CADUCIDAD / RECHAZO DE LA DEMANDA / CUOTAS PARTES PENSIONALES / PRESTACIÓN PERIODICA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXCEPCIONES / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Las cuotas partes pensionales constituyen el aporte con el que deben concurrir las entidades, Cajas o Fondos de Previsión Social en el pago de una pensión, por haber recibido las cotizaciones de un trabajador o haber actuado como empleadores.

Estas fueron creadas con la finalidad de que el reconocimiento de la pensión tuviera en cuenta el tiempo cotizado o laborado en distintas entidades. […] [L]as cuotas partes pensionales son el soporte más importante desde la perspectiva financiera en el sistema de seguridad social en pensiones porque representan un esquema de concurrencia en el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas y el recobro de las cuotas partes pensionales debe ser entendido como un derecho de naturaleza crediticia del orden parafiscal. […] [E]n este asunto la litis no se centra en el recobro de contribuciones parafiscales, sino en el soporte del sistema de seguridad social en pensiones, esto es, en la suma con que debe concurrir el departamento de Boyacá en el pago de las mesadas pensionales […]. […] [R]esulta preciso esclarecer que en atención a que la pensión tiene una naturaleza jurídica de prestación periódica, en los términos que ha definido esta Subsección, esto es, como el pago corriente que corresponde al trabajador, originado con ocasión de una relación laboral, la misma naturaleza es dable evidenciarla de la cuota parte pensional asignada a la entidad territorial, al momento del reconocimiento y reajuste de la pensión. Siendo de esta forma, fuerza concluir que la naturaleza jurídica de las cuotas partes que aquí se discute es de prestación periódica, dado que estas constituyen un pago frecuente y regular que conforma, junto con los demás aportes, la base financiera en el reconocimiento y pago de la pensión […].

Aclarada entonces la naturaleza jurídica de la cuota parte pensional fijada en los actos administrativos aquí demandados, es necesario recordar que el literal c del ordinal 1.° del artículo 164 de la Ley 1437, dispone que la demanda puede ser instaurada en cualquier tiempo, cuando: «se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas […]».

FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 LITERAL C CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-37-000-2017-01505-01(5093-18) Demandante: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Demandado: FONPRECON Referencia: APELACIÓN DE AUTO.

RECHAZO DE DEMANDA POR CADUCIDAD ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido el 25 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, a través del cual rechazó por caducidad la demanda instaurada por el departamento de Boyacá.

ANTECEDENTES El departamento de Boyacá instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon), en la que solicitó la nulidad parcial del artículo 2.° de la Resolución 1682 del 19 de abril de 1971, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), mediante la cual se determinó el monto de las cuotas partes pensionales asignadas a la Secretaría de Hacienda del departamento y a la extinta Caja de Previsión de Boyacá, del artículo 3.° de la Resolución 1509 del 20 de diciembre de 1994, expedida por Fonprecon, por medio del que se reconoció un reajuste especial[1] de la pensión de jubilación respecto del monto de las cuotas partes pensionales fijadas, y del artículo 2.° de las Resoluciones 014 del 29 de enero de 1996 y 1697 del mismo año, emitidas por Fonprecon, a través de las cuales se aplicó un ajuste especial[2] de pensión jubilación e intereses de mora, en relación con las cuotas partes referidas.

A título de restablecimiento del derecho, la parte demandante solicitó la modificación de los artículos precitados, en el sentido de determinar el porcentaje correcto de la cuota parte pensional, esto es, que le corresponde el 22,9% del valor de la pensión, efectiva a partir del 20 de abril de 1965, teniendo en cuenta los tiempos de servicio y los factores salariales ordinarios devengados y cotizados, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 6.ª de 1945 y la Ley 33 de 1985, sin incluir el ajuste especial de pensión. Además, requirió que Fonprecon expida un nuevo acto administrativo, donde varíe el porcentaje y valor de la cuota parte pensional asignada a la Caja de Previsión Social de Boyacá, y se realice el reintegro de las sumas correspondientes a las diferencias entre lo pagado y lo que legalmente debía, las cuales deberán ser indexadas.

