reglamentario de esta […]”, es decir, que ni dicho decreto ni el Estatuto del Consumidor son el marco de referencia de los reglamentos aeronáuticos porque el fundamento de aquellos “[…] está en el Código de Comercio y en la Ley 336 de 1996 […]”.

Agregaron que, en todo caso, “[…] el hecho de que el artículo demandado haga en su título referencia a dicho decreto no tiene como consecuencia que este sea el fundamento jurídico de aquel […]”, sino que se trata de una mera forma para referirse a la modalidad excepcional de ventas (las que utilizan métodos no tradicionales o distancia) cuyo derecho de retracto fue objeto de regulación en la norma demandada. 4.

Trámite del recurso Por la Secretaría de la Sección se corrió el traslado del recurso de súplica a la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 del C.P.A.C.A[8]; término durante el cual allegó escrito[9] en el que “[…] solicitó la confirmación de la providencia acusada […]”, con base en que: La entidad pública demandada, al sustentar su recurso, invocó el artículo 31 de la Ley 336 de 1996, no obstante estar derogado, y, aun cuando no resulta relevante la remisión a aquel para resolver el fondo del asunto, sí deja en evidencia el “[…] lamentable desconocimiento de la normatividad, por parte de quien debería ser el más experto […]”, así como su parcializada posición al ponerse “[…] de lado del empresario, definiendo como propios sus derechos, y dejando de lado los del consumidor sin el más mínimo asomo de vergüenza […]”.

Los coadyuvantes sustentaron su recurso a partir de una consideración “[…] puramente formal (…) basada en su opinión de la aplicación del principio de justicia rogada a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional […]”, desconociendo que “[…] la modificación que surgió en este asunto a razón de la expedición del C.P.A.C.A., en manera alguna significa que el juzgador haya perdido su competencia para realizar el análisis que lo conduce a considerar que una disposición es ostensiblemente ilegal […]”.

De las facultades invocadas como fundamento de la expedición de la resolución acusada, en particular, las contenidas en el Código de Comercio, “[…] jamás podrá concluirse que (…) se desprenda para la aeronáutica nacional la potestad de reglamentar un derecho del consumidor, cual es el ejercicio del derecho de retracto de la compra, de forma diferente al regulado por el Estatuto del Consumidor […]”. 5.

Consideraciones De acuerdo con lo antes señalado, corresponde establecer si se ajusta a derecho la decisión que decretó la suspensión provisional de algunos apartes del numeral 3.10.1.8.2. del artículo 1º de la Resolución 02466 de 29 de septiembre de 2015, con fundamento en que su expedición “[…] configuró un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria […]”, en razón a que: i) desconoció la remisión que el Decreto 1499 de 12 de agosto de 2014[10] hace al derecho de retracto de que trata el artículo 47 del Estatuto del Consumidor y, como consecuencia de ello, ii) estableció condiciones más onerosas para ejercerlo respecto de las ventas de pasajes aéreos que se perfeccionen a través de métodos no tradicionales o a distancia, en comparación con las establecidas en el aludido artículo del Estatuto del Consumidor, el cual constituye un referente obligado en la materia en virtud de la mención que la norma acusada hace del decreto reglamentario del Estatuto.

Para desentrañar lo anterior la Sala se referirá, brevemente, a los siguientes puntos: i) la medida cautelar de suspensión provisional y la competencia del juez para decretarla; ii) el derecho colectivo a la protección de los consumidores; iii) naturaleza jurídica y ámbito de aplicación del Estatuto del Consumidor, iv) la normativa aplicable al transporte aéreo, v) naturaleza jurídica de la resolución acusada y vi) el caso concreto. 5.1.

Cuestión previa 5.1.1. La coadyuvancia en los procesos de simple nulidad La Asociación de Transporte Aéreo en Colombia y las sociedades Easy Fly S.A., Air France S.A.S., Latam Airlines Colombia S.A. y Aerovías del Continente Americano-Avianca presentaron escrito en la secretaría de esta Sección, el 11 de diciembre de 2019, mediante el cual solicitaron ser tenidas como coadyuvantes de la parte demandada y, en tal condición, se les permita “[…] interponer recurso de súplica en contra del auto notificado por estado del 6 de diciembre de 2019, mediante el cual el Despacho accedió a la medida cautelar solicitada por el demandante […]”.

Sobre la coadyuvancia en los procesos de simple nulidad el artículo 223 del C.P.A.C.A. señala lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 223. COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta […]”.

De conformidad con la mencionada normativa, en el sub lite se dan los presupuestos para aceptar la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes por cuanto: 1. La demanda que se promueve en contra de los literales a) y e) parcial y b) del numeral 3.10.1.8.2, del artículo 1º de la Resolución núm. 02466 de 29 de septiembre de 2015, fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; 2.

Fue admitida mediante auto de 14 de diciembre de 2017, 3. Hasta la fecha no ha sido programada fecha y hora para la realización de audiencia inicial[11], 4. A los coadyuvantes les está permitido realizar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, entre estos, impugnar las providencias. En ese orden, por cumplir los requisitos del citado artículo 223 del C.P.A.C.A., se reconocerán como coadyuvantes de la parte demandada (Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil) a la Asociación de Transporte Aéreo en Colombia y las sociedades Easy Fly S.A., Air France S.A.S., Latam Airlines Colombia S.A. y Aerovías del Continente Americano-Avianca, exclusivamente en lo relacionado con la interposición del recurso de súplica, por cuanto el reconocimiento de dicha condición para las demás actuaciones del proceso es del resorte del juez que adelanta el medio de control de la referencia, es decir, el ponente del auto recurrido. 5.1.2.

Procedencia del recurso de súplica en el presente caso De otro lado, de conformidad con el artículo 246 del C.P.A.C.A., el recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. Por su parte, el artículo 243 del mencionado estatuto establece que el auto “[…] que decrete una medida cautelar […]” es apelable.

