CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). El control inmediato de legalidad, entonces, es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3.
Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 40176 del 1 de julio de 2020 Observa el Despacho que la Resolución 40176 de julio 1 de 2020, por la cual fue levantada la medida de suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en primera instancia por el Ministerio de Minas, fue expedida en ejercicio de las funciones administrativas que tiene la secretaria general (E).
(…). Adicionalmente, la Resolución 40176 de julio 1 de 2020 no fue expedida en desarrollo de un decreto legislativo en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el presidente de la República, ya que realmente obedeció al ejercicio de una facultad legal ordinaria con la cual cuenta la funcionaria (E) en el Ministerio de Minas.
Subraya el Despacho que la referencia hecha en el acto al Decreto Legislativo 491 de 2020 no implica que pueda tenerse como dictado en desarrollo de dicho decreto, por cuanto el levantamiento de la suspensión de términos en los procesos disciplinarios está comprendido dentro de las atribuciones propias que tiene como directora general (E) frente a posibles hechos y circunstancias que demanden su adopción, como la emergencia sanitaria declarada y prorrogada por el Ministerio de Salud que exige decisiones para enfrentar aspectos como el aislamiento obligatorio y el distanciamiento físico regulados mediante el Decreto 457 de 2020 y otros actos posteriores.
En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por la directora general (E) de la cartera de Minas por cuanto no cumple con todos los requisitos exigidos para el ejercicio del control inmediato de legalidad. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-2010-00221- 00.
M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03408-00 Actor: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Demandado: RESOLUCIÓN 40176 DE 1 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD NO AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 40176 de julio 1º de 2020 expedida por la secretaria general (E) del Ministerio de Minas y Energía, previos los siguientes ANTECEDENTES Mediante Resolución 385 de marzo 12 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el país como consecuencia de la calificación de pandemia del coronavirus COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
El presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, dictó el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la citada pandemia del coronavirus COVID –19.
Luego, el mismo presidente de la República, también con la firma de todos los ministros, dictó el Decreto Legislativo 491 de marzo 28 del año en curso por el cual adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Invocando el artículo 6º del referido decreto, mediante Resolución 40119 de abril 2 del presente año[2] el secretario general de la cartera de Minas suspendió los términos en los procesos disciplinarios adelantados en primera instancia a partir del 6 de abril de año en curso y por el término de vigencia de la emergencia sanitaria. Por Resolución 844 de mayo 26 de 2020, el Ministerio de Salud prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto del presente año. Mediante la Resolución 40176 de julio 1º de 2020, la secretaria general (E) del Ministerio de Minas levantó la medida de suspensión de términos en los procesos disciplinarios que cursan en primera instancia en dicho organismo.
CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.
Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.
Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[3]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[4].”[5] El control inmediato de legalidad, entonces, es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
Por esta razón se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[6]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.
Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[7].”[8] Actualmente[9], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.
Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. Observa el Despacho que la Resolución 40176 de julio 1º de 2020, por la cual fue levantada la medida de suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en primera instancia por el Ministerio de Minas, fue expedida en ejercicio de las funciones administrativas que tiene la secretaria general (E) en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 381 de 2012[10], cuyos numerales 9º y 10º le atribuyeron las facultades de ejercer la función disciplinaria y conocer y fallar, en primer grado, los procesos de esta naturaleza contra los servidores y exservidores del organismo.
Sin embargo, advierte el Despacho que dicho acto administrativo no adoptó medidas de carácter general, pues es claro que el levantamiento de la suspensión de términos está relacionado con actuaciones que solo involucran a los servidores y exservidores públicos de la cartera de Minas, según la competencia expresamente prevista en el numeral 10º del artículo 17 de citado Decreto 381 de 2012 a cargo del secretario general en esta materia.
Adicionalmente, la Resolución 40176 de julio 1º de 2020 no fue expedida en desarrollo de un decreto legislativo en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el presidente de la República, ya que realmente obedeció al ejercicio de una facultad legal ordinaria con la cual cuenta la funcionaria (E) en el Ministerio de Minas.
Subraya el Despacho que la referencia hecha en el acto al Decreto Legislativo 491 de 2020 no implica que pueda tenerse como dictado en desarrollo de dicho decreto, por cuanto el levantamiento de la suspensión de términos en los procesos disciplinarios está comprendido dentro de las atribuciones propias que tiene como directora general (E) frente a posibles hechos y circunstancias que demanden su adopción, como la emergencia sanitaria declarada y prorrogada por el Ministerio de Salud que exige decisiones para enfrentar aspectos como el aislamiento obligatorio y el distanciamiento físico regulados mediante el Decreto 457 de 2020 y otros actos posteriores.
En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por la directora general (E) de la cartera de Minas por cuanto no cumple con todos los requisitos exigidos para el ejercicio del control inmediato de legalidad. Con base en lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento de la Resolución 40176 de julio 1º de 2020 mediante la cual la directora general (E) del Ministerio de Minas y Energía levantó la medida de suspensión de términos en los procesos disciplinarios que cursan en primera instancia en la entidad.
Segundo: Notifíquese esta decisión a la directora general (E) de la cartera de Minas y Energía, según lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en htpp://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] La citada Resolución 40119 de abril 2 de 2020 fue objeto de control inmediato de legalidad dentro del expediente 11001-03-15-000-00963-00 (Acumulado) y en sentencia de julio 3 del presente año, dictada por la Sala Especial de Decisión 2, fue declarada ajustada a la legalidad.
El magistrado ponente del presente proceso salvó su voto. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [5] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00. Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [6] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [8] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [9] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. [10] Mediante el Decreto 381 de 2012 fue modificada la estructura del Ministerio de Minas y Energía y en el artículo 17 estableció las funciones que corresponden a la secretaría general.