TRANSPORTE – Regulación / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se fija el valor de la prueba de alcoholimetría como componente de la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte que deben cobrar los terminales de transporte a las empresas de transporte / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Para incluir la prueba de alcoholimetría dentro del componente de seguridad de las tasas de uso, así como para destinar parte de los dineros recaudados a la administradora del programa / TASAS DE USO – Componentes / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega al no advertirse un exceso de la potestad reglamentaria / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [S]e observa que, aparentemente, la cartera ministerial fundó su competencia para la expedición del acto enjuiciado en lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993, que señala que la política sobre la regulación de las tarifas y el control operativo de los terminales de transporte terrestre se encuentra a cargo de la demandada, y en el artículo 12 del Decreto 2762 de 2001, por medio del cual se determinó que el Ministerio de Transporte es el encargado de fijar la tasa que deben cancelar las empresas por el uso de las áreas operativas de los terminales de transporte. […] [E]l numeral 8º del artículo 13 del Decreto 2762 de 2001, menciona que los recursos del aludido componente de seguridad deberán ser destinados entre otras, a la práctica de la prueba de alcoholimetría que debe realizarse en una muestra representativa de los conductores que estén próximos a ser despachados del terminal. […] Siendo ello así, lo que en principio se evidencia de la lectura de las normas en cuestión, es que el Ministerio de Transporte sí estaría habilitado para incluir la prueba de alcoholimetría dentro del componente de seguridad de las tasas de usos, y por ende, también tendría potestad para señalar qué parte de los valores recaudados por tal tributo deberán ser transferidos a la entidad administradora de tal programa. […] Bajo tal consideración, del contraste normativo propuesto por la actora no es posible colegir de forma clara la necesidad de suspender el acto censurado, en la medida que, como se vio, el Ministerio de Transporte sí tendría facultades para incluir la prueba de alcoholimetría dentro del cobro de la tasa de uso, así como para destinar parte de los dineros recaudados a la administradora de tal programa, razón por la cual el cargo no prospera.
TRANSPORTE – Regulación / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de la circular por medio de la cual se requiere a las sociedades administradoras de los terminales de transporte terrestre para que cumplan las normas que reglamentan los programas de seguridad en carreteras / TASAS DE USO – Definición / FALTA DE COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE – No configuración / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega porque no se evidencia la violación de la norma que se invoca como vulnerada [R]especto de los reproches en contra de la Circular externa No. 000037 del 1 de agosto de 2018, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, el actor manifiesta que fue desconocido el artículo 2.2.1.4.10.3.1. del Decreto 1076 de 2015, pues a su juicio, tal entidad, desbordó su competencia para la inspección, vigilancia y control sobre el desarrollo de programas de seguridad en la operación del transporte al exigir el cumplimiento de la Resolución 2222 de 2001 a las sociedades administradoras de los terminales, so pena de iniciar los procedimientos sancionatorios correspondientes.
Vistas así las cosas, lo primero que habrá de determinarse es si cierto que la norma que fue invocada contiene disposiciones que hagan referencia a la potestad de inspección, vigilancia y control de la citada superintendencia sobre los programas de seguridad en la operación del transporte. […] De la lectura de la disposición que se impugna lo que se advierte es que aquella simplemente define el concepto de tasas de uso, indicando que las mismas corresponden al valor que deberán pagar las empresas de transporte a la sociedad administradora del terminal por el uso de las áreas operativas de los terminales.
Así pues, es imposible abordar la solicitud de decreto de la medida cautelar que ocupa al Despacho por falta de competencia, pues el supuesto del que parte el demandante para encausar su reproche no responde a la realidad, habida cuenta de que no es cierto que la norma vulnerada haga referencia a las potestades de inspección, vigilancia y control sobre el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte que, a juicio del demandante, fueron desbordadas por la Superintendencia de Puertos y Transporte.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado Sección Primera, de 22 de abril de 2004, Radicación 11001-03-24-000-2002-00335-01(8314), C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 17 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 28 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2222 DE 2002 (21 de febrero) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 2 (No suspendido) / CIRCULAR 000037 DE 2018 (1 de agosto) SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE (No suspendida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., primero (1) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00014-00A Actor: ERNESTO ARANGO BOTERO Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE – MINTRASPORTE Referencia: No es procedente la suspensión provisional de la Resolución que fija las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte.