En este orden, la providencia de 28 de noviembre de 2019, por la cual se decretó parcialmente la suspensión provisional de los efectos de algunos apartes del numeral 3.10.1.8.2. del artículo 1º de la Resolución 02466 de 29 de septiembre de 2015, es, por su naturaleza, apelable, siendo procedentes los recursos de súplica interpuestos por la parte demandada y por los coadyuvantes de aquella, toda vez que el presente asunto corresponde a un proceso de nulidad tramitado en única instancia, de conformidad con el numeral 1° del artículo 149 del C.P.A.C.A. 5.2.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos y la competencia del juez para decretarla En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[12] se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del C.P.A.C.A., la cual se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos evidentemente contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho[13].

Respecto a esta medida cautelar, la Ley 1437 de 2011 expresamente hace referencia a la confrontación de legalidad que debe efectuar el juez, esto es, el análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas, sin que ello constituya un prejuzgamiento. Frente a la manera en la que el juez debe abordar ese análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (expediente número 2014-03799), indicó: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]”.

En línea de lo anterior, en cuanto a los parámetros que deben ser tenidos en cuenta por el juez al resolver sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el artículo el artículo 231 del C.P.A.C.A. precisa que, para el efecto, debe realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud; lo anterior implica que las referencias normativas, argumentativas y probatorias que se esgrimen en la solicitud de suspensión constituyen el marco dentro del cual corresponde decidir dicho asunto.

Al respecto la jurisprudencia del Consejo de Estado[14] ha precisado que “[…] sin lugar a dudas, la regla actual le permite al juez resolver con una incuestionable mayor amplitud -en relación con el análisis de la solicitud- respecto de la forma como operaba la figura de la suspensión provisional en el Código Contencioso Administrativo […]”, pero que “[…] esa amplitud para resolver no se traduce de manera alguna en el desafuero del juez; por el contrario, se constituye en una herramienta para que tanto el trámite como la decisión judicial y su cumplimento estén garantizados, tal y como lo prevé el artículo 229 C.P.A.C.A […]”.

En ese sentido, en la citada providencia se señaló que la rogación de la jurisdicción resulta aplicable a las medidas cautelares en virtud de artículo 229 de la ley 1437 de 2011, según el cual: “[…] en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […]”[15] (subraya la Sala).

Es decir, que “[…] el juez podrá decidir teniendo en cuenta únicamente los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional, de suerte que no podrá hacer para ello una confrontación con otras normas del ordenamiento jurídico positivo que no hayan sido citadas como infringidas, ni acudir a argumentos o cargos que no hayan sido formulados por el demandante, al solicitar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado […]”[16].

En suma, de conformidad con el artículo 229 del C.P.A.C.A y la jurisprudencia de esta Corporación, la petición de parte, la sustentación de la misma y las pruebas que alleguen como fundamentos de estas establecen el marco de lo que se pretende; en consecuencia, el juez, únicamente, podrá analizar si del acto demandado surge una violación luego de su confrontación con las normas superiores que se hayan invocado como violadas y a la luz de las razones y las pruebas al respecto esgrimidas por el solicitante de la medida.

No obstante lo anterior, el legislador en el parágrafo único de la norma en mención autorizó al juez para decretar medidas cautelares de oficio “[…] en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos […]”, entre ellas, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que lesionen o amanecen tales derechos.

A este respecto, el artículo 144 del CPACA, relativo al medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, prevé en su inciso segundo que cuando la vulneración de los mismos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo, sin que pueda el juez anularlo, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

Ahora bien, la facultad reconocida en el parágrafo del artículo 229 del CPACA, también debe predicarse respecto del juez contencioso administrativo, en su condición de juez natural de la legalidad de los actos administrativos, cuando conozca de un asunto que involucre la protección de derechos e intereses colectivos, precisamente porque, en ejercicio de esa función, le compete adoptar medidas cautelares como la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados.

En conclusión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo en punto de las medidas cautelares las facultades oficiosas del juez, por regla general, están vedadas, de manera que al abordar el estudio de la solicitud deberá resolver con apego a lo pedido, las normas invocadas como violadas, las razones que sustenten la vulneración alegada y los medios de prueba traídos por el solicitante como fundamento de sus planteamientos; sin embargo, tratándose de procesos que tengan por finalidad, o de su objeto se derive, la defensa y protección de derechos e intereses colectivos, por autorización expresa del legislador podrá desplegar su función oficiosa. 5.3.

El derecho colectivo a la protección de los consumidores y usuarios La Constitución del año 1991 incluyó una serie de derechos que, hasta dicho momento, carecían de consagración constitucional en nuestro ordenamiento jurídico, dentro los que se destaca el derecho de los consumidores y usuarios, en el capítulo de los derechos colectivos y del medio ambiente, en los siguientes términos: “[…] Artículo 78.

La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.

El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos […]” (Resaltado y subrayas de la Sala) En relación con los antecedentes de esta norma, es pertinente precisar lo señalado en la Comisión Quinta de la Asamblea Constituyente, en el siguiente sentido:   “[…] Conviene señalar también que en las actividades y discusiones de la subcomisión preparatoria de la asamblea N. 409 que se ocupó de los derechos colectivos, hubo amplio acuerdo acerca de la necesidad de otorgarle un espacio en la Carta a los intereses colectivos de los consumidores y usuarios a fin de estimular, luego, la expedición  de instrumentos legales adecuados que amplíen o refuercen la eficacia de los que existen actualmente […]”[17].

En línea con lo anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia C-133 de 11 de marzo de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos, señaló que “[…] la jurisprudencia ha insistido[18] en que el artículo 78 de la Constitución estableció contenidos básicos del derecho referido, pero que serán las normas legales y las normas reglamentarias las que determinen, dentro del amplio espectro de opciones existentes para la configuración legislativa, los contenidos específicos y concretos en que se materialicen las garantías consagradas de forma general en el artículo 78 de la Constitución […]”.

