CADUCIDAD / EXIGIBILIDAD DE LAS SENTENCIAS DICTADAS EN CONTRA DE LA ADMINISTRACIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA [E]s pertinente indicar que la caducidad es un fenómeno jurídico cuyo término previsto por la ley se convierte en presupuesto procesal o instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. […] Tratándose del término de caducidad en el proceso ejecutivo, el ordenamiento jurídico colombiano previó que cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el término para solicitar su ejecución es de cinco años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida.
Ahora bien, el término de exigibilidad de las sentencias dictadas en contra de la Administración de conformidad con el Decreto 01 de 1984, era de 18 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia; mientras que la Ley 1437 de 2011, indicó que este es de 10 meses siguientes a la ejecutoria de la misma, cuando se trate de fallos de condena al pago de sumas de dinero.
Así las cosas, la caducidad para iniciar la ejecución de la sentencia empieza a correr a partir del momento en que se hace exigible la obligación contenida en el respectivo título que sirve de recaudo judicial; ello, en razón a que si el acreedor no puede hacer valer su título frente al deudor sino una vez transcurrido el término de exigibilidad previsto por la ley, no es posible que sin fenecer este, inicie el cómputo del plazo que aquel tiene para acudir ante la jurisdicción con el fin de lograr la ejecución coactiva o forzada del mismo.
En conclusión, la oportunidad para formular la demanda cuando se pretende la ejecución de una sentencia judicial proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial de condena […].[E]n el presente asunto (…) El término de caducidad empezó su respectivo cómputo de cinco años, una vez transcurrieron los dieciocho meses que la entidad pública tenía para dar cumplimiento a la providencia […] FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL K CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01296-01(5726-18) Actor: DANNY ALEX JARAMILLO RAMOS Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC Referencia: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA. CADUCIDAD ASUNTO El Consejo de Estado decide sobre el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra el Auto núm. 202 del 12 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se rechazó la ejecución de la sentencia.
ANTECEDENTES Demanda[1]. El señor Danny Alex Jaramillo Ramos radicó escrito de ejecución de sentencia contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en adelante INPEC, a fin de obtener la reliquidación de los salarios y demás prestaciones que la entidad le pagó al dar cumplimiento a la sentencia núm. 256 del 24 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual quedó ejecutoriada el 1.º de marzo de 2007, ya que considera que el ente carcelario no acató a cabalidad dicho fallo, pues no se hicieron las debidas indexaciones mes a mes del salario, además que en este no incluyeron todas las prestaciones sociales a que tiene derecho.
El demandante expuso sus pretensiones de la siguiente forma: «[…]
PRIMERO: Ordénese Mandamiento de Pago, respecto de salarios, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados dejados de percibir desde 19 de enero de 2001 y hasta el 31 de agosto de 2016, fecha en la cual se hizo efectivo el reintegro, por valor neto, no indexado, de $ 457.273.513, en los términos de este fallo: Sentencia de Primera Instancia No.256 del 24 de Octubre de 2016 (sic): […]
SEGUNDO: Igualmente y de acuerdo a la sentencia No. 256 y según el artículo tercero del fallo condenatorio, las sumas deberán ser ajustadas de conformidad con la evolución del índice de precios al consumidor conforme al artículo 178 del C.C.A y artículos (sic) 192 del C.P.A.C.A. mes a mes tal y como lo ordeno (sic) como lo ordene (sic) el Juez de conocimiento en este sentido, así: R = RH INDICE FINAL INDICE INICIAL […]
TERCERO: Sírvase Ordenar el pago de intereses moratorios, sobre le total de cada una de las sumas liquidadas en dinero adeudadas, desde la fecha de la ejecutoria de la Sentencia 256 o sea 01 de marzo de 2007 y hasta que se haga efectivo el pago total de estas obligaciones laborales, aplicando para el saldo insoluto de $457.273.513 la tabla de intereses de la Superintendencia Financiera de Colombia en cumplimiento de los artículos 176 y 177 del C. C. A; artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Téngase como abono a intereses, el pago parcial realizado en noviembre 01 de 2016, según resolución No. 005480, por valor de $376.405.277 (sic)
CUARTO: La entidad demandada dará cumplimiento a lo ordenado en el Mandamiento de Pago y en la sentencia condenatoria, dentro de los términos estipulados en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo y 192 del C.P.A.C.A.