Para soportar lo anterior, adujo que la suma que se tomó como base para calcular la cuota parte que le correspondía se determinó en relación con la mesada pensional correspondiente al 75 % del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los congresistas para 1994, a pesar de que no está obligado a concurrir en el pago de la pensión frente a los factores salariales previstos en las normas especiales, para dichos cargos, pues únicamente tiene el deber de concurrir sobre los factores salariales devengados y cotizados por el pensionado, para la época en que laboró con el departamento de Boyacá, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 6.ª de 1945 (folios 6-15).

PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, con ponencia de la magistrada Lina Ángela María Cifuentes Cruz, a través de providencia del 25 de enero de 2018, rechazó la demanda por caducidad. Para el efecto, en primer lugar, analizó la competencia de la Sección para conocer la demanda y, con base en un pronunciamiento precedente[3], en el cual se hizo énfasis en la naturaleza crediticia de orden parafiscal de las cuotas partes, concluyó que debía asumir el estudio del caso.

En segundo lugar, sostuvo que el plazo para presentar la demanda es de cuatro meses contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación comunicación o ejecución del acto, según el caso, de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. En esa medida, coligió que en el caso bajo estudio ese término se encontraba más que vencido, pues la demanda fue instaurada el 5 de octubre de 2017 y los actos administrativos controvertidos, es decir, las Resoluciones 1682, 1509, 014 y 1967 fueron expedidas en 1971, 1994, 1996 (folios 109-117).

RECURSO DE APELACIÓN El 30 de enero de 2018 la parte demandante recurrió la decisión anterior. Para lo cual expuso que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, erradamente realizó una interpretación restringida del numeral 1.º, literal c, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas.

En cuanto a ello, adujo que el análisis de la norma debe atender a su sentido natural, en los términos dispuestos en los artículos 27 y 28 del Código Civil, y que la prestación periódica es toda renta, tributo o servicio que se realiza con intervalos regulares de tiempo o con cierta frecuencia, de conformidad con las definiciones individuales que de cada palabra hace la Real Academia de la Lengua Española.

Por consiguiente, estimó que las pensiones se encuentran dentro de esa denominación, lo cual es acorde con el inciso final del artículo 157 del CPACA que las pone como ejemplo de prestaciones periódicas. Añadió que el Consejo de Estado, al estudiar la caducidad de actos administrativos que reconocen un reajuste pensional, ha indicado que por ser decisiones que dependen del acto principal de reconocimiento de pensión no tienen término de caducidad, lo cual es aplicable a los que asignan cuotas partes pensionales, a los que, si bien se les ha otorgado una naturaleza crediticia y parafiscal, ello es sólo a efectos de definir la competencia de los jueces.

Adicionalmente, precisó que el Tribunal mencionado confundió el derecho a repetir y el recobro de las cuotas partes pensionales, con el que cuenta la administradora obligada al reconocimiento y pago de la pensión en contra de las demás entidades concurrentes, cuando en ella deben asistir otras entidades por haber sido empleadores o, en el caso de las Cajas Previsoras, se haya cotizado en ellas.

Expuso que aquel pasó por alto que de esos conceptos surge la naturaleza que le otorgó la Corte Constitucional, en sentencia C-895/09, a las cuotas partes pensionales de obligaciones económicas de tracto sucesivo entre las distintas entidades que deben contribuir al pago. En esa medida, concluyó que, dado que el deber de concurrir en el pago de la pensión es imprescriptible y periódico y, esta se encuentra en los actos demandados, se está ante actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas que pueden ser demandados en cualquier tiempo.