En cuanto al contenido del aludido derecho, la referida Corporación ha señalado que[19] “[…] el derecho de consumidores y usuarios se enmarca dentro de los derechos colectivos cuya interpretación la determina, entre otros principios, el principio de Estado social que se consagra en el artículo 1º de la Constitución. En este sentido, se ha entendido que el contenido de este derecho apunta a la protección sustancial de los ciudadanos que entran en relación con proveedores y distribuidores de bienes y servicios, respectivamente.

Dicha concepción de protección sustancial en un contexto de Estado social es plenamente distinguible de la concepción liberal basada en una relación en igualdad de condiciones y absoluta libertad de negociación entre consumidor y productor o distribuidor de bienes, o prestador de servicios, la cual es una situación ficta en la gran mayoría de los casos en que dicha relación se presenta […]”.

La referida característica fue destacada en la sentencia C-749 de 2009, también de la Corte Constitucional, en la que se recordó que “[e]n el periodo preconstitucional, la relación entre los sujetos que concurren al circuito comercial de distribución de bienes y servicios (productores, comercializadores y consumidores) estaba basada en las reglas propias del liberalismo económico (…) El cambio cualitativo antes citado radica en el reconocimiento, por parte del derecho constitucional, de las hondas desigualdades inmanentes al mercado y al consumo (…) Estas condiciones fueron advertidas por el Constituyente, quien consagró en el artículo 78 de la Carta Política herramientas definidas, destinadas a proteger a los consumidores de las consecuencias del desequilibrio sustancial antes explicado.

Así, la norma constitucional (…) delega en el Congreso la responsabilidad de regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que deba suministrarse al público en su comercialización […]”. De las citas traídas a colación se desprende que: i) los derechos de los consumidores y usuarios son de naturaleza colectiva; ii) tienen como finalidad proteger a este sector de la población, con miras a corregir el desequilibrio que se presenta en las relaciones de consumo; iii) el mandato establecido en la Carta Superior fija unas condiciones generales a favor de los consumidores y usuarios en relación con la calidad y la información de los bienes y servicios que adquieran, así como el régimen de responsabilidad de los productores y comercializadores de aquellos, pero su concreción requiere de la expedición de normas legales[20] y, a la luz de estas, de reglamentos que regulen las relaciones de consumo y, en consecuencia, materialicen la protección otorgada por el Constituyente. 5.4.

Naturaleza jurídica y ámbito de aplicación del Estatuto del Consumidor En cumplimiento de la función encargada al legislador en el citado artículo 78 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió el Estatuto del Consumidor, contenido a en la Ley 1480 de 2011, con la finalidad de “[…] proteger, promover y garantizar la efectividad y el libre ejercicio de los derechos de los consumidores, así como amparar el respeto a su dignidad y a sus intereses económicos […]”[21] y con el objetivo de regular “[…] los derechos y las obligaciones surgidas entre los productores, proveedores y consumidores y la responsabilidad de los productores y proveedores tanto sustancial como procesalmente […]”[22].

Respecto de la médula temática de la referida norma la Corte Constitucional puntualizó lo siguiente: “[…] el eje temático de la ley 1480 de 2011, examinado también desde la perspectiva de sus antecedentes en el Congreso de la República, resulta inequívoco: la aprobación de un estatuto orientado a regular las relaciones de consumo, estableciendo medidas que de manera eficaz, permitieran la protección del consumidor.

Ello implicó la adopción de disposiciones sustantivas orientadas a disciplinar tales relaciones, de disposiciones procedimentales dirigidas a asegurar la vigencia y aplicación del régimen de protección y de disposiciones institucionales enderezadas a establecer los órganos competentes para garantizar la aplicación del nuevo régimen […]”[23].

Ahora, su ámbito de aplicación está delimitado en los incisos 2º y 3º del artículo 2º de la norma en comento, en los siguientes términos: “[…] Las normas contenidas en esta ley son aplicables en general a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de los productores y proveedores frente al consumidor en todos los sectores de la economía respecto de los cuales no exista regulación especial, evento en el cual aplicará la regulación especial y suplementariamente las normas establecidas en esta Ley.

Esta ley es aplicable a los productos nacionales e importados […]”. De conformidad con el artículo transcrito el Estatuto del Consumidor resulta aplicable de manera general a las relaciones de consumo de productos nacionales e importados y a la responsabilidad que de éstas surja por parte de los productores y proveedores frente al consumidor y, de forma suplementaria, a los mismos supuestos de hecho en relación con aquellos sectores de la economía en los cuales exista norma especial, que debe ser igualmente de orden legal, pues también se trata de una regulación del derecho constitucional y colectivo de los consumidores y usuarios que debe ser expedida por el legislador (art. 78 C.P.). 5.5.

La normativa aplicable al transporte aéreo El Congreso, dentro de su cláusula general de competencia para la producción normativa, está investido de la facultad para expedir las leyes que rigen la prestación de los servicios públicos (Artículo 150 núm. 23 de la Constitución Política). En ejercicio de esa competencia, expidió la Ley 336 de 1996 que contiene el Estatuto de Transporte, el cual en relación con el asunto que para el caso interesa estableció lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 68. El Modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio (Libro Quinto, Capitulo Preliminar y Segunda Parte, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y por los Tratados, Convenios, Acuerdos Prácticas Internacionales debidamente adoptados o aplicadas por Colombia.

En ese contexto, el transporte aéreo es un servicio público esencial y su regulación está comprendida en: i) el Libro Quinto, Capítulo Preliminar y Segunda Parte del Código de Comercio; ii) el Manual de Reglamentos Aeronáuticos, ahora Reglamentos Aeronáuticos de Colombia y, iii) los Tratados, Convenios, Acuerdos, Prácticas Internacionales debidamente adoptados o aplicadas por Colombia.