No es procedente la suspensión provisional de la Circular externa mediante la cual la Superintendencia de Puertos y Transporte requiere a las sociedades administradoras de los terminales de terrestres para que cumplan las normas que reglamentan los programas de seguridad en carreteras. I. La solicitud de suspensión provisional 1. En escrito separado de la demanda, el señor Ernesto Arango Botero solicitó la suspensión provisional de los mencionados actos administrativos, que son del siguiente tenor: 1.
Artículo 2º de la Resolución número 2222 del 21 de febrero de 2002. “Resolución 02222 del 21 de febrero de 2002. por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte (…) Artículo 2°. Además del valor definido en los literales a), b), c), d) y e) del artículo 1° de la presente resolución, los Terminales de Transporte cobrarán a las empresas de transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen así: $ 600 para el año 2002 con una cobertura del 33%, $1.200 para el año 2003 con cobertura del 66% y $1.800 para el año 2004 con cobertura del 100%.
Para enero del año 2005 el valor de esta prueba se incrementará de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y se continuará con el mismo procedimiento para los años siguientes teniendo una cobertura del 100%. Este valor es un componente de la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte definidos en el artículo 12 numeral 8 del Decreto número 2762 de diciembre 20 de 2001.
Estos recursos serán recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros. Parágrafo. Los terminales de Armenia, Barranquilla y Bucaramanga que hasta la fecha de publicación de la presente resolución vienen prestando el servicio de prueba de alcoholimetría, lo podrán seguir prestando, asumiendo las responsabilidades que de ello se deriven.
Los demás terminales deberán, antes del 20 de junio de 2002, disponer de un área adecuada y suficiente dentro del terminal para que la entidad encargada de prestar el servicio instale allí los equipos.” 2. Circular externa No. 000037 del 1 de agosto de 2018 “CIRCULAR EXTERNA NO. 00037 – 01AGO2018 PARA: TERMINALES DE TRANSPORTE, REPRESENTANTES LEGALES Y MIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DE LOS TERMINALES DE TRANSPORTE.
DE: DELEGADA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR Asunto: Cumplimiento de las normas que reglamentan el Programa de Seguridad en Carreteras. Respetados Señores: La presente Circular tiene por objeto impartir instrucciones para el estricto cumplimiento de la Resolución 2734 de 2018, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: 1.
Marco Normativo. En virtud de lo dispuesto en el artículo 42 del Decreto 101 de 2000, modificado por el artículo 4 del Decreto 2741 de 2001, el Presidente de la Republica delegó a la Superintendencia de Puertos y Transporte, la función de vigilancia, inspección y control para el cumplimiento de las normas que rigen el sistema de tránsito y transporte en Colombia.
El mismo Decreto, en su artículo 44, le asignó a la Superintendencia de Puertos y Transporte, entre otras, las funciones de: "1. Velar por el desarrollo de los principios de -are acceso, calidad y seguridad, en la prestación del servicio de transporte., 2. Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas internacionales, leyes, decretos, regulaciones, reglamentos y actos administrativos que regulen los modos de transporte, y aplicar las sanciones correspondientes, en los casos en que tal función no esté atribuida a otra autoridad'.
El Decreto 1079 de 2015, en su artículo 2.2.1.4.10.1.1, establece que la autoridad competente en materia de Terminales de Transporte Terrestre de Pasajeros por Carretera; es la Superintendencia de Puertos y Transporte para: inspección, control y vigilancia de la operación de las Terminales de Transporte, y del desarrollo de programas de seguridad en la operación del transporte." Así mismo, el artículo 2.2.1.4.10.1.4.1. de la misma norma (antes artículo 13 del Decreto 2762 de 2001, modificado por el Decreto 2028 de 2006), define que es obligación de los Terminales de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera (entre otras) la de: “10.
Cobrar las tasas de uso fijadas por el Ministerio de Transporte en los términos del presente Decreto y de la Resolución respectiva” (Subraya fuera del texto). En este orden de ideas, la Resolución 2222 de 2002, "Por la cual se fijan las tasas de use que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte", dispone: "ARTICULO SEGUNDO. - Además del valor definido en los literales a, b, e, d y e del ART. PRIMERO de la presente Resolución, los Terminales de Transporte cobraran a las empresas de transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen así $600= para el año 2002 con una cobertura del 33%, $1200= pare el año 2.003 con cobertura del 66% y $ 1.800= para el año 2.004 con cobertura del 100%.