Aseguró que en caso de confirmarse la declaratoria de caducidad con base en los argumentos de la autoridad judicial de primera instancia, se transgredirían los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, puesto que no sería equitativo ni razonable que pudiera demandarse en cualquier tiempo el derecho a la pensión, pero la cuota parte que la soporta no, máxime cuando entre ambas figuras existe una relación directa e infranqueable que hace que tengan carácter vitalicio.

Añadió que los actos demandados no nacieron del trámite de un proceso coactivo, sino del proceso administrativo de reconocimiento o reliquidación de pensión, por lo cual, al ser este último caso, no le es aplicable la caducidad, como se ha reconocido en más de 40 procesos adelantados por el Tribunal. En consecuencia, solicitó revocar integralmente la providencia recurrida y, en su lugar, admitir la demanda y continuar con el trámite.

CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 25 de enero de 2018 que rechazó la demanda por caducidad, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. Así mismo, este auto se profiere por la sala de decisión en virtud a que constituye el evento previsto en el ordinal 1.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo Código.

Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿La cuota parte pensional discutida por el departamento de Boyacá tiene la naturaleza jurídica de prestación periódica y, en esa medida, los actos administrativos controvertidos podían demandarse en cualquier tiempo? La tesis que sostendrá la Subsección es la siguiente: La naturaleza jurídica de la cuota parte pensional discutida en el presente asunto por el demandante es de prestación periódica, por lo cual los actos administrativos que la fijaron pueden ser demandados en cualquier tiempo, de conformidad con el literal c del ordinal 1.° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Para soportar esta posición, se efectuarán las siguientes consideraciones: Cuotas partes pensionales Las cuotas partes pensionales constituyen el aporte con el que deben concurrir las entidades, Cajas o Fondos de Previsión Social en el pago de una pensión, por haber recibido las cotizaciones de un trabajador o haber actuado como empleadores.

Estas fueron creadas con la finalidad de que el reconocimiento de la pensión tuviera en cuenta el tiempo cotizado o laborado en distintas entidades. En la vigencia del régimen de Seguridad Social del Sector Público anterior al contenido en la Ley 100 del 23 de diciembre 1993[4], las cuotas partes pensionales son concebidas como: «[…] un mecanismo que permitía a la última entidad oficial empleadora o a la última entidad de previsión, que hubieran reconocido una pensión, repartir el costo de la misma entre las demás entidades públicas empleadoras o cajas de previsión, mediante el cobro de éstas de la cuota parte respectiva, en proporción al tiempo de servicios o aportes a cada una de ellas […]»[5].

Respecto de la diferencia entre las cuotas partes pensionales y el derecho de recobro de las mismas, la Corte Constitucional a través de sentencia C - 895 de 2009[6], expresamente consignó: «[…] Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados […]» De la trascripción anterior se desprende que las cuotas partes pensionales son el soporte más importante desde la perspectiva financiera en el sistema de seguridad social en pensiones porque representan un esquema de concurrencia en el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas y el recobro de las cuotas partes pensionales debe ser entendido como un derecho de naturaleza crediticia del orden parafiscal.

Las anteriores consideraciones generales, permiten advertir que en el caso bajo estudio lo pretendido por el departamento de Boyacá, al solicitar la nulidad parcial de las Resoluciones 1682 del 19 de abril de 1971, proferida por Cajanal, 1509 del 20 de diciembre de 1994, 014 del 29 de enero de 1996 y 1697 del mismo año, estas últimas emitidas por Fonprecon, no es discutir el recobro realizado por esta última como entidad pagadora de la pensión post mortem del señor Luis Antonio Sarmiento Buitrago —caso en el cual se estaría ante una obligación crediticia del orden parafiscal—, sino controvertir la cuota parte fijada en los precitados actos administrativos, con la cual debía contribuir para el pago de dicha prestación, comoquiera que, en su criterio, la suma que sirvió de base para calcularla se fijó en relación con la mesada pensional correspondiente al 75% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los congresistas para 1994, esto es, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en ese cargo, los cuales no fueron percibidos ni sobre ellos se cotizó durante la vinculación con la entidad territorial, según lo expuesto por la parte demandante en el escrito demandatorio.