Se evidencia entonces que la producción normativa en el ámbito interno de este sector de la economía (transporte aéreo) proviene, de un lado, del Legislador a través del Código de Comercio, y de otro, de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil mediante los Reglamentos Aeronáuticos. En punto de la configuración normativa en materia de transporte aéreo la Corte Constitucional[24] señaló que “[…] dada la íntima conexidad del servicio público de transporte con algunos derechos fundamentales, así como la función económica que con la prestación de ese servicio público se cumple, […]” este “[…] se prestará bajo la regulación del Estado […]”, intervención que comprende dos ámbitos esenciales: “[…] garantizar la seguridad, eficiencia y calidad del servicio prestado, a través de la fijación de condiciones técnicas que permitan cumplir con esas condiciones […] y asegurar el acceso objetivo y equitativo de las personas a las prestaciones propias del servicio público correspondiente […]”.

Igualmente, en esa misma línea, precisó que[25] “[…] el transporte público aéreo es, por mandato de la ley, un servicio público esencial, lo que significa que el mercado económico que le es propio está altamente intervenido por el Estado […]”, y que “[…] para el ejercicio de esas actividades de intervención se ha previsto por el ordenamiento jurídico a la Aerocivil como autoridad aeronáutica, quien tiene la competencia para regular la actividad […]”.

Respecto de la referida función de regulación atribuida a la autoridad aeronáutica señaló que[26] “[…] se ejerce a través de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia – RAC […]”, los cuales “[…] en ese sentido, configuran la regulación particular y concreta del transporte aéreo en Colombia, actos administrativos que determinan las obligaciones específicas de cada uno de los sujetos involucrados en la prestación y uso de ese servicio público […]”[27].

En efecto, de conformidad con los artículos 1782 y 1860 del Código de Comercio, el artículo 47 de la Ley 105 de 1993 y el citado artículo 68 de la Ley 336 de 1996 la función de elaborar y expedir los reglamentos aeronáuticos está a cargo la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por mandato expreso del Legislador, contenido en las referidas normas de la siguiente manera: Código de Comercio “[…] Artículo 1782.

Definición de autoridad aeronáutica. Por "autoridad aeronáutica" se entiende el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o la entidad que en el futuro asuma las funciones que actualmente desempeña dicha Jefatura. Corresponde a esta autoridad dictar los reglamentos aeronáuticos […]” (subrayado fuera de texto). Código de Comercio “[…] Artículo 1860.

Reglamentación por autoridad aeronáutica y clasificación de servicio aéreo. La autoridad aeronáutica reglamentará y clasificará los servicios aéreos, los explotadores y las rutas, y señalará las condiciones que deberán llenarse para obtener los respectivos permisos de operación, con la finalidad de lograr la prestación de servicios aéreos seguros, eficientes y económicos, que al mismo tiempo garanticen la estabilidad de los explotadores y de la industria aérea en general.

Ley 105 de 1993 “[…] Artículo 47. Funciones aeronáuticas. Las funciones relativas al transporte aéreo, serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como Entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte […]”. Ley 336 de 1996 “[…] Artículo 68. El Modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio (Libro Quinto, Capitulo Preliminar y Segunda Parte, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y por los Tratados, Convenios, Acuerdos Prácticas Internacionales debidamente adoptados o aplicadas por Colombia […]”.

En cuanto a las materias que pueden ser objeto de regulación por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, mediante los referidos reglamentos aeronáuticos, se observa que el artículo 5º del Decreto 260 de 28 de enero de 2004, vigente para la fecha de expedición del acto acusado, contiene las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, a partir de las cuales se puede extraer que en materia de transporte aéreo de pasajeros la regulación recae sobre los siguientes puntos[28]: “[…] Artículo 5°.

Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL. Son funciones generales de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, las siguientes: (…) 5. Dirigir, organizar, coordinar, regular técnicamente el transporte aéreo. (…) 8.

Desarrollar, interpretar y aplicar en todos sus aspectos las normas sobre aviación civil y transporte aéreo y ejercer vigilancia sobre su cumplimiento. (…) 10. Expedir, modificar y mantener los reglamentos aeronáuticos, conforme al desarrollo de la aviación civil. (…) 14. Fijar y desarrollar la política tarifaria, en materia de transporte aéreo nacional e internacional y sancionar su violación. 15.

Desarrollar la política tarifaria, en materia de transporte aéreo y sancionar su violación. 16. Establecer las tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo […]” (Negrillas fuera de texto) En cuanto a los límites al ejercicio de la referida potestad la jurisprudencia de esta Sección ha sostenido que los reglamentos aeronáuticos “[…] no deben “ contener normas reglamentarias directas de la ley ni aquellas que establezcan el régimen de las personas de derecho público o privado o de sus dependencias administrativas ” sino únicamente “ preceptos o reglas técnicas relativas a todos los aspectos de la navegación aérea”, sin que le sea posible al Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil “ sustituir al Legislador ni al Gobierno so pretexto de dictar reglamentos aeronáuticos” (Anales del Consejo de Estado Nos. 469, 4700, primer semestre 1981, págs. 237 a 248) […]”[29].

En este contexto, la facultad conferida a la autoridad aeronáutica comprende la expedición de reglas técnicas y operativas relativas a la prestación del servicio de transporte aéreo y a los contratos que del mismo se deriven, pero no puede emplearse para sustituir al Legislador o al Gobierno Nacional mediante la expedición de normas en materias que son de su competencia o al margen de lo que al respecto aquellos hayan dispuesto en esos precisos asuntos.