Para enero del año 2.005 el valor de esta prueba se incrementara de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y se continuara con el mismo procedimiento para los siguientes teniendo una cobertura del 100%. Este valor es un componente de la Casa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte definidos en el artículo 12 numeral 8 del Decreto No.2762 de Dic. 20 de 2.001.
Estos recursos serán recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que pare tal efecto establezca el organismo administrador del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros. (Subraya fuera del texto)". Por su parte, la Resolución 6398 de 2002, expedida por el Ministerio de Transporte establece la base de cálculo de las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte.
Finalmente, mediante la Resolución 2734 de 11 de julio de 2018, el Ministerio de Transporte reiteró lo ordenado mediante Resolución 2222 de 21 de febrero de 2002, señalando algunas condiciones que deben ser cumplidas por los Terminales de Transporte, para garantizar el uso de los recursos del programa de seguridad en carreteras que trate el numeral 8 del artículo 2.2.1.4.10.4.1 del Decreto 1079 de 2015, se destine para el objeto previsto en Ia en norma en mención. Así mismo, conforme a las fallos de definición de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Puertos y Transporte, proferido por la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado, de una parte, la competencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte, comprende los aspectos objetivos y subjetivos sobre las personas Naturales y Jurídicas que prestan el servicio público de transporte y sus actividades conexa, aspectos contenidos en Ia Ley 222 de 1995.
Conforme a to anterior, en el marco de la acciones de inspección vigilancia y control, se ejercen actos de policía administrativa, cuyo objeto es la preservación de orden público y Ia eficiente prestación de servicios públicos, que de acuerdo a lo manifestado por la Honorable Corte Constitucional, tiene inmersa "la posibilidad del ente que ejerce Ia función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de 1a decisión del controlado y la imposición de sanciones, es decir e/ control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ante sujeto a control".
Sobre las funciones de policía administrativa en cabeza de las superintendencias, el consejo de Estado señaló que "la facultad de policía administrativa, que es como se conoce ese poder de supervisión y control a cargo del Estado, no precisa de /a existencia de leyes y reglas ad hoc o hiperdetalladas, pare que puede surtirse cabalmente en cada caso.
No toda falta debe estar necesariamente descrita al mínimo detalle, pues sería imposible dictar una legislación con ese carácter. A través de normas de textura abierta y de conceptos jurídicos indeterminados se pueden describir las conductas que ameritan reprensión por parte de la autoridad correspondiente. Entonces, a juicio de la Sala, independientemente de la denominación de la norma quo imparta la instrucción de vigilancia (circulares, ordenes, reglamentos), todas tienen la entidad jurídica de ser aplicables a las entidades vigiladas y causar alguna consecuencia también jurídica o administrativa, pues, de lo contrario, no serían atendidas por falta de obligatoriedad. 2.
Instrucciones Administrativas. Conforme a las anteriores consideraciones de manera inmediata, aquellos Terminales de Transporte que habían celebrado convenios y/o contratos, para la realizaron del programa de seguridad en carreteras, en los cuales se hubiese pactado descuentos, comisiones o porcentajes sobre los valores recaudados, deben modificar tales documentos para ajustarse a lo ordenado mediante la Resolución 2222 de 2002 y 2734 de 2018.
El o La representante legal y los miembros de las juntas directivas de los Terminales de Transporte, deberán verificar que la destinación de los recursos del programa de seguridad en la operación del transporte, se destine a las actividades ordenadas por las normas citadas en la primera parte del presente documento; es decir, que no pueden utilizarse para el pago de actividades propias de los Terminales de Transporte, ni para gastos de personal como tampoco para ninguna actividad relaciona con el objeto de los terminales, ni mucho menos en convertirse en utilidades, ni como remuneración de los inversionistas del terminal.
Así como también, debe expedir las órdenes necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado por el Ministerio de Transporte, mediante Resolución 2734 de 2018. El cumplimiento de la presente instrucción, deberá realizarse a más tardar dentro de los dos (2) dial hábiles, contados a partir de la publicación de la presente Circular y El o La representante legal del Terminal de Transporte, deberá allegar copia a Ia Superintendencia de Puertos y Transporte del documento? que contenga la modificación de los contratos.
Los Terminales de Transporte que incumplan con las directrices expedidas en la presente Circular, serán objeto de sanciones previa realización del respectivo procedimiento sancionatorio. Sin perjuicio que continúe las investigaciones en proceso. La presente Circular, rige a partir de su expedición y se publicara en el Portal Web de la Entidad. 2.