En ese orden de ideas, se denota que en este asunto la litis no se centra en el recobro de contribuciones parafiscales, sino en el soporte del sistema de seguridad social en pensiones, esto es, en la suma con que debe concurrir el departamento de Boyacá en el pago de las mesadas pensionales del señor Luis Antonio Sarmiento Buitrago. Así las cosas, como bien lo indicó la Sección Cuarta de esta corporación, en auto del 11 de septiembre de 2018[7], al remitir el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado, la parte demandante, al controvertir la cuota parte pensional a su cargo, también está discutiendo el soporte financiero de la pensión que fue reconocida al señor precitado.

En efecto, repárese en el hecho de que, al resolver el fondo de este asunto, el estudio podría girar entorno, entre otros aspectos, a analizar el régimen pensional con el cual se reconoció la prestación post mortem, los tiempos laborados por el señor Sarmiento Buitrago en cada una de las entidades y los factores por él devengados. En otras palabras, el debate sobre la determinación de la cuota parte que corresponde a la entidad territorial demandante implica una discusión sobre el reconocimiento pensional con fundamento en la obligación de concurrir a su pago.

Por consiguiente, resulta preciso esclarecer que en atención a que la pensión tiene una naturaleza jurídica de prestación periódica, en los términos que ha definido esta Subsección, esto es, como el pago corriente que corresponde al trabajador, originado con ocasión de una relación laboral[8], la misma naturaleza es dable evidenciarla de la cuota parte pensional asignada a la entidad territorial, al momento del reconocimiento y reajuste de la pensión. Siendo de esta forma, fuerza concluir que la naturaleza jurídica de las cuotas partes que aquí se discute es de prestación periódica, dado que estas constituyen un pago frecuente y regular que conforma, junto con los demás aportes, la base financiera en el reconocimiento y pago de la pensión del señor Luis Antonio Sarmiento Buitrago.

Aclarada entonces la naturaleza jurídica de la cuota parte pensional fijada en los actos administrativos aquí demandados, es necesario recordar que el literal c del ordinal 1.° del artículo 164 de la Ley 1437, dispone que la demanda puede ser instaurada en cualquier tiempo, cuando: «se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas […]».

En conclusión: Bajo este escenario, entonces, se tiene que las Resoluciones atacadas reconocieron una pensión post mortem y fijaron las cuotas partes pensionales, por lo cual, y en atención al análisis efectuado en esta providencia, se concluye que podían ser demandadas en cualquier tiempo, como lo alega el recurrente. Decisión de segunda instancia Se revocará el auto del 25 de enero de 2018 que rechazó la demanda por caducidad, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y, en su lugar, se le ordenará que admita la demanda, siempre y cuando cumpla con los demás requisitos de ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar el auto del 25 de enero de 2018 que rechazó la demanda por caducidad, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar, se le ordena admitir la demanda de la referencia, siempre y cuando cumpla con los demás requisitos de ley.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa Justicia Siglo XXI y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Subsección en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Palabras textuales del escrito de demanda. [2] Ibidem. [3] Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Conflicto de competencias suscitado entre los juzgados adscritos a las Secciones Segunda y Cuarta. Providencia del 27 de marzo de 2017. Expediente núm. 2017-00097- 00. Demandante: Departamento de Boyacá. Demandado: Fonprecon. [4] Por el cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. [5] Arenas Monsalve, Gerardo.

(2011) El derecho colombiano de la seguridad social (Tercera Edición). Bogotá, Colombia. Editorial Legis. [6] Referencia: expediente D-7749, Actor: Marcela Posada Acosta, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio, Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil nueve (2009). [7] Este asunto inicialmente correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado. [8] Al respecto, ver entre otras: Sentencia del 21 de marzo de 2019, radicado: 2010-00335-01 (5019-2014) y Sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado: 2011-00117-01 (0789-2013).