De conformidad con el citado recuento normativo y jurisprudencial, es posible concluir lo siguiente: - El transporte público aéreo es, por mandato de la ley, un servicio público esencial, lo que implica que el mercado económico que le es propio está altamente intervenido por el Estado, con el propósito de garantizar, de un lado, i) la seguridad, eficiencia y calidad en su prestación, a través de la fijación de reglas técnicas que permitan cumplir con esas condiciones y, del otro, ii) el acceso equitativo de las personas a las prestaciones correspondientes. - En virtud de la cláusula de competencia contenida en el Código de Comercio, en el Estatuto de Transporte y la Ley 105 de 1993 esta intervención se concreta a través de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, como entidad reguladora de la actividad aeronáutica y, por ende, encargada de expedir de los reglamentos aeronáuticos, de aplicarlos y de vigilar su cumplimiento, así como de dirigir y controlar la prestación del servicio público de transporte aéreo. - Por conducto de esa facultad en materia de transporte aéreo de pasajeros le es dable a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil adoptar normas de carácter técnico y operativo sobre la prestación del servicio y los contratos que de este se deriven, las cuales comprenden, entre otras, reglas relativas a “[…] la política tarifaria en materia de transporte aéreo nacional e internacional […]”[30]. - Cuando en el cumplimiento de dicha función estén de por medio garantías cuyo desarrollo sea del resorte del Legislador o del Gobierno Nacional, su ejercicio y las disposiciones que de este resulten están subordinadas al marco fijado por el competente, lo que implica que, en esos casos, no es posible imponer, a través de reglamentos, restricciones que no estén previstas en la Constitución o en la ley. 5.6.

Naturaleza jurídica del acto administrativo que contiene la disposición acusada En desarrollo de las competencias contenidas en los precitados artículos del Código de Comercio, del Estatuto de Transporte y de la Ley 105 de 1993, en concordancia con las funciones atribuidas a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y a su Director en los artículos 2º, 5º y 9º del Decreto 260 de 28 de enero de 2004, entre estas, las de: i) dirigir, organizar, coordinar, regular técnicamente el transporte aéreo, ii) expedir, modificar y mantener los reglamentos aeronáuticos, conforme al desarrollo de la aviación civil y, ii) desarrollar la política tarifaria, en materia de transporte aéreo y sancionar su violación, el Director General de dicha entidad expidió la Resolución 02466 de 29 de septiembre de 2015, “[…] por la cual se modifican unos numerales a la Norma RAC 3 de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia […]”.

Dicha resolución fue incorporada a la publicación oficial de los reglamentos aeronáuticos de Colombia, específicamente a la Norma RAC 3, que se ocupa de regular “[…] las actividades aéreas civiles […]”, dentro de estas las relacionadas con el transporte regular de pasajeros, sus derechos y deberes. En ese sentido, el artículo parcialmente suspendido estableció reglas para el ejercicio del derecho de retracto en los contratos para la prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros que se perfeccionen a través de métodos no tradicionales y a distancia. En suma, la resolución acusada es el resultado del ejercicio de la facultad de regulación del servicio de transporte aéreo de pasajeros que le compete a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y que se concreta mediante la expedición de resoluciones que son incorporadas a los Reglamentos Aeronáuticos, en este caso, a la Norma RAC 3. 7.

Caso concreto En el presente caso, a la Sala le corresponde decidir el recurso de súplica contra el auto que decretó la suspensión provisional de algunos apartes del numeral 3.10.1.8.2. del artículo 1º de la Resolución 02466 de 29 de septiembre de 2015, con fundamento en que su expedición “[…] configuró un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria […]”, en razón a que: i) desconoció la remisión que el Decreto 1499 de 12 de agosto de 2014[31] hace al derecho de retracto de que trata el artículo 47 del Estatuto del Consumidor y, como consecuencia de ello, ii) estableció condiciones más onerosas para ejercerlo respecto de las ventas de pasajes aéreos que se perfeccionen a través de métodos no tradicionales o a distancia, en comparación con las establecidas en el aludido artículo del Estatuto del Consumidor.

El cual constituye un referente obligado en la materia, en virtud de la mención que la norma acusada hace del decreto reglamentario de aquel Estatuto (Decreto 1499 de 12 de agosto de 2014). Los argumentos expuestos por los recurrentes, parte demandada y sus coadyuvantes, tendientes a controvertir la providencia suplicada se fundamentan, básicamente, en que: i) el magistrado ponente se excedió sus facultades, al decretar la medida cautelar con base en una norma y unos fundamentos que no fueron traídos por el solicitante ni en la demanda ni en el escrito mediante al cual la pidió; ii) el Estatuto del Consumidor y su decreto reglamentario no son parámetros de legalidad de la resolución acusada, en razón a que su expedición no tiene fundamento en aquellas, sino en la potestad regulatoria establecida en el Código de Comercio, la Ley 105 de 1993 y la Ley 336 de 1996 y, iii) el Estatuto del Consumidor no resulta aplicable al derecho de retracto respecto de los servicios de transporte aéreo de pasajeros, dado el carácter supletorio de dicho Estatuto y la existencia de la Norma RAC 3 que es la especial para ese sector de la economía. - En cuanto al primero de los alegatos reseñados, que fue invocado por los coadyuvantes de la parte demandada, precisa la Sala que, contrario a lo afirmado por aquellos, en el sub examine, al magistrado ponente de la decisión suplicada le era dable recurrir a normas distintas de las invocadas por el solicitante como fundamento de la medida cautelar, en razón a que el presente proceso tiene por objeto, a partir de la nulidad de la resolución parcialmente demandada, la defensa del derecho colectivo de protección de los consumidores y usuarios previsto en el artículo 78 de la Constitución, específicamente, en lo relacionado con el ejercicio del derecho de retracto en venta de pasajes aéreos perfeccionada a través de mecanismos no tradicionales o a distancia. Téngase en cuenta que, de conformidad con el parágrafo único del artículo 229 del C.P.A.C.A., al juez contencioso le está permitido decretar de oficio medidas cautelares en los procesos que tenga por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos; luego, en aquellos asuntos en los que, atendiendo a ese propósito, la medida cautelar provenga de petición de parte, también le es dable al funcionario judicial desplegar sus facultades oficiosas para resolverla.