QUINTO: Sírvase condenar a la parte demandada, en costas procesales, incluidas las agencias en derecho de conformidad con el Art 392 del Código de Procedimiento Civil […]»[2] Cabe decir que el INPEC dio cumplimiento a la sentencia núm. 256 del 24 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante las Resoluciones 003973 del 12 de agosto de 2016 y 005480 del 1.º de noviembre de 2016.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el Auto núm. 202 del 12 de junio de 2018, rechazó la demanda ejecutiva por haber ocurrido el fenómeno jurídico de la caducidad. Al argumentar el rechazo, el Tribunal indicó que la sentencia núm. 256 del 24 de octubre de 2006, de la cual emana la obligación en cabeza del ente demandado, quedó ejecutoriada el 1.º de marzo de 2007, por lo que conforme al artículo 177 de Código Contencioso Administrativo se hizo exigible dieciocho meses después, es decir, que es desde el 1.° de septiembre de 2008 que debe contabilizarse el término de caducidad de cinco años dispuesto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Bajo dicho entendido, este venció el 1.° de septiembre de 2013 y la demanda se presentó el 13 de junio de 2017. RECURSO DE APELACIÓN[4] La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto núm. 202 del 12 de junio de 2018, que profirió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo cual argumentó que el título ejecutivo es complejo, ya que lo conforma no sólo la sentencia núm. 256, sino también las Resoluciones 003973 del 12 de agosto de 2016 y 005480 del 1.º de noviembre de 2016, mediante las cuales el INPEC dio cumplimiento a dicha providencia al ordenar el reintegro del señor Jaramillo Ramos y la liquidación y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su retiro hasta el día de su reintegro a la institución, que por tanto el término de «prescripción» de la acción ejecutiva se reinició desde la notificación de aquellos actos administrativos.
Indicó, además, que la administración es culpable de que no se haya acatado la sentencia en los términos de ley, puesto que el demandante fue diligente en solicitar al INPEC, en reiteradas ocasiones, dicho cumplimiento. También que no puede desconocerse que la administración con su actuación produjo los efectos jurídicos reconocidos con la sentencia núm. 256 y que, respecto de la fecha de presentación de la demanda, 13 de junio de 2017, dichos actos administrativos no han caducado, teniendo en cuenta que el mismo día de su notificación se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial y que el 12 de junio de 2017 la Procuraduría emitió la constancia de no conciliación. Arguyó que la obligación es actualmente exigible, toda vez que el término de caducidad de los cinco años inició el 16 de noviembre de 2016, fecha en que fue notificada la Resolución 005480 de 2016.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto núm. 202 del 12 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con el artículo 150 del CPACA[5]. Así mismo, este auto se profiere por la Sala de Decisión en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.° del artículo 243 ibidem, en concordancia con el artículo 125 del mismo código.
Problema jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿El término de caducidad previsto en literal «k» del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, para la ejecución de decisiones judiciales, debe contabilizarse a partir de la exigibilidad de la sentencia núm. 256 del 24 de octubre de 2006 o desde la notificación de los actos administrativos con los que se le dio cumplimento a la mencionada providencia? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: El término de caducidad para la ejecución de decisiones judiciales, previsto en el artículo 164 del CPACA, debe contabilizarse a partir de la exigibilidad de la providencia núm. 256 del 24 de octubre de 2006, de acuerdo con la argumentación que se expone a continuación. Caducidad en el proceso ejecutivo de lo contencioso administrativo.
En primer lugar, es pertinente indicar que la caducidad es un fenómeno jurídico cuyo término previsto por la ley se convierte en presupuesto procesal o instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, el cual, según lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación “[…] busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso […]”[6].
Tratándose del término de caducidad en el proceso ejecutivo, el ordenamiento jurídico colombiano previó que cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el término para solicitar su ejecución es de cinco años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida[7].
Ahora bien, el término de exigibilidad de las sentencias dictadas en contra de la Administración de conformidad con el Decreto 01 de 1984, era de 18 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia[8]; mientras que la Ley 1437 de 2011, indicó que este es de 10 meses siguientes a la ejecutoria de la misma, cuando se trate de fallos de condena al pago de sumas de dinero[9].
Así las cosas, la caducidad para iniciar la ejecución de la sentencia empieza a correr a partir del momento en que se hace exigible la obligación contenida en el respectivo título que sirve de recaudo judicial; ello, en razón a que si el acreedor no puede hacer valer su título frente al deudor sino una vez transcurrido el término de exigibilidad previsto por la ley, no es posible que sin fenecer este, inicie el cómputo del plazo que aquel tiene para acudir ante la jurisdicción con el fin de lograr la ejecución coactiva o forzada del mismo.
En conclusión, la oportunidad para formular la demanda cuando se pretende la ejecución de una sentencia judicial proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial de condena, en los siguientes términos: a) 18 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, si fue dictada de conformidad con el CCA o Decreto 01 de 1984. b) 10 meses siguientes a la misma ejecutoria, si se trata de sentencia dictada en procesos regidos por el CPACA o Ley 1437 de 2011, en la cual se condene al pago de sumas dinerarias. c) 30 días siguientes a su comunicación, cuando la condena no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero en procesos regidos por el CPACA o Ley 1437 de 2011 – art. 192 inciso 1.º ib. - Por cuenta de lo anterior, corresponde ahora realizar la contabilización del término de caducidad para el caso bajo examen, así: ✓ El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la sentencia núm. 256 del 24 de octubre de 2006, declaró la nulidad de la Resolución 0144 del 19 de enero de 2001, mediante la cual el INPEC retiró al demandante de su cargo.
En consecuencia, ordenó reintegrarlo y pagarle los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes que dejó de percibir desde su retiro hasta que se diera su reintegro, todo debidamente indexado y con los respectivos intereses de ley. ✓ La anterior decisión judicial quedó debidamente ejecutoriada el 1.º de marzo de 2007, así consta a folio 170vto., por lo que se hizo ejecutable 18 meses después, es decir, a partir del 1.º de septiembre de 2008.
De esta forma, el término de caducidad venció el 1.º de septiembre de 2013. ✓ El interesado reclamó el cumplimiento de la sentencia al INPEC en reiteradas ocasiones, por lo cual se expidieron las Resoluciones 003973 del 12 de agosto de 2016 y 005480 del 1.º de noviembre de 2016, sobre las que se discute un pago parcial en favor de la parte ejecutante. ✓ El señor Danny Alex Jaramillo Ramos interpuso la demanda ejecutiva el 13 de junio de 2017[10].
Lo anterior permite inferir que operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción ejecutiva, comoquiera que la demanda no se formuló dentro del término de cinco años previsto en el CPACA. Ahora, si bien el demandante en su recurso indica que dicho término debe contarse desde la notificación de los actos con los que la administración dio cumplimiento al fallo, bajo el argumento de que con esto se reinició el término de la «prescripción» de la acción ejecutiva, ello es una apreciación infundada.
En primer lugar, porque el fenómeno jurídico que se trata acá es el de la caducidad de la acción y no el de la prescripción del derecho. En segundo lugar, la caducidad no se contabiliza a partir de la conformación del título o de la expedición de las voluntades administrativas que dieron cumplimiento al título judicial que consagra el derecho reclamado, por cuanto los cinco (5) años inician su cómputo a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la sentencia, tal y como lo determina el artículo 164 del CPACA.
En otras palabras, para determinar la caducidad de la ejecución de la sentencia, en el presente asunto, no influye la constitución del título, esto es, si es simple o complejo. El término de caducidad empezó su respectivo cómputo de cinco años, una vez transcurrieron los dieciocho meses que la entidad pública tenía para dar cumplimiento a la providencia del 24 de octubre de 2006 emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Así las cosas, no es de recibo el argumento expuesto por la parte demandante en el sentido que el término de «prescripción» reinició su cómputo con la notificación de las Resoluciones 003973 del 12 de agosto de 2016 y 005480 del 1.º de noviembre de 2016, máxime que, para aquel momento, agosto y noviembre de 2016, ya habían transcurrido 8 años, aproximadamente, a partir de la exigibilidad de la obligación objeto de ejecución de sentencia, esto es, más que superados los 5 años de caducidad que el señor Jaramillo Ramos disponía para acudir a la administración de justicia, con el objeto de manifestar su inconformidad sobre el incumplimiento del restablecimiento del derecho.
En conclusión: La demanda ejecutiva formulada por el señor Danny Alex Jaramillo Ramos, según las consideraciones anteriores, se presentó por fuera del término legal de que trata el literal «k» del ordinal 2.º del artículo 164 del cpaca. Decisión de segunda instancia. En consecuencia, se debe confirmar el auto que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió el 12 de junio de 2018, ya que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, conforme a lo dicho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar el Auto núm. 202 del 12 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se rechazó la demanda ejecutiva que instauró el señor Danny Alex Jaramillo Ramos en contra del INPEC, conforme a los argumentos expuestos en la presente providencia. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa Justicia Siglo XXI y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA ----------------------- [1] Folios 134 al 147. [2] Folios 135 y 136. [3] Folios 175 y 176. [4] Folios 178 al 183. [5] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011. [6] Auto del 24 de enero de 2007, actor Néstor José Duarte Tolosa contra “Corelca S.A.” y otro, radicación No. 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), Consejo de Estado, Sección Tercera. [7] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164, literal k), antes numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Este precepto tuvo su antecedente remoto con el artículo 44 de la ley 446 de 1998, pues fue sólo con esta norma que se instituyó un término especial de caducidad en títulos ejecutivos para la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [8] Artículo 177 del C.C.A. [9] Inciso 2.º del artículo 192 e inciso 2.º del artículo 299 del C.P.A.C.A. Aquí vale la pena indicar que se ha considerado por la doctrina que existe una antinomia entre lo regulado por estos artículos y lo previsto en el artículo 298 ib., (Ver entre otros Mauricio Rodríguez Tamayo, “La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa”, 5ed. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 2016 páginas 308-310).
Sin embargo, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación interpretó que el procedimiento previsto en artículo 298 del cual se deduce la aludida antinomia, es diferente del consagrado para el proceso tendiente al cumplimiento de la sentencia por vía judicial ejecutiva y por tanto, los términos aunque diferentes, no entran en contradicción. En efecto, se anotó en la providencia en cita lo siguiente: “[…] El artículo 298 del CPACA consagra un procedimiento para que el funcionario judicial del proceso ordinario requiera a las entidades accionadas sobre el cumplimiento de las sentencias debidamente ejecutoriadas (pago de sumas dinerarias), sin que implique mandamiento de pago y, los artículos 305, 306 del CGP el proceso ejecutivo de sentencias que se adelanta mediante escrito (debidamente fundamentado) elevado por el acreedor ante el juez de conocimiento del asunto ordinario, el cual librará mandamiento de pago de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la providencia. […]” Sentencia de Tutela del 18-02-2016, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, Expediente núm.: 1001-03-15-000-2016-00153-00 Actor: Flor María Parada Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección A-. [10] Folio 126.