A efectos de sustentar la petición cautelativa, el actor se remitió al concepto de violación expuesto en la demanda, en el que se invocaron como normas vulnerados los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política, 17 de la Ley 105 de 1993, 28 de la Ley 336 de 1996, 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), y 2.2.1.4.10.1.1. del Decreto 1079 de 2015. 3.
Fundamentó la solicitud de suspensión provisional en contra del artículo 2º de la Resolución número 2222 del 21 de febrero de 2002, señalando que el Ministerio de Transporte desbordó su potestad reglamentaria por las razones que pasan a sintetizarse: Explicó que el acto censurado creó un nuevo componente respecto de la tasa de uso el cual denominó como alcoholimetría, determinando que los valores recaudados por tal concepto debían ser entregados a la entidad que administrara el mismo.
En ese contexto, el accionante sostuvo que la cartera ministerial demandada se extralimitó en sus funciones como quiera que “mediante un acto administrativo no propio para ello, una resolución de fijación de valores, exclusivamente, procede a crear organismos, instituciones, a trasferir competencias, y a despojar los derechos a los asociados, representados ellos, en las sociedades operadoras o administradoras de los terminales de transporte”[1].
En tal orden, señaló que el citado acto desconoció lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993 y 28 de la Ley 336 de 1996, al imponer obligaciones a las administradoras de terminales de transporte que son reguladas de forma diferente por la ley, y al despojar a tales sociedades de los recursos determinados por el literal e) del artículo 2º de la Ley 105 de 1993 y el artículo 2º de la Ley 336 de 1996 para que aquellas realicen programas de seguridad en la operación del transporte, y entregárselos a la entidad que, a juicio del Ministerio de Transporte, administre el componente de alcoholimetría de la tasa de uso.
Señaló que con la regulación contenida en acto enjuiciado, trasgredió los principios regulatorios previstos en la Ley, para ordenar la transferencia de tales recursos “en favor de agremiaciones que no representan ni pueden ejecutar los programas de seguridad en la operación del transporte, que compete de forma exclusiva, por determinación legal, a las sociedades terminales, como las denomina la ley”[2]. 4.
En lo que tiene que ver con la Circular externa No. 000037 del 1 de agosto de 2018, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, explicó que vulneró lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 7º del Decreto 2762 de 2001 compilado en el artículo 2.2.1.4.10.1.1. del Decreto 1079 de 2015, dado que, a su juicio, esa entidad desbordó sus potestades de inspección, vigilancia y control sobre los programas de seguridad en la operación de los terminales de transporte.
En ese sentido, reprochó que la aludida Superintendencia no tenía competencia para ordenar que las administradoras de los terminales de transporte modifiquen, adicionen o complementen aspectos propios de su regulación contractual en aras de cumplir con las normas sobre los programas de seguridad en carreteras, so pena de que los miembros de sus juntas directivas se vean abocados a acciones de tipo disciplinario y penal.
II. Traslado de la solicitud a las autoridades demandadas Por medio de auto calendado el 3 de mayo de 2019, el entonces Ponente del proceso de la referencia, Roberto Augusto Serrato Valdés, corrió traslado al Ministerio de Transporte para que se manifestara sobre la solicitud de suspensión provisional[3]. En escrito del 28 de mayo del mismo año, dicha cartera se pronunció de la siguiente forma[4]: 1.
Señaló que la Resolución 2222 de 2002 fue proferida en desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 17 de la Ley 105 de 1993. Asimismo, refirió que el artículo 12 del Decreto 2762 de 2001 determinó que el Ministerio de Transporte es la autoridad encargada de fijar la tasa de uso que deben cobrar los terminales de transporte.
Así las cosas, mencionó que el artículo 13 ibídem dispuso que los dineros recaudados por la tasa de uso se componen de dos partes, a saber, una suma destinada a programas de seguridad y la porción restante es reservada para las empresas que administran los terminales de transporte. En ese entendido, arguyó que el valor fijado en el artículo 2º de la Resolución 2222 de 2002, versa sobre el desarrollo de programas de seguridad en la operación de transporte, razón por la cual, tal norma se ajusta a la finalidad del artículo 13 del Decreto 2762 de 2001.
Además, refirió que ésta Corporación declaró la legalidad del artículo cuestionado, en los procesos con radicado números 2002-00335 y 2008-00163. 2. Por otro lado, indicó que la petición de suspensión provisional no se ajustaba a lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, dado que no fueron precisadas las normas legales que fueron desconocidas por la Resolución 2222 de 2002, ni se probó que tal acto causare un perjuicio irremediable.
III. Caso concreto 1. Esta Sección ha sostenido en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, lo siguiente: “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto).
Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”. 2.
A efectos de resolver el cargo en contra del artículo 2º de la Resolución No. 2222 del 21 de febrero de 2002, es menester analizar la petición a la luz de las disposiciones que se consideran infringidas; veamos: A) Constitución Política: “Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 11.
Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.” B) Ley 105 de 1993: “Artículo 17. Integración de la infraestructura distrital y municipal de transporte. Hace parte de la infraestructura distrital municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.
Parágrafo 1. En los casos en que se acometa la construcción de una vía nacional o departamental, su alterna, podrán pasar a la infraestructura municipal si reúne las características de ésta, a juicio del Ministerio de Transporte. Parágrafo 2. La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte.” C) Ley 336 de 1996: “artículo 28.
El control y vigilancia que ejerce el Ministerio de Transporte sobre los servicios a que se refiere el Artículo anterior, se entiende únicamente respecto de la operación, en general, de la actividad transportadora.” D) Ley 1437 de 2011: “Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” 1.
En ese contexto, procede el Despacho a resolver el cargo de suspensión provisional en contra del artículo 2º de la Resolución 2222 de 2002, según el cual el Ministerio de Transporte no estaba facultado para fijar el cobro de la prueba de alcoholemia dentro de la tasa de uso, ni para ordenar que los valores recaudados fueran destinados a una entidad distinta a las empresas administradoras de los terminales de transporte.
Ahora bien, se observa que, aparentemente, la cartera ministerial fundó su competencia para la expedición del acto enjuiciado en lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993, que señala que la política sobre la regulación de las tarifas y el control operativo de los terminales de transporte terrestre se encuentra a cargo de la demandada, y en el artículo 12 del Decreto 2762 de 2001, por medio del cual se determinó que el Ministerio de Transporte es el encargado de fijar la tasa que deben cancelar las empresas por el uso de las áreas operativas de los terminales de transporte.
El artículo en cuestión es del siguiente tenor: “Artículo 12. Fijación. El Ministerio de Transporte mediante resolución y teniendo en cuenta, la clase de vehículo a despachar, la longitud de la ruta y el número de terminales en el recorrido, fijará las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre, autorizados por este, a las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los mismos, la cual se compone de dos partes: una suma que se destinará al desarrollo de los programas atinentes a la seguridad definidos en el numeral 8 del artículo 13 del presente decreto la cual será recaudada por los Terminales de Transporte y transferida íntegramente a la entidad administradora de los mencionados programas y la otra parte restante ingresará a la Empresa Terminal de Transporte.
Parágrafo. El Ministerio de Transporte dispondrá de un término de dos (2) años, contados a partir de la vigencia del presente decreto, a efectos de establecer, previo estudio técnico, una categorización de los terminales de transporte, con el fin de fijar tasas diferenciales de acuerdo con las categorías que en el estudio se establezcan.” (Subrayas del Despacho).
Por su parte, el numeral 8º del artículo 13 del Decreto 2762 de 2001, menciona que los recursos del aludido componente de seguridad deberán ser destinados entre otras, a la práctica de la prueba de alcoholimetría que debe realizarse en una muestra representativa de los conductores que estén próximos a ser despachados del terminal. El artículo en cita alude: “Artículo 13.
Obligaciones. Son obligaciones de las empresas terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera las siguientes: (…) 8. Con fundamento en el artículo 2º de la Ley 336 de 1996 y en consonancia con los programas de seguridad que implemente el Ministerio de Transporte, las empresas terminales de transporte actualmente en operación, deberán disponer dentro de un plazo de seis (6) meses contados a partir de la fecha de vigencia del presente Decreto, dentro de las instalaciones físicas de cada terminal de transporte, los equipos, el personal idóneo y un área suficiente para efectuar exámenes médicos generales de aptitud física y practicar la prueba de alcoholimetría a una muestra representativa de los conductores que estén próximos a ser despachados del respectivo terminal.
Para el desarrollo de estos programas se contará con los recursos previstos en el artículo 12 del presente decreto, los cuales se manejarán de manera coordinada y organizada entre las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales, o a través de sus agremiaciones y los terminales de transporte en su conjunto.” Siendo ello así, lo que en principio se evidencia de la lectura de las normas en cuestión, es que el Ministerio de Transporte sí estaría habilitado para incluir la prueba de alcoholimetría dentro del componente de seguridad de las tasas de usos, y por ende, también tendría potestad para señalar qué parte de los valores recaudados por tal tributo deberán ser transferidos a la entidad administradora de tal programa.
Lo anterior encuentra respaldo en lo dicho por esta Sección en sentencia del 22 de abril de 2004; veamos: “Es claro entonces que la tasa de uso tiene dos componentes: uno que es para los programas de seguridad entre los que se encuentra la prueba de alcoholimetría y que debe ser transferida íntegramente a la entidad administradora de estos programas y, otro que va directamente a las Terminales de Transporte.
La norma acusada no hace nada distinto que precisar el cobro que las terminales de transporte deben hacer a las empresas de transporte por el valor de la prueba de alcoholimetría estableciendo un valor inicial de $600 para el año 2002, el cual se va incrementando cada año, hasta llegar a un valor de $1.800 en el año 2004, a partir del cual se aumentará según el IPC.
Es claro que este valor forma parte de la tasa de uso a que hace referencia el artículo 12 del Decreto 2762 de 2001, la cual, como se anotó anteriormente, tiene dos componentes, uno de los cuales es el que se destina a los programas de seguridad entre los cuales se encuentra la prueba de alcoholemia”[5] Bajo tal consideración, del contraste normativo propuesto por la actora no es posible colegir de forma clara la necesidad de suspender el acto censurado, en la medida que, como se vio, el Ministerio de Transporte sí tendría facultades para incluir la prueba de alcoholimetría dentro del cobro de la tasa de uso, así como para destinar parte de los dineros recaudados a la administradora de tal programa, razón por la cual el cargo no prospera. 3.
Finalmente, respecto de los reproches en contra de la Circular externa No. 000037 del 1 de agosto de 2018, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, el actor manifiesta que fue desconocido el artículo 2.2.1.4.10.3.1. del Decreto 1076 de 2015, pues a su juicio, tal entidad, desbordó su competencia para la inspección, vigilancia y control sobre el desarrollo de programas de seguridad en la operación del transporte al exigir el cumplimiento de la Resolución 2222 de 2001 a las sociedades administradoras de los terminales, so pena de iniciar los procedimientos sancionatorios correspondientes.
Vistas así las cosas, lo primero que habrá de determinarse es si cierto que la norma que fue invocada contiene disposiciones que hagan referencia a la potestad de inspección, vigilancia y control de la citada superintendencia sobre los programas de seguridad en la operación del transporte. El contenido literal del artículo 2.2.1.4.10.3.1. del Decreto 1076 de 2015 que fue invocado como vulnerado; veamos: “Artículo 2.2.1.4.10.3.1.
Definición. Denominase tasas de uso el valor que deben cancelar las Empresas de Transporte por el uso de las áreas operativas de los terminales de transporte terrestre de pasajeros por carretera, a la empresa terminal de transporte.” De la lectura de la disposición que se impugna lo que se advierte es que aquella simplemente define el concepto de tasas de uso, indicando que las mismas corresponden al valor que deberán pagar las empresas de transporte a la sociedad administradora del terminal por el uso de las áreas operativas de los terminales.
Así pues, es imposible abordar la solicitud de decreto de la medida cautelar que ocupa al Despacho por falta de competencia, pues el supuesto del que parte el demandante para encausar su reproche no responde a la realidad, habida cuenta de que no es cierto que la norma vulnerada haga referencia a las potestades de inspección, vigilancia y control sobre el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte que, a juicio del demandante, fueron desbordadas por la Superintendencia de Puertos y Transporte.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, RESUELVE NEGAR la suspensión provisional del (i) artículo 2º de la Resolución No. 2222 del 21 de febrero de 2002, “Por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”, expedida por el Ministerio de Transporte y;
(ii) la Circular externa No. 000037 del 1 de agosto de 2018, cuyo asunto es el “Cumplimiento de las normas que reglamentan el Programa de Seguridad en Carreteras”, proferida por la Superintendencia de Puertos y Transporte. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folio 25 del Cuaderno Principal. [2] Visible a folio 26 del Cuaderno Principal [3] Visible a folio 11 del Cuaderno de Medidas cautelares. [4] Visible a folios 17 a 21 del Cuaderno de Medidas cautelares. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 22 de abril de 2004. Proceso radicado número 11001 0324 000 2002 00335 01. Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero.