CADUCIDAD / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXCEPCIONES CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESTACIONES PERIODICAS [L]a caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad, es precisamente, racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearlo oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas.
Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 del CPACA regula el término para presentar la demanda, so pena de que opere la caducidad, en diferentes escenarios, según el caso. […] De la norma en cita puede concluirse que la presentación de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso.
Esta misma normativa en el literal c) del ordinal 1.° consagra como excepciones al término de caducidad de medio de control, entre otras: i) cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas y ii) contra actos producto del silencio administrativo. […] Respecto al carácter de periodicidad de una prestación, se ha señalado por la Sección que las mismas se refieren a aquellas prestaciones que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es decir, de aquellos derechos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores, pues sólo en esa interpretación era razonable la decisión del legislador de permitir que en cualquier tiempo se cuestionen tales prestaciones, distinguiéndolas de otros derechos laborales que no tienen el carácter de vitalicios y en ese sentido, la controversia sobre ellos está sujeta a los términos de caducidad. […] [S]i la demanda se dirige contra actos que reconocieron prestaciones periódicas, la misma puede instaurarse en cualquier tiempo, ello quiere decir, que este tipo de asuntos no está sometido a término alguno de caducidad para su presentación oportuna ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] [L]a presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, señala en el literal c) del numeral 1.° del artículo 164, que cuando la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, aquella puede radicarse en cualquier tiempo. […] [E]n atención a que la demanda que ocupa la atención del Despacho involucra unos actos administrativos que reconocieron y reliquidaron una prestación periódica, esto es, la pensión gracia, aquel encuadra dentro de los presupuestos del literal c) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA, por lo que la demanda podía presentarse en cualquier tiempo, sin atención a un término específico de caducidad.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 LITERAL C CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00273-01(5654-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: MIGUEL ANTONIO NOVOA ÁVILA Referencia: APELACIÓN DE AUTO QUE DECLARÓ NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD.
AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial el 28 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró no probada, entre otras, la excepción de caducidad.
ANTECEDENTES a) Pretensiones[1] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declare la nulidad de las Resoluciones número 8858 del 23 de noviembre de 1992 y 13755 del 6 de junio de 2002, mediante las cuales fue reconocida y reliquidada la pensión gracia al señor Miguel Antonio Novoa Ávila y, en consecuencia, se deje sin efectos el acto administrativo PAP- 010527 del 25 de agosto de 2017, que reliquidó la prestación anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia proferida el 2 de junio de 2009 por el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenarle al demandado devolver la diferencia de lo recibido en la pensión gracia, por concepto del valor reconocido y al que tiene derecho desde que se hizo efectiva su prestación, esto es, desde el 29 de marzo de 1991, hasta cuando se verifique su devolución a la entidad pensional. Igualmente, peticionó ajustar las sumas adeudadas conforme al IPC y condenar en costas a la parte demandada. b) Excepción propuestas[2] El señor Miguel Antonio Novoa Ávila, al contestar la demanda, propuso, entre otras la excepción de caducidad del medio de control, toda vez que el concepto reclamado no puede considerarse prestación periódica, por lo que la parte demandante contaba con un término de cuatro meses, a partir de la ejecutoria de la sentencia emitida el 2 de junio de 2009, para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, se configura este fenómeno jurídico porque la entidad pensional no impugnó la providencia referida dentro de su oportunidad legal. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, en audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2018, declaró no probada la excepción formulada por la parte demandada. Como fundamento de su decisión, manifestó que aquella no estaba llamada a prosperar, en atención a que el acto controvertido representa una prestación periódica, por lo que no es posible que en el presente medio de control se configure el fenómeno jurídico de la caducidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.[3] RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de declarar no probada la excepción de caducidad.
Para el efecto, insistió en que la demandante no controvirtió la sentencia del 2 de junio de 2009 proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil, que ordenó la reliquidación de su pensión gracia, por lo cual se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad.[4] CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido, en audiencia inicial, el 28 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró no probada la excepción previa propuesta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 180, numeral 6.° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, se aclara que el ponente proferirá la decisión porque el asunto no constituye uno de los eventos regulados en los numerales 1.° a 4.° del artículo 243 del CPACA, en virtud de lo previsto en este artículo y en el 125 ibidem. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1.
¿Debe observarse el término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, cuando lo pretendido es la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: Como la UGPP pretende la nulidad de voluntades administrativas relacionadas con el reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia al señor Miguel Antonio Novoa Ávila, se entiende, claramente, que se trata de actos administrativos que involucran una prestación periódica.
En consecuencia, la demanda podía radicarse en cualquier tiempo sin que debiera observarse algún término de caducidad. Según los argumentos que a continuación se exponen. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Esta Sección[5], referente al fenómeno jurídico de la caducidad, precisó lo siguiente: «[…] La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras de salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.
Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano […]». En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad, es precisamente, racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearlo oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[6].
Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica[7]. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 del CPACA regula el término para presentar la demanda, so pena de que opere la caducidad, en diferentes escenarios, según el caso. «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]» De la norma en cita puede concluirse que la presentación de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso[8].
Esta misma normativa en el literal c) del ordinal 1.° consagra como excepciones al término de caducidad de medio de control, entre otras: i) cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas y ii) contra actos producto del silencio administrativo. De las prestaciones periódicas Respecto al carácter de periodicidad de una prestación, se ha señalado por la Sección[9] que las mismas se refieren a aquellas prestaciones que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es decir, de aquellos derechos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores, pues sólo en esa interpretación era razonable la decisión del legislador de permitir que en cualquier tiempo se cuestionen tales prestaciones, distinguiéndolas de otros derechos laborales que no tienen el carácter de vitalicios y en ese sentido, la controversia sobre ellos está sujeta a los términos de caducidad.
Como en líneas atrás se indicó, el artículo 164 del CPACA regula la oportunidad para presentar la demanda, así: «[ ] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: [ ] d) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]» De lo anterior se concluye que, si la demanda se dirige contra actos que reconocieron prestaciones periódicas, la misma puede instaurarse en cualquier tiempo, ello quiere decir, que este tipo de asuntos no está sometido a término alguno de caducidad para su presentación oportuna ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el recurrente considera que debe declararse probado el medio exceptivo de caducidad, en razón a que la parte demandante no controvirtió, dentro de su oportunidad legal, la sentencia proferida el 2 de junio de 2009 por el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil, mediante la cual se ordenó reliquidar la pensión del señor Miguel Antonio Novoa Ávila, por lo cual operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
No obstante, se repara que lo pretendido por la UGPP, al interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es obtener la nulidad de las Resoluciones números 8858 del 23 de noviembre de 1992 y 13755 del 6 de junio de 2002, mediante las cuales fue reconocida y reliquidada la pensión gracia al señor Miguel Antonio Novoa Ávila.
Al respecto, conviene precisar que el asunto que se analiza se encuentra cobijado por los postulados de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que para el caso de la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, señala en el literal c) del numeral 1.° del artículo 164, que cuando la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, aquella puede radicarse en cualquier tiempo.
Así las cosas, y en atención a que la demanda que ocupa la atención del Despacho involucra unos actos administrativos que reconocieron y reliquidaron una prestación periódica, esto es, la pensión gracia, aquel encuadra dentro de los presupuestos del literal c) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA, por lo que la demanda podía presentarse en cualquier tiempo, sin atención a un término específico de caducidad.
Por último, si bien el demandado manifestó que en el presente asunto se configuró el fenómeno de la caducidad porque la entidad demandante no ejerció los recursos con los que contaba para controvertir la decisión adoptada por el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil el 2 de junio de 2009, que ordenó la reliquidación de la pensión reconocida al señor Miguel Antonio Novoa Ávila, lo cierto es que la falta de agotamiento de los medios de defensa con los que cuenta la parte vencida para controvertir la decisión que le fue contraria dentro de un proceso judicial, no implica la observancia del presupuesto de caducidad en el presente medio de control, comoquiera que lo que se discute en el presente asunto es la legalidad de los actos mediante los cuales se reconoció una prestación periódica y sus posteriores reliquidaciones.
En conclusión: La UGPP presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de manera oportuna, razón por la cual, no operó el fenómeno de la caducidad del medio de control y, en consecuencia, debe declararse no probada la excepción propuesta por el demandado, en la misma forma que lo resolvió el a quo. Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2018, consistente en declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada.
Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2018, que declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el señor Miguel Antonio Novoa Ávila dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la UGPP.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 179 a 187. [2] Folios 167 a 174 y folios. 318 a 320. [3] Folios 333-335. [4] ibidem. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013- 00224-01. [6] Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 7 de octubre de 2010.
Radicación: 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). [7] Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y del 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07. [8] La expresión según el caso hace referencia a la manera como el administrado conoció el acto administrativo demandado, el cual pudo haber sido a través de la notificación, comunicación o ejecución del mismo. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, sentencia del 15 de septiembre de 2011, Radicado: 230012331000201100026 01.