En esos términos el referido cargo no tiene vocación de prosperar. - El segundo cargo apunta a demostrar que el Estatuto del Consumidor no es el marco de referencia de la Norma RAC 3, en razón a que esta tuvo origen en la facultad de regulación establecida a favor de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil en el Código de Comercio, el Estatuto del Transporte y la Ley 103 de 1993.

Al respecto, la Sala advierte que en efecto la Resolución 2466 de 29 de septiembre de 2015 acusada fue expedida con base en la facultad prevista en las normas que aducen los recurrentes, en concordancia con lo establecido en los artículos 2º y 5º, numerales 5, 8, 10, 15, y 9º, numerales 3 y 4 del Decreto 260 de 2004, que le conceden a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la potestad de regular el transporte aéreo de pasajeros y, con este propósito, expedir reglamentos aeronáuticos mediante los cuales le es dable fijar “[…] la política tarifaria en materia de transporte aéreo nacional e internacional y sancionar su violación […]”[32].

Así mismo se observa que el artículo primero de la Resolución 2466 de 29 de septiembre de 2015[33] estableció reglas para el ejercicio del derecho de retracto en los contratos para la prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros que se perfeccionen a través de métodos no tradicionales o distancia. A su vez, los apartes suspendidos corresponden a los literales a), b) y e) que condicionaron el ejercicio de dicha facultad en los siguientes términos: “[…] a) Podrá ser ejercido, a través de cualquier canal de atención del vendedor, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas corrientes siguientes a la operación de compra; b) Solo podrá ser ejercido con una una anterioridad igual o mayor a ocho (8) días calendario entre el momento de su ejercicio oportuno y la fecha prevista para el inicio del vuelo para operaciones nacionales.

En caso de operaciones internacionales, el término será igual o mayor a quince (15) días calendario; […] e) La retención que se hace al pasajero se efectuará a favor del transportador. Será equivalente a sesenta mil pesos ($ 60.000) para tiquetes nacionales o a cincuenta dólares estadounidenses (US $50) para tiquetes internacionales […]”.

Con base en lo anterior, es dable concluir que mediante el artículo parcialmente suspendido la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil estableció reglas en materia de protección de los derechos colectivos de los consumidores y usuarios, en tanto que la facultad de retracto hace parte de su ámbito de protección. Ahora bien, el citado derecho fue objeto de desarrollo por parte del Legislador en el Estatuto del Consumidor, Ley 1480 de 2011, norma expedida en cumplimiento de la responsabilidad que le atribuyó la Constitución en su artículo 78 al legislador al señalar que: “[…] La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización […]”.

En ese sentido, en cuanto al ejercicio del derecho de retracto previó lo siguiente en su artículo 47: “[…]

ARTÍCULO 47. RETRACTO. En todos los contratos para la venta de bienes y prestación de servicios mediante sistemas de financiación otorgada por el productor o proveedor, venta de tiempos compartidos o ventas que utilizan métodos no tradicionales o a distancia, que por su naturaleza no deban consumirse o no hayan comenzado a ejecutarse antes de cinco (5) días, se entenderá pactado el derecho de retracto por parte del consumidor.

En el evento en que se haga uso de la facultad de retracto, se resolverá el contrato y se deberá reintegrar el dinero que el consumidor hubiese pagado. El consumidor deberá devolver el producto al productor o proveedor por los mismos medios y en las mismas condiciones en que lo recibió. Los costos de transporte y los demás que conlleve la devolución del bien serán cubiertos por el consumidor.

El término máximo para ejercer el derecho de retracto será de cinco (5) días hábiles contados a partir de la entrega del bien o de la celebración del contrato en caso de la prestación de servicios […]”. De la comparación entre el artículo 1º de la Resolución 2466 de 29 de septiembre de 2015 y el artículo 47 del Estatuto del Consumidor, se evidencia que el acto administrativo impuso unas restricciones al derecho de retracto que no fueron previstas en la ley, por cuanto: i) estableció un límite temporal inferior para su ejercicio, 48 horas y no 5 días; ii) lo condicionó a que la fecha prevista para el viaje sea igual o mayor a 8 días para vuelos nacionales y 15 días para vuelos internacionales y, iii) fijó una retención a cargo del comprador.

Así las cosas, teniendo en cuenta que los derechos colectivos de los consumidores y usuarios son de orden constitucional, resulta pertinente precisar que, en cuanto a las restricciones de esta clase de prerrogativas superiores, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “[…] En un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana (art. 1, C.P.) y en la primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5, C.P.), en el cual el principio constitucional de legalidad indica que los particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes de la República (art. 6, C.P.), y en el que todas las personas son titulares del derecho fundamental al debido proceso (…) únicamente el Congreso de la República, en tanto órgano representativo y democrático por excelencia, puede establecer limitaciones al ejercicio de los derechos constitucionales […]”[34].

De conformidad con los reseñados presupuestos fácticos y normativos, así como con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala advierte que, aunque la autoridad aeronáutica, en ejercicio de su cláusula general de competencia regulatoria del sector del transporte aéreo, puede expedir reglamentos de carácter técnico y operativo especializado, en el marco de la Constitución y la ley, no le está permitido restringir los derechos de los consumidores y usuarios reconocidos en la ley, en razón a su naturaleza constitucional y colectiva.

Ciertamente las normas que aducen los impugnantes le confieren a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la potestad de expedir reglas técnicas y operativas relativas a la prestación del servicio de transporte aéreo y a los contratos que del mismo se deriven, por tratarse de un sector de la economía que por su especialidad demanda la existencia de disposiciones que regulen las particularidades del mismo; sin embargo, esa competencia no es absoluta ni ilimitada y, en ese sentido, no comprende la posibilidad de que la autoridad aeronáutica en asuntos que no son su especialidad, y sí la del Legislador, establezca disposiciones que mermen la protección otorgada en la Ley.

En suma, aunque la ley difirió y confió en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la fijación de normas técnicas y operativas para la prestación del servicio de transporte aéreo, mediante reglamentos de tipo regulatorio, donde es posible establecer, entre otros asuntos, la política tarifaria, cuando dichas regulaciones tengan incidencia en el ámbito de protección de los derechos de los consumidores y usuarios, es obligatoria la sujeción de la autoridad administrativa al Estatuto del Consumidor, mediante el cual el legislador adoptó disposiciones orientadas a asegurar la vigencia y aplicación de las prerrogativas contenidas en la Norma Superior.

Lo anterior con fundamento en que los derechos de los consumidores son de naturaleza constitucional y colectiva, de manera que su concreción por parte de la autoridad aeronáutica debe hacerse con apego al marco fijado por la ley, lo que se traduce en que las garantías concedidas a favor de ese sector de la población no pueden ser restringidas o disminuidas vía administrativa, en el caso particular, so pretexto del ejercicio de una función regulatoria.

En esos términos el cargo segundo tampoco tiene vocación de prosperar. - Finalmente aducen los recurrentes que el Estatuto del Consumidor no resulta aplicable al derecho de retracto respecto de los servicios de transporte aéreo de pasajeros, dado el carácter supletorio de dicho Estatuto y la existencia de la Norma RAC 3 que es la especial para ese sector de la economía. Al respecto se considera que en esta fase del proceso la Norma RAC 3 en punto del derecho de retracto no resulta aplicable, en razón a que, como se advirtió, sin ser una disposición de orden legal impuso restricciones a la protección otorgada por la ley a los derechos de los consumidores y usuarios que son de naturaleza constitucional y colectiva, cuando las limitaciones a aquellos únicamente pueden ser establecidas por el legislador.

En los referidos términos, tampoco es de recibo este último argumento. En el anterior contexto, la Sala confirmará el auto recurrido, mediante el cual el Despacho del Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés decretó la suspensión provisional parcial de los efectos del acto administrativo demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: RECONOCER como coadyuvantes de la parte demandada (Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil) a la Asociación de Transporte Aéreo en Colombia y las sociedades Easy Fly S.A., Air France S.A.S., Latam Airlines Colombia S.A. y Aerovías del Continente Americano-Avianca, exclusivamente en lo relacionado con la interposición del recurso de súplica.

SEGUNDO: CONFIRMAR el auto de 28 de noviembre de 2019, por medio del cual el Despacho del Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés decretó la suspensión provisional parcial de los efectos del acto administrativo demandado.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Despacho de origen, para que continúe su trámite. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Con aclaración de voto CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA ACLARACIÓN DE VOTO DE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00239-00 Actor: FRANCISCO IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – U.A.E. AEROCIVIL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Aclaración de voto al auto proferido el 21 de mayo de 2020 por la Sección Primera del Consejo de Estado Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sección Primera del Consejo de Estado, manifiesto que, aunque comparto la decisión adoptada en el auto proferido el 21 de mayo de 2020, aclaro mi voto en los siguientes términos. Para efectos de explicar las razones de la presente aclaración de voto, su estudio se dividirá en las siguientes dos partes: i) el auto proferido el 21 de mayo de 2020 y sus consideraciones y ii) el fundamento de la respectiva aclaración en el caso sub examine: las cuales se desarrollarán a continuación. El auto proferido el 21 de mayo de 2020 y sus consideraciones 1.

La Sección Primera de esta Corporación, por auto de 21 de mayo de 2020, resolvió un recurso de súplica interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 28 de noviembre de 2019 por el Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, por medio del cual se decretó la suspensión provisional de unos apartes contenidos en numeral 3.10.1.8.2 del artículo 1 de la Resolución núm. 02466 de 29 de septiembre de 2015 “[…] Por la cual se modifican y adicionan unos numerales a la Norma RAC 3 de los Reglamentos aeronáuticos de Colombia […]”, expedida por el Director General de la Unidad Especial de Aeronáutica Civil. 2.

La Sala consideró que el auto recurrido se ajusta a derecho, en los siguientes términos: “[…] En este contexto, la facultad conferida a la autoridad aeronáutica comprende la expedición de reglas técnicas y operativas relativas a la prestación del servicio de transporte aéreo y a los contratos que del mismo se deriven, pero no puede emplearse para sustituir al Legislador o al Gobierno Nacional mediante la expedición de normas en materias que son de su competencia o al margen de lo que al respecto aquellos hayan dispuesto en esos precisos asuntos. […] Ciertamente las normas que aducen los impugnantes le confieren a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la potestad de expedir reglas técnicas y operativas relativas a la prestación del servicio de transporte aéreo y a los contratos que del mismo se deriven, por tratarse de un sector de la economía que por su especialidad demanda la existencia de disposiciones que regulen las particularidades del mismo; sin embargo, esa competencia no es absoluta ni ilimitada y, en ese sentido, no comprende la posibilidad de que la autoridad aeronáutica en asuntos que no son su especialidad, y sí la del Legislador, establezca disposiciones que mermen la protección otorgada en la Ley. […] Lo anterior con fundamento en que los derechos de los consumidores son de naturaleza constitucional y colectiva, de manera que su concreción por parte de la autoridad aeronáutica debe hacerse con apego al marco fijado por la ley, lo que se traduce en que las garantías concedidas a favor de ese sector de la población no pueden ser restringidas o disminuidas vía administrativa, en el caso particular, so pretexto del ejercicio de una función regulatoria.

En esos términos el cargo segundo tampoco tiene vocación de prosperar. - Finalmente aducen los recurrentes que el Estatuto del Consumidor no resulta aplicable al derecho de retracto respecto de los servicios de transporte aéreo de pasajeros, dado el carácter supletorio de dicho Estatuto y la existencia de la Norma RAC 3 que es la especial para ese sector de la economía. Al respecto se considera que en esta fase del proceso la Norma RAC 3 en punto del derecho de retracto no resulta aplicable, en razón a que, como se advirtió, sin ser una disposición de orden legal impuso restricciones a la protección otorgada por la ley a los derechos de los consumidores y usuarios que son de naturaleza constitucional y colectiva, cuando las limitaciones a aquellos únicamente pueden ser establecidas por el legislador. […]” (Destacado fuera de texto).

Fundamentos de la aclaración de voto Sobre la asignación de competencias a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil para regular asuntos relacionados con la protección al consumidor 3. Vistos: i) el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política, sobre la función del Congreso para “[…] Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos […]”; el artículo 78[35] ibidem, sobre los derechos de los consumidores; y iii) el artículo 365[36] ibídem, sobre los servicios públicos. 4.

Vistos los artículos 1782 y 1680 del Código de Comercio, que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 1782. Definición de autoridad aeronáutica. Por "autoridad aeronáutica" se entiende el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o la entidad que en el futuro asuma las funciones que actualmente desempeña dicha Jefatura. Corresponde a esta autoridad dictar los reglamentos aeronáuticos […]” “[…] Artículo 1860.

Reglamentación por autoridad aeronáutica y clasificación de servicio aéreo. La autoridad aeronáutica reglamentará y clasificará los servicios aéreos, los explotadores y las rutas, y señalará las condiciones que deberán llenarse para obtener los respectivos permisos de operación, con la finalidad de lograr la prestación de servicios aéreos seguros, eficientes y económicos, que al mismo tiempo garanticen la estabilidad de los explotadores y de la industria aérea en general […]” (Destacado fuera de texto). 5.

Vistos: i) el artículo 47 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993[37], sobre las funciones aeronáuticas, que establece: “[…] Las funciones relativas al transporte aéreo, serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como Entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte […]”; y ii) el artículo 68 de la Ley 336 de 20 de diciembre de 1996[38], sobre el servicio público de transporte aéreo, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 68.

El Modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio (Libro Quinto, Capitulo Preliminar y Segunda Parte, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y por los Tratados, Convenios, Acuerdos Prácticas Internacionales debidamente adoptados o aplicadas por Colombia […]” (Destacado fuera de texto). 6.

El suscrito Magistrado considera que, de conformidad con las normas citadas supra, el Congreso tiene la función de regular, entre otros aspectos: i) el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización; y ii) los servicios públicos; sin embargo, tiene la potestad de otorgar competencias a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil para que regule esas materias.

En estos términos dejo expuesta mi aclaración de voto. Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Cuaderno de medidas cautelares, folios 51 a 61. [2] Cuaderno de medidas cautelares, folios 11 a 32. [3] Ibídem, folios 2 y 3. [4]

ARTÍCULO

46. DEBERES ESPECIALES DEL PRODUCTOR Y PROVEEDOR. El productor o proveedor que realice ventas a distancia deberá: […]

PARÁGRAFO. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno Nacional se encargará de reglamentar las ventas a distancia. [5] "[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]". [6] “[…] Estatuto General del Transporte […]”. [7] Cuaderno de Medidas Cautelares, folios 51 a 61. [8] Cuaderno de medidas cautelares, folio 94. [9] Cuaderno de medidas cautelares, folios 108 a 112. [10] "[…] Por el cual se reglamentan las ventas que utilizan métodos no tradicionales y las ventas a distancia […]". [11] Lo anterior de conformidad con la información registrada en el sistema de consulta de procesos de la página del Consejo de Estado. http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=110 01032400020170023900 [12] El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). [13] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Auto de 15 de diciembre de 2017, Radicación número: 11001- 03-24-000-2015-00163-00, Actor: Lina Marcela Muñoz Ávila y Otros. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, C.P Carlos Alberto Zambrano Barrera, auto de 12 de febrero de 2016, radicación número: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)a. [15] Ibídem. [16] Ibídem. [17] Gaceta Constitucional  nº46, lunes 15 de abril de 1991, págs. 21 a 25.

Informe de ponencia sobre derechos colectivos, Asamblea Nacional constituyente. [18] Como muestra de una línea pacífica y constante, sentencias C-1141 de 2000; C-749 de 2009 y C-909 de 2012. [19] Ibídem. [20] El constituyente, en efecto, ha señalado que la regulación de los derechos colectivos es un asunto que corresponde al legislador. Así, por ejemplo, al referirse a uno de los mecanismos de protección de tales derechos, como es la acción popular, señaló que tendrán tal naturaleza, además de los establecidos en la Constitución, aquellos que defina el legislador (art. 88 C.P.) [21] Artículo 1º de la Ley 1480 de 2011. [22] Artículo 2º de la Ley 1480 de 2011. [23] Corte Constitucional Sentencia C-896 de 31 de octubre de 2012, C.P. Mauricio González Cuervo. [24] Sentencia T-987 de 23 de noviembre de 2012, MP Luis Ernesto Varga Silva. [25] Ibídem. [26] Ibídem. [27] Ibídem. [28] Dicha norma fue modificada mediante el Decreto 823 de 16 de mayo de 2017; sin embargo, las funciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 5º del Decreto 260 de 2004 se encuentra igualmente establecidas, en los mismos términos, en el artículo 2º, numerales 18 y 19 de la normativa actualmente vigente. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P Libardo Rodríguez Rodríguez, sentencia de 14 de julio de 1995, criterio reiterado en sentencia de la misma Sección el 7 junio de 2001, Rad.

Núm. 11001-03-24-000-2000-6097-01(6097), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. [30] Numeral 15 del artículo 5º del Decreto 260 de 28 de enero de 2004. [31] "[…] Por el cual se reglamentan las ventas que utilizan métodos no tradicionales y las ventas a distancia […]". [32] Numeral 14 del artículo 5° del Decreto 260 de 28 de enero de 2004. [33] “[…] por la cual se modifican unos numerales a la Norma RAC 3 de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia […]”. [34] Sentencia C-593 de 9 de junio de 2005. [35] “[…] Artículo 78.

La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización […]”. [36] “[…] Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares […]”. [37] "[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]", [38] “[…] Estatuto General de Transporte […